Gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist ein ehemaliger Beamter der Kommission. Ende 2008 beschwerte er sich beim OLAF über Praktiken in der Generaldirektion Handel der Kommission („GD Handel“). Insbesondere argumentierte er, dass die Verfahren zur Untersuchung von Antidumpingbeschwerden, bei denen Umsatzzahlen und andere Geschäftsdaten streng geheim gehalten würden, dazu führten, dass die Untersuchungen leicht manipuliert werden könnten. Im April 2009 teilte das OLAF ihm mit, dass es eine Untersuchung zur Funktionsweise der Direktion Handelsschutzinstrumente der GD Handel eingeleitet habe. Im Januar 2010 wandte sich der Beschwerdeführer per E-Mail an das OLAF und fragte, ob die Untersuchung abgeschlossen sei und ob er gegebenenfalls einen Bericht erhalten könne.

2. Im Februar 2010 antwortete das OLAF, dass die Untersuchung noch nicht abgeschlossen sei und dem Beschwerdeführer daher kein abschließender Fallbericht zur Verfügung gestellt werden könne. Sie fügte hinzu, dass es kein spezifisches Recht auf Einsicht in die Akte des OLAF gebe. Es galten jedoch die allgemeinen Vorschriften der Verordnung 1049/2001 [2], so dass der Beschwerdeführer nach Abschluss der Untersuchung Zugang beantragen konnte. Das Schreiben enthielt auch einen Verweis auf das OLAF-Handbuch, wonach es eine gute Verwaltungspraxis ist, einen Beschwerdeführer kurz zu informieren, sobald ein durch seine Beschwerde ausgelöster Fall abgeschlossen ist, und ihm die wichtigsten Ergebnisse zu übermitteln, ohne vertrauliche Informationen preiszugeben.

3. Mit E-Mail vom August 2010 teilte das OLAF dem Beschwerdeführer mit, dass die Untersuchung im Juli ohne weitere Folgemaßnahmen abgeschlossen worden sei. In seiner Antwort vom September 2010 forderte der Beschwerdeführer das OLAF auf, ihm „die Untersuchungsberichte“ zu übermitteln. Er erklärte, er sei insbesondere an den Namen und der Staatsangehörigkeit der Untersuchungsbeauftragten, der Zeit, die für die Untersuchung aufgewendet werde, interessiert, welche Antidumping-, Antisubventions- und Schutzmaßnahmenfälle Gegenstand der Untersuchung seien und in welchen Fällen das OLAF die von der Kommission vorgenommenen Berechnungen überprüft habe. Er betonte, dass er erwägen werde, den Fall einer der in Artikel 22 Buchstabe b des Statuts der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden „Statut“) genannten Stellen vorzulegen, falls er die Untersuchung für fehlerhaft halte [3].

4. Im Oktober 2010 antwortete das OLAF auf diesen Antrag auf Zugang zum abschließenden Fallbericht. Zunächst stellte es fest, dass es nach Art. 339 AEUV, Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1073/99 [4] und Art. 17 des Statuts verpflichtet sei, die im Rahmen einer Untersuchung erlangten Informationen als vertraulich zu behandeln, dass aber die nach der Verordnung Nr. 1049/2001 offengelegten Informationen der Öffentlichkeit zugänglich seien.

5. Das OLAF stellte fest, dass für den abschließenden Fallbericht vier der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen gelten:

• Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich (Zweck der Inspektionen und Untersuchungen): Der Bericht war im Laufe der Untersuchung erstellt worden und enthielt Informationen über die Strategie und die Richtung der Untersuchung sowie über die Vernehmungen mit Zeugen. Nach Ansicht des OLAF könnte die „Offenlegung solcher Informationen die Wirksamkeit [seiner] Untersuchungen ernsthaft beeinträchtigen“;

• Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b (Datenschutz und Schutz personenbezogener Daten): Das Dokument enthielt Namen und andere Informationen über Einzelpersonen, deren Offenlegung ihre Privatsphäre beeinträchtigen könnte;

• Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich (Handelsinteressen): Das Dokument enthielt die Namen von Personen und juristischen Personen, deren öffentliche Bekanntgabe ihren Ruf und ihre geschäftlichen Interessen allein dadurch beeinträchtigen würde, dass sie mit einer Untersuchung des OLAF in Verbindung gebracht würden;

• Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 (Schutz der internen Beratungen auch nach der Beschlussfassung): Zu den Informationen, die das OLAF im Rahmen der Untersuchung gesammelt hat und die im abschließenden Fallbericht enthalten waren, gehörten interne Stellungnahmen und Konsultationen sowie mögliche Standpunkte, die befolgt oder abgelehnt werden sollten. Die Verbreitung des Dokuments würde den Entscheidungsprozess des OLAF untergraben, selbst nachdem die Untersuchung abgeschlossen war.

6. Das OLAF erklärte ferner, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse festgestellt worden sei, und teilte dem Beschwerdeführer mit, dass er einen Zweitantrag stellen könne.

7. Der Beschwerdeführer tat dies per E-Mail vom Oktober 2010, in der er betonte, dass der Standpunkt des OLAF es jedem unmöglich machen würde, jemals Zugang zu Dokumenten über seine Untersuchungen zu haben, wodurch das OLAF außer Kontrolle geraten würde. Er forderte das OLAF daher auf, seine Entscheidung, ihm keinen Zugang zu dem Bericht zu gewähren, zu überprüfen.

8. Das OLAF antwortete im Januar 2011 und bestätigte seine anfängliche Verweigerung des Zugangs auf der Grundlage der zuvor genannten Gründe.

9. Insbesondere im Hinblick auf seine Berufung auf den Schutz des Zwecks von Inspektionen und Untersuchungen erklärte das OLAF, dass der abschließende Fallbericht die Strategie und die Ausrichtung der Untersuchung enthalte. Wenn der Bericht veröffentlicht würde, könnten "potenzielle Betrüger" ihn nutzen, um sich über die Methoden und die Strategie des OLAF zu informieren, und potenzielle Zeugen könnten abgeschreckt werden, wenn sie wüssten, dass Berichte, die sich auf ihre Aussagen beziehen, veröffentlicht werden könnten. Darüber hinaus musste das OLAF alles in seiner Macht Stehende tun, um seine Ermittler vor Druck von außen zu schützen, da dieser Druck mögliche künftige Untersuchungen untergraben würde, indem die Fähigkeit der Ermittler, solche Untersuchungen unabhängig durchzuführen, beeinträchtigt würde, z. B. indem Kritik gegen sie erleichtert und gefördert würde. Infolgedessen würde das OLAF ihre Namen nicht veröffentlichen.

10. In Bezug auf die Ausnahme für Stellungnahmen, die für den internen Gebrauch erstellt wurden, behauptete das OLAF, dass der abschließende Fallbericht für den internen Gebrauch erstellt worden sei. Es enthielt die Denkprozesse und Analysen der Ermittler in Bezug auf die Richtung der Untersuchung. Darüber hinaus war es Teil der internen Beratungen und Konsultationen über die Untersuchung und"enthalten [ed] Reflexionen des OLAF über die Untersuchung, was zu internen Entscheidungen in Bezug auf sie". Um den kollektiven Charakter des Entscheidungsprozesses des OLAF aufrechtzuerhalten, musste den Ermittlern Raum zum Nachdenken, zum Gedankenaustausch und zur unzensierten Beratung gegeben werden. Die Offenlegung des Berichts würde die Fähigkeit des Personals, offene Stellungnahmen abzugeben und zu erhalten, ernsthaft untergraben, was wiederum die "wesentlichen Grundsätze" der Entscheidungsfindung des OLAF, nämlich seinen kollegialen Charakter und die Freiheit seiner Beamten, alle Stellungnahmen und Vorschläge vorzubringen, untergraben würde. Die Offenlegung des Dokuments würde somit die Fähigkeit des OLAF, endgültige Standpunkte im allgemeinen Interesse zu vertreten, untergraben und frei von externer Einflussnahme bleiben. Das OLAF betonte ferner, dass diese Ausnahme auch nach Abschluss der einschlägigen Untersuchung weiterhin gilt, da das Risiko der Selbstzensur fortbesteht [5].

11. Der abschließende Fallbericht enthielt auch personenbezogene Daten, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 [6] nicht offengelegt werden konnten.

12. In diesem Zusammenhang wies das OLAF darauf hin, dass es den vom Beschwerdeführer genannten Fall zwar "ohne Folgemaßnahmen" abgeschlossen habe, die in dem Dokument enthaltenen Informationen jedoch eine andere Untersuchung des OLAF beträfen, die mit gerichtlichen und disziplinarischen Folgemaßnahmen abgeschlossen worden sei und in Bezug auf die Informationen an das Untersuchungs- und Disziplinaramt der Kommission (IDOC) und die zuständigen nationalen Justizbehörden übermittelt worden seien. Die Fakten in diesem Fall waren in den Medien weit verbreitet. Angesichts dieser Publizität würde die Offenlegung des Namens und anderer personenbezogener Daten, die sich auf die betroffene Person oder andere Personen beziehen, diese in einem negativen Licht erscheinen lassen und zu falschen Darstellungen über ihr Verhalten führen. Da das OLAF seinen Fall ohne Folgemaßnahmen abgeschlossen hat, weil es keines der Vorwürfe bestätigen konnte, würde die Offenlegung personenbezogener Daten im Rahmen anderer laufender Folgeverfahren gegen die Unschuldsvermutung und das Recht auf Privatsphäre verstoßen.

13. Da auch andere Informationen bestimmte Personen eindeutig identifizierten, reichte die Entfernung ihrer Namen nicht aus, um die Privatsphäre der betroffenen Personen zu schützen.

14. Darüber hinaus würde die Verbreitung von Teilen des Dokuments den Ruf juristischer Personen beeinträchtigen, da ihre Namen mit einer OLAF-Untersuchung in Verbindung stehen würden. Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich (über den Schutz der geschäftlichen Interessen) fand daher Anwendung.

15. Das OLAF hatte die Möglichkeit eines teilweisen Zugangs geprüft, stellte jedoch fest, dass alle in dem Bericht enthaltenen Informationen unter mindestens eine der oben genannten Ausnahmen fielen. Es war daher nicht möglich, einen teilweisen Zugang zu gewähren.

16. Schließlich stellte das OLAF in Bezug auf die Frage eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung fest, dass der Antrag des Beschwerdeführers keine klaren Elemente enthalte, die auf ein überwiegendes Interesse an der Veröffentlichung der im abschließenden Fallbericht enthaltenen sensiblen Informationen hindeuten könnten. Vielmehr lag es im öffentlichen Interesse, die Untersuchungen und den Entscheidungsprozess des OLAF sowie die in Rede stehenden geschäftlichen Interessen zu schützen.

17. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten hielt der Beschwerdeführer an seiner Auffassung fest, dass die Auslegung der Verordnung 1049/2001 durch das OLAF es den Bürgern unmöglich mache, Zugang zu Dokumenten zu erhalten, die OLAF-Untersuchungen betreffen, und diese über die öffentliche Kontrolle hinausgehen würden. Dies bedeutete auch, dass im Falle des Zugangs zu den Dokumenten des OLAF der Rückgriff auf die Verordnung 1049/2001 rein kosmetisch war. In diesem Zusammenhang schlägt er dem Bürgerbeauftragten vor, das OLAF zu fragen, wie viele Anträge auf Zugang zu Dokumenten bei ihm eingegangen seien und wie viele von ihnen angenommen worden seien.

Gegenstand der Untersuchung

18. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgenden Behauptungen und Behauptungen ein, die in der Beschwerde festgestellt wurden.

Vorwürfe

Das OLAF lehnte den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zum abschließenden Fallbericht im Fall OF/2008/1048 zu Unrecht ab.

Anspruch

Das OLAF sollte dem Beschwerdeführer Zugang zum abschließenden Fallbericht im Fall OF/2008/1048 gewähren.

19. In seinem Eröffnungsschreiben teilte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer auch mit, dass er es im Rahmen dieser Untersuchung nicht für sinnvoll halte, das OLAF zu fragen, wie viele Anträge auf Zugang zu Dokumenten es erhalten und wie viele es gewährt habe. Stattdessen riet er dem Beschwerdeführer, sich an das OLAF zu wenden und die betreffenden Informationen selbst anzufordern.

Die Untersuchung

20. Der Beschwerdeführer reichte seine Beschwerde im Februar 2011 ein. Im März 2011 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung ein, in der er das OLAF aufforderte, zu der Beschwerde Stellung zu nehmen.

21. Im Mai 2011 prüften die Dienststellen des Bürgerbeauftragten die Akte des OLAF. Ein Bericht über die Kontrolle wurde dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt.

22. Das OLAF legte seine Stellungnahme am Juli 2011 vor. Der Bürgerbeauftragte leitete sie mit einer Aufforderung zur Stellungnahme an den Beschwerdeführer weiter.

23. Der Beschwerdeführer legte seine Stellungnahme im September 2011 vor.

Analyse und vorläufige Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

24. Als Reaktion auf den Inspektionsbericht erklärte der Beschwerdeführer, dass es für den Bürgerbeauftragten zwar eindeutig wichtig sei, den abschließenden Fallbericht im Fall OF/2008/1048 zu prüfen, er aber in seiner Beschwerde auch beantragt habe, dass der abschließende Fallbericht im Zusammenhang mit einer OLAF-Untersuchung der Handlungen dieses ehemaligen Beamten veröffentlicht werde, falls die Kommission beschließe, kein Disziplinarverfahren gegen einen ehemaligen Direktor der GD Handel einzuleiten. Da dieser andere abschließende Fallbericht im Kontrollbericht nicht erwähnt wurde, hielt er die Kontrolle für unvollständig.

25. In einem Schreiben an den Beschwerdeführer vom 15. September 2011 erklärte der Bürgerbeauftragte, dass sich die vorliegende Untersuchung nur auf die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zum abschließenden Fallbericht im Fall OF/2008/1048 durch OLAF beziehe. Daher ersuchte er den Beschwerdeführer, klarzustellen, ob er beabsichtige, dieser Untersuchung eine neue Behauptung und einen neuen Anspruch hinzuzufügen, und ob dies als gegen die Kommission oder das OLAF gerichtet zu verstehen sei. Er erinnerte den Beschwerdeführer auch daran, dass der Beschwerdeführer nach den ihm vorliegenden Unterlagen vor der Einreichung seiner Beschwerde keine administrativen Schritte beim OLAF in Bezug auf den Zugang zu einem anderen abschließenden Fallbericht unternommen habe.

26. In seiner Stellungnahme verwies der Beschwerdeführer auf seinen Schriftwechsel mit der Kommission, in dem er sie aufgefordert hatte, ein Disziplinarverfahren gegen den oben genannten ehemaligen Direktor einzuleiten. Diese Aspekte, die die Kommission betreffen, waren Gegenstand der Untersuchung der Beschwerde 362/2011/KM durch den Bürgerbeauftragten. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass er sie in seinen Schreiben an die Kommission gebeten habe, für den Fall, dass sie nicht beabsichtige, ein Disziplinarverfahren gegen den genannten ehemaligen Direktor einzuleiten, den Grund für diese Entscheidung zu erläutern und ihm auch "die vom OLAF abgeschlossene und an die belgischen Behörden weitergeleitete Untersuchung [...] zu übermitteln".

27. Der Beschwerdeführer erklärte, dass er der Ansicht sei, dass dieser Bericht, der den oben genannten ehemaligen Direktor betreffe, sowohl für den vorliegenden Fall als auch für den Fall 362/2011/KM relevant sei. Er konnte daher die Gründe nicht nachvollziehen, aus denen der Bürgerbeauftragte beschlossen hatte, eine Untersuchung gegenüber dem OLAF im Gegensatz zur Kommission einzuleiten, zumal das OLAF nach dem auf seiner Website veröffentlichten Auftragsvermerk eine Dienststelle der Kommission war.

28. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass das OLAF gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des OLAF (Beschluss 1999/352/EG) die Befugnisse der Kommission ausübt, externe Verwaltungsuntersuchungen durchzuführen, um die Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU sowie sonstige Handlungen oder Tätigkeiten, die gegen die EU-Bestimmungen verstoßen (in völliger Unabhängigkeit) und „weder Weisungen der Kommission einholen noch entgegennehmen“ sollten. Darüber hinaus wird die operative Unabhängigkeit des OLAF durch einen Überwachungsausschuss geschützt und gestärkt, der aus fünf unabhängigen Außenstehenden besteht, die im gegenseitigen Einvernehmen des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ernannt werden. Wenn der Direktor des OLAF der Auffassung ist, dass eine von der Kommission getroffene Maßnahme seine Unabhängigkeit in Frage stellt, ist er außerdem berechtigt, beim Gerichtshof Klage gegen ihn zu erheben [7]. Aus diesen Gründen ist es die gängige Praxis des Bürgerbeauftragten, sich direkt an das OLAF zu wenden, wenn er Angelegenheiten untersucht, die in den Anwendungsbereich der operativen Unabhängigkeit des OLAF fallen. Ferner wird dem Direktor des OLAF in der Geschäftsordnung der Kommission die Befugnis übertragen, über Zweitanträge auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des OLAF gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 2 des Beschlusses 1999/352/EG zu entscheiden.

29. Im vorliegenden Fall beantragte der Beschwerdeführer Zugang zum abschließenden Fallbericht in der Sache OF/2008/1048. Er forderte das OLAF zu keinem Zeitpunkt auf, ihm Zugang zu anderen Dokumenten zu gewähren. Er beanstandete auch nicht das Verständnis des OLAF, dass sein Antrag auf Zugang zu Dokumenten nur auf diesen abschließenden Fallbericht beschränkt sei. In Ermangelung vorheriger administrativer Ansätze gegenüber dem OLAF in Bezug auf den Zugang zu einem anderen abschließenden Fallbericht, nämlich dem, der den oben genannten ehemaligen Direktor der Kommission betrifft, ist diese Behauptung daher unzulässig.

30. Zweitens berichtete der Beschwerdeführer, dass er dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten in dem Schreiben, in dem er über die Einleitung der Untersuchung informiert wurde, gefolgt sei, das OLAF zu fragen, wie viele Anträge auf Zugang zu Dokumenten es erhalten und bearbeitet habe. Ihm war jedoch nur ein verwirrender Tisch zur Verfügung gestellt worden, den er nur schwer zu verstehen hatte, obwohl er einige Erläuterungen angefordert und erhalten hatte. Er war daher der Ansicht, dass die ihm übermittelten Informationen wahrscheinlich falsch seien. Insbesondere war der Beschwerdeführer nicht der Ansicht, dass das OLAF, wie die vorgelegten Informationen nahezulegen schienen, teilweisen Zugang zu einigen Dokumenten gewährte. Er war daher der Ansicht, dass der Bürgerbeauftragte eine Kontrolle durchführen sollte, um festzustellen, ob die Informationen, die das OLAF ihm übermittelt hatte, korrekt waren. Eine solche Kontrolle war ferner gerechtfertigt, da das OLAF in seinen Stellungnahmen an den Bürgerbeauftragten „falsche und irreführende Erklärungen abgegeben“ hatte, wie dieser in seinem Sonderbericht an das Parlament in der Sache 2485/2004/GG vom 12. Mai 2005 festgestellt hatte.

31. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer keine Beweise für seinen Verdacht vorgelegt hat, dass OLAF ihm falsche Daten zur Verfügung gestellt hat. Unter diesen Umständen gibt es keine ausreichenden Gründe für den Bürgerbeauftragten, Maßnahmen in Bezug auf die Vorschläge des Beschwerdeführers zu ergreifen. Der Bürgerbeauftragte weist ferner darauf hin, dass für den Fall, dass der Beschwerdeführer eine neue Behauptung oder einen neuen Antrag in dieser Hinsicht einreichen möchte, gemäß Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten eine vorherige verwaltungstechnische Vorgehensweise beim OLAF erforderlich wäre.

A. Angeblich unrechtmäßige Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

32. Der Beschwerdeführer wiederholte die in seinem Zweitantrag vorgebrachten Argumente. Er fügte hinzu, dass die Ablehnung seines Antrags auf Zugang zum abschließenden Fallbericht durch das OLAF der Verordnung 1049/2001 jede Bedeutung entbehre und eindeutig einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle.

33. In seiner Stellungnahme brachte das OLAF vor, dass es die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen korrekt angewandt habe, und verwies auf die Argumente, die es in seiner Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers vorgebracht habe.

34. In seiner Stellungnahme kritisierte der Beschwerdeführer die Antwort des OLAF als bloße Wiederholung der in seiner Antwort auf seine Anträge auf Zugang zu Dokumenten vorgebrachten Argumente. Die Weigerung des OLAF, ihm Zugang zum abschließenden Fallbericht zu gewähren, bedeutete, dass er nie wissen würde, ob es die Beschwerde, die er bei ihm eingereicht hatte, ordnungsgemäß untersucht hatte.

Vorläufige Beurteilung des Bürgerbeauftragten

35. Das OLAF begründete seine Verweigerung des Zugangs zum Abschlussbericht mit i) Artikel 4 Absatz 2 ^dritter Gedankenstrich (Zweck der Inspektionen und Untersuchungen), ii) Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b (Datenschutz und Schutz personenbezogener Daten), iii) Artikel 4 Absatz 2 erster ^{Gedankenstrich} (Geschäftsinteressen) und ^{iv) Artikel 4 Absatz 3 zweiter} Unterabsatz (Schutz der internen Beratungen auch nach der Entscheidung). Nach Prüfung des streitigen Dokuments wird der Bürgerbeauftragte diese Ausnahmen nacheinander prüfen.

36. In Bezug auf den Schutz des Zwecks von Inspektionen und Untersuchungen (Artikel 4 Absatz 2 ^dritter Gedankenstrich) argumentierte das OLAF, dass der Bericht Einblicke in die Untersuchungsstrategie des OLAF gebe, die, wenn sie veröffentlicht werde, von "potenziellen Betrügern" genutzt werden könne. Darüber hinaus könnte die Abgabe öffentlicher Erklärungen, auf die in Berichten Bezug genommen wird, Zeugen davon abhalten, sich zu melden. Schließlich musste das OLAF seine Ermittler vor Druck von außen schützen und konnte daher ihre Namen nicht veröffentlichen.

37. In Bezug auf das Argument des OLAF, dass die Offenlegung des Inhalts des Abschlussberichts "von Betrügern ausgenutzt" werden könnte, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sich das OLAF auf eine reine Behauptung beschränkt hat, ohne zu erläutern, wie die Offenlegung des Inhalts eines Abschlussberichts im Allgemeinen "von potenziellen Betrügern ausgenutzt" werden könnte. Im Gegenteil, man würde erwarten, dass die Veröffentlichung solcher Berichte grundsätzlich eine weitere abschreckende Wirkung auf potenzielle "Betrüger" haben könnte, wodurch das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Fähigkeit des OLAF, seine Untersuchungsbefugnisse erfolgreich zur Bekämpfung von Betrug und Korruption und zum Schutz der finanziellen Interessen der Union zu nutzen, weiter gestärkt würde.

38. Der Bürgerbeauftragte teilt die Auffassung des OLAF, dass es seine Zeugen grundsätzlich vor der Identifizierung schützen muss. Er ist jedoch der Ansicht, dass die Vorschriften über den Schutz personenbezogener Daten Zeugen den erforderlichen Schutz bieten sollten. Daher könnten Verweise auf den Titel oder die Stellenbeschreibung einiger Zeugen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 geschwärzt werden. Dies scheint nicht erforderlich zu sein, wenn sich z. B. der abschließende Fallbericht lediglich auf die "Informationsquelle" bezieht, wodurch die Identifizierung dieser Quelle fast unmöglich wird. Insoweit erscheint die uneingeschränkte Berufung des OLAF auf Artikel 4 Absatz 2 ^dritter Gedankenstrich nicht überzeugend.

39. In Bezug auf das Argument, dass die Ermittler vor Druck von außen geschützt werden müssen, möchte der Bürgerbeauftragte betonen, dass Transparenz, wie er bereits dargelegt hat [8], den Beamten helfen kann, besser zu arbeiten, und letztlich zu einer Dienstleistungskultur beitragen kann. In der Tat kann das Wissen, dass ein Bericht veröffentlicht werden kann, (i) dazu führen, dass die Ermittler gründlicher sind und dazu beitragen, dass sie unabhängig bleiben, indem sie sich jedem Druck von außen widersetzen, und (ii) das Interesse der Institution wecken, sicherzustellen, dass die Ermittler so handeln. Wie der Gerichtshof im Urteil Turco [9] festgestellt hat, müssen die Organe jeglichem unangemessenen Druck ein Ende setzen und können dieses Risiko nicht als Argument dafür verwenden, keinen Zugang zu einem Dokument zu gewähren.

40. Was die Berufung des OLAF auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b (Privatsphäre und Schutz personenbezogener Daten) betrifft, so ist nach ständiger Rechtsprechung [10] die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 über den Schutz personenbezogener Daten [11] uneingeschränkt anwendbar, wenn ein Dokument, zu dem ein Antrag auf Zugang gestellt wurde, personenbezogene Daten enthält. Dies bedeutet, dass personenbezogene Daten ohne Einwilligung der betroffenen Person nur dann rechtmäßig an einen Antragsteller übermittelt werden können (d. h. der Zugang zu den in den Dokumenten enthaltenen personenbezogenen Daten kann nur gewährt werden), wenn dieser die Notwendigkeit der Übermittlung der Daten an ihn nachgewiesen hat, damit das OLAF die verschiedenen betroffenen Interessen abwägen und prüfen kann, ob Grund zu der Annahme besteht, dass die berechtigten Interessen der betroffenen Person durch die Offenlegung beeinträchtigt werden könnten. Der Bürgerbeauftragte weist jedoch darauf hin, dass der Beschwerdeführer keine diesbezüglichen Argumente vorgebracht hat und der Bürgerbeauftragte daher nicht in der Lage ist, zu beurteilen, ob das OLAF die erforderliche Abwägung bei der Abwägung der verschiedenen betroffenen Interessen vorgenommen hat, als es entschieden hat, ob dem Beschwerdeführer Zugang zum abschließenden Fallbericht gewährt werden soll. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern das OLAF in der Lage gewesen wäre, diese Übung durchzuführen, wenn der Beschwerdeführer nicht vorgetragen hätte, dass die Übermittlung der fraglichen Daten an ihn erforderlich gewesen wäre. Somit kann nicht ausgeschlossen werden, dass das OLAF im vorliegenden Fall die personenbezogenen Daten der Untersuchungsbeauftragten, Zeugen oder Personen, gegen die ermittelt wird, tatsächlich wirksam zurückgehalten hat.

 

41. Der Bürgerbeauftragte kann jedoch dem weiteren Argument des OLAF nicht folgen, dass es einen teilweisen Zugang nicht gewähren könne, ohne gegen die Ausnahme in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b zu verstoßen, da der fragliche Bericht andere Daten als Namen enthielt, die eine Identifizierung dieser Personen ermöglichen könnten.

In diesem Zusammenhang sollte auf die Begriffsbestimmung für personenbezogene Daten in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 verwiesen werden, wonach „[d]ie personenbezogenen Daten ... alle Informationen [betreffen], die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen“. Somit ist klar, dass der Begriff der personenbezogenen Daten nicht auf Namen beschränkt ist und dass die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 gemäß der Rechtsprechung des Bayerischen Lagers [12] es den Trägern ermöglicht, andere Informationen über eine Person unkenntlich zu machen. Das OLAF hätte daher Zugang zu dem Dokument gewähren und alle Informationen, die eine Identifizierung der betroffenen Personen ermöglichen könnten, unkenntlich machen können. Nach Prüfung des Dokuments ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass das OLAF das Dokument am besten lesbar halten könnte, indem Verweise auf eine Person durch einen entsprechenden Buchstaben im gesamten Dokument ersetzt werden, anstatt die Informationen einfach zu schwärzen [13].

42. Das OLAF argumentierte auch, dass die Veröffentlichung der Dokumente die geschäftlichen Interessen der von der Untersuchung betroffenen Unternehmen beeinträchtigen könnte (Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich). Sie stützte sich auf die Gefahr für den Ruf eines Unternehmens allein dadurch, dass dieses unabhängig von seinem endgültigen Ergebnis an einer Untersuchung beteiligt war. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass tatsächlich die Gefahr besteht, dass der Ruf eines Unternehmens, das mit einer OLAF-Untersuchung in Verbindung steht oder daran beteiligt ist, beeinträchtigt wird, wenn seine Identität veröffentlicht wird. Im vorliegenden Fall enthält der abschließende Fallbericht in der Tat Informationen über Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen im Zusammenhang mit der Untersuchung, die unter das Berufsgeheimnis fallen könnten. Nach der Rechtsprechung [14] bezieht sich der Begriff Berufsgeheimnis auf Informationen, die nur einer begrenzten Anzahl von Personen bekannt sind (im vorliegenden Fall die Unternehmen selbst und gegebenenfalls Zeugen/Beschwerdeführer sowie das OLAF-Fallteam), und deren Offenlegung geeignet ist, der Person, auf die sie sich bezieht, einen ernsthaften Schaden zuzufügen. Außerdem sollten die möglicherweise geschädigten Interessen objektiv schutzwürdig sein. Im vorliegenden Fall ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es in der Tat im berechtigten Interesse von Unternehmen, deren Verhalten vom OLAF untersucht wurde und die nicht als Korruption oder Betrug eingestuft wurden, liegt, dass ihre Identität vor einer solchen Offenlegung geschützt wird, die ihre geschäftliche Reputation übermäßig schädigen könnte.

43. Wie in Bezug auf die Ausnahme für personenbezogene Daten ist der Bürgerbeauftragte jedoch nicht der Ansicht, dass die Berufung auf diese Ausnahme die Verweigerung des Zugangs zum gesamten Dokument rechtfertigen könnte. Vielmehr hätte das OLAF die Möglichkeit eines teilweisen Zugangs stärker in Betracht ziehen müssen, indem es die Namen und anderen Informationen, die zur Identifizierung der betroffenen Unternehmen führen könnten, durch geeignete Alphabetbuchstaben ersetzt hätte, um sicherzustellen, dass das Dokument lesbar bleibt. Dies hätte es dem OLAF nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ermöglicht, Zugang zum Inhalt des Dokuments zu gewähren und gleichzeitig die in Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme zu beachten.

44. Zum Vorbringen des OLAF, das Dokument müsse gemäß Artikel 4 Absatz 3 ^Unterabsatz 2 (Dokumente für den internen Gebrauch) geschützt werden, ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 4 Absatz 3 wie folgt lautet:

Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei einem Organ eingegangen ist und sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.

Der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen zur internen Verwendung im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, wird auch nach Erlass des Beschlusses verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.

45. Aus Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 ergibt sich eindeutig, dass die oben genannte Ausnahme in Fällen, in denen das betreffende Organ bereits eine Entscheidung getroffen hat, wie dies hier der Fall ist, eine engere Anwendung findet und nur Dokumente umfasst, die "Stellungnahmen für den internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des Organs"enthalten [15].

46. In diesem Zusammenhang argumentierte das OLAF, dass sich der abschließende Fallbericht auf "Arbeitshypothesen" beziehe, unabhängig davon, ob sich letztere als begründet herausstellten, und dass die darin enthaltenen "Reflexionen" die Grundlage für die "internen Entscheidungen des OLAF in Bezug auf [die Untersuchung]" bildeten.

47. Der Bürgerbeauftragte ist nicht davon überzeugt, dass der abschließende Fallbericht in die Kategorie der Dokumente fällt, die nach einer Entscheidung geschützt werden können, da sie interne Stellungnahmen enthalten, die in internen "Beratungen und Vorabkonsultationen"verwendet werden, deren Offenlegung den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Es ist klar, dass der abschließende Fallbericht, wie sein Name schon sagt, kein Vorentwurf oder "Stellungnahme" ist, sondern die endgültige Entscheidung darüber, ob auf der Grundlage der Schlussfolgerungen der Ermittler zu den im Laufe der durchgeführten Untersuchung gesammelten Fakten eine Weiterverfolgung empfohlen wird.

48. Es sei daran erinnert, dass der Gerichtshof betont hat, dass „[d]ie von einem Organ angeführten Gründe, die die Verweigerung des Zugangs zu einem solchen Dokument, dessen Übermittlung vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens beantragt wurde, rechtfertigen können, möglicherweise nicht ausreichen, um die Verbreitung desselben Dokuments nach Erlass der Entscheidung zu verweigern, ohne dass dieses Organ die spezifischen Gründe erläutert, aus denen es der Auffassung ist, dass der Abschluss des Verfahrens nicht ausschließt, dass diese Verweigerung des Zugangs angesichts der Gefahr einer schwerwiegenden Beeinträchtigung seines Entscheidungsprozesses gerechtfertigt bleiben kann“[16].

49. Der Bürgerbeauftragte ist nicht der Auffassung, dass das Argument des OLAF, dass "die Gefahr der Selbstzensur fortbesteht", einen spezifischen Grund im Sinne der oben genannten Rechtsprechung im Hinblick auf das angebliche Risiko darstellt, dass die Offenlegung des Abschlussberichts seinen Entscheidungsprozess beeinträchtigen würde.

50. Das OLAF argumentierte ferner, dass es das Dokument nicht offenlegen könne, da es den kollektiven Charakter seines Entscheidungsprozesses schützen müsse, der ein "wesentlicher Grundsatz" des OLAF sei.

51. In diesem Zusammenhang möchte der Bürgerbeauftragte betonen, dass der „kollektive Charakter“ eines Entscheidungsprozesses als solcher nicht durch die Verordnung 1049/2001 geschützt ist, da andernfalls der Zugang zu Dokumenten verweigert werden könnte, die in einem Entscheidungsprozess erstellt wurden, an dem mehr als eine Person beteiligt ist [17].

52. Das OLAF argumentierte, dass seinen Ermittlern Raum zum Nachdenken und zum Gedankenaustausch und zur unzensierten Beratung gegeben werden müsse. Die Offenlegung des abschließenden Fallberichts würde die Fähigkeit des Personals, offene Stellungnahmen abzugeben und zu erhalten, und damit die Fähigkeit des OLAF, endgültige Positionen im allgemeinen Interesse und frei von externer Einflussnahme einzunehmen, ernsthaft untergraben. Das OLAF betonte, dass diese Ausnahme auch nach Abschluss der einschlägigen Untersuchung weiterhin gilt, da das Risiko der Selbstzensur fortbesteht.

53. Der Bürgerbeauftragte hat sich bereits mit dem Argument befasst, dass die Gewährung des Zugangs zu dem Dokument die Fähigkeit der Ermittler beeinträchtigen würde, ihre Meinungen offen zu äußern (siehe oben, Rn. 39). Er weist ferner darauf hin, dass die Berufung des OLAF auf dieses Argument im vorliegenden Fall auf bloßen Behauptungen beruht und nicht durch spezifische Erläuterungen gestützt wird, warum im vorliegenden Fall und unter Berücksichtigung des tatsächlichen Inhalts des fraglichen Abschlussberichts dessen (vollständige oder teilweise) Offenlegung den Entscheidungsprozess des OLAF ernsthaft beeinträchtigen würde. Es sei auch daran erinnert, dass es sich bei dem fraglichen Dokument, wie bereits erwähnt, um den Abschlussbericht selbst handelt und nicht um Vorentwürfe, mit denen die Ermittler Ideen ausgetauscht und ihr Denken entwickelt haben könnten. Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass das OLAF nicht nachgewiesen hat, dass die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde.

54. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen gelangt der Bürgerbeauftragte zu der vorläufigen Schlussfolgerung, dass das OLAF keine hinreichend überzeugende Begründung dafür vorgelegt hat, dass es sich geweigert hat, zumindest teilweisen Zugang zum betreffenden abschließenden Fallbericht zu gewähren. Dies könnte ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit sein. Der Bürgerbeauftragte wird daher nachstehend einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung unterbreiten.

B. Der Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

Unter Berücksichtigung der Feststellungen des Bürgerbeauftragten könnte das OLAF erwägen, einen teilweisen Zugang zu dem Dokument zu gewähren.

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 26.6.2013

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[3] Zusammenfassend heißt es in Artikel 22 Buchstabe a des Statuts, dass ein Beamter, der Kenntnis von einer potenziell rechtswidrigen Tätigkeit zum Nachteil der EU erlangt, seine Vorgesetzten oder das OLAF informieren muss und keine negativen Folgen für die Übermittlung der einschlägigen Informationen hat, sofern er dies in gutem Glauben getan hat. Artikel 22 Buchstabe b betrifft die weitere Weitergabe dieser Informationen an „den Präsidenten der Kommission oder des Rechnungshofs oder des Rates oder des Europäischen Parlaments oder an den Europäischen Bürgerbeauftragten“, falls das OLAF nicht innerhalb einer angemessenen Frist „geeignete Maßnahmen“ergriffen hat.

[4] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 1).

[5] , OLAF verwies insoweit auf Randnummer 98 des Urteils des damaligen Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-403/05, MyTravelGroup plc/Kommission. Dieses Urteil wurde inzwischen vom Gerichtshof in der Rechtssache C-506/08 P, Schweden gegen MyTravel und Kommission, aufgehoben und noch nicht mitgeteilt.

[6] Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (ABl. 2001, L 8, S. 1).

[7] Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 1.

[8] Entscheidungen des Bürgerbeauftragten zu Beschwerden 876/2012/RT, abrufbar auf der Website des Bürgerbeauftragten, Rn. 54 ff. Nach derselben Logik, wenn auch in Bezug auf Kommissionsbeamte in Beihilfe-/Wettbewerbsverfahren, siehe auch 2073/2010/AN Rn. 76 bis 80 und 1735/2010/MHZ Rn. 32.

[9] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Königreich Schweden und Maurizio Turco/Rat der Europäischen Union, Slg. 2008, I-4723, Randnr. 64.

[10] Rechtssache 28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, Slg. 2010, I-6055.

[11] Siehe Fußnote 6.

[12] Rechtssache C-28/08 P, Kommission/The Bavarian Lager Co. Ltd., Slg. 2010, I-6055.

[13] Rechtssache T‑392/07, Strack/Kommission, noch nicht gemeldet, Rn. 205.

[14] Rechtssache T-198/03, Bank Austria, Slg. 2006, II-1429, Randnr. 71.

[15] Rs. 540/08 P Schweden/MyTravel und Kommission, noch nicht veröffentlicht, Rdnr. 79.

[16] ebd., Paragaph 82.

[17] Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über den Abschluss seiner Untersuchung der Beschwerde 2781/2008/(TS)FOR gegen die Europäische Kommission, Ziffer 31.