Gemäß Artikel 2 Absatz 10 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Wenn Menschen, die Asyl beantragen, in der EU ankommen, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihnen „Aufnahmebedingungen“ zu gewähren. Dazu gehören Nahrung, Kleidung, Unterkunft sowie der Zugang zu Gesundheitsversorgung und Bildung für Minderjährige. Im Einklang mit der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 [2] spielen die Aufnahmebedingungen eine entscheidende Rolle bei der Gewährleistung des Zugangs von Flüchtlingen zu menschenwürdigen Lebensbedingungen.

2. In den letzten Jahren haben sowohl die Zivilgesellschaft [3] als auch internationale Organisationen [4] ihre Besorgnis über die Aufnahmebedingungen in Einrichtungen zur Migrationssteuerung in Zypern zum Ausdruck gebracht. Die Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) ist in Zypern präsent, wo sie die nationalen Behörden bei der Verbesserung der Aufnahmestandards im Einklang mit dem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem (GEAS) unterstützt.[5] Dies umfasst operative Unterstützung bei der Verwaltung von Einrichtungen sowie Unterstützung beim Kapazitätsaufbau für die nationalen Behörden.

3. Im September 2023 stellte der Beschwerdeführer einen Antrag [6] auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der EUAA in Bezug auf Migrationsmanagement- und Aufnahmezentren in Zypern. Der Antrag, der im Oktober und November 2023 präzisiert wurde, betraf „alle Sitzungsprotokolle und/oder sonstigen Dokumente, die sich im Besitz der EUAA befinden, sowie sämtliche Korrespondenz (einschließlich, aber nicht beschränkt auf Berichte, Schreiben, E-Mails, Sitzungsprotokolle und Anhänge), die zwischen Vertretern der EUAA und Vertretern der GD Migration und Inneres (HOME) (einschließlich Kabinettsbeamter) der [Europäischen Kommission) über die Bedingungen für die Erstaufnahme und Aufnahme in bestehenden und künftigen Migrationsaufnahmezentren auf Zypern – einschließlich Limnes, Pournara First Reception Centre und Kofinou Reception Centre – ausgetauscht wurden“. Der Antrag betraf den Zeitraum vom 1. Februar 2023 bis zum 12. September 2023.

4. Da die EUAA nicht innerhalb der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Frist geantwortet hatte, forderte die Beschwerdeführerin die EUAA im Januar 2024 auf, eine endgültige Entscheidung über ihren Antrag zu treffen (indem sie einen „Zweitantrag“ stellte).

5. Die EUAA ermittelte 76 Dokumente, die in den Anwendungsbereich des Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit fallen, nämlich:

i. neun E-Mail-Austausche EUAA/Europäische Kommission beim Empfang (Kategorie I)

ii. zwei Austausche zwischen der EUAA und der Europäischen Kommission über einen Besuch der Kommission (Kategorie II)

iii. drei weitere E-Mail-Mitteilungen (Kategorie III)

iv. 29 E-Mails der Europäischen Kommission (Kategorie IV)

v. 33 E-Mails an die Europäische Kommission (Kategorie V)

6. Die EUAA gewährte einen umfassenden teilweisen Zugang zu zwei Dokumenten (Dokumente 20 und 34), wobei nur personenbezogene Daten geschwärzt wurden. Die Agentur verweigerte den Zugang zu den 74 verbleibenden Dokumenten. Bei der Verweigerung des Zugangs stützte sich die EUAA auf die Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit,[7] personenbezogene Daten [8] und ihren (sowohl laufenden als auch abgeschlossenen) Entscheidungsprozess zu schützen [9]. 

7. Unzufrieden mit der Bearbeitung ihres Zugangsantrags durch die EUAA wandte sich die Beschwerdeführerin im April 2024 an die Bürgerbeauftragte.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung darüber ein, wie die EUAA mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit umgegangen war, einschließlich der Weigerung der EUAA, die in Rede stehenden Dokumente aufgrund der Notwendigkeit, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit zu schützen, und der Notwendigkeit, ihren Entscheidungsprozess zu schützen, offenzulegen. Die Schwärzung personenbezogener Daten wurde vom Beschwerdeführer nicht angefochten und ist daher nicht Teil der Untersuchung.

9. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die 74 in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumente sowie die Unterlagen im Zusammenhang mit der Konsultation Dritter zum Zugangsantrag. Die EUAA übermittelte dem Bürgerbeauftragten zusätzliche Stellungnahmen zu der Beschwerde.

10. Auf der Grundlage der Kontrolle ersuchte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten die EUAA um Klarstellung, ob zusätzliche Dokumente (hauptsächlich Anhänge zu E-Mails) hätten ermittelt werden müssen, die in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags fielen. In diesem Zusammenhang ermittelte die EUAA 14 zusätzliche Dokumente. Die EUAA schlug vor, sich bezüglich dieser Dokumente an den Beschwerdeführer zu wenden und sie dann im Rahmen eines neuen Zugangsantrags zu bewerten. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stimmte diesem Ansatz zu.

11. Die 14 zusätzlichen Dokumente fallen daher nicht in den Anwendungsbereich dieser Untersuchung und sind nicht Teil der Bewertung des Bürgerbeauftragten in diesem Lösungsvorschlag. Der Bürgerbeauftragte fordert die EUAA dennoch auf, bei der Bearbeitung dieses neuen Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten die Bemerkungen in diesem Lösungsvorschlag zu berücksichtigen.

Eingereichte Argumente

12. In ihrem Zweitbeschluss argumentierte die EUAA, dass es aus folgenden Gründen nicht möglich sei, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten zu gewähren:

i. Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit: Die Dokumente 9, 23, 45, 46, 56 und 67-73 enthalten nicht öffentliche Informationen über die Gestaltung und die Merkmale einer geplanten Aufnahmeeinrichtung, und ihre Offenlegung würde ein physisches Sicherheitsrisiko darstellen. Darüber hinaus enthalten diese Dokumente sensible Informationen von Dritten (zyprische Behörden, Europäische Kommission), die vertraulich an die EUAA weitergegeben wurden. Die Offenlegung hätte daher schwerwiegende negative Auswirkungen auf das gegenseitige Vertrauen zwischen der EUAA, Zypern und der Kommission, was sich unmittelbar auf die laufenden operativen Tätigkeiten der Agentur auswirken würde.

ii. Schutz des Entscheidungsprozesses: Die Dokumente enthalten Informationen und Austausche vorläufiger Art, deren Offenlegung das Vertrauen Dritter verletzen und in Zukunft zu einer Selbstzensur der Mitarbeiter führen würde. Dies würde den Informationsfluss zur EUAA verringern und die Fähigkeit der Agentur, fundierte Entscheidungen zu treffen, erheblich beeinträchtigen. Insbesondere enthalten die Dokumente 9, 23, 56 und 67-73 vorläufige Stellungnahmen der EUAA und anderer Akteure zum Erstaufnahmezentrum Zyperns. Die Dokumente 19, 25 und 26 enthalten den inoffiziellen Standpunkt der EUAA zur Durchführung eines von der EU finanzierten Projekts, der während des vom Zugangsantrag abgedeckten Zeitraums noch bewertet wurde. Die Dokumente 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 enthalten einen informellen Austausch auf Personalebene und Entwürfe, die möglicherweise durch eine endgültige Fassung ersetzt wurden und ausschließlich für interne Kommunikationszwecke verwendet wurden.

13. Bei der Bewertung der Notwendigkeit, ihren Entscheidungsprozess zu schützen, räumte die EUAA ein, dass ein allgemeines öffentliches Interesse an Fragen im Zusammenhang mit den Grundrechten, der Migrationssteuerung und der Aufnahme besteht, betonte jedoch, dass dies nicht bedeutet, dass alle Dokumente im Zusammenhang mit diesen Fragen automatisch von einem überwiegenden öffentlichen Interesse erfasst werden. In diesem Fall betonte die EUAA, dass sich nicht alle ermittelten Dokumente direkt mit diesen Fragen befassten. Die Agentur brachte ferner vor, dass die Beschwerdeführerin ihre Argumente in Bezug auf den überwiegenden Charakter des betreffenden öffentlichen Interesses nicht hinreichend untermauert habe. Sie kam zu dem Schluss, dass ihre Verbreitung, da es sich bei den streitigen Dokumenten nicht um endgültige Dokumente handele, keinem öffentlichen Interesse diene.

14. In Bezug auf die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu gewähren, machte die EUAA geltend, dass die Ausnahmen im Wesentlichen für die Gesamtheit der Dokumente gälten. Selbst in dem theoretischen Szenario, in dem ein sehr begrenzter Zugang gewährt werden könnte, würden die Dokumente jedoch aufgrund der Menge der erforderlichen Schwärzungen bedeutungslos. Dies wäre auf die „besonders große Menge der betreffenden (komplexen) Dokumente und unter anderem der darin enthaltenen personenbezogenen Daten“ zurückzuführen. Eine teilweise Offenlegung würde der EUAA somit einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand im Vergleich zu den Vorteilen verursachen, die der Beschwerdeführer daraus ziehen würde. In den zusätzlichen Stellungnahmen, die der Bürgerbeauftragten im Mai 2024 übermittelt wurden, fügte die EUAA hinzu, dass die (un)verhältnismäßige Belastung angesichts der vergleichsweise begrenzten Ressourcen der EU-Agenturen zu bewerten sei.

15. Der Beschwerdeführer brachte vor, die EUAA habe übermäßig von Ausnahmen nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 Gebrauch gemacht und keine ernsthaften und vorhersehbaren Risiken für die geschützten Interessen nachgewiesen, sollten die verbleibenden Dokumente (teilweise) offengelegt werden.

16. In Bezug auf die Entscheidungsfindung machte der Beschwerdeführer geltend, dass Transparenz in Bezug auf EU-finanzierte Migrationsmanagementtätigkeiten in Zypern ein überwiegendes öffentliches Interesse darstelle, insbesondere angesichts der Bedenken hinsichtlich möglicher Rechtsverletzungen in diesen Einrichtungen. Es gebe Hinweise darauf, dass die zyprischen Zentren ihren griechischen Pendants nachempfunden seien und dass beide Länder in dieser Angelegenheit eng zusammenarbeiten. In Anbetracht der Vorwürfe von Grundrechtsverletzungen in Griechenland erklärte der Beschwerdeführer, dass dies die Verpflichtung der Agentur erhöhe, eine größtmögliche Transparenz dieser Projekte gegenüber den EU-Bürgern sicherzustellen. 

17. Schließlich brachte der Beschwerdeführer vor, dass die EUAA aus weitgehend administrativen Gründen keinen teilweisen Zugang zu den Dokumenten gewährt habe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

18. Wenn ein EU-Organ aufgefordert wird, ein Dokument offenzulegen, muss es individuell prüfen, ob das Dokument unter eine Ausnahme vom Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten fällt.[10] Ausnahmen vom Zugang der Öffentlichkeit müssen so streng wie möglich [11] und nur auf die (Teile der) Dokumente angewandt werden, die von ihm betroffen sind. [12] Bei der Verweigerung des Zugangs müssen die EU-Organe erläutern, inwiefern die Verbreitung des betreffenden Dokuments das Interesse, das durch die von ihr geltend gemachte Ausnahme geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte [13].

19. Die EUAA verweigerte den Zugang zu den Dokumenten auf der Grundlage der Notwendigkeit, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit zu schützen, und auf der Grundlage der Notwendigkeit, ihre Entscheidungsfindung zu schützen, und machte geltend, dass die geltend gemachten Ausnahmen für den gesamten Inhalt der 74 streitigen Dokumente gälten.

20. Nachstehend wird die Anwendung der von der EUAA für die betreffenden Dokumente geltend gemachten Ausnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 bewertet. Die Verwendung von Beispielen ist nicht erschöpfend, und es ist Sache der EUAA, die Bewertung des Bürgerbeauftragten in Bezug auf alle streitigen Dokumente zu berücksichtigen.

Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit

21. Im Einklang mit der Rechtsprechung der EU verfügen die Unionsorgane bei der Entscheidung, ob die Verbreitung eines Dokuments den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde, über einen weiten Ermessensspielraum. Die Rolle des Bürgerbeauftragten beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf die Feststellung, ob ein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorliegt [14].

22. Die EUAA hat argumentiert, dass die Offenlegung der Dokumente 9, 23, 45, 46, 56 und 67-73 ein Sicherheitsrisiko darstellen würde, da sie es Dritten ermöglichen würde, einen Überblick über das Layout und die Merkmale des Erstaufnahmezentrums in Pournara zu erhalten. Darüber hinaus hätte die Offenlegung schwerwiegende negative Auswirkungen auf das Vertrauensverhältnis, das die EUAA zu den zyprischen Behörden aufgebaut hat, und würde somit die laufenden operativen Tätigkeiten der Agentur behindern.

23. Der Bürgerbeauftragte beanstandet nicht, dass die EUAA diese Ausnahme auf Dokument 56 anwendet, bei dem es sich um eine detaillierte Karte des Lagerlayouts handelt.

24. Was die übrigen Dokumente betrifft, so betreffen einige von ihnen den Standpunkt der EUAA zum Einzäunen von Migrationseinrichtungen (Dokumente 9, 23, 45, 46), während andere Informationen über EUAA-Container enthalten, die in Migrationszentren verwendet werden (Dokumente 67-73). Diese Dokumente scheinen Informationen zu enthalten, die sowohl allgemeiner Natur sind als auch weitgehend bereits der Öffentlichkeit zugänglich sind.  

25. Was die Dokumente über die Umzäunung betrifft, so geht aus den Dokumenten 9, 23 und 45 lediglich hervor, dass die EUAA und die Kommission einen Austausch über die Umzäunung der Anlage in Pournara geführt haben. Diese Umzäunung ist öffentlich bekannt [15], und angesichts der Tatsache, dass Pournara-Upgrades EU-Mittel erhalten, erscheint die Tatsache, dass sich die Kommission und die EUAA zu diesem Thema ausgetauscht haben, an sich nicht sensibel. Es ist nicht klar, wie sich die Tatsache, dass dieser Austausch stattgefunden hat, nachteilig auf die Beziehungen der EUAA zu Zypern auswirken könnte. In Dokument 46, das den Standpunkt der EUAA zum Einzäunen von Migrationsmanagementeinrichtungen enthält, werden die in zwei offiziellen Leitliniendokumenten der EUAA dargelegten Grundsätze größtenteils erweitert.[16] Darüber hinaus stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass der Inhalt dieses Dokuments – mit einem hohen Detaillierungsgrad und manchmal mit genau demselben Wortlaut – im modularen Ansatz der EUAA 2022 für den Empfang [17] und in den Leitlinien der EUAA 2024 für den Empfang [18] wiedergegeben wird, die beide online öffentlich zugänglich sind. Es ist daher nicht ohne weiteres klar, wie die Offenlegung solcher bereits öffentlich zugänglichen Informationen das öffentliche Interesse im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen könnte.

26. Gleiches gilt für die Dokumente über EUAA-Container.  Dokument 67 scheint hauptsächlich technische Informationen über die Eigenschaften von EUAA-Containern (Abmessungen usw.) zu enthalten, während die Dokumente 68-73 Bilder dieser Container sind. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der modulare Ansatz der EUAA für die Aufnahme [19] die EUAA-Standardcontainer, einschließlich ihrer Abmessungen, sehr detailliert beschreibt und dass er mehrere Bilder verschiedener EUAA-Container enthält, die in zyprischen Einrichtungen verwendet werden. Bilder von Containern, die denen in den Dokumenten 67-73 ähneln, sind auch in YouTube-Videoclips der EUAA [20] und bei jeder einfachen Internetsuche sichtbar. Aus den von der EUAA angeführten Gründen ist daher unklar, inwiefern die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten ein Risiko für die öffentliche Sicherheit darstellen könnte.

27. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die EUAA einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, als sie sich auf die Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit berufen hat, um den Zugang zu den Dokumenten 9, 23, 45, 46 und 67-73 zu verweigern. Der überwiegende Teil der in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen wurde von der EUAA selbst auf ihrer Website veröffentlicht. Da diese Informationen öffentlich zugänglich sind, scheint die Weigerung, sie der Beschwerdeführerin im Rahmen ihres Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit offenzulegen, offensichtlich falsch zu sein.  

Schutz des Entscheidungsprozesses

28. Die zweite Ausnahme, auf die sich die EUAA bei der Verweigerung der Offenlegung beruft, ist der Schutz ihres laufenden und abgeschlossenen Entscheidungsprozesses. Um sich auf diese Ausnahme zu berufen, müssen die EU-Organe nachweisen, dass die Offenlegung ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde - oder mit anderen Worten, dass sie erhebliche Auswirkungen auf diesen Prozess hätte.[21] Wenn der Entscheidungsprozess beendet ist, können sich die EU-Organe auf diese Ausnahme verlassen, um den Zugang nur zu Dokumenten zu verweigern, die Stellungnahmen für den internen Gebrauch als Teil von Beratungen und Vorkonsultationen enthalten. Die Ausnahme gilt beispielsweise nicht für faktische Hintergrundinformationen. In einem solchen Szenario müssen die EU-Organe erklären können, warum ihr Entscheidungsprozess trotz des Abschlusses des Verfahrens durch die Verbreitung der Dokumente dennoch ernsthaft beeinträchtigt würde [22].

29. Die EUAA hat geltend gemacht, dass alle 74 Dokumente unter die Ausnahmeregelung für die Entscheidungsfindung fielen, da sie Informationen und einen Austausch vorläufiger Art enthielten. Ihre Offenlegung könnte zu Selbstzensur bei Bediensteten und Dritten führen und dadurch die Fähigkeit der Agentur beeinträchtigen, in Zukunft aufgrund eines verminderten Informationsflusses fundierte Entscheidungen zu treffen. Bei der Begründung ihrer Entscheidung hat die EUAA zwischen drei Arten von Dokumenten unterschieden, die im Folgenden gesondert behandelt werden.

30. Erstens hat die EUAA argumentiert, dass die Dokumente 9, 23, 56 und 67-73 vorläufige Stellungnahmen von Akteuren und andere Entwürfe im Zusammenhang mit dem Erstaufnahmezentrum von Pournara enthalten. Der Bürgerbeauftragte wird Dokument 56 in diesem Abschnitt nicht neu bewerten (siehe Ziffer 23). Die weiteren Dokumente sind in den Ziffern 25 und 26 ausführlich beschrieben. Diese Dokumente scheinen ein allgemeiner Austausch zu sein, der sich auf den offiziellen Standpunkt der EUAA in Bezug auf Zäune und auf Standardinformationen über EUAA-Container bezieht. Ein Großteil dieser Informationen ist in mehreren EUAA-Dokumenten verfügbar, die auf der Website der Agentur veröffentlicht wurden. Daher ist die Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass eine Offenlegung den Entscheidungsprozess der EUAA ernsthaft beeinträchtigen würde.

31. Zweitens stellte die EUAA fest, dass die Dokumente 19, 25 und 26 den vorläufigen Standpunkt der EUAA zur Durchführung eines von der EU finanzierten Projekts enthielten und dass die Bewertung des Projekts während des vom Zugangsantrag abgedeckten Zeitraums noch im Gange sei. Nach Auffassung der Bürgerbeauftragten endete dieses Projekt 2022.[23] Da der E-Mail-Austausch im Februar 2023 erfolgte, kann davon ausgegangen werden, dass die Bewertung ein Jahr später zum Zeitpunkt der bestätigenden Entscheidung abgeschlossen war. In jedem Fall ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass diese Dokumente nicht durchgehend sensibel sind und dass nicht klar ist, wie die Offenlegung einiger Elemente allgemeiner Art – wie die Anwesenheit von Sozialdiensten oder Erziehungsberechtigten – den Entscheidungsprozess der EUAA ernsthaft untergraben würde.

32. Drittens argumentierte die EUAA, dass die Dokumente 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 einen informellen Austausch auf Personalebene und Entwürfe enthielten, die möglicherweise durch eine endgültige Fassung ersetzt worden seien und ausschließlich für interne Kommunikationszwecke verwendet worden seien.

33. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der vorläufige Charakter der Dokumente als solcher nicht ausreicht, um ihre Nichtoffenlegung zu rechtfertigen. Vielmehr muss jede Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit auf dem spezifischen Inhalt eines Dokuments beruhen.

34. Nach der Überprüfung durch das Untersuchungsteam enthalten einige dieser Dokumente Elemente, zu denen die Agentur der Öffentlichkeit bereits auf verschiedene Weise Zugang gewährt hat. Wie im vorherigen Abschnitt hervorgehoben, enthalten die Dokumente 45 und 46 über die Umzäunung von Pournara größtenteils Informationen, die bereits auf der Website der EUAA verfügbar sind. Darüber hinaus hat die EUAA den Zugang zu zwei Dokumenten (4 und 8) verweigert und gleichzeitig vollen oder weiten Zugang zu zwei anderen Dokumenten gewährt, die nahezu identisch erscheinen (20 und 34). In Bezug auf Dokument 8 ist angesichts der Tatsache, dass die wichtigsten Informationen (über den Zugang zu Dokument 34) offengelegt wurden, nicht klar, wie die Gewährung des Zugangs zu den übrigen Teilen des Dokuments den Entscheidungsprozess der EUAA ernsthaft beeinträchtigen könnte [24].

35. Bei den übrigen Dokumenten handelt es sich hauptsächlich um E-Mail-Austausche im Zusammenhang mit einer Vielzahl von Themen, darunter die Situation von Kindern,[25] Besuche von Interessenträgern,[26] medizinische Fragen,[27] die Modernisierung von Pournara,[28] allgemeine Informationen über Einrichtungen,[29] und andere Informationen. [30] In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte Folgendes fest:

• Dokumente zur Situation von Kindern: Dieser Austausch scheint Informationen zu enthalten, die allgemeiner Natur sind und sich hauptsächlich auf Elemente beziehen, die den einschlägigen Interessenträgern bereits bekannt sind, wie z. B. Bildungsvereinbarungen [31] oder das Projekt des Büros der NRO für die Neue Erde [32].
• Dokumente im Zusammenhang mit einem Besuch von Interessenträgern: Dieser Besuch fand vor einigen Monaten statt und ist der Öffentlichkeit bekannt, da er in einer Pressemitteilung der Kommission erwähnt wurde.[33] Die einschlägigen Dokumente zeigen das offizielle Veranstaltungsprogramm und enthalten nur sachliche und veraltete Informationen (praktische Vorkehrungen usw.) mit geringem Detaillierungsgrad.
• Dokumente im Zusammenhang mit medizinischen Fragen: Viele dieser Austausche beziehen sich auf die normalen Aufgaben der EUAA (Ausbildung usw.) oder auf technische Details (Stand des Röntgengeräts usw.). In Bezug auf Tuberkulosetests stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass diese Frage im Bericht 2024 des Ausschusses des Europarats zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe [34] und in der Antwort der zyprischen Regierung [35] erörtert wurde.
• Dokumente im Zusammenhang mit der Aufrüstung von Pournara: Es handelt sich um einen Austausch über die Koordinierung der Renovierungsarbeiten in Pournara. In Anbetracht der Tatsache, dass das Upgrade bereits im vergangenen Jahr durchgeführt wurde, dürften diese Informationen veraltet sein. Abgesehen davon scheint dieser Austausch allgemeiner Natur zu sein.

Dokumente im Zusammenhang mit Migrationsmanagementeinrichtungen im Allgemeinen: Diese Dokumente enthalten einen Austausch zur Organisation von Treffen mit den zyprischen Behörden, ein in diesem Zusammenhang zu erörterndes Papier sowie allgemeine Statistiken. Die in diesem Zusammenhang ausgetauschten Sachinformationen sind eher allgemein gehalten (Statistiken über Nationalitäten, Zentrumskapazitäten usw.). Gleiches gilt für den E-Mail-Austausch. Was den erörterten Zuweisungsmechanismus betrifft, so scheinen nicht alle Abschnitte sensibel zu sein. Es ist jedoch nicht ohne weiteres klar, ob diese Gespräche noch andauern.

• Sonstige Dokumente: Die in den Dokumenten 12 und 13 enthaltenen Informationen sind generisch, und es scheint, dass Dokument 13 für die Weitergabe an externe Interessenträger gedacht war. In Bezug auf Dokument 54 wird das Vorliegen von Angriffen auf Bedienstete in Pournara vom Antifolterausschuss des Europarats dokumentiert [36].

36. Auf der Grundlage dieses Überblicks ist nicht klar, wie die Offenlegung der überwiegenden Mehrheit dieser Dokumente die Entscheidungsfindung der EUAA in einer vorhersehbaren und nicht rein hypothetischen Weise ernsthaft untergraben könnte. Die meisten Informationen in den Dokumenten scheinen nicht sensibel zu sein. Vielmehr scheinen große Teile sachlich zu sein, „zur Information“ Austausch über allgemeine Themen oder Themen. Das Argument, dass die Bediensteten diesen Austausch nicht gehabt hätten, wenn sie gewusst hätten, dass sie offengelegt werden könnten, erscheint nicht plausibel. Daher ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es für die EUAA unangemessen war, der Öffentlichkeit den Zugang zu den 74 in Rede stehenden Dokumenten in ihrer Gesamtheit zu verweigern, da ihre Entscheidungsfindung geschützt werden musste.

Überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung

37. Wenn die Unionsorgane der Auffassung sind, dass die Offenlegung eines Dokuments ihren Entscheidungsprozess beeinträchtigen würde, müssen sie den Schutz dieses besonderen Interesses gegen das öffentliche Interesse an der Zugänglichmachung des Dokuments abwägen.

38. In dem Bestätigungsbeschluss der EUAA wird anerkannt, dass ein allgemeines öffentliches Interesse an Fragen im Zusammenhang mit den Grundrechten, der Migrationssteuerung und den Aufnahmebedingungen besteht. Die EUAA vertrat jedoch die Auffassung, dass der Beschwerdeführer den überwiegenden Charakter des hier in Rede stehenden öffentlichen Interesses nicht hinreichend begründet hatte. Darüber hinaus wies die Agentur darauf hin, dass sich nicht alle Dokumente unmittelbar mit diesen Angelegenheiten befassten, und erklärte, dass angesichts der Tatsache, dass es sich bei den streitigen Dokumenten nicht um endgültige Fassungen handele, nicht klar sei, inwiefern ihre Verbreitung einem offensichtlichen öffentlichen Interesse dienen würde.

39. Der Bürgerbeauftragte stellt zunächst fest, dass die Tatsache, dass die streitigen Dokumente nicht endgültig sind, nicht ausschließt, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer Verbreitung bestehen könnte. Zweitens ist der Bürgerbeauftragte, wie in den Rn. 28 bis 36 dargelegt, der Auffassung, dass die überwiegende Mehrheit der streitigen Dokumente vernünftigerweise nicht als von der Ausnahmeregelung für die Entscheidungsfindung erfasst angesehen werden kann. Dies bedeutet zwar, dass nicht unbedingt geprüft werden muss, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht, der Bürgerbeauftragte stimmt jedoch nicht mit der Auffassung der EUAA überein, dass die Argumente des Beschwerdeführers zu allgemein sind und nicht ausreichen, um das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses nachzuweisen. Vielmehr hat der Beschwerdeführer ausführlich auf den erhöhten Transparenzbedarf angesichts der Tatsache hingewiesen, dass zyprische Migrationsmanagementeinrichtungen EU-Mittel erhalten, auf das Mandat der EUAA in Bezug auf den Flüchtlingsschutz sowie auf Beweise, die darauf hindeuten, dass die Lage in zyprischen Einrichtungen möglicherweise Mängel aufweist. Diese Argumente sind nicht nur allgemeine Erwägungen.

40. Die Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass der Ausschuss für Folterbekämpfung des Europarats in einem Bericht über einen Besuch im Mai 2023 (Bericht [37], veröffentlicht im Mai 2024) die Bedingungen im Erstaufnahmezentrum in Pournara als „einen Verstoß gegen die Menschenwürde“ bezeichnete, „der eine unmenschliche und erniedrigende Behandlung darstellen kann, die gegen Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention [(Verbot von Folter)] verstößt“.[38] Der Ausschuss bezeichnete die Hygienebedingungen als „ein klares Gesundheitsrisiko“ und äußerte Bedenken hinsichtlich der Achtung der Rechte von Kindern, des Zugangs zu Gesundheitsversorgung, des Schutzes vor Gewalt und Belästigung sowie des Zugangs zu rechtlicher Unterstützung oder sogar zu einem Beschwerdemechanismus. Am Ende seines Besuchs berief sich der Ausschuss auf Artikel 8 Absatz 5 des Europäischen Übereinkommens zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe [39], wonach seine Sachverständigen den nationalen Behörden vor Ende des Besuchs Bemerkungen übermitteln können. Dieser Artikel wird nur in Ausnahmefällen verwendet, in denen dringendes Handeln erforderlich ist.

41. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention ein absolutes Recht ist, das unter keinen Umständen eingeschränkt oder verletzt werden darf. In diesem Zusammenhang deuten die besorgniserregenden Feststellungen des Antifolterausschusses des Europarats in Verbindung mit den offensichtlichen Schwierigkeiten der Zivilgesellschaft, die Lage in Pournara zu überwachen, und der Tatsache, dass zyprische Einrichtungen EU-Mittel erhalten, allesamt auf ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung aller Dokumente oder Teile davon hin, die nicht unter die Ausnahme zur öffentlichen Sicherheit fallen.

42. Vor diesem Hintergrund ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass ein umfassender (teilweiser) Zugang zu den in Rede stehenden Dokumenten gewährt werden sollte.

Der Lösungsvorschlag

Auf der Grundlage der vorstehenden Feststellungen schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass die EUAA ihre Entscheidung über diesen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit überdenkt, um der Öffentlichkeit einen erheblich besseren Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu gewähren.

Die EUAA wird ersucht, die Bürgerbeauftragte bis zum 17. Oktober 2024 über alle Maßnahmen zu unterrichten, die sie in Bezug auf den oben genannten Lösungsvorschlag ergriffen hat.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 12.7.2024

 

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Abrufbar unter: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[3] Siehe z. B. den vom Europäischen Rat für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen veröffentlichten Zypern-Länderbericht 2023, abrufbar unter: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2024/05/AIDA-CY_2023-Update.pdf  

[4] Thematisches Factsheet 2023 des UNHCR zur Aufnahme in Zypern, abrufbar unter: https://www.unhcr.org/cy/wp-content/uploads/sites/41/2023/10/UNHCR-Cyprus_Reception_Fact-Sheet_2023-September_ENG.pdf

[5] Operativer Plan EUAA-Zypern 2022-2024, letzte geänderte Fassung abrufbar unter: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/EUAA_Operational_Plan_to_Cyprus_2022-2024_Amendement_2.pdf

[6] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[8] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001.

[9] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung 1049/2001.

[10] Urteil vom 1. Juli 2018, Schweden und Turco/Rat, verbundene Rechtssachen C-39/05 und C-52/05 P, Rn. 33, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[11] Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, Rechtssache C-266/05 P, Rn. 63, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[12] Schweden und Turco/Rat, verbundene Rechtssachen C-39/05 und C-52/05 P, Rn. 33 und 38.

[13] Access Info Europe/Europäische Kommission, Rechtssache T-851/16, Rn. 37.

[14] Urteil Sison/Rat, Randnr. 64.

[15] Siehe z. B.: https://www.financialmirror.com/2023/09/13/second-reinforced-fence-at-migrant-reception-camp/

[16] EASO-Leitfaden 2016 zu Aufnahmebedingungen, abrufbar unter: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO_Guidance_on_reception_conditions_-_operational_standards_and_indicators%5B3%5D.pdf ; Beschreibung sowie EASO-Leitlinien 2018 zu Aufnahmebedingungen für unbegleitete Kinder, abrufbar unter: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf

[17] Siehe insbesondere S. 43-47: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[18] Siehe Seite 44, „Standard 11“: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2024-05/2024-Guidance-reception-Operational-standards-and-indicators.pdf

[19] https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[20] Video „Meet Costas, a caseworker at #Pournara Reception Centre #Cyprus“, abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=3H0yZanV_aQ

[21] Urteil vom 22. März 2018, De Capitani/Parlament, T-540/15, Rn. 64, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[22] Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C-506/08 P, Rn. 80 und 82, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Übersicht abrufbar unter: http://www.dmsw.gov.cy/dmsw/sws.nsf/All/604D866B615150C9C2258ADE003ED6E9?OpenDokument

[24] Zumal das Projekt nun zu Ende ist und sehr detailliert online dokumentiert wurde: https://www.facebook.com/watershed.ngo/?locale=nl_BE

[25] Dokumente 1, 3, 17, 40, 41, 62.

[26] Dokumente 10, 11.

[27] Dokumente 14, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 49, 58, 59, 61, 69, 76.

[28] Dokumente 18, 33, 44, 55, 57, 63, 64, 65, 66. Zu dieser Kategorie gehört auch das Dokument 56, aber der Bürgerbeauftragte wird sich hier nicht erneut damit befassen (siehe Ziffer 23).

[29] Dokumente 2, 5, 6, 7, 15, 16, 21, 22, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 50, 51, 52, 53, 74, 75.

[30] Dokumente 12, 13, 54.

[31] Siehe insbesondere: https://asylumineurope.org/reports/country/cyprus/reception-conditions/employment-and-education/access-education/#:~:text=The%20Refugee%20Law%20provides%20that,of%20submission%20of%20the%20claim

[32] Siehe: https://www.linkedin.com/posts/office-for-the-new-earth_one-cyprus-kofinou-activity-7113213941509447680-PoL6

[33] Siehe: https://home-affairs.ec.europa.eu/news/re-construction-cyprus-first-reception-centre-pournara-2023-07-11_en

[34] Bericht an die Regierung Zyperns über den Besuch des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 9. bis 17. Mai 2023 in Zypern, CPT/Inf (2024) 18, Rn. 197 und 222: https://rm.coe.int/1680afb22c 

[35] Antwort der Regierung Zyperns auf den Bericht des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT) über seinen Besuch in Zypern, S. 49: https://rm.coe.int/1680afb22f

[36] Siehe Rn. 203 und 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[37] Abrufbar unter: https://rm.coe.int/1680afb22c

[38] Siehe insbesondere Rn. 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[39] Europäisches Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, abrufbar unter: https://rm.coe.int/16806dbaa3