Περίληψη

Αυτή η στρατηγική έρευνα αφορά τη διαφάνεια ενός σημαντικού άτυπου μέρους της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ, και συγκεκριμένα τη διαφάνεια των «τριμερών διαλόγων».

Τα δύο νομοθετικά όργανα της ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θεσπίζουν νομοθεσία κατόπιν πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Κατά τη διάρκεια αυτής της διαδικασίας, και οι δύο συννομοθέτες, επικουρούμενοι από την Επιτροπή, διαπραγματεύονται συχνά στο πλαίσιο των αποκαλούμενων τριμερών διαλόγων, οι οποίοι είναι άτυπες συναντήσεις μεταξύ εκπροσώπων των τριών εμπλεκόμενων θεσμικών οργάνων. Κατά τη διάρκεια τριμερούς διαλόγου, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προσπαθούν να συμφωνήσουν σε ένα κοινό κείμενο, με βάση τις αρχικές τους θέσεις, το οποίο στη συνέχεια ψηφίζεται σύμφωνα με την επίσημη νομοθετική διαδικασία. Οι τριμερείς διάλογοι αποδείχθηκαν πολύ αποτελεσματικοί για την επίτευξη τέτοιων συμφωνιών και το μεγαλύτερο μέρος της νομοθεσίας εγκρίνεται πλέον με αυτόν τον τρόπο.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι μια αντιπροσωπευτική δημοκρατία, όπου οι πολίτες έχουν το δικαίωμα να καθιστούν τους εκπροσώπους τους υπόλογους για τις πολιτικές επιλογές που πραγματοποιούνται εξ ονόματός τους. Οι πολίτες έχουν επίσης το δικαίωμα να συμμετέχουν στη δημοκρατική διαδικασία της ΕΕ. Η διαφάνεια των τριμερών διαλόγων αποτελεί βασικό στοιχείο για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των εν λόγω δικαιωμάτων και για τη νομιμοποίηση της νομοθεσίας της ΕΕ. Το Δικαστήριο της ΕΕ έχει αποφανθεί ότι η ικανότητα των πολιτών της ΕΕ να γνωρίζουν τις εκτιμήσεις στις οποίες βασίζεται η νομοθετική δράση αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών τους δικαιωμάτων.

Ενώ η νομοθετική διαδικασία της ΕΕ είναι γενικά αρκετά διαφανής, μεταξύ άλλων σε σύγκριση με πολλά κράτη μέλη, αυτό το μέρος της διαδικασίας έχει εγείρει ανησυχίες σχετικά με την ισορροπία μεταξύ της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας του τριμερούς διαλόγου και της διαφάνειάς της.

Στο πλαίσιο αυτό, η Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια κίνησε στρατηγική έρευνα. Εξέτασε ποιες πληροφορίες και ποια έγγραφα θα πρέπει να τίθενται προορατικά στη διάθεση του κοινού και σε ποια χρονική στιγμή, ώστε οι πολίτες να μπορούν να κάνουν χρήση των δικαιωμάτων τους.

Η διαφάνεια του τριμερούς διαλόγου αποτελεί ουσιώδες στοιχείο της νομοθετικής νομιμότητας της ΕΕ. Οι πολίτες πρέπει να είναι σε θέση να ελέγχουν τις επιδόσεις των εκπροσώπων τους κατά τη διάρκεια αυτού του βασικού μέρους της νομοθετικής διαδικασίας. Οι πολίτες χρειάζονται επίσης πληροφορίες σχετικά με τα θέματα που συζητούνται κατά τη διάρκεια των τριμερών διαλόγων, ώστε να είναι σε θέση να συμμετέχουν αποτελεσματικά στη νομοθετική διαδικασία.

Η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για την πρόοδο που έχει σημειωθεί μέχρι στιγμής όσον αφορά τη βελτίωση της διαφάνειας των τριμερών διαλόγων. Ωστόσο, προτείνει στα τρία θεσμικά όργανα να δημοσιοποιήσουν τα ακόλουθα έγγραφα και πληροφορίες: ημερομηνίες τριμερούς διαλόγου, αρχικές θέσεις των τριών θεσμικών οργάνων, γενικές ημερήσιες διατάξεις τριμερούς διαλόγου, έγγραφα τεσσάρων στηλών, τελικά συμβιβαστικά κείμενα, σημειώματα τριμερούς διαλόγου που έχουν δημοσιοποιηθεί, κατάλογοι των εμπλεκόμενων φορέων λήψης πολιτικών αποφάσεων και, στο μέτρο του δυνατού, κατάλογο άλλων εγγράφων που κατατέθηκαν κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Όλα αυτά θα πρέπει να διατίθενται σε μια εύχρηστη και κατανοητή κοινή βάση δεδομένων. Ενώ ορισμένα έγγραφα θα μπορούσαν να καταστούν διαθέσιμα κατά τη διάρκεια των τριμερών διαπραγματεύσεων , τα θεσμικά όργανα ενδέχεται να θεωρήσουν αναγκαίο, προς το δημόσιο συμφέρον, να παράσχουν προορατική πρόσβαση του κοινού σε ορισμένα είδη εγγράφων μόνο μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων.

Ιστορικό

1. Αυτή η στρατηγική έρευνα αφορά τη διαφάνεια των «τριμερών διαλόγων», του άτυπου μέρους της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ με το οποίο το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, οι «συννομοθέτες», καταλήγουν σε συμφωνία σχετικά με την προτεινόμενη νομοθεσία. Αυτό το σημαντικό μέρος της διαδικασίας βασίζεται σε άμεσες, δια ζώσης διαπραγματεύσεις μεταξύ των συννομοθετών, επικουρούμενων από την Επιτροπή.

2. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, τα μέλη του οποίου εκλέγονται άμεσα από τους πολίτες της ΕΕ και λογοδοτούν δημοκρατικά σε αυτούς, και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο απαρτίζεται από υπουργούς κάθε κράτους μέλους, οι οποίοι λογοδοτούν δημοκρατικά στα εθνικά τους κοινοβούλια και στους πολίτες των κρατών μελών τους, θεσπίζουν νομοθεσία της ΕΕ αφού εξετάσουν πρόταση που τους υποβάλλει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μπορούν να τροποποιήσουν ή, εφόσον το επιθυμούν, να απορρίψουν πλήρως τις προτάσεις της Επιτροπής. Κατά τη διάρκεια των συσκέψεών τους σχετικά με την προτεινόμενη νομοθεσία, οι συννομοθέτες λαμβάνουν επίσης υπόψη τις θέσεις του άλλου μέρους με σκοπό την εξεύρεση κοινού εδάφους. Εάν επιτευχθεί συμφωνία, θεσπίζεται η νομοθεσία της ΕΕ.

3. Οι Συνθήκες της ΕΕ περιέχουν λεπτομερείς κανόνες που διέπουν τον τρόπο σύναψης τέτοιων συμφωνιών μεταξύ των συννομοθετών. Ωστόσο, η επίσημη διαδικασία με την οποία επιτυγχάνεται συμφωνία μπορεί να είναι πολύπλοκη και χρονοβόρα. Περιλαμβάνει, ενδεχομένως, πολλαπλά στάδια διαβουλεύσεων και ψηφοφοριών. Οι επίσημες συνεδριάσεις μεταξύ των συννομοθετών (που διεξάγονται στο πλαίσιο «επιτροπής συνδιαλλαγής») μπορούν να πραγματοποιηθούν, αλλά μόνο στο τέλος της διαδικασίας. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε μια μακρά και δύσκολη διαδικασία.

4. Ωστόσο, οι συννομοθέτες έχουν διερευνήσει και εφαρμόσει πιο ευέλικτα μέσα συμβιβασμού των θέσεων σχετικά με την προτεινόμενη νομοθεσία, τα οποία λαμβάνουν τη μορφή τριμερών διαλόγων. Οι τριμερείς διάλογοι είναι άτυπες διαπραγματεύσεις μεταξύ εκπροσώπων του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, επικουρούμενων από την Επιτροπή, με στόχο την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με τη νομοθεσία, συνήθως σε πρώιμο στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας. Στους τριμερείς διαλόγους, οι εκπρόσωποι των συννομοθετών διαπραγματεύονται απευθείας μεταξύ τους για να γεφυρώσουν τυχόν διαφορές απόψεων. Τριμερείς διάλογοι, οι οποίοι δεν είναι ανοικτοί στο κοινό, μπορούν να πραγματοποιηθούν σε οποιοδήποτε στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας μετά την υποβολή πρότασης από την Επιτροπή. Εάν οι διαπραγματεύσεις είναι επιτυχείς, υποβάλλεται συμβιβαστικό κείμενο στην ολομέλεια του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Εάν κάθε συννομοθέτης εγκρίνει επίσημα το συμβιβαστικό κείμενο, καθίσταται νόμος.

5. Μολονότι οι τριμερείς διάλογοι δεν προβλέπονται ρητά στις Συνθήκες, έχουν αποδειχθεί εξαιρετικά αποτελεσματικό και αποδοτικό μέσο για την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των συννομοθετών. Πράγματι, το μεγαλύτερο μέρος της νομοθεσίας εγκρίνεται πλέον με τη βοήθεια τριμερών διαλόγων, μετά τις συζητήσεις, τις τροπολογίες και την ψηφοφορία αμφότερων των νομοθετών για τη διαμόρφωση των αρχικών τους θέσεων. Η χρήση αρκετών γύρων επίσημων διαβουλεύσεων (ή «αναγνώσεων») έχει καταστεί η εξαίρεση και όχι ο κανόνας.

6. Το διαρθρωμένο σύστημα τριμερούς διαλόγου αποτελεί βελτίωση σε σχέση με ακόμη πιο ανεπίσημα μέσα στα οποία βασιζόταν στο παρελθόν η χρήση προφορικών διαπραγματεύσεων, τα οποία δεν επέτρεπαν κατάλληλο επίπεδο δημοκρατικής εποπτείας.

7. Από τις πολλές δημοκρατικές αρχές που κατοχυρώνονται στις Συνθήκες της ΕΕ, δύο έχουν ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο της παρούσας έρευνας. Πρώτον, σύμφωνα με το άρθρο 10 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, «η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία». Η αντιπροσωπευτική δημοκρατία δεν απαιτεί μόνο την εκλογή εκείνων που θεσπίζουν νομοθεσία· συνεπάγεται επίσης ότι οι πολίτες έχουν πράγματι την εξουσία να καθιστούν τους εκλεγμένους αντιπροσώπους τους υπόλογους για τις συγκεκριμένες επιλογές που πραγματοποιούν οι αντιπρόσωποί τους εξ ονόματός τους. Δεύτερον, οι πολίτες έχουν «το δικαίωμα να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης», αρχή που κατοχυρώνεται επίσης στο άρθρο 10 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, το οποίο ορίζει περαιτέρω ότι «οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και εγγύτερα στους πολίτες».

8. Προκειμένου να διασφαλιστεί η εφαρμογή των αρχών αυτών, οι Συνθήκες της ΕΕ απαιτούν τη διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας. Οι πολίτες μπορούν να ζητήσουν από τους εκλεγμένους αντιπροσώπους τους να λογοδοτήσουν μόνο εάν γνωρίζουν ποιες επιλογές και τι συμβιβασμούς έχουν κάνει οι εκπρόσωποί τους για λογαριασμό τους. Οι πολίτες μπορούν να συμμετέχουν με πραγματικό και ουσιαστικό τρόπο στη νομοθετική διαδικασία μόνο εάν μπορούν να εκφράσουν τις απόψεις τους με ενημερωμένο τρόπο. Εάν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης μπορούν να διασφαλίσουν την τήρηση αυτών των αρχών, οι πολίτες θα τις θεωρούν πιο υπεύθυνες και χωρίς αποκλεισμούς και, ως εκ τούτου, πιο νόμιμες.

9. Στο πλαίσιο αυτό, η Διαμεσολαβήτρια κίνησε αυτή τη στρατηγική έρευνα σχετικά με τη διαφάνεια των τριμερών διαλόγων. Η έρευνα αποσκοπεί στη στήριξη των συννομοθετών, οι οποίοι είναι τελικά υπεύθυνοι για τον καθορισμό του τρόπου με τον οποίο μπορούν και θα πρέπει να εφαρμόζονται οι δημοκρατικές αρχές της ΕΕ στο πλαίσιο των τριμερών διαπραγματεύσεων.

Η στρατηγική έρευνα

10. Αυτή η στρατηγική έρευνα αφορά την προορατική διαφάνεια των τριμερών διαλόγων . Συγκεκριμένα, εξετάζει ποιες πληροφορίες και ποια έγγραφα μπορούν να τεθούν προορατικά στη διάθεση του κοινού και σε ποια χρονική στιγμή. Η έρευνα δεν αφορά τον τρόπο με τον οποίο τα θεσμικά όργανα διαρθρώνουν τη νομοθετική διαδικασία ούτε τον τρόπο με τον οποίο οργανώνουν τους τριμερείς διαλόγους. Επίσης, η έρευνα δεν αφορά τον τρόπο με τον οποίο τα θεσμικά όργανα χειρίζονται μεμονωμένες αιτήσεις πρόσβασης του κοινού σε συγκεκριμένα έγγραφα του τριμερούς διαλόγου.

11. Ως πρώτο βήμα, η Διαμεσολαβήτρια ζήτησε από το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή να απαντήσουν σε σειρά ερωτήσεων σχετικά με τους τριμερείς διαλόγους. Ο Διαμεσολαβητής εξέτασε δύο φακέλους τριμερούς διαλόγου που είχαν κλείσει, και συγκεκριμένα τους φακέλους σχετικά με την οδηγία για την ενυπόθηκη πίστη [1] και τον κανονισμό για τις κλινικές δοκιμές [2], προκειμένου να σχηματίσει σαφή εικόνα του τρόπου λειτουργίας των τριμερών διαπραγματεύσεων και των τύπων εγγράφων που συνήθως υποβάλλονται κατά τη διάρκεια τριμερών διαπραγματεύσεων. Αφού ανέλυσε τις απαντήσεις των θεσμικών οργάνων και εξέτασε τους ελέγχους των φακέλων, η Διαμεσολαβήτρια δρομολόγησε δημόσια διαβούλευση. Οι παρατηρήσεις που ελήφθησαν από πολίτες, ΜΚΟ, πανεπιστημιακούς και εθνικά κοινοβούλια υποστήριξαν με συντριπτική πλειοψηφία την ενίσχυση της διαφάνειας του τριμερούς διαλόγου, αλλά ορισμένοι εξέφρασαν επίσης ανησυχίες σχετικά με την πρόωρη δημοσίευση εγγράφων, αναφέροντας την πιθανή βλάβη που θα μπορούσε να προκληθεί στις διαπραγματεύσεις σε μια ευαίσθητη χρονική στιγμή. Η Διαμεσολαβήτρια λαμβάνει υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές κατά την παρουσίαση της αξιολόγησής της [3].

12. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή συνήψαν νέα διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, η οποία περιλαμβάνει ισχυρή δέσμευση για νομοθετική διαφάνεια [4]. Ο Διαμεσολαβητής χαιρετίζει και ενθαρρύνει τις προσπάθειες αυτές.

13. Τέλος, ο Διαμεσολαβητής ευχαριστεί όλους όσοι συνέβαλαν στη δημόσια διαβούλευση και τα τρία θεσμικά όργανα για την ειλικρινή και εποικοδομητική συνεργασία τους κατά τη διάρκεια της παρούσας έρευνας.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

14. Η Διαμεσολαβήτρια θα ξεκινήσει περιγράφοντας τους λόγους για τους οποίους υπάρχει ανάγκη για διαφανή διαδικασία τριμερούς διαλόγου. Θα συναγάγει συμπεράσματα από αυτή την ανάγκη διαφάνειας και θα εξηγήσει τι θα μπορούσε και τι θα πρέπει να σημαίνει στην πράξη, λαμβάνοντας υπόψη τη θεμιτή ανάγκη των θεσμικών οργάνων να καταλήξουν σε συμφωνίες σχετικά με νομοθετικές προτάσεις. Τέλος, θα υποβάλει προτάσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τα θεσμικά όργανα θα μπορούσαν να βελτιώσουν την εμπιστοσύνη του κοινού στη διαδικασία και την κατανόησή της, παρέχοντας προορατικά πληροφορίες, ιδανικά σε ένα φιλικό προς τον χρήστη κοινό δημόσιο μητρώο.

Α. Η ανάγκη για διαφάνεια

Δημοκρατική λογοδοσία

15. Σε μια αντιπροσωπευτική δημοκρατία, οι πολίτες εκλέγουν εκπροσώπους για να ενεργούν εξ ονόματός τους στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, κυρίως, στη διαδικασία θέσπισης νόμων. Στη συνέχεια, οι πολίτες ζητούν από τους εκπροσώπους τους να λογοδοτήσουν για τις επιδόσεις τους, ιδίως στις εκλογές. Αυτό ισχύει εξίσου για τους βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (βουλευτές του ΕΚ, οι οποίοι λογοδοτούν για τις επιλογές που κάνουν στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο) και για τους υπουργούς των κρατών μελών (οι οποίοι μπορούν να λογοδοτήσουν μέσω των εθνικών εκλογών ή μέσω των εθνικών κοινοβουλίων τους).

16. Για να σχηματίσουν άποψη σχετικά με τις επιδόσεις των εκπροσώπων τους, οι πολίτες πρέπει να είναι σε θέση να ενημερώνονται σχετικά με τις επιλογές που έχουν κάνει οι εκπρόσωποί τους εξ ονόματός τους. Η πραγματική δημοκρατική λογοδοσία θα ήταν αδύνατη εάν οι πολίτες δεν ήταν σε θέση να ενημερωθούν σχετικά με τις θέσεις που έλαβαν οι εκπρόσωποί τους κατά τη διάρκεια μιας νομοθετικής διαδικασίας. Ως εκ τούτου, η νομοθετική διαδικασία σε μια αντιπροσωπευτική δημοκρατία απαιτεί, προκειμένου η αντιπροσωπευτική δημοκρατία να λειτουργεί σωστά, υψηλό επίπεδο διαφάνειας. Πράγματι, το Δικαστήριο της ΕΕ έχει αποφανθεί ότι η ικανότητα των πολιτών της ΕΕ «να γνωρίζουν τους λόγους στους οποίους βασίζεται η νομοθετική δράση αποτελεί προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων τους»[5].

17. Η λογοδοσία δεν περιορίζεται σε πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο οι εκπρόσωποι ψηφίζουν. Περιλαμβάνει τα επιχειρήματα των εκπροσώπων υπέρ και κατά συγκεκριμένης νομοθετικής πρότασης. Αυτό δεν είναι μόνο προς όφελος των πολιτών, οι οποίοι κατανοούν καλύτερα τα υπό εξέταση ζητήματα, αλλά και προς όφελος των εκπροσώπων, οι οποίοι μπορούν να βασίζονται στη βαθύτερη κατανόηση από τους πολίτες της πολυπλοκότητας του έργου τους. Το ίδιο ισχύει και για τους τριμερείς διαλόγους.

18. Ολοένα και περισσότερες νομοθετικές πράξεις της ΕΕ —85 % κατά την τελευταία κοινοβουλευτική περίοδο (2009-14), έναντι 29 % μόλις δύο θητείες νωρίτερα— εγκρίνονται στο πρώτο στάδιο, γεγονός που μειώνει την ανάγκη για αρκετούς γύρους επίσημων διαβουλεύσεων και ψηφοφοριών (τις λεγόμενες «αναγνώσεις»). Αυτή η αύξηση στη θέσπιση νομοθεσίας σε πρώτη ανάγνωση οφείλεται, σε μεγάλο βαθμό, στην ικανότητα των συννομοθετών να καταλήξουν σε συμφωνία μεταξύ τους μέσω τριμερών διαπραγματεύσεων.

19. Κάθε συννομοθέτης θα είναι πιο πρόθυμος να διαπραγματευτεί καλή τη πίστει με τον άλλο συννομοθέτη κατά τη διάρκεια του τριμερούς διαλόγου, εάν πιστεύει ότι η συμφωνία που επιτεύχθηκε θα εγκριθεί επισήμως αμετάβλητη. Ως εκ τούτου, οι αλλαγές στο κείμενο κατά τη διάρκεια της επακόλουθης επίσημης διαδικασίας (ψηφοφορία στο Κοινοβούλιο και εξέταση από το Συμβούλιο) είναι ασυνήθιστες. Ως εκ τούτου, αυτό που συμβαίνει στις τριμερείς διαπραγματεύσεις είναι καίριας σημασίας για το τελικό περιεχόμενο μεγάλου μέρους της νομοθεσίας.

20. Επομένως, όταν οι πολίτες επιθυμούν να ελέγξουν το έργο των εκπροσώπων τους, είτε πρόκειται για βουλευτές του ΕΚ είτε για εθνικούς υπουργούς, πρέπει να είναι σε θέση να ελέγξουν τη συμμετοχή τους σε αυτό το βασικό μέρος της νομοθετικής διαδικασίας. Ακόμη και αν συγκεκριμένος βουλευτής του ΕΚ ή εκπρόσωπος κράτους μέλους δεν συμμετέχει άμεσα σε συγκεκριμένη τριμερή διαπραγμάτευση, ο εν λόγω εκπρόσωπος μπορεί να εγκρίνει το αποτέλεσμα τριμερούς διαπραγμάτευσης κατά την ψηφοφορία για την έγκριση του νομοθετικού κειμένου στο πλαίσιο της επίσημης διαδικασίας. Ως εκ τούτου, οι πολίτες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να ελέγχουν τη διαδικασία του τριμερούς διαλόγου προκειμένου να αξιολογούν το έργο των βουλευτών του ΕΚ και των εθνικών υπουργών.

21. Οι Συνθήκες της ΕΕ τονίζουν επίσης τον ιδιαίτερο ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην έγκριση της νομοθεσίας της ΕΕ. Κατά τη δημόσια διαβούλευση του Διαμεσολαβητή, αρκετά εθνικά κοινοβούλια εξέφρασαν ανησυχίες σχετικά με τη διαφάνεια των τριμερών διαλόγων [6]. Τα εθνικά κοινοβούλια πρέπει να έχουν την εξουσία να ασκούν δημοκρατικό έλεγχο των θέσεων που λαμβάνουν οι κυβερνήσεις τους κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ. Οι πολίτες των κρατών μελών μπορούν στη συνέχεια να ζητήσουν από τα εθνικά τους κοινοβούλια να λογοδοτήσουν για τον τρόπο με τον οποίο επιτελούν αυτόν τον σημαντικό ρόλο. Εάν σπάσει αυτή η αλυσίδα λογοδοσίας, θα πληγεί η εμπιστοσύνη στη νομοθεσία της ΕΕ και η εμπιστοσύνη στην ΕΕ. Η επαρκής διαφάνεια όσον αφορά τις τριμερείς διαπραγματεύσεις αποτελεί σημαντικό στοιχείο για να διασφαλιστεί ότι τα εθνικά κοινοβούλια μπορούν να ασκούν αποτελεσματικά τον ρόλο τους. Υποστηρίζεται επίσης η απολύτως αναγκαία δημοκρατική σύνδεση μεταξύ του τι συμβαίνει στα κράτη μέλη και του τι συμβαίνει στα θεσμικά όργανα της ΕΕ, ιδίως όσον αφορά τη νομοθεσία που επηρεάζει κάθε πολίτη της ΕΕ.

Συμμετοχή του κοινού

22. Οι δημοκρατίες αποδέχονται και ενθαρρύνουν την επιθυμία των πολιτών τους να συμμετέχουν στη δημοκρατική διαδικασία όχι μόνο στην κάλπη, αλλά και μέσω δημόσιων συζητήσεων σχετικά με τα πλεονεκτήματα των νομοθετικών προτάσεων. Οι συζητήσεις αυτές ενισχύουν τη δημοκρατική νομιμότητα της εγκριθείσας νομοθεσίας, καθώς οι πολίτες αισθάνονται ότι έχουν την ευκαιρία να ακουστούν οι απόψεις τους. Ο δημόσιος διάλογος μπορεί επίσης να βελτιώσει το περιεχόμενο της νομοθεσίας, καθώς τα ενδιαφερόμενα μέρη προβάλλουν επιχειρήματα υπέρ και κατά, με σκοπό τη λήψη καλύτερα τεκμηριωμένων νομοθετικών αποφάσεων. Οι Συνθήκες της ΕΕ αναγνωρίζουν ρητά τα πλεονεκτήματα της συμμετοχής του κοινού στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης και επιδιώκουν την προώθηση ανοικτού και διαφανούς διαλόγου μεταξύ των θεσμικών οργάνων, των ενδιαφερόμενων μερών και των πολιτών.

23. Υπάρχουν ήδη ειδικοί μηχανισμοί για τη διασφάλιση της εν λόγω συμμετοχής σε επίπεδο ΕΕ πριν από την υποβολή νομοθετικής πρότασης από την Επιτροπή. Στους μηχανισμούς αυτούς περιλαμβάνονται οι ευρωπαϊκές πρωτοβουλίες πολιτών [7], οι διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη [8] και οι δημόσιες διαβουλεύσεις [9]. Οι μηχανισμοί αυτοί, εάν εφαρμοστούν σωστά, συμβάλλουν στην αύξηση του επιπέδου συμμετοχής των πολιτών στην ευρύτερη νομοθετική διαδικασία, τουλάχιστον μέχρι το σημείο κατά το οποίο η Επιτροπή υποβάλλει νομοθετική πρόταση. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και η Επιτροπή των Περιφερειών παρέχουν επίσης συμβουλές σχετικά με τη νομοθεσία της ΕΕ. Οι δύο συννομοθέτες μπορούν στη συνέχεια να επιλέξουν εάν και σε ποιο βαθμό θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις εν λόγω απόψεις κατά τη συζήτηση, την τροποποίηση, τη διαπραγμάτευση και την ψηφοφορία επί της νομοθεσίας.

24. Η συμμετοχή του κοινού απαιτεί διαφανή νομοθετική διαδικασία. Μεγάλο μέρος της διαδικασίας είναι ήδη διαφανές. Το Κοινοβούλιο, για παράδειγμα, συζητά, τροποποιεί και ψηφίζει δημόσια την αρχική του θέση στο στάδιο της επιτροπής, ενώ το Συμβούλιο καθιστά προορατικά διαθέσιμα πολλά έγγραφα που παράγονται από τις ομάδες εργασίας του. Ωστόσο, οι συζητήσεις μεταξύ των συννομοθετών κεκλεισμένων των θυρών —χωρίς να δημοσιοποιούνται επαρκή έγγραφα— ενέχουν τον κίνδυνο δημιουργίας καχυποψίας και αβεβαιότητας στο κοινό και ενδέχεται να παρεμποδίσουν τον τεκμηριωμένο διάλογο σχετικά με το περιεχόμενό τους. Η εμπιστοσύνη του κοινού μπορεί να αποδυναμωθεί εάν οι πολίτες ανησυχούν ότι μόνο ορισμένες προνομιούχες ομάδες, οι λεγόμενοι «εκ των έσω», έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες και έχουν την εξουσία να συμμετέχουν στενά στη νομοθετική διαδικασία [10]. Δεδομένου ότι ένας σχετικά μικρός αριθμός ατόμων συμμετέχει άμεσα στις τριμερείς διαπραγματεύσεις, η ανάγκη για διαφάνεια καθίσταται ακόμη πιο επιτακτική στο πλαίσιο της δημοκρατικής νομιμότητας.

25. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σημαντικό να αντιμετωπιστεί κάθε φόβος ότι ορισμένες ομάδες συμφερόντων θα έχουν μεγαλύτερη ενημέρωση σχετικά με τις τριμερείς διαπραγματεύσεις, μέσω προνομιακής πρόσβασης στα έγγραφα και στους συμμετέχοντες στις διαπραγματεύσεις. Η αύξηση της δημοσιοποίησης πληροφοριών, καθιστώντας διαθέσιμες σε όλους τους πολίτες και σε όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη πληροφορίες, τις οποίες ορισμένοι μπορεί να φοβούνται ότι απολαμβάνουν μόνο όσοι διαθέτουν επαρκείς πόρους, μπορεί να συμβάλει στη διαβεβαίωση του ευρύτερου κοινού ότι υπάρχουν πράγματι «ίσοι όροι ανταγωνισμού».

26. Εκφράστηκαν ανησυχίες ότι η αυξημένη διαφάνεια θα έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση της άσκησης πίεσης ή επιρροής από ομάδες συμφερόντων (lobbying) των εκπροσώπων του δημόσιου τομέα. Αυτό συνεπάγεται ότι η άσκηση πίεσης ή επιρροής από δημόσιους εκπροσώπους αποτελεί πρόβλημα. Κατά την άποψη της Διαμεσολαβήτριας, η άσκηση πίεσης ή επιρροής από ομάδες συμφερόντων (lobbying) είναι θεμιτή και προβληματική μόνο εάν αποτελεί προνόμιο λίγων ατόμων με καλές διασυνδέσεις και επαρκείς πόρους. Εάν, ωστόσο, οι πληροφορίες είναι διαθέσιμες σε όλους εξίσου, η ανησυχία αυτή αντιμετωπίζεται κάπως.

27. Το «Lobbying» μπορεί επίσης να είναι προβληματικό εάν συμβαίνει σε μια εποχή κατά την οποία οι δημόσιοι εκπρόσωποι χρειάζονται κάποιο χώρο για να συζητήσουν και να συζητήσουν σχετικά με την προτεινόμενη νομοθεσία. Ωστόσο, όπως θα εξεταστεί κατωτέρω, αυτό καθιστά ακόμη ισχυρότερη την υπόθεση για την κατάλληλη και έγκαιρη διαθεσιμότητα των πληροφοριών σε όλους. Τελικά, η συμμετοχή του κοινού, κατά τρόπο που να λαμβάνει υπόψη άλλες θεμιτές ανάγκες, μπορεί μόνο να ενισχύσει τη δημοκρατική διαδικασία και τα αποτελέσματά της.

28. Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια εκτιμά τις ανησυχίες και τις προκλήσεις που μπορεί να παρουσιάσει η αυξημένη άσκηση πίεσης ή επιρροής από ομάδες συμφερόντων και επαναλαμβάνει την έκκλησή της για ένα ισχυρό, αξιόπιστο και υποχρεωτικό Μητρώο Διαφάνειας ως «κεντρικό κόμβο διαφάνειας» γύρω από τον οποίο θα συνδέονται διάφορα διοικητικά συστήματα της ΕΕ [11]. Τόσο οι νομοθέτες όσο και οι πολίτες επιθυμούν να γνωρίζουν ποιος ασκεί πιέσεις στην ΕΕ και διαθέτουν ένα αξιόπιστο και εύχρηστο εργαλείο για την εξεύρεση των απαιτούμενων γενικών πληροφοριών σχετικά με οποιαδήποτε ομάδα συμφερόντων, και να είναι βέβαιοι ότι οι ομάδες συμμορφώνονται πλήρως με τον κώδικα δεοντολογίας του Μητρώου Διαφάνειας [12].

Επί της θεμιτής ανάγκης διασφαλίσεως της αποτελεσματικής οργανώσεως της νομοθετικής διαδικασίας

29. Η λογοδοσία προς τους πολίτες και η συμμετοχή των πολιτών είναι υψίστης σημασίας για τη νομιμότητα της δημοκρατικής διαδικασίας. Ταυτόχρονα, αντιπροσωπευτικές δημοκρατίες, όπως η ΕΕ, αναθέτουν στους εκλεγμένους αντιπροσώπους την ευθύνη και την εντολή να διαπραγματεύονται το περιεχόμενο της νομοθεσίας εξ ονόματος των πολιτών. Για να λειτουργήσει σωστά αυτό, οι εκλεγμένοι αντιπρόσωποι πρέπει να έχουν κάποιο προνομιακό χώρο διαπραγμάτευσης. Θα ήταν αντίθετο προς την ίδια την ουσία της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, εάν τρίτα μέρη, τα οποία επιθυμούν να συμμετάσχουν άμεσα σε κοινοβουλευτική συζήτηση, διέκοπταν μια συζήτηση μεταξύ δημοκρατικά εκλεγμένων αντιπροσώπων (για παράδειγμα, επιδιώκοντας να παρέμβουν από ένα δημόσιο θεωρείο ενόσω η συζήτηση βρίσκεται σε εξέλιξη).

30. Ως εκ τούτου, είναι αναγκαίο να εξισορροπηθεί το συμφέρον για διαφανή διαδικασία με τη θεμιτή ανάγκη διασφάλισης προνομιακού διαπραγματευτικού χώρου. Ενώ το δικαίωμα του κοινού να συμμετέχει στη νομοθετική διαδικασία πρέπει να προστατεύεται και να προωθείται, οι ακριβείς μηχανισμοί με τους οποίους ασκείται το δικαίωμα αυτό ενδέχεται να πρέπει να οριοθετούνται σε ορισμένες περιπτώσεις. Σε τέτοιες περιπτώσεις, ωστόσο, είναι ακόμη πιο σημαντικό να παρέχονται στη συνέχεια στο κοινό όλες οι απαραίτητες πληροφορίες για την κατανόηση και τον έλεγχο της διαδικασίας που έχει συμβεί.

31. Κατά την υποβολή προτάσεων σχετικά με τις πρακτικές ρυθμίσεις που απαιτούνται για τη διασφάλιση της τήρησης των αρχών της δημοκρατικής λογοδοσίας και της συμμετοχής του κοινού σε σχέση με τους τριμερείς διαλόγους, η Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζει το δημόσιο συμφέρον να καταστεί δυνατή η αποτελεσματική και αποδοτική λειτουργία της νομοθετικής διαδικασίας. Τελικά, μια διαδικασία στην οποία οι συμμετέχοντες δεν έχουν την ευκαιρία να συζητήσουν για μια περίοδο κατ 'ιδίαν, θα εξυπηρετήσει ελάχιστο σκοπό εάν είναι ανίκανη να παράγει αποτελέσματα. Ωστόσο, η έκταση αυτών των ιδιωτικών διαβουλεύσεων πρέπει να είναι ανάλογη προς την πραγματική ευαισθησία των υπό συζήτηση ζητημάτων.

Β. Διαφάνεια των τριμερών διαλόγων

32. Η Διαμεσολαβήτρια έχει εντοπίσει τρία βασικά ζητήματα, τα οποία σχετίζονται με τη διαφάνεια των τριμερών διαλόγων που προκύπτουν για τους πολίτες: οι πολίτες πρέπει να γνωρίζουν εάν διεξάγονται τριμερείς διαπραγματεύσεις επί νομοθετικής πρότασης· χρειάζονται γενικές πληροφορίες σχετικά με το περιεχόμενο των εν λόγω διαπραγματεύσεων· και πρέπει να γνωρίζουν ποιος συμμετέχει στις διαπραγματεύσεις. Η Διαμεσολαβήτρια θα υποβάλει προτάσεις σχετικά με τον τρόπο βελτίωσης της διαφάνειας της διαδικασίας τριμερούς διαλόγου, εστιάζοντας σε έγγραφα που αντιμετωπίζουν αυτά τα βασικά ζητήματα.

33. Προκαταρκτικώς, η Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζει ότι τα θεσμικά όργανα της ΕΕ δημοσιεύουν ήδη σημαντικές πληροφορίες και έγγραφα σχετικά με τη νομοθετική διαδικασία και ορισμένους τριμερείς διαλόγους. Δυστυχώς, πολλές από αυτές τις δημόσια διαθέσιμες πληροφορίες συχνά διαδίδονται σε διάφορες βάσεις δεδομένων και ιστότοπους, καθώς δεν υπάρχει κοινός θεσμικός χώρος όπου οι πολίτες θα μπορούσαν να έχουν ευκολότερη πρόσβαση σε όλα τα σχετικά έγγραφα.

34. Ενώ οι εμπειρογνώμονες και τα άτομα που κατέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες μπορούν να εντοπίσουν και να εντοπίσουν αυτές τις διασκορπισμένες πληροφορίες, για τους περισσότερους πολίτες η χρήσιμη πρόσβαση είναι δύσκολη. Αυτό, δυστυχώς, αυξάνει το «μυστικό» των τριμερών διαλόγων, αποθαρρύνοντας τους πολίτες από τη συμμετοχή και μειώνοντας έτσι τα δημοκρατικά τους δικαιώματα. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να καταβληθούν μεγαλύτερες προσπάθειες για την ενοποίηση των εν λόγω πληροφοριών, καθώς η μη τήρησή τους ενέχει τον κίνδυνο ενίσχυσης του χάσματος πρόσβασης μεταξύ των εμπειρογνωμόνων που κατέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες και των απλών πολιτών.

«Ημερολόγια τριμερούς διαλόγου»

35. Μια βασική πτυχή της διαφανούς νομοθετικής διαδικασίας είναι η γνώση του χρόνου διεξαγωγής των συζητήσεων. Οι πολίτες μπορούν να παρακολουθούν τον κύκλο ζωής μιας νομοθετικής πρότασης της ΕΕ μέσω χωριστών δημόσιων δικτυακών τόπων [13], αλλά οι εν λόγω δικτυακοί τόποι δεν περιλαμβάνουν ολοκληρωμένες πληροφορίες σχετικά με τις επιμέρους τριμερείς διαπραγματεύσεις, ιδίως τους εν εξελίξει και τους προσεχείς τριμερείς διαλόγους. Το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή αναγνώρισαν στις απαντήσεις τους προς τη Διαμεσολαβήτρια ότι οι τριμερείς διάλογοι δεν ανακοινώνονται συστηματικά δημοσίως. Το Κοινοβούλιο περιέγραψε επίσης τις προσπάθειες που καταβάλλει για την παροχή περισσότερων πληροφοριών.

36. Η Διαμεσολαβήτρια πιστεύει ότι η δημοσίευση των ημερομηνιών του τριμερούς διαλόγου εκ των προτέρων θα ωφελήσει σημαντικά τη διαφάνεια. Ακόμη και αν οι τριμερείς διάλογοι δεν αποτελούν τυπικά μέρος της νομοθετικής διαδικασίας, ο αναγνωρισμένος κεντρικός ρόλος τους στη διαδικασία καθιστά αναγκαία τη δημοσίευση. Η κοινή δήλωση των θεσμικών οργάνων για τους τριμερείς διαλόγους το αναγνωρίζει αυτό, προβλέποντας ότι οι τριμερείς διάλογοι ανακοινώνονται, όπου είναι εφικτό [14]. Ορισμένες πληροφορίες έχουν ήδη δημοσιοποιηθεί, μέσω των επιτροπών του Κοινοβουλίου [15] και της Επιτροπής των Μόνιμων Αντιπροσώπων του Συμβουλίου (ΕΜΑ)[16], όπου ανακοινώνονται πρόσφατοι ή μελλοντικοί τριμερείς διάλογοι. Οι πληροφορίες αυτές αποτελούν στη συνέχεια μέρος των πρακτικών της συνεδρίασης ή της σχετικής ροής βίντεο. Ωστόσο, μπορεί να είναι δύσκολο να βρεθεί εάν δεν συνδέεται με ιστότοπους που καλύπτουν ολόκληρη τη διαδικασία. Αυτό συνηγορεί και πάλι υπέρ της δημιουργίας ενός κοινού θεσμικού χώρου για τη δημόσια διάδοση τέτοιων βασικών αλλά κρίσιμων πληροφοριών.

37. Τα ίδια τα θεσμικά όργανα θα επωφεληθούν από τη δημοσίευση των ημερομηνιών του τριμερούς διαλόγου. Δεδομένου ότι η επίσημη διαδικασία σταματά κατά τη διάρκεια των τριμερών διαπραγματεύσεων, οι νομοθετικές βάσεις δεδομένων περιέχουν μεγάλα κενά κατά τη διάρκεια των οποίων η διαδικασία εμφανίζεται αδρανής [17]. Με τη διάθεση των πληροφοριών αυτών, τα θεσμικά όργανα δείχνουν ότι σημειώνεται πρόοδος.

Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει στα θεσμικά όργανα να δημοσιοποιήσουν ένα «χρονοδιάγραμμα τριμερών διαλόγων» στο οποίο θα προσδιορίζονται οι προσεχείς τριμερείς διάλογοι. Θα πρέπει επίσης να αναφέρονται σε τριμερείς διαλόγους σε βάσεις δεδομένων για νομοθετικούς φακέλους.

38. Όπως κατέδειξαν οι απαντήσεις των θεσμικών οργάνων, οι απαραίτητες πληροφορίες είναι ήδη διαθέσιμες εσωτερικά. Η Διαμεσολαβήτρια πιστεύει ότι μπορεί να δημιουργηθεί ένα δημόσιο χρονοδιάγραμμα τριμερούς διαλόγου χωρίς να είναι υπερβολικά τυπολατρικό και άκαμπτο —οι πολίτες είναι σε θέση να κατανοήσουν ότι οι ημερομηνίες μπορούν να αλλάξουν και ότι δεν μπορούν να ανακοινώνονται εκ των προτέρων όλες οι συνεδριάσεις (όπως αυτές που συγκαλούνται σε σύντομο χρονικό διάστημα). Εάν είναι απαραίτητο, το ημερολόγιο θα μπορούσε να επισημανθεί ως «σχέδιο».

39. Οποιαδήποτε διοικητική δυσχέρεια σε σχέση με την κατάρτιση ενός τέτοιου χρονοδιαγράμματος δεν αποτελεί λόγο για να εμποδίζονται οι πολίτες να παρακολουθούν την πρόοδο μιας νομοθετικής διαδικασίας. Αυτές οι βασικές πληροφορίες αποτελούν προϋπόθεση για τη συμμετοχή.

“Αρχικές θέσεις” των ιδρυμάτων

40. Η νομοθετική διαδικασία της ΕΕ ξεκινά με πρόταση της Επιτροπής, η οποία στη συνέχεια υποβάλλεται στους συννομοθέτες —το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο— και δημοσιοποιείται. Πριν από την έναρξη των τριμερών διαπραγματεύσεων, κάθε συννομοθέτης συμφωνεί εσωτερικά σχετικά με τη δική του θέση επί της πρότασης, δηλαδή σχετικά με τυχόν αλλαγές που θα επιφέρει στο κείμενο της Επιτροπής. Αυτές οι «αρχικές θέσεις» χρησιμεύουν στη συνέχεια ως σημείο εκκίνησης για τις διαπραγματεύσεις.

41. Από την πλευρά του Κοινοβουλίου, η θέση συμφωνείται είτε από την αρμόδια επιτροπή είτε από το σύνολο του Κοινοβουλίου, την Ολομέλεια, κατόπιν δημόσιας συζήτησης, τροποποίησης και ψηφοφορίας επί του κειμένου. Από την πλευρά του Συμβουλίου, η ΕΜΑ ή οι ίδιοι οι υπουργοί συμφωνούν επί της αρχικής θέσης. Στόχος του τριμερούς διαλόγου είναι στη συνέχεια να συμφωνηθεί ένα αποδεκτό συμβιβαστικό κείμενο με βάση τις θέσεις αυτές. Εν τω μεταξύ, η Επιτροπή επικουρεί τις τριμερείς διαπραγματεύσεις, εξηγώντας και, εάν το κρίνει αναγκαίο, προασπίζοντας τα πλεονεκτήματα της πρότασής της. Η Επιτροπή μπορεί επίσης να αποσύρει πρόταση σε εξαιρετικές περιστάσεις.

42. Προκειμένου οι πολίτες να ελέγχουν τις επιδόσεις των εκπροσώπων τους, πρέπει να είναι σε θέση να συγκρίνουν το αποτέλεσμα της διαδικασίας με την αρχική θέση των εκπροσώπων τους, ώστε, εάν χρειαστεί, να μπορούν να ρωτήσουν γιατί άλλαξαν οι θέσεις και να είναι βέβαιοι ότι η διαδικασία έλαβε υπόψη όλα τα συμφέροντα και τις παραμέτρους. Αυτό ισχύει για τη νομοθετική διαδικασία εν γένει, και αυτό πρέπει να ισχύει και για την άτυπη αλλά πολύ αποφασιστική διαδικασία του τριμερούς διαλόγου.

43. Οι τριμερείς διαπραγματεύσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων αρχίζουν μόνο αφού οι συννομοθέτες καθορίσουν τις αρχικές τους θέσεις. Ως εκ τούτου, η προορατική διάθεση των θέσεων αυτών στο κοινό δεν θα έβλαπτε την ικανότητα των διαπραγματευτών να διαπραγματεύονται κατά τη διάρκεια του ίδιου του τριμερούς διαλόγου. Οι αρχικές θέσεις παρέχουν επίσης στους πολίτες σαφή εικόνα των παραμέτρων των λεπτομερών διαπραγματεύσεων που πρόκειται να διεξαχθούν.

44. Η θέση του Κοινοβουλίου δημοσιοποιείται ήδη πάντοτε, ενώ η δημοσίευση από το Συμβούλιο πραγματοποιείται περιστασιακά. Η δημοσίευση —έστω και διαλείπουσα εκ μέρους του Συμβουλίου— αναγνωρίζει εμμέσως ότι αυτό δεν υπονομεύει την ικανότητα διαπραγμάτευσης. Αυτό που απομένει να γίνει είναι η συστηματική δημοσίευση των αρχικών θέσεων για κάθε νομοθετική πρόταση.

45. Η δημοσίευση θα πρέπει να είναι ανεξάρτητη από το εσωτερικό επίπεδο στο οποίο έχει συμφωνηθεί η θέση. Στο Συμβούλιο, για παράδειγμα, ορισμένες αρχικές θέσεις συμφωνούνται σε επίπεδα χαμηλότερα από αυτά του υπουργού. Οι πολίτες κατανοούν ότι το έγγραφο περιέχει τη μη δεσμευτική εναρκτήρια θέση του θεσμικού οργάνου και ότι η θέση αυτή είναι πιθανό (αν όχι βέβαιο) να αλλάξει κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία. Αυτό συμβαίνει επίσης σε πολλά κοινοβούλια κρατών μελών όπου οι αλλαγές σε μια κυβερνητική πρόταση είναι ορατές στους πολίτες. Μολονότι υπάρχουν ιδιαίτερες προκλήσεις στο διοργανικό πλαίσιο της ΕΕ, οι προκλήσεις αυτές δεν μπορούν να αναιρούν το δικαίωμα των πολιτών να συμμετέχουν δεόντως στη νομοθετική διαδικασία. Η δημοσίευση τέτοιων αρχικών θέσεων μπορεί να περιλαμβάνει δηλώσεις που διευκρινίζουν ότι πρόκειται μόνο για θέσεις ανοίγματος.

Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει και οι δύο συννομοθέτες να διαθέσουν προορατικά, πριν από την έναρξη των τριμερών διαπραγματεύσεων, τις θέσεις τους σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής, ανεξάρτητα από το επίπεδο στο οποίο εγκρίθηκε η θέση εσωτερικά και ανεξάρτητα από τη νομοθετική πρόταση.

Ημερήσιες διατάξεις τριμερούς διαλόγου

46. Ενώ τα χρονοδιαγράμματα των συνεδριάσεων και οι εναρκτήριες θέσεις είναι σημαντικά, μια τεκμηριωμένη δημόσια συζήτηση θα πραγματοποιηθεί μόνο εάν διατίθενται πληροφορίες σχετικά με τις πτυχές μιας πρότασης που βρίσκεται επί του παρόντος υπό συζήτηση. Τα θεσμικά όργανα θα πρέπει να προωθούν τον εν λόγω τεκμηριωμένο διάλογο δημοσιεύοντας τις ημερήσιες διατάξεις του τριμερούς διαλόγου.

47. Τα θεσμικά όργανα καταρτίζουν ήδη ημερήσιες διατάξεις για μεμονωμένους τριμερείς διαλόγους. Οι εν λόγω ημερήσιες διατάξεις περιγράφουν συνήθως ποιο συγκεκριμένο μέρος της νομοθετικής πρότασης θα συζητηθεί στην αντίστοιχη συνεδρίαση. Ως εκ τούτου, τα θεσμικά όργανα θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να παρέχουν στο κοινό μια γενικότερη συνοπτική έκδοση αυτής της ημερήσιας διάταξης, εστιάζοντας στα κύρια σημεία προς συζήτηση κατά τον τριμερή διάλογο. Οι πληροφορίες θα παρέχονται στο κοινό χωρίς να αποκαλύπτονται μεμονωμένες στρατηγικές ή να τίθενται σε κίνδυνο οι διαπραγματεύσεις.

48. Ωστόσο, η ημερήσια διάταξη θα είναι συναφής μόνο εάν δημοσιευθεί πριν από τη σχετική συνεδρίαση του τριμερούς διαλόγου. Όταν οι χρονικοί περιορισμοί εμποδίζουν τη δημοσίευση πριν από τη συνεδρίαση, η δημοσίευση θα πρέπει να πραγματοποιείται λίγο αργότερα.

Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στα θεσμικά όργανα να διαθέτουν γενικές συνοπτικές ημερήσιες διατάξεις πριν ή λίγο μετά τις συνεδριάσεις τριμερούς διαλόγου.

Έγγραφα «τεσσάρων στηλών» και τελικό συμβιβαστικό κείμενο

49. Ένα βασικό έγγραφο έχει αναδειχθεί ως το κύριο εργαλείο εργασίας του τριμερούς διαλόγου: το έγγραφο «τέσσερις στήλες». Το παρόν έγγραφο συνδυάζει τις αρχικές θέσεις των τριών θεσμικών οργάνων —που διατυπώνονται στις τρεις πρώτες στήλες— με μια τέταρτη στήλη— το συμβιβαστικό κείμενο, όπως εξελίσσεται κατά τη διάρκεια των συζητήσεων, συχνά ανά γραμμή ή ανά παράγραφο. Καθώς προχωρούν οι διαπραγματεύσεις, συμπληρώνεται όλο και περισσότερο η τέταρτη στήλη. Η συμπληρωμένη και συμφωνηθείσα τέταρτη στήλη αποτελεί το τελικό συμβιβαστικό κείμενο, το οποίο δημοσιοποιείται και πρέπει στη συνέχεια να εγκριθεί κατά την επίσημη διαδικασία από κάθε συννομοθέτη προκειμένου να καταστεί νόμος. Ως εκ τούτου, το εξελισσόμενο τετράστηλο έγγραφο παρακολουθεί την πρόοδο του τριμερούς διαλόγου. Πρόκειται ουσιαστικά για τον πλήρη «χάρτη» της άτυπης, αλλά αποφασιστικής, διαδικασίας διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο του τριμερούς διαλόγου.

50. Η πρόσβαση στις εξελισσόμενες εκδόσεις του τετράστηλου εγγράφου θα επιτρέψει στο κοινό να παρακολουθήσει τον τρόπο με τον οποίο προέκυψε ένα τελικό κείμενο από τις διαφορετικές θέσεις εκκίνησης των θεσμικών οργάνων. Η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει από τις επιθεωρήσεις της ότι συνήθως καταρτίζεται νέα έκδοση του τετράστηλου εγγράφου για κάθε συνεδρίαση τριμερούς διαλόγου. Οι πολίτες θα μπορούσαν, εξετάζοντας αυτές τις εκδόσεις των τετράστηλων εγγράφων, να κατανοήσουν πού και πότε οι εκπρόσωποι κατέληξαν σε συμβιβασμό, συμφωνώντας σε διατύπωση που διέφερε από την αρχική τους θέση. Το έγγραφο επιτρέπει επίσης στους εκπροσώπους να παρουσιάζουν και να εξηγούν τις διαπραγματευτικές τους θέσεις και τις επιτυχίες τους. Το έγγραφο θα δείχνει πού έχουν επιτευχθεί συμβιβασμοί, μεταξύ άλλων πού έχουν βρεθεί αμοιβαία επωφελείς λύσεις.

51. Αυτό που είναι ζωτικής σημασίας για τον πολίτη είναι η ευκαιρία λογοδοσίας που παρέχει ένας τέτοιος «χάρτης». Η δημοσίευση των εν λόγω εγγράφων παρέχει σαφείς και λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τη διαδικασία του τριμερούς διαλόγου και αποτελεί απαραίτητο μέρος της δημοκρατικής λογοδοσίας.

52. Ο Διαμεσολαβητής κατανοεί τις ιδιαίτερες προκλήσεις και ευαισθησίες στο πλαίσιο του συστήματος διοργανικών διαπραγματεύσεων της ΕΕ. Ωστόσο, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για την αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων, ώστε να καταστεί δυνατή η αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων των πολιτών.

53. Το βασικό ερώτημα είναι πότε ακριβώς θα πρέπει να δημοσιοποιούνται προορατικά τα τετράστηλα έγγραφα.

54. Μπορεί να υποστηριχθεί ότι το συμφέρον για εύρυθμη λειτουργία των τριμερών διαπραγματεύσεων υπερτερεί προσωρινά του συμφέροντος για διαφάνεια για όσο διάστημα βρίσκονται σε εξέλιξη οι τριμερείς διαπραγματεύσεις. Σε περίπλοκες τριμερείς διαπραγματεύσεις —οι φάκελοι που εξέτασε η Διαμεσολαβήτρια ήταν πολύπλοκοι— μπορεί να γίνει παραχώρηση από έναν συννομοθέτη για ένα μέρος του σχεδίου, με την προσδοκία ότι ο άλλος συννομοθέτης μπορεί να κάνει παραχωρήσεις σε μεταγενέστερο στάδιο. Ωστόσο, οι εν λόγω πρόωρες παραχωρήσεις μπορούν να ανακληθούν ή να τροποποιηθούν ανάλογα με την έκβαση των μεταγενέστερων διαπραγματεύσεων. Εάν, σε ένα σημείο όπου δεν έχουν ακόμη επιτευχθεί απτά αποτελέσματα σε αντάλλαγμα, οι παραχωρήσεις που έχουν γίνει δημοσιοποιηθούν αμέσως, υπάρχει κίνδυνος οι παραχωρήσεις αυτές να καταστούν, τουλάχιστον στα μάτια των παρατηρητών, «παγιδευμένες». Το κοινό, το οποίο ενδέχεται να μην γνωρίζει τις ευαίσθητες διαπραγματευτικές στρατηγικές των συννομοθετών όσον αφορά τις εν λόγω παραχωρήσεις, θα μπορούσε να παραπλανηθεί σοβαρά. Αντιμετωπίζοντας έναν τέτοιο κίνδυνο, οι συμμετέχοντες ενδέχεται να μην προβούν σε σοβαρές παραχωρήσεις. Ως εκ τούτου, η έγκαιρη γνωστοποίηση θα μπορούσε ενδεχομένως να βλάψει τη διαδικασία διαπραγμάτευσης.

55. Μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων, ο δημόσιος έλεγχος δεν μπορεί να έχει άμεσο αντίκτυπο στις διαπραγματεύσεις, αν και μπορεί να επηρεάσει την τύχη της ίδιας της νομοθεσίας. Ο δημόσιος έλεγχος επικεντρώνεται κυρίως στο τελικό συμφωνηθέν κείμενο, το οποίο σήμερα είναι ήδη διαθέσιμο στο κοινό πριν από την έγκρισή του. Σύμφωνα με την αρχή της συμμετοχικής δημοκρατίας, η νομοθεσία υπόκειται σε τέτοιο έλεγχο πριν από τη θέσπισή της.

56. Ωστόσο, το κοινό θα πρέπει επίσης να είναι σε θέση να κατανοήσει τα κύρια στάδια των διαπραγματεύσεων που οδηγούν στη συμβιβαστική λύση του τριμερούς διαλόγου, έχοντας πρόσβαση, στο μέτρο του δυνατού, στα τετράστηλα έγγραφα το συντομότερο δυνατόν μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων. Ενώ τα έγγραφα αυτά εξελίσσονται και ανταλλάσσονται ανεπίσημα συχνά κατά τη διάρκεια τριμερούς διαλόγου, τα τετράστηλα έγγραφα κύριου δημόσιου ενδιαφέροντος είναι εκείνα που συντάσσονται πριν από κάθε συνεδρίαση τριμερούς διαλόγου. Τα έγγραφα αυτά παρέχουν επίσης χρήσιμες πληροφορίες στους πολίτες που επιθυμούν να καταστήσουν υπόλογους τους εκλεγμένους αντιπροσώπους. Μπορεί επίσης να είναι χρήσιμες σε ερευνητές και ιστορικούς που επιθυμούν να κατανοήσουν πληρέστερα τις προθέσεις των νομοθετών.

Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στα θεσμικά όργανα να διαθέσουν προορατικά τετράστηλα έγγραφα, συμπεριλαμβανομένου του τελικού συμφωνηθέντος κειμένου, το συντομότερο δυνατόν μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων.

Σημειώσεις τριμερούς διαλόγου

57. Τα τρία θεσμικά όργανα δεν συντάσσουν επί του παρόντος κοινά πρακτικά τριμερούς διαλόγου· οι εκπρόσωποι περιορίζονται στην παραγωγή των δικών τους σημειωμάτων για τους σκοπούς της υποβολής εκθέσεων στο αντίστοιχο θεσμικό τους όργανο. Τα έγγραφα αυτά καλύπτουν συχνά τη διαπραγματευτική στρατηγική του θεσμικού οργάνου και αξιολογούν με κριτικό πνεύμα τις θέσεις των άλλων θεσμικών οργάνων. Η προορατική δημοσιοποίηση των εν λόγω πληροφοριών θα μπορούσε, ανάλογα με το συγκεκριμένο περιεχόμενο των εν λόγω σημειωμάτων, να βλάψει δυνητικά τις διαπραγματεύσεις και να οδηγήσει σε υποβολή μη τεκμηριωμένων εκθέσεων. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής αναγνωρίζει ότι οι εν λόγω εσωτερικές εκθέσεις ενδέχεται να μην καθίστανται εύκολα προορατικά διαθέσιμες. Ωστόσο, οι ενδιαφερόμενοι πολίτες μπορούν να ζητήσουν πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα [18]. Στη συνέχεια, τα ιδρύματα μπορούν να αξιολογούν, κατά περίπτωση , αν συντρέχουν λόγοι άρνησης της δημοσιοποίησης.

58. Ωστόσο, ορισμένες εσωτερικές εκθέσεις δημοσιοποιούνται, για παράδειγμα μέσω πρακτικών συνεδριάσεων της επιτροπής του Κοινοβουλίου ή βίντεο, καθώς και συνοπτικών αρχείων της ΕΜΑ. Οι πληροφορίες αυτές θα πρέπει να περιλαμβάνονται σε κάθε σχετική βάση δεδομένων προκειμένου να διασφαλίζεται ότι είναι εύκολα προσβάσιμες σε όλους τους ενδιαφερόμενους πολίτες.

Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει τα θεσμικά όργανα να περιλαμβάνουν, σε νομοθετικές βάσεις δεδομένων και χρονοδιαγράμματα που καλύπτουν τους τριμερείς διαλόγους, συνδέσμους προς τυχόν πρακτικά ή βίντεο των δημόσιων συνεδριάσεων των θεσμικών οργάνων στις οποίες έχει συζητηθεί τριμερής διάλογος.

Κατάλογοι συμμετεχόντων

59. Για να λογοδοτήσουν οι εκπρόσωποί τους, οι πολίτες πρέπει να γνωρίζουν ποιοι είναι οι εκπρόσωποι που συμμετέχουν στη νομοθεσία. Στους τριμερείς διαλόγους συμμετέχουν εκπρόσωποι του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Οι εκπρόσωποι αυτοί είναι, από την πλευρά του Κοινοβουλίου, ορισμένοι βουλευτές [19] από όλες τις πολιτικές ομάδες και ο πρόεδρος της αρμόδιας επιτροπής· από την πλευρά του Συμβουλίου, ο αρμόδιος εθνικός υπουργός ή ανώτεροι εθνικοί δημόσιοι υπάλληλοι, όπως ο μόνιμος αντιπρόσωπος, του κράτους μέλους που ασκεί επί του παρόντος την εκ περιτροπής Προεδρία του Συμβουλίου [20]· και από την πλευρά της Επιτροπής, ο αρμόδιος Επίτροπος [21] ή άλλοι υψηλόβαθμοι υπάλληλοι της Επιτροπής. Οι πολιτικοί εκπρόσωποι υποστηρίζονται συχνά από μέλη του προσωπικού. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αρκετές δεκάδες άτομα μπορούν να παρακολουθήσουν έναν τριμερή διάλογο.

60. Η λογοδοσία απαιτεί να γνωστοποιούνται στο κοινό τα ονόματα των συμμετεχόντων που έχουν την πολιτική ευθύνη για τις αποφάσεις που λαμβάνονται. Πρόκειται κυρίως για τους βουλευτές, τους υπουργούς και τους επιτρόπους, δηλαδή τους παρόντες πολιτικούς. Ωστόσο, σε ορισμένους τριμερείς διαλόγους, τα θεσμικά όργανα δεν εκπροσωπούνται από πολιτικούς, αλλά από ανώτερους δημόσιους υπαλλήλους. Ενώ οι βουλευτές του ΕΚ είναι πάντα παρόντες εκπροσωπώντας το Κοινοβούλιο σε τριμερή διάλογο, το κράτος μέλος που ασκεί την Προεδρία του Συμβουλίου δεν αποστέλλει πάντα τον αρμόδιο υπουργό ούτε η Επιτροπή αποστέλλει πάντα τον αρμόδιο Επίτροπο. Εάν η εξουσία λήψης αποφάσεων ανατίθεται από πολιτικούς σε ανώτερους δημόσιους υπαλλήλους, οι ταυτότητες των τελευταίων θα πρέπει επίσης να γνωστοποιούνται προορατικά.

61. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι οι τριμερείς διάλογοι συχνά προηγούνται ή έπονται των λεγόμενων «τεχνικών συνεδριάσεων». Πρόκειται για συνεδριάσεις στις οποίες παρίστανται δημόσιοι υπάλληλοι των τριών εμπλεκόμενων θεσμικών οργάνων, οι οποίοι διαθέτουν εμπειρογνωσία στους επίμαχους φακέλους. Στις εν λόγω τεχνικές συνεδριάσεις είτε γίνεται οργανωτικός σχεδιασμός είτε συζητούνται τεχνικά σημεία της νομοθετικής πρότασης. Ο Διαμεσολαβητής έχει επισημάνει τη σημασία των εν λόγω συνεδριάσεων προκειμένου να διασφαλιστεί ότι ενίοτε αποσαφηνίζονται περίπλοκα τεχνικά σημεία. Το αποτέλεσμα αυτής της τεχνικής συνεδρίασης πρέπει, ωστόσο, να εγκριθεί από τους πολιτικούς ιθύνοντες στον επόμενο τριμερή διάλογο. Δεδομένου ότι η πολιτική ευθύνη για τις εν λόγω «τεχνικές συναντήσεις» ανήκει στους πολιτικούς εκπροσώπους του θεσμικού οργάνου, ενδέχεται να μην είναι αναγκαία η προορατική δημοσιοποίηση των ονομάτων των εν λόγω δημοσίων υπαλλήλων.

Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στα θεσμικά όργανα να διαθέτουν προορατικά κατάλογο των εκπροσώπων που είναι πολιτικά υπεύθυνοι για τις αποφάσεις που λαμβάνονται κατά τη διάρκεια τριμερούς διαλόγου, όπως οι εμπλεκόμενοι βουλευτές του ΕΚ, ο αρμόδιος υπουργός της Προεδρίας του Συμβουλίου και ο Επίτροπος που είναι αρμόδιος για τον φάκελο. Εάν η εξουσία λήψης αποφάσεων ανατίθεται σε δημόσιους υπαλλήλους, η ταυτότητά τους θα πρέπει επίσης να γνωστοποιείται προορατικά.

Άλλα έγγραφα τριμερούς διαλόγου

62. Τα θεσμικά όργανα θα πρέπει να θέτουν όσο το δυνατόν περισσότερα έγγραφα τριμερούς διαλόγου απευθείας στη διάθεση των πολιτών το συντομότερο δυνατόν. Η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι οι προτάσεις της αποτελούν ορθολογικό και κατάλληλο σημείο εκκίνησης για την προορατική παροχή στους πολίτες πληροφοριών ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων τους βάσει των Συνθηκών.

63. Ωστόσο, οι πολίτες και οι ερευνητές θα πρέπει επίσης να είναι σε θέση να λαμβάνουν πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με τους τριμερείς διαλόγους που τους ενδιαφέρουν ιδιαίτερα. Μπορούν να υποβάλλουν μεμονωμένα αιτήματα στα θεσμικά όργανα βάσει του δικαίου για την πρόσβαση του κοινού [22] και ο Διαμεσολαβητής ενθαρρύνει τα θεσμικά όργανα να παρέχουν την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα, τα οποία είναι, ουσιαστικά, «νομοθετικά έγγραφα»[23]. Τα έγγραφα αυτά μπορούν να περιλαμβάνουν έγγραφα που κατατέθηκαν κατά τις τριμερείς διαπραγματεύσεις και έγγραφα που κατατέθηκαν κατά τις τεχνικές συνεδριάσεις που προηγούνται ή έπονται των τριμερών διαπραγματεύσεων.

Ο Διαμεσολαβητής προτείνει, για τους σκοπούς της διευκόλυνσης των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα, τα θεσμικά όργανα να καθιστούν διαθέσιμους, στο μέτρο του δυνατού, καταλόγους εγγράφων που κατατίθενται κατά τις τριμερείς διαπραγματεύσεις.

64. Αυτό θα αυξήσει τη διαφάνεια του τριμερούς διαλόγου, επιτρέποντας στους πολίτες να προσδιορίζουν τι είδους έγγραφα αποτέλεσαν τη βάση των αποφάσεων των εκπροσώπων τους. Εάν και όταν τα θεσμικά όργανα χορηγούν πρόσβαση στα εν λόγω πρόσθετα έγγραφα κατόπιν αιτήματος, θα πρέπει επίσης να καθιστούν προορατικά διαθέσιμα στο διαδίκτυο αντίγραφα των εν λόγω εγγράφων.

Γ. Κοινή βάση δεδομένων

65. Η πρόσφατα συμφωνηθείσα διοργανική συμφωνία [24] προβλέπει ότι το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή συνεργάζονται για τη δημιουργία ειδικής κοινής βάσης δεδομένων σχετικά με την πρόοδο των νομοθετικών φακέλων. Ο Διαμεσολαβητής χαιρετίζει και ενθαρρύνει την πρωτοβουλία αυτή. Όπως κατέδειξε η έρευνά της, δεν είναι μόνο σημαντικό να διατίθενται πληροφορίες σχετικά με τη νομοθετική διαδικασία, συμπεριλαμβανομένων των τριμερών διαλόγων, αλλά και οι πληροφορίες αυτές να είναι εύκολα και άμεσα προσβάσιμες στους πολίτες, κατά προτίμηση σε μία ενιαία πλατφόρμα και με δυνατότητες «ανοικτών δεδομένων». Η αξία της πληροφόρησης για τους πολίτες πολλαπλασιάζεται καθώς περισσότερα έγγραφα συνδέονται με μια ενιαία πλατφόρμα —μια «υπηρεσία μίας στάσης»— εξαλείφοντας την ανάγκη αναζήτησης μέσω διαφόρων ιστοτόπων και βάσεων δεδομένων.

66. Στο πλαίσιο των τριμερών διαλόγων, μια τέτοια πλατφόρμα θα μπορούσε να περιλαμβάνει ημερομηνίες τριμερούς διαλόγου, αρχικές θέσεις των τριών θεσμικών οργάνων, γενικές ημερήσιες διατάξεις τριμερούς διαλόγου, έγγραφα «τεσσάρων στηλών», τελικά συμβιβαστικά κείμενα, σημειώματα τριμερούς διαλόγου που έχουν δημοσιοποιηθεί, καταλόγους των εμπλεκόμενων φορέων λήψης πολιτικών αποφάσεων και, στο μέτρο του δυνατού, κατάλογο άλλων εγγράφων που κατατέθηκαν κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων.

Ο Διαμεσολαβητής ενθαρρύνει τα θεσμικά όργανα να συνεργαστούν για να δημοσιοποιήσουν όσο το δυνατόν περισσότερες πληροφορίες και τεκμηρίωση στο πλαίσιο του τριμερούς διαλόγου μέσω μιας εύχρηστης και εύληπτης κοινής βάσης δεδομένων.

Δ. Συμπερασματικές παρατηρήσεις

67. Οι τριμερείς διάλογοι έχουν καταστεί βασικό χαρακτηριστικό της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ. Οι πληροφορίες σχετικά με τους τριμερείς διαλόγους είναι πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο εγκρίνονται τελικά οι νόμοι που διέπουν τη ζωή περισσότερων από 500 εκατομμυρίων πολιτών. Προκειμένου οι πολίτες να συμμετέχουν αποτελεσματικά στον δημοκρατικό βίο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υποχρεώνοντας τους εκπροσώπους τους να λογοδοτούν και εκφράζοντας τη γνώμη τους, τότε χρειάζονται πρόσβαση σε αυτές τις πληροφορίες. Εάν οι πολίτες αντιληφθούν τη διαδικασία με την οποία θεσπίζεται το δίκαιο της ΕΕ ως προσβάσιμη και διαφανή, η εμπιστοσύνη τους στην ΕΕ και στα θεσμικά της όργανα θα αυξηθεί. Αυτό βρίσκεται στο επίκεντρο της νομοθετικής νομιμότητας της ΕΕ.

68. Ο Διαμεσολαβητής γνωρίζει τις πολύ προσεκτικές αποφάσεις που πρέπει να ληφθούν προκειμένου να επιτευχθεί η σωστή ισορροπία μεταξύ της διαφάνειας και άλλων νόμιμων και σημαντικών δημόσιων συμφερόντων. Έχει επίσης επίγνωση των ιδιαίτερων προκλήσεων και ευαισθησιών που συνεπάγεται η επίτευξη συμβιβασμών επί νομοθετικών προτάσεων. Δεν έχει, ωστόσο, καμία αμφιβολία ότι η μεγαλύτερη διαφάνεια του τριμερούς διαλόγου θα οδηγήσει σε μια νομοθετική διαδικασία που θα είναι πιο ανοικτή σε όλα τα τμήματα της κοινωνίας, θα είναι καλά ενημερωμένη και, τελικά, θα είναι πιο νόμιμη στα μάτια των ευρωπαίων πολιτών. Η έρευνα αυτή ολοκληρώθηκε σε μια περίοδο έντονης αβεβαιότητας για την ΕΕ. Ενώ κανείς δεν μπορεί να προβλέψει την έκβαση των επιπτώσεων αυτής της αβεβαιότητας, οποιαδήποτε κίνηση για την αύξηση της διαφάνειας και, ως εκ τούτου, για την προώθηση της νομιμότητας των θεσμικών οργάνων της ΕΕ μπορεί να χρησιμεύσει μόνο για τη στήριξη των δημοκρατικών αξιών που διακηρύσσονται στις Συνθήκες στις οποίες βασίζεται και καθοδηγείται η ΕΕ.

69. Η Διαμεσολαβήτρια ελπίζει ότι οι προτάσεις για διαφάνεια θα εξεταστούν με μεγάλη προσοχή από τα τρία θεσμικά όργανα και θα θεωρηθούν ως μια ορθολογική και ισορροπημένη συμβολή σε ένα σημαντικό ζήτημα της ΕΕ. Έχει επίγνωση των πραγματικών ανησυχιών ότι η μεγαλύτερη διαφάνεια θα μπορούσε παραδόξως να οδηγήσει σε λιγότερα, καθώς ορισμένοι από τους συμμετέχοντες στους τριμερείς διαλόγους ενδέχεται να μπουν στον πειρασμό να επιστρέψουν σε πιο άτυπες και μη καταγεγραμμένες μεθόδους διαπραγμάτευσης. Πιστεύει, ωστόσο, ότι αυτό που έχει παρατηρήσει ως επιθυμία και των τριών θεσμικών οργάνων να καταβάλουν ακόμη μεγαλύτερες προσπάθειες για την αύξηση της εμπιστοσύνης των πολιτών —ιδίως αυτή τη στιγμή— θα διασφαλίσει ότι αυτό δεν θα συμβεί.

Οι προτάσεις

Βάσει της έρευνας, ο Διαμεσολαβητής υποβάλλει τις ακόλουθες προτάσεις στο Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή:

• Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει στα θεσμικά όργανα να δημοσιοποιήσουν ένα «χρονοδιάγραμμα τριμερών διαλόγων» στο οποίο θα προσδιορίζονται οι προσεχείς τριμερείς διάλογοι. Θα πρέπει επίσης να αναφέρονται σε τριμερείς διαλόγους σε βάσεις δεδομένων για νομοθετικούς φακέλους.
• Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει και οι δύο συννομοθέτες να διαθέσουν προορατικά, πριν από την έναρξη των τριμερών διαπραγματεύσεων, τις θέσεις τους σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής, ανεξάρτητα από το επίπεδο στο οποίο εγκρίθηκε η θέση εσωτερικά και ανεξάρτητα από τη νομοθετική πρόταση.
• Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στα θεσμικά όργανα να διαθέτουν γενικές συνοπτικές ημερήσιες διατάξεις πριν ή λίγο μετά τις συνεδριάσεις τριμερούς διαλόγου.
• Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στα θεσμικά όργανα να διαθέσουν προορατικά τετράστηλα έγγραφα, συμπεριλαμβανομένου του τελικού συμφωνηθέντος κειμένου, το συντομότερο δυνατόν μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων.
• Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει τα θεσμικά όργανα να περιλαμβάνουν, στις νομοθετικές βάσεις δεδομένων και στα χρονοδιαγράμματα που αφορούν τους τριμερείς διαλόγους, συνδέσμους προς τυχόν πρακτικά ή βίντεο των δημόσιων συνεδριάσεων των θεσμικών οργάνων στις οποίες έχει συζητηθεί τριμερής διάλογος.
• Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στα θεσμικά όργανα να διαθέτουν προορατικά κατάλογο των εκπροσώπων που είναι πολιτικά υπεύθυνοι για τις αποφάσεις που λαμβάνονται κατά τη διάρκεια τριμερούς διαλόγου, όπως οι εμπλεκόμενοι βουλευτές του ΕΚ, ο αρμόδιος υπουργός της Προεδρίας του Συμβουλίου και ο Επίτροπος που είναι αρμόδιος για τον φάκελο. Εάν η εξουσία λήψης αποφάσεων ανατίθεται σε δημόσιους υπαλλήλους, η ταυτότητά τους θα πρέπει επίσης να γνωστοποιείται προορατικά.
• Ο Διαμεσολαβητής προτείνει, για τους σκοπούς της διευκόλυνσης των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα, τα θεσμικά όργανα να καθιστούν διαθέσιμους, στο μέτρο του δυνατού, καταλόγους εγγράφων που κατατίθενται κατά τις τριμερείς διαπραγματεύσεις.
• Ο Διαμεσολαβητής ενθαρρύνει τα θεσμικά όργανα να συνεργαστούν για να δημοσιοποιήσουν όσο το δυνατόν περισσότερες πληροφορίες και τεκμηρίωση στο πλαίσιο του τριμερούς διαλόγου μέσω μιας εύχρηστης και εύληπτης κοινής βάσης δεδομένων.

Η παρούσα απόφαση και οι προτάσεις του Διαμεσολαβητή θα κοινοποιηθούν στο Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Η Διαμεσολαβήτρια ζητεί από τα θεσμικά όργανα να την ενημερώσουν για τυχόν ενέργειες στις οποίες έχουν προβεί σε σχέση με τις προτάσεις της έως τις 15 Δεκεμβρίου 2016.

Στρασβούργο, 12/7/2016

η Έμιλι Ο’Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

 

[1] Οδηγία 2014/17/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις συμβάσεις πίστωσης για καταναλωτές για ακίνητα που προορίζονται για κατοικία και την τροποποίηση των οδηγιών 2008/48/ΕΚ και 2013/36/ΕΕ και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 (ΕΕ 2014, L 60, σ. 34).

[2] Κανονισμός (ΕΕ) 536/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014, για τις κλινικές δοκιμές φαρμάκων που προορίζονται για τον άνθρωπο και για την κατάργηση της οδηγίας 2001/20/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 158, σ. 1).

[3] Οι εναρκτήριες επιστολές του Διαμεσολαβητή προς τα θεσμικά όργανα, οι απαντήσεις των θεσμικών οργάνων, οι εκθέσεις επιθεώρησης του Διαμεσολαβητή και οι παρατηρήσεις του κοινού σχετικά με τη δημόσια διαβούλευση του Διαμεσολαβητή διατίθενται εδώ: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Διοργανική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, ΕΕ 2016, L 123, σ. 1 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-39/05 P και C-52/05 P, EU:C:2008:374, σκέψη 46.

[6] Συγκεκριμένα, το ολλανδικό Tweede Kamer, η βρετανική Βουλή των Κοινοτήτων και η Βουλή των Λόρδων , η γαλλική Assemblée nationale και η ρουμανική Senat (υποβολές διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark).

[7] Πληροφορίες διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Πληροφορίες διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Πληροφορίες διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Η δημόσια διαβούλευση του Διαμεσολαβητή κατέδειξε ότι η άποψη αυτή υποστηρίζεται πράγματι από πολλούς διαφορετικούς παράγοντες, είτε πρόκειται για ΜΚΟ, επιχειρηματικές ενώσεις είτε για πολίτες.

[11] Για περισσότερες πληροφορίες, βλ. την επιστολή του Διαμεσολαβητή σχετικά με το Μητρώο Διαφάνειας προς τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 26ης Μαΐου 2016, η οποία είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Πληροφορίες διαθέσιμες στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] Ιδίως EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), Νομοθετικό Παρατηρητήριο του Κοινοβουλίου (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) και βάση δεδομένων συναπόφασης του Συμβουλίου (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Σημείο 9 της κοινής δήλωσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 13ης Ιουνίου 2007, σχετικά με την εφαρμογή στην πράξη της διαδικασίας συναπόφασης (άρθρο 251 της συνθήκης ΕΚ), ΕΕ 2007, C 145, σ. 5. (διατίθεται στη διεύθυνση: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0/EN&navigationBar=YES).

[15] Επιτροπές ειδικευμένες σε ορισμένες πτυχές της δραστηριότητας του Κοινοβουλίου (για παράδειγμα, περιβάλλον, γεωργία, εμπόριο) επιφορτισμένες με την προετοιμασία των εργασιών της Ολομέλειας του Κοινοβουλίου. Απαρτίζονται από βουλευτές και συζητούν δημόσια: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Η επιτροπή επιφορτίστηκε με την προετοιμασία των εργασιών του Συμβουλίου. Απαρτίζεται από τους Μόνιμους Αντιπροσώπους (Πρέσβεις) ή τους Αναπληρωτές Μόνιμους Αντιπροσώπους των 28 κρατών μελών: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory- bodies/

[17] Για παράδειγμα, και οι τρεις βάσεις δεδομένων που αναφέρονται στην υποσημείωση 13 περιέχουν κενά σχεδόν ενός έτους όσον αφορά τον κανονισμό για τις κλινικές δοκιμές και την οδηγία για την ενυπόθηκη πίστη. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου διεξάγονταν τριμερείς διάλογοι.

[18] Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ 2001, L 145, σ. 43).

[19] Πλήρης κατάλογος διατίθεται στη διεύθυνση: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Περισσότερες πληροφορίες διατίθενται στη διεύθυνση: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Κατάλογος και ρόλοι διατίθενται στη διεύθυνση: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Βλ. υποσημείωση 18.

[23] Ο κανονισμός 1049/2001 αναφέρεται στα «νομοθετικά έγγραφα» ως «έγγραφα που συντάχθηκαν ή παραλήφθηκαν κατά τη διάρκεια διαδικασιών για την έκδοση πράξεων που είναι νομικά δεσμευτικές στα ή για τα κράτη μέλη».

[24] Βλ. υποσημείωση 4.