Hergestellt gemäß Artikel 2 Absatz 10 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Wenn Asylbewerber in der EU ankommen, müssen die Mitgliedstaaten ihnen „Aufnahmebedingungen“ zur Verfügung stellen. Dazu gehören Lebensmittel, Kleidung, Unterkunft sowie Zugang zu Gesundheitsversorgung und Bildung für Minderjährige. Im Einklang mit der Genfer Konvention von 1951 [2] spielen die Aufnahmebedingungen eine entscheidende Rolle für den Zugang von Flüchtlingen zu menschenwürdigen Lebensbedingungen.

2. In den letzten Jahren haben sowohl die Zivilgesellschaft [3] als auch internationale Organisationen [4] ihre Besorgnis über die Aufnahmebedingungen in Migrationsmanagementeinrichtungen in Zypern zum Ausdruck gebracht. Die Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) ist in Zypern präsent, wo sie die nationalen Behörden bei der Verbesserung der Aufnahmestandards im Einklang mit dem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem (GEAS) unterstützt.[5] Dies umfasst operative Unterstützung bei der Verwaltung von Einrichtungen sowie Unterstützung beim Kapazitätsaufbau für nationale Behörden.

3. Im September 2023 stellte der Beschwerdeführer einen Antrag [6] auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der EUAA in Bezug auf Migrationsmanagement- und Aufnahmezentren in Zypern. Der Antrag, der im Oktober und November 2023 präzisiert wurde, betraf „alle Sitzungsprotokolle und/oder alle anderen Dokumente im Besitz der EUAA sowie den gesamten Schriftverkehr (einschließlich, aber nicht beschränkt auf Berichte, Schreiben, E-Mails, Sitzungsprotokolle und etwaige Anlagen), der zwischen Vertretern der EUAA und Vertretern der GD Migration und Inneres (HOME) der [Europäischen Kommission] (einschließlich Kabinettsbeamten) in Bezug auf die Erstaufnahme- und Aufnahmebedingungen in bestehenden und künftigen Aufnahmezentren für Migration auf Zypern – einschließlich Limnes, Pournara First Reception Centre und Kofinou Reception Centre – ausgetauscht wurde“. Der Antrag betraf den Zeitraum vom 1. Februar 2023 bis zum 12. September 2023.

4. Da die EUAA nicht innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Frist geantwortet hatte, ersuchte die Beschwerdeführerin die EUAA im Januar 2024, eine endgültige Entscheidung über ihren Antrag zu treffen (indem sie einen „Bestätigungsantrag“ stellte).

5. Die EUAA stellte fest, dass 76 Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit fallen, nämlich:

i. neun E-Mail-Austausche zwischen der EUAA und der Europäischen Kommission über den Empfang (Kategorie I)

ii. zwei Austausche zwischen der EUAA und der Europäischen Kommission bei einem Besuch der Kommission (Kategorie II)

iii. drei weitere E-Mail-Mitteilungen (Kategorie III)

iv. 29 E-Mails der Europäischen Kommission (Kategorie IV)

v. 33 E-Mails an die Europäische Kommission (Kategorie V)

6. Die EUAA gewährte einen umfassenden teilweisen Zugang zu zwei Dokumenten (Dokumente 20 und 34), wobei nur personenbezogene Daten unkenntlich gemacht wurden. Die Agentur verweigerte den Zugang zu den 74 verbleibenden Dokumenten. Bei der Verweigerung des Zugangs stützte sich die EUAA auf die Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit,[7] personenbezogene Daten und [8] ihren Entscheidungsprozess (laufend und abgeschlossen) zu schützen [9]. 

7. Unzufrieden mit der Bearbeitung ihres Antrags auf Zugang durch die EUAA wandte sich die Beschwerdeführerin im April 2024 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung darüber ein, wie die EUAA mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit umgegangen war, einschließlich der Weigerung der EUAA, die in Rede stehenden Dokumente auf der Grundlage der Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit zu schützen, und der Notwendigkeit, ihren Entscheidungsprozess zu schützen, offenzulegen. Die Schwärzung personenbezogener Daten wurde vom Beschwerdeführer nicht angefochten und ist daher nicht Teil der Untersuchung.

9. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die 74 in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumente sowie die Unterlagen im Zusammenhang mit der Konsultation Dritter zum Zugangsantrag. Die EUAA übermittelte dem Bürgerbeauftragten zusätzliche Stellungnahmen zu der Beschwerde.

10. Auf der Grundlage der Inspektion bat das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten die EUAA um Klärung, ob zusätzliche Dokumente (hauptsächlich Anhänge zu E-Mails) als in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags fallend hätten identifiziert werden müssen. In diesem Zusammenhang hat die EUAA 14 zusätzliche Dokumente ermittelt. Die EUAA schlug vor, sich bezüglich dieser Dokumente an den Beschwerdeführer zu wenden und sie dann im Rahmen eines neuen Zugangsantrags zu bewerten. Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten stimmte diesem Ansatz zu.

11. Die 14 zusätzlichen Dokumente fallen somit nicht in den Anwendungsbereich dieser Untersuchung und sind nicht Teil der Bewertung des Bürgerbeauftragten in diesem Lösungsvorschlag. Der Bürgerbeauftragte fordert die EUAA dennoch auf, bei der Bearbeitung dieses neuen Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten die Bemerkungen in diesem Lösungsvorschlag zu berücksichtigen.

Dargelegte Argumente

12. In ihrem Zweitbeschluss brachte die EUAA vor, dass es aus folgenden Gründen nicht möglich sei, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren:

i. Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit: Die Dokumente 9, 23, 45, 46, 56 und 67-73 enthalten nichtöffentliche Informationen über die Anordnungen und Merkmale einer geplanten Aufnahmeeinrichtung, und ihre Offenlegung würde ein physisches Sicherheitsrisiko darstellen. Darüber hinaus enthalten diese Dokumente sensible Informationen von Dritten (zyprische Behörden, Europäische Kommission), die vertraulich mit der EUAA geteilt wurden. Die Offenlegung hätte daher schwerwiegende negative Auswirkungen auf das gegenseitige Vertrauen zwischen der EUAA, Zypern und der Kommission, was sich unmittelbar auf die laufenden operativen Tätigkeiten der Agentur auswirken würde.

ii. Schutz des Entscheidungsprozesses: Die Dokumente enthalten Informationen und Austausch vorläufiger Art, deren Offenlegung das Vertrauen Dritter verletzen und in Zukunft zur Selbstzensur der Mitarbeiter führen würde. Dies würde den Informationsfluss zur EUAA verringern und die Fähigkeit der Agentur, fundierte Entscheidungen zu treffen, ernsthaft beeinträchtigen. Insbesondere enthalten die Dokumente 9, 23, 56 und 67-73 vorläufige Stellungnahmen der EUAA und anderer Akteure zum Erstaufnahmezentrum Zyperns. Die Dokumente 19, 25 und 26 enthalten den inoffiziellen Standpunkt der EUAA zur Durchführung eines EU-finanzierten Projekts, das während des vom Zugangsantrag abgedeckten Zeitraums noch geprüft wurde. Die Dokumente 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 enthalten einen informellen Austausch auf Personalebene und Entwürfe, die möglicherweise durch eine endgültige Fassung ersetzt wurden und ausschließlich für interne Kommunikationszwecke verwendet wurden.

13. Bei der Bewertung der Notwendigkeit, ihren Entscheidungsprozess zu schützen, räumte die EUAA ein, dass ein allgemeines öffentliches Interesse an Fragen im Zusammenhang mit den Grundrechten, der Migrationssteuerung und der Aufnahme besteht, betonte jedoch, dass dies nicht bedeutet, dass alle Dokumente im Zusammenhang mit diesen Fragen automatisch von einem überwiegenden öffentlichen Interesse erfasst werden. In diesem Fall betonte die EUAA, dass sich nicht alle identifizierten Dokumente direkt mit diesen Fragen befassten. Die Agentur brachte ferner vor, dass die Beschwerdeführerin ihre Argumente in Bezug auf den überwiegenden Charakter des betreffenden öffentlichen Interesses nicht ausreichend begründet habe. Da es sich bei den streitigen Dokumenten nicht um endgültige Dokumente handele, sei ihre Verbreitung nicht im öffentlichen Interesse.

14. Hinsichtlich der Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, brachte die EUAA vor, dass die Ausnahmen im Wesentlichen für die Gesamtheit der Dokumente gelte. Dennoch würden die Dokumente selbst in dem theoretischen Szenario, in dem ein sehr begrenzter Zugang gewährt werden könnte, aufgrund der erforderlichen Schwärzungen bedeutungslos. Dies würde auf die „besonders große Menge betroffener (komplexer) Dokumente und unter anderem darin enthaltener personenbezogener Daten“ zurückzuführen sein. Eine teilweise Offenlegung würde somit einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand für die EUAA im Vergleich zu den Vorteilen bedeuten, die der Beschwerdeführer daraus ziehen würde. In den zusätzlichen Stellungnahmen, die der Bürgerbeauftragten im Mai 2024 übermittelt wurden, fügte die EUAA hinzu, dass die (un)verhältnismäßige Belastung vor dem Hintergrund der vergleichsweise begrenzten Ressourcen der EU-Agenturen zu bewerten sei.

15. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die EUAA übermäßig von Ausnahmen nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 Gebrauch gemacht und keine schwerwiegenden und vorhersehbaren Risiken für die geschützten Interessen nachgewiesen habe, falls die verbleibenden Dokumente (teilweise) offengelegt würden.

16. In Bezug auf die Entscheidungsfindung brachte der Beschwerdeführer vor, dass Transparenz in Bezug auf EU-finanzierte Migrationsmanagementaktivitäten in Zypern ein überwiegendes öffentliches Interesse darstelle, insbesondere angesichts der Bedenken hinsichtlich möglicher Rechtsverletzungen in diesen Einrichtungen. Sie erklärt, dass es Anzeichen dafür gebe, dass die zyprischen Zentren ihren griechischen Pendants nachempfunden seien und dass beide Länder in dieser Angelegenheit eng zusammenarbeiten. In Anbetracht der Vorwürfe von Grundrechtsverletzungen in Griechenland erklärte der Beschwerdeführer, dass dies die Verpflichtung der Agentur erhöhe, für größtmögliche Transparenz in Bezug auf diese Projekte gegenüber den EU-Bürgern zu sorgen. 

17. Schließlich brachte der Beschwerdeführer vor, dass die EUAA aus überwiegend administrativen Gründen keinen teilweisen Zugang zu den Dokumenten gewährt habe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

18. Wird ein EU-Organ aufgefordert, ein Dokument offenzulegen, muss es individuell prüfen, ob für das Dokument eine Ausnahme vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gilt.[10] Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit sind so streng wie möglich [11] und nur auf die (Teile der) Dokumente anzuwenden, die von ihm betroffen sind. [12] Bei der Verweigerung des Zugangs müssen die Unionsorgane darlegen, inwiefern die Verbreitung des betreffenden Dokuments das durch die von ihr geltend gemachte Ausnahme geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte [13].

19. Die EUAA verweigerte den Zugang zu den Dokumenten auf der Grundlage der Notwendigkeit, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit zu schützen, und auf der Grundlage der Notwendigkeit, ihre Entscheidungsfindung zu schützen, und machte geltend, dass die geltend gemachten Ausnahmen für den gesamten Inhalt der 74 streitigen Dokumente gelten.

20. Nachstehend wird die Anwendung der Ausnahmen gemäß der Verordnung 1049/2001, auf die sich die EUAA für die betreffenden Dokumente beruft, bewertet. Die Verwendung von Beispielen ist nicht erschöpfend, und es ist Sache der EUAA, die Bewertung des Bürgerbeauftragten in Bezug auf alle in Rede stehenden Dokumente zu berücksichtigen.

Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit

21. Im Einklang mit der Rechtsprechung der EU verfügen die Organe der Union bei der Entscheidung, ob die Offenlegung eines Dokuments den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde, über einen weiten Ermessensspielraum. Die Rolle des Bürgerbeauftragten beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf die Feststellung, ob ein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorliegt [14].

22. Die EUAA hat argumentiert, dass die Offenlegung der Dokumente 9, 23, 45, 46, 56 und 67-73 ein Sicherheitsrisiko darstellen würde, da sie es Dritten ermöglichen würde, einen Überblick über das Layout und die Merkmale des Erstaufnahmezentrums von Pournara zu erhalten. Darüber hinaus hätte die Offenlegung schwerwiegende negative Auswirkungen auf das Vertrauensverhältnis, das die EUAA zu den zyprischen Behörden aufgebaut hat, was die laufenden operativen Tätigkeiten der Agentur behindern würde.

23. Der Bürgerbeauftragte beanstandet nicht, dass die EUAA diese Ausnahme auf Dokument 56 anwendet, bei dem es sich um eine detaillierte Karte des Lagerlayouts handelt.

24. In Bezug auf die übrigen Dokumente betreffen einige den Standpunkt der EUAA zur Einzäunung von Migrationseinrichtungen (Dokumente 9, 23, 45 und 46), während andere Informationen über EUAA-Container enthalten, die in Migrationszentren verwendet werden (Dokumente 67-73). Diese Dokumente scheinen Informationen zu enthalten, die sowohl allgemeiner Natur sind als auch weitgehend bereits der Öffentlichkeit zugänglich sind.  

25. In Bezug auf die Dokumente im Zusammenhang mit der Einzäunung weisen die Dokumente 9, 23 und 45 lediglich darauf hin, dass die EUAA und die Kommission einen Austausch in Bezug auf die Einzäunung der Pournara-Anlage geführt haben. Diese Einzäunung ist öffentlich bekannt [15], und angesichts der Tatsache, dass Pournara-Upgrades EU-Mittel erhalten, erscheint die Tatsache, dass sich die Kommission und die EUAA zu diesem Thema ausgetauscht haben, per se nicht sensibel. Es ist nicht klar, wie sich die Tatsache, dass dieser Austausch stattfand, nachteilig auf die Beziehungen der EUAA zu Zypern auswirken könnte. In Dokument 46, das den Standpunkt der EUAA zur Einzäunung von Einrichtungen zur Migrationssteuerung enthält, werden die Grundsätze, die in zwei offiziellen Leitlinien der EUAA dargelegt sind, größtenteils erweitert.[16] Darüber hinaus stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der Inhalt dieses Dokuments – mit einem hohen Detaillierungsgrad und manchmal mit genau demselben Wortlaut – im modularen Ansatz der EUAA 2022 für die Aufnahme [17] und in den Leitlinien der EUAA 2024 für die Aufnahme [18] wiedergegeben ist, die beide online öffentlich zugänglich sind. Es ist daher nicht ohne weiteres klar, wie die Offenlegung solcher bereits öffentlich zugänglichen Informationen das öffentliche Interesse an der öffentlichen Sicherheit untergraben könnte.

26. Dieselbe Bemerkung kann in Bezug auf die Dokumente über EUAA-Container gemacht werden.  Dokument 67 scheint hauptsächlich technische Informationen über die Merkmale von EUAA-Containern (Abmessungen usw.) zu enthalten, während es sich bei den Dokumenten 68-73 um Abbildungen dieser Container handelt. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der modulare Ansatz der EUAA für die Aufnahme [19] EUAA-Standardcontainer, einschließlich ihrer Abmessungen, sehr detailliert beschreibt und dass er mehrere Bilder verschiedener EUAA-Container enthält, die in zyprischen Einrichtungen verwendet werden. Bilder von Containern, die denen in den Dokumenten 67-73 ähneln, sind auch in YouTube-Videoclips der EUAA [20] und durch eine einfache Internetsuche sichtbar. Aus den von der EUAA angeführten Gründen ist daher unklar, inwiefern die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen könnte.

27. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die EUAA einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, als sie sich auf die Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit berief, um den Zugang zu Dokumenten 9, 23, 45, 46 und 67-73 zu verweigern. Die überwiegende Mehrheit der in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen wurde von der EUAA selbst auf ihrer Website veröffentlicht. Da diese Informationen öffentlich zugänglich sind, erscheint die Weigerung, sie der Beschwerdeführerin im Rahmen ihres Antrags auf Zugang zur Öffentlichkeit offenzulegen, offensichtlich falsch.  

Schutz des Entscheidungsprozesses

28. Die zweite Ausnahme, auf die sich die EUAA bei der Verweigerung der Offenlegung beruft, ist der Schutz ihres laufenden und abgeschlossenen Entscheidungsprozesses. Um sich auf diese Ausnahme zu stützen, müssen die EU-Organe nachweisen, dass eine Offenlegung ihren Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben würde - oder mit anderen Worten, dass sie erhebliche Auswirkungen auf diesen Prozess haben würde.[21] Wenn der Entscheidungsprozess beendet ist, können sich die EU-Organe auf diese Ausnahme berufen, um den Zugang nur zu Dokumenten zu verweigern, die Stellungnahmen für den internen Gebrauch als Teil von Beratungen und Vorabkonsultationen enthalten. Die Ausnahme gilt beispielsweise nicht für faktische Hintergrundinformationen. In einem solchen Szenario müssen die EU-Organe in der Lage sein zu erklären, warum ihr Beschlussfassungsprozess trotz der Tatsache, dass das Verfahren beendet ist, dennoch durch die Offenlegung der Dokumente ernsthaft untergraben würde [22].

29. Die EUAA hat geltend gemacht, dass alle 74 Dokumente unter die Ausnahmeregelung für die Entscheidungsfindung fielen, da sie Informationen und einen vorläufigen Austausch enthielten. Ihre Offenlegung würde zu einer Selbstzensur bei Bediensteten und Dritten führen und so die Fähigkeit der Agentur beeinträchtigen, aufgrund eines verminderten Informationsflusses in Zukunft fundierte Entscheidungen zu treffen. Bei der Begründung ihrer Entscheidung hat die EUAA zwischen drei Arten von Dokumenten unterschieden, die im Folgenden gesondert behandelt werden.

30.  Erstens hat die EUAA geltend gemacht, dass die Dokumente 9, 23, 56 und 67-73 vorläufige Stellungnahmen von Akteuren und andere Entwürfe im Zusammenhang mit dem Erstaufnahmezentrum von Pournara enthalten. Der Bürgerbeauftragte wird Dokument 56 in diesem Abschnitt nicht erneut prüfen (siehe Ziffer 23). Zu den anderen Dokumenten ist in den Ziffern 25 und 26 eine ausführliche Beschreibung zu finden. Diese Dokumente scheinen ein allgemeiner Austausch zu sein, der sich auf den offiziellen Standpunkt der EUAA in Bezug auf die Einzäunung und auf Standardinformationen über EUAA-Container bezieht. Ein großer Teil dieser Informationen ist in mehreren auf der Website der Agentur veröffentlichten EUAA-Dokumenten enthalten. Daher ist die Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass eine Offenlegung den Entscheidungsprozess der EUAA ernsthaft untergraben würde.

31. Zweitens führte die EUAA aus, dass die Dokumente 19, 25 und 26 den vorläufigen Standpunkt der EUAA zur Durchführung eines von der EU finanzierten Projekts enthielten und dass die Bewertung des Projekts während des vom Zugangsantrag abgedeckten Zeitraums noch im Gange sei. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass dieses Projekt 2022 zu Ende ging.[23] Da der E-Mail-Austausch auf Februar 2023 zurückgeht, kann davon ausgegangen werden, dass die Bewertung ein Jahr später zum Zeitpunkt des Zweitbeschlusses abgeschlossen war. In jedem Fall ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass diese Dokumente nicht durchgehend sensibel sind und dass nicht klar ist, wie die Offenlegung einiger Elemente allgemeiner Art - wie die Anwesenheit von Sozialdiensten oder Erziehungsberechtigten - den Entscheidungsprozess der EUAA ernsthaft untergraben würde.

32. Drittens brachte die EUAA vor, dass die Dokumente 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 einen informellen Austausch auf Personalebene und Entwürfe enthielten, die möglicherweise durch eine endgültige Fassung ersetzt wurden und ausschließlich für interne Kommunikationszwecke verwendet wurden.

33. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der vorläufige Charakter der Dokumente als solcher nicht ausreicht, um ihre Nichtoffenlegung zu rechtfertigen. Vielmehr muss jede Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit auf dem spezifischen Inhalt eines Dokuments beruhen.

34. Nach der Überprüfung durch das Untersuchungsteam enthalten einige dieser Dokumente Elemente, zu denen die Agentur der Öffentlichkeit bereits auf verschiedene Weise Zugang gewährt hat. Wie im vorherigen Abschnitt hervorgehoben, enthalten die Dokumente 45 und 46 über die Einzäunung von Pournara größtenteils Informationen, die bereits auf der Website der EUAA verfügbar sind. Darüber hinaus hat die EUAA den Zugang zu zwei Dokumenten (4 und 8) verweigert und gleichzeitig vollen oder breiten Zugang zu zwei anderen Dokumenten gewährt, die fast identisch zu sein scheinen (20 und 34). In Bezug auf Dokument 8 ist angesichts der Tatsache, dass die wichtigsten Informationen (über den Zugang zu Dokument 34) offengelegt wurden, nicht klar, wie der Zugang zu den übrigen Teilen des Dokuments den Entscheidungsprozess der EUAA ernsthaft beeinträchtigen könnte [24].

35. Bei den übrigen Dokumenten handelt es sich hauptsächlich um E-Mail-Austausch im Zusammenhang mit einer Vielzahl von Themen, darunter die Situation von Kindern,[25] Besuche von Interessenträgern,[26] medizinische Fragen, [27] die Modernisierung von Pournara,[28] allgemeine Informationen über Einrichtungen,[29] und andere Informationen.[30] In diesem Zusammenhang äußert sich der Bürgerbeauftragte wie folgt:

• Dokumente im Zusammenhang mit der Situation von Kindern: Dieser Austausch scheint Informationen zu enthalten, die allgemeiner Natur sind und sich hauptsächlich auf Elemente beziehen, die den einschlägigen Interessenträgern bereits bekannt sind, wie z. B. Bildungsvereinbarungen [31] oder das Projekt des NRO-Büros für die Neue Erde [32].
• Dokumente im Zusammenhang mit einem Besuch von Interessenträgern: Dieser Besuch fand vor einigen Monaten statt und ist der Öffentlichkeit bekannt, wie in einer Pressemitteilung der Kommission erwähnt.[33] Die einschlägigen Dokumente zeigen das offizielle Veranstaltungsprogramm und enthalten nur sachliche und veraltete Informationen (praktische Vorkehrungen usw.) mit geringem Detaillierungsgrad.
• Dokumente im Zusammenhang mit medizinischen Fragen: Viele dieser Austausche beziehen sich auf die normalen Aufgaben der EUAA (Bereitstellung von Schulungen usw.) oder auf technische Details (Zustand des Röntgengeräts usw.). In Bezug auf Tuberkulosetests stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass diese Frage im Bericht 2024 des Ausschusses des Europarats zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe [34] und in der Antwort der zyprischen Regierung [35] erörtert wurde.
• Dokumente im Zusammenhang mit der Modernisierung von Pournara: Dies sind Austausche über die Koordinierung von Renovierungsarbeiten in Pournara. In Anbetracht der Tatsache, dass das Upgrade im vergangenen Jahr durchgeführt wurde, dürften diese Informationen veraltet sein. Abgesehen davon scheint dieser Austausch allgemeiner Natur zu sein.

Dokumente im Zusammenhang mit Migrationsmanagementeinrichtungen im Allgemeinen: Diese Dokumente enthalten einen Austausch zur Organisation von Treffen mit zyprischen Behörden, ein in diesem Zusammenhang zu erörterndes Papier sowie allgemeine Statistiken. Die in diesem Zusammenhang ausgetauschten Fakten sind eher allgemein gehalten (Statistiken über Nationalitäten, Kapazität der Zentren usw.). Gleiches gilt für den E-Mail-Austausch. Was den erörterten Zuweisungsmechanismus betrifft, so scheinen nicht alle Abschnitte sensibel zu sein. Es ist jedoch nicht ohne weiteres klar, ob diese Diskussionen noch andauern.

• Andere Dokumente: Die in den Dokumenten 12 und 13 enthaltenen Informationen sind generisch, und es scheint, dass Dokument 13 dazu bestimmt war, mit externen Interessenträgern geteilt zu werden. In Bezug auf Dokument 54 wird das Vorhandensein von Angriffen auf Mitarbeiter in Pournara vom Anti-Folter-Ausschuss des Europarats dokumentiert [36].

36. Ausgehend von diesem Überblick ist nicht klar, wie die Offenlegung der überwiegenden Mehrheit dieser Dokumente die Entscheidungsfindung der EUAA in vorhersehbarer und nicht rein hypothetischer Weise ernsthaft untergraben könnte. Die meisten Informationen in den Dokumenten scheinen nicht sensibel zu sein. Vielmehr scheinen große Teile sachlich zu sein, „zur Information“ Austausch über allgemeine Themen oder Themen. Das Argument, dass die Bediensteten diesen Austausch nicht gehabt hätten, wenn sie gewusst hätten, dass sie offengelegt werden könnten, erscheint unplausibel. Der Bürgerbeauftragte hält es daher für unangemessen, dass die EUAA der Öffentlichkeit den Zugang zu den 74 streitigen Dokumenten in ihrer Gesamtheit verweigerte, da ihre Entscheidungsfindung geschützt werden müsse.

Überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung

37. Wenn die Organe der Union der Auffassung sind, dass die Offenlegung eines Dokuments ihren Entscheidungsprozess beeinträchtigen würde, müssen sie den Schutz dieses besonderen Interesses gegen das öffentliche Interesse an der Zugänglichkeit des Dokuments abwägen.

38. In dem bestätigenden Beschluss der EUAA wird anerkannt, dass ein allgemeines öffentliches Interesse an Fragen im Zusammenhang mit den Grundrechten, dem Migrationsmanagement und den Aufnahmebedingungen besteht. Die EUAA war jedoch der Auffassung, dass der Beschwerdeführer den überwiegenden Charakter des hier in Rede stehenden öffentlichen Interesses nicht hinreichend begründet hatte. Darüber hinaus erklärte die Agentur, dass sich nicht alle Dokumente direkt mit diesen Fragen befassten, und erklärte, dass angesichts der Tatsache, dass es sich bei den in Rede stehenden Dokumenten nicht um endgültige Fassungen handele, nicht klar sei, inwiefern ihre Verbreitung einem offensichtlichen öffentlichen Interesse dienen würde.

39. Der Bürgerbeauftragte weist zunächst darauf hin, dass die Tatsache, dass die streitigen Dokumente nicht endgültig seien, nicht ausschließe, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer Verbreitung bestünde. Zweitens ist der Bürgerbeauftragte, wie in den Rn. 28-36 ausgeführt, der Ansicht, dass die überwiegende Mehrheit der in Rede stehenden Dokumente vernünftigerweise nicht als unter die Ausnahmeregelung für die Entscheidungsfindung fallend angesehen werden kann. Dies bedeutet zwar, dass es nicht unbedingt erforderlich ist, zu beurteilen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, doch widerspricht der Bürgerbeauftragte weiterhin der Auffassung der EUAA, dass die Argumente des Beschwerdeführers zu allgemein sind und nicht ausreichen, um das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses nachzuweisen. Im Gegenteil, der Beschwerdeführer hat ausführlich auf das erhöhte Transparenzbedürfnis hingewiesen, da die zyprischen Migrationsmanagementeinrichtungen EU-Mittel erhalten, das Mandat der EUAA in Bezug auf den Flüchtlingsschutz sowie Beweise dafür vorliegen, dass die Situation in den zyprischen Einrichtungen möglicherweise unzulänglich ist. Diese Argumente sind nicht nur allgemeine Erwägungen.

40. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass der Ausschuss für Folterbekämpfung des Europarats in einem Bericht über einen Besuch im Mai 2023 (Bericht [37], der im Mai 2024 veröffentlicht wurde) die Bedingungen im Erstaufnahmezentrum von Pournara als „Verletzung der Menschenwürde [beschrieben], die einer unmenschlichen und erniedrigenden Behandlung im Widerspruch zu Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention [(Verbot von Folter)] gleichkommen kann“.[38] Der Ausschuss bezeichnete die sanitären Bedingungen als „eine eindeutige Gesundheitsgefahr“ und äußerte Bedenken hinsichtlich der Achtung der Rechte von Kindern, des Zugangs zu Gesundheitsversorgung, des Schutzes vor Gewalt und Belästigung und des Zugangs zu rechtlicher Unterstützung oder sogar zu einem Beschwerdeverfahren. Am Ende seines Besuchs berief sich der Ausschuss auf Artikel 8 Absatz 5 des Europäischen Übereinkommens zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe [39], der es seinen Sachverständigen ermöglicht, den nationalen Behörden vor Ende des Besuchs Bemerkungen vorzulegen. Dieser Artikel wird nur in Ausnahmefällen angewandt, in denen dringende Maßnahmen erforderlich sind.

41. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention ein absolutes Recht ist, das unter keinen Umständen eingeschränkt oder verletzt werden darf. In diesem Zusammenhang deuten die besorgniserregenden Feststellungen des Antifolterausschusses des Europarats in Verbindung mit den offensichtlichen Schwierigkeiten der Zivilgesellschaft, die Lage in Pournara zu überwachen, und der Tatsache, dass zyprische Einrichtungen EU-Mittel erhalten, alle darauf hin, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung aller Dokumente oder Teile davon besteht, die nicht unter die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit fallen.

42. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass ein breiter (teilweiser) Zugang zu den fraglichen Dokumenten gewährt werden sollte.

Der Lösungsvorschlag

Auf der Grundlage der vorstehenden Feststellungen schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass die EUAA ihre Entscheidung über diesen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit überdenken sollte, um den Zugang der Öffentlichkeit zu den fraglichen Dokumenten erheblich zu verbessern.

Die EUAA wird ersucht, die Bürgerbeauftragte bis zum 17. Oktober 2024 über alle Maßnahmen zu unterrichten, die sie in Bezug auf den oben genannten Lösungsvorschlag ergriffen hat.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 12.7.2024

 

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.DEG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Abrufbar unter: https://www.ohchr.org/de/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[3] Siehe z. B. den vom Europäischen Rat für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen veröffentlichten Länderbericht Zypern 2023, abrufbar unter: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2024/05/AIDA-CY_2023-Update.pdf  

[4] Thematisches Informationsblatt 2023 des UNHCR zur Aufnahme in Zypern, abrufbar unter: https://www.unhcr.org/cy/wp-content/uploads/sites/41/2023/10/UNHCR-Cyprus_Reception_Fact-Sheet_2023-September_ENG.pdf

[5] Operationeller Plan EUAA-Zypern 2022-2024, zuletzt geänderte Fassung abrufbar unter: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/EUAA_Operational_Plan_to_Cyprus_2022-2024_Amendement_2.pdf

[6] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[8] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[9] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung 1049/2001.

[10] Urteil vom 1. Juli 2018, Schweden und Turco/Rat, verbundene Rechtssachen C-39/05 und C-52/05 P, Rn. 33, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=de

[11] Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, Rechtssache C-266/05 P, Randnr. 63, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[12] Schweden und Turco/Rat, verbundene Rechtssachen C-39/05 und C-52/05 P, Randnrn. 33 und 38.

[13] Access Info Europe/Europäische Kommission, Rechtssache T-851/16, Rn. 37.

[14] Urteil Sison/Rat, Randnr. 64.

[15] Siehe z. B. https://www.financialmirror.com/2023/09/13/second-reinforced-fence-at-migrant-reception-camp/

[16] EASO 2016 Guidance on Reception Conditions, abrufbar unter: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO_Guidance_on_reception_conditions_-_operational_standards_and_indicators%5B3%5D.pdf ; sowie EASO 2018 Guidance on Reception Conditions for Unaccompanied Children, abrufbar unter: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf

[17] Siehe insbesondere S. 43-47: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[18] Siehe Seite 44, „Standard 11“: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2024-05/2024-Guidance-reception-Operational-standards-and-indicators.pdf

[19] https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[20] Video „Meet Costas, a caseworker at #Pournara Reception Centre #Cyprus“, abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=3H0yZanV_aQ

[21] Urteil vom 22. März 2018, De Capitani/Parlament, T-540/15, Rn. 64, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[22] Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C-506/08 P, Rn. 80 und 82, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Übersicht abrufbar unter: http://www.dmsw.gov.cy/dmsw/sws.nsf/All/604D866B615150C9C2258ADE003ED6E9?OpenDocument

[24] Zumal das Projekt nun beendet ist und online ausführlich dokumentiert wurde: https://www.facebook.com/watershed.ngo/?locale=nl_BE

[25] Dokumente 1, 3, 17, 40, 41, 62.

[26] Dokumente 10, 11.

[27] Dokumente 14, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 49, 58, 59, 61, 69, 76.

[28] Dokumente 18, 33, 44, 55, 57, 63, 64, 65, 66. Diese Kategorie umfasst auch Dokument 56, aber der Bürgerbeauftragte wird sich hier nicht erneut damit befassen (siehe Ziffer 23).

[29] Dokumente 2, 5, 6, 7, 15, 16, 21, 22, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 50, 51, 52, 53, 74, 75.

[30] Dokumente 12, 13, 54.

[31] Siehe insbesondere: https://asylumineurope.org/reports/country/cyprus/reception-conditions/employment-and-education/access-education/#:~:text=The%20Refugee%20Law%20provides%20that,of%20submission%20of%20the%20claim

[32] Siehe: https://www.linkedin.com/posts/office-for-the-new-earth_one-cyprus-kofinou-activity-7113213941509447680-PoL6

[33] Siehe: https://home-affairs.ec.europa.eu/news/re-construction-cyprus-first-reception-centre-pournara-2023-07-11_en

[34] Bericht an die Regierung Zyperns über den Besuch des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 9. bis 17. Mai 2023 in Zypern, CPT/Inf (2024) 18, Rn. 197 und 222: https://rm.coe.int/1680afb22c 

[35] Antwort der Regierung Zyperns auf den Bericht des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT) über seinen Besuch in Zypern, S. 49: https://rm.coe.int/1680afb22f

[36] Siehe Rn. 203 und 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[37] Verfügbar unter: https://rm.coe.int/1680afb22c

[38] Siehe insbesondere Tz. 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[39] Europäisches Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, abrufbar unter: https://rm.coe.int/16806dbaa3