Hergestellt gemäß Artikel 2 Absatz 10 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist eine Nichtregierungsorganisation, die mehr als 850 Universitäten in fast 50 europäischen Ländern vertritt. Sie nahm als einer von fünf Partnern an der Umsetzung des EU-Programms SHARE [2] für ASEAN-Hochschulen und -Studenten teil. Die Delegation der EU in Indonesien und Brunei Darussalam war für die Überwachung des Programms im Namen der Europäischen Kommission zuständig. Das Programm lief von Januar 2015 bis Juni 2020.

2. Zur Finanzierung des Programms unterzeichnete die Kommission einen Finanzhilfevertrag mit dem „Finanzhilfekoordinator“. In diesem Vertrag wurde festgelegt, dass der Finanzhilfekoordinator für die Vorlage aller einschlägigen Belege sowie für die Prüfung und Einreichung des Zahlungsantrags verantwortlich ist. In dem Vertrag wurde auch angegeben, dass der Finanzhilfekoordinator der Vermittler zwischen der Kommission und dem Beschwerdeführer ist.

3. Vor der Gewährung der Finanzhilfe teilte der Finanzhilfekoordinator dem Beschwerdeführer mit, dass die Kommission um Klarstellung bezüglich der Differenz zwischen dem vorgeschlagenen Haushalt und den Zahlen auf den Gehaltsabrechnungen gebeten habe, die der Beschwerdeführer vorgelegt habe. Der Finanzhilfekoordinator schlug dem Beschwerdeführer vor, diese Informationen in Form eines Schreibens vorzulegen, in dem die spezifischen Zahlen dargelegt und erläutert wird, wie er die Personalkosten berechnet hat. Der Beschwerdeführer tat dies. In seinem Schreiben an die Kommission legte der Beschwerdeführer seine Berechnungsmethode dar und erklärte, dass seine Personalkosten Bruttogehalt, Sozialversicherungsbeiträge, Versicherungskosten und andere damit verbundene Kosten umfassten [3]. Die Kommission hatte keine weiteren Fragen, und die Finanzhilfevereinbarung wurde im Dezember 2014 unterzeichnet.

4. Im Januar 2015 wurde mit der Durchführung begonnen, und dem Beschwerdeführer wurden die für dieses Jahr entstandenen Kosten erstattet.

5. Im Jahr 2017 ersuchte die Kommission über den Finanzhilfekoordinator den Beschwerdeführer um zusätzliche Informationen zu den für einen Bediensteten für das Jahr 2016 geltend gemachten Kosten, einschließlich einer Aufschlüsselung der Gesamtkosten, eines Zahlungsnachweises für mehrere Monate und einer Klärung der Differenz zwischen dem Einheitssatz und dem Bruttogehalt im Arbeitsvertrag des Bediensteten. Der Beschwerdeführer übermittelte umgehend die angeforderten Klarstellungen und Informationen. Die Kommission gab daraufhin eine Erläuterung heraus, in der sie erklärte, dass sie die Zahlung der Personalkosten aussetze, bis der Beschwerdeführer die „neueste Fassung“ des Arbeitsvertrags des betreffenden Bediensteten vorgelegt habe.

6. Im Jahr 2018 legte der Finanzhilfekoordinator weitere Erläuterungen und Belege zu den Kosten vor, die die Kommission in ihrer Erläuterung als nicht förderfähig erachtete. In Bezug auf die streitigen Personalkosten legte der Zuschusskoordinator den Arbeitsvertrag und die Geschichte der Bruttogehaltserhöhungen für den betreffenden Bediensteten vor. Die Kommission forderte die Arbeitszeittabellen und Gehaltsabrechnungen für den gesamten Berichtszeitraum sowie eine Aufschlüsselung der Personalkosten in Höhe von 9 668 EUR an, die der Beschwerdeführer über den Finanzhilfekoordinator übermittelte.

7. Im Jahr 2019 wurde das Programm einer externen Prüfung unterzogen. Im Entwurf des Prüfberichts stellten die Prüfer fest, dass der Beschwerdeführer die geltenden Zuteilungssätze für seine Bediensteten außer Acht gelassen hatte und sie daher nicht förderfähige Personalkosten in Höhe von über 14 000 EUR als nicht förderfähig ansahen. Der Beschwerdeführer beanstandete diese Feststellung.

8. Im Jahr 2020 legten die Prüfer einen aktualisierten Berichtsentwurf vor, der die Anmerkungen des Beschwerdeführers enthielt. Die Prüfer baten um weitere Belege zur Überprüfung der Kosten, aber im abschließenden Prüfbericht wurde die Feststellung aufrechterhalten, dass Personalkosten in Höhe von über 14 000 EUR nicht förderfähig waren. Im Anschluss daran führte der Beschwerdeführer eine Aufforderung mit den Prüfern und dem Finanzhilfekoordinator durch, in der er seine Berechnungsmethode erläuterte. Nach der Aufforderung legte der Beschwerdeführer erneut alle Belege für seine Kosten vor. Nach Prüfung der Unterlagen gelangten die Prüfer zu dem Schluss, dass „[...] die in Bezug auf [Name] und [Name] geltend gemachten Personalkosten für den Überprüfungszeitraum begründet und angemessen sind. Daher betrachten wir den Betrag von 14 399,98 EUR nun als förderfähig.“

9. Im Jahr 2021 akzeptierte der Finanzhilfekoordinator die endgültige Finanzlage der Kommission einschließlich aller nicht förderfähigen Kosten. Die Kommission gab eine weitere Erläuterung heraus, in der sie feststellte, dass das EU-Programm SHARE zur Entwicklung der Hochschulbildung beigetragen habe. Der Beschwerdeführer stimmte der Berechnung der Abschlusszahlung nicht zu und bat um Klarstellungen. Der Finanzhilfekoordinator antwortete, dass die Kommission die Kosten aufgrund unvollständiger Vertragsunterlagen nicht akzeptiert habe. Als der Beschwerdeführer erklärte, dass externe Prüfer die Kosten für förderfähig erklärten, antwortete der Finanzhilfekoordinator, dass es das Vorrecht der Kommission sei, Kosten unabhängig von den Feststellungen der Prüfer zu akzeptieren oder abzulehnen. Der Finanzhilfekoordinator überwies die Abschlusszahlung, wobei 9 668 EUR abgezogen wurden. Der Beschwerdeführer erklärte erneut, dass er mit dem Abzug nicht einverstanden sei.

10. Daraufhin schickte der Beschwerdeführer eine E-Mail direkt an die Kommission und den Finanzhilfekoordinator und fragte, warum die Kosten abgelehnt wurden. Die Kommission antwortete auf diese E-Mail, richtete sie aber stattdessen an den Finanzhilfekoordinator. Sie forderte den Finanzhilfekoordinator auf, die Frage des Beschwerdeführers zu beantworten und ihm mitzuteilen, dass der streitige Finanzhilfevertrag ohne offene Fragen oder Beträge abgeschlossen worden sei. Nach mehreren Gesprächen mit der Kommission wandte sich der Beschwerdeführer im Februar 2022 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

11. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, die betreffenden Personalkosten zu erstatten.

12. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf die Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort der Kommission. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten traf sich auch mit Vertretern der Kommission, um zu klären, warum die Kommission die Kosten für nur einen Bediensteten für nur ein von vier Jahren für nicht förderfähig hielt. Im Anschluss an das Treffen teilte der Bürgerbeauftragte den Sitzungsbericht dem Beschwerdeführer mit, der sich ebenfalls dazu äußerte.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der Kommission

13. In ihrer schriftlichen Antwort brachte die Kommission vor, dass sie in vollem Einklang mit dem geltenden vertraglichen Rahmen und den EU-Vorschriften und -Verfahren gehandelt habe.

14. Sie machte geltend, dass sie trotz des Fehlens eines Vertragsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer sinnvoll mit dem Beschwerdeführer zusammengearbeitet habe, und erläuterte wiederholt und gründlich die Gründe, warum sie die Kosten für nicht förderfähig gehalten habe.

15. Die Kommission machte geltend, dass die Feststellungen der Prüfer nur die Nichtberücksichtigung der veranschlagten Personalkosten durch den Beschwerdeführer beträfen. Die Prüfer wiesen diese Feststellung im abschließenden Prüfbericht zurück, da sie die Kosten für angemessen hielten und den vorgelegten Zeiterfassungsbögen entsprachen. Die Kommission machte jedoch geltend, die endgültige Feststellung beziehe sich nicht auf die streitigen Kosten, sondern betreffe nur den Zuteilungssatz.

16. Die Kommission brachte vor, der Beschwerdeführer habe keine Belege vorgelegt, die es der Kommission ermöglichten, die geltend gemachten Kosten zu belegen. Insbesondere vertrat die Kommission die Auffassung, dass der Arbeitsvertrag des betreffenden Bediensteten nicht mit den von anderen Partnern angenommenen Arbeitsverträgen vergleichbar sei. Da die einschlägigen Belege entweder fehlten, nicht schlüssig waren oder widersprüchlich waren, vertrat die Kommission die Auffassung, dass diese Kosten im Einklang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung nicht förderfähig waren.

17. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erklärte die Kommission, dass sie nicht alle Kostenpositionen überprüft, sondern sich auf Zufallsstichproben stützt. In diesem Fall führte sie eine Stichprobenkontrolle für den betreffenden Bediensteten für das Jahr 2016 durch, nachdem sich die Personalkosten im Vergleich zum Haushalt erheblich voneinander unterschieden hatten.

18. Die Kommission erklärte, die Aussetzung der Zahlung betreffe nicht die Berechnungsmethode, sondern das Fehlen von Belegen. Die Kommission machte geltend, sie habe keinen Arbeitsvertrag für den betreffenden Bediensteten erhalten. Er vertrat die Auffassung, dass der einseitige Arbeitsvertrag, den der Beschwerdeführer vorlegte, die Mindestanforderungen für solche Verträge nicht erfülle. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass sie in Ermangelung eines längeren Vertragsformblatts nicht in der Lage sei, die Richtigkeit der vorgelegten Berechnung zu überprüfen.

19. Die Kommission räumte ein, dass sie zu Beginn des Programms keine Leitlinien zu den Mindestanforderungen für einen Arbeitsvertrag vorlegte. Sie erklärte, dass es keine offiziellen Leitlinien gebe und dass sie von Fall zu Fall entscheide. Die Kommission brachte vor, dass sie ihre Stellungnahme sowohl mündlich als auch per E-Mail an den Finanzhilfekoordinator übermittelt habe, dessen Aufgabe es dann sei, den Beschwerdeführer über die Anforderungen der Kommission zu informieren. Die Kommission konnte jedoch keine Nachweise für einen schriftlichen Austausch mit dem Koordinator vorlegen.

20. In Bezug auf die Feststellungen der Prüfer stellte die Kommission fest, dass die Prüfer die Richtigkeit der Berechnungen des Beschwerdeführers überprüften. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass die Kosten nicht förderfähig sind, da der Arbeitsvertrag nicht den Mindestanforderungen entspricht, die als gültiger Arbeitsvertrag anzusehen sind.

21. Schließlich erklärte die Kommission, dass ein Einwand vom Finanzhilfekoordinator erhoben werden sollte, damit er geprüft werden kann. In diesem Fall stimmte der Finanzhilfekoordinator den Feststellungen der Kommission jedoch nicht zu.

Von der Beschwerdeführerin

22. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass externe Prüfer alle Kosten, einschließlich der im Rahmen dieser Untersuchung in Rede stehenden Kosten, nach Überprüfung der Belege, einschließlich Kopien von Verträgen, Gehaltsabrechnungen und Arbeitszeitnachweisen, als förderfähig ansahen.

23. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission nie angegeben habe, dass der Vertrag nicht gültig sei, und dass dies der Grund dafür sei, dass sie die Kosten als nicht förderfähig ansehe. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er der Kommission vor der Gewährung der Finanzhilfe die erforderlichen Erläuterungen zusammen mit den Arbeitsverträgen für alle Bediensteten übermittelt habe. Sie machte geltend, sie habe mehrfach ausführliche Erläuterungen und alle erforderlichen Belege vorgelegt. Die Kommission hat ihr nie mitgeteilt, welche anderen Unterlagen oder Erläuterungen erforderlich wären.

24. Darüber hinaus war der Beschwerdeführer der Ansicht, dass das Argument der Kommission, dass der Arbeitsvertrag die Mindestanforderungen nicht erfülle, unerheblich sei. Er wies darauf hin, dass die Arbeitsverträge von Organisation zu Organisation und von Land zu Land unterschiedlich sind. Der Beschwerdeführer bestritt auch die Behauptung der Kommission, dass ihre Verträge nicht den Standards der Kommission entsprächen. Sie erklärte, dass sie jedes Jahr an vier bis acht Programmen der Kommission teilnehme und dass ihre Arbeitsverträge von der Kommission nie angefochten worden seien. Darüber hinaus wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass die Kommission selbst in dem Treffen mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten bestätigt habe, dass nie Mindestanforderungen mitgeteilt worden seien, und dass sie von Fall zu Fall entschieden habe. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass dies einen groben Verstoß gegen die Regeln und Grundsätze einer guten transparenten öffentlichen Verwaltung darstellt.

25. Der Beschwerdeführer stellte fest, dass die Kommission in einer E-Mail an den Bürgerbeauftragten erklärt habe, dass sie über den Finanzhilfekoordinator eine Aufschlüsselung der Gesamtkosten, Arbeitszeitnachweise und Gehaltsabrechnungen für den gesamten Berichtszeitraum beantragt habe, um die betreffenden Kosten zu überprüfen. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Kommission nicht angegeben habe, dass sie zur Überprüfung der Kosten einen Arbeitsvertrag benötige. In diesem Zusammenhang vertrat der Beschwerdeführer auch die Auffassung, dass ein Arbeitsvertrag als Beweis dafür herangezogen werden könne, dass der betreffende Bedienstete beschäftigt sei, nicht aber, um die Richtigkeit der Berechnungen zu überprüfen.

26. Der Beschwerdeführer kam zu dem Schluss, dass er alle Untersuchungen und Anfragen der Kommission konsequent und umgehend beantwortete. Die Kommission hat jedoch nie klar dargelegt, warum der Vertrag oder die von ihr vorgelegten Unterlagen unzureichend waren und was sonst noch erforderlich gewesen wäre.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

27. Diese Untersuchung ergab, dass die Kommission keine Einwände dagegen erhebt, wie der Beschwerdeführer die fraglichen Kosten berechnet hat, sondern vielmehr, dass sie die Kosten ablehnt, weil sie der Auffassung ist, dass die erforderlichen Belege fehlen. Insbesondere ist die Kommission der Auffassung, dass der einseitige Arbeitsvertrag, den der Beschwerdeführer vorgelegt hat, die Mindestanforderungen an Arbeitsverträge nicht erfüllt, da er – im Gegensatz zu längeren Arbeitsverträgen – es der Kommission nicht ermöglicht, die fraglichen Kosten zu überprüfen.

28. Der Bürgerbeauftragte kann dieser Argumentation nicht zustimmen.

29. Die Kommission hat eingeräumt, dass das SHARE-Programm seine Ziele erreicht hat und kein Betrugsverdacht bestand.

30. Darüber hinaus gelangten die externen Prüfer zu dem Schluss, dass der Beschwerdeführer ausreichende Beweise zur Stützung der in Rede stehenden Personalkosten vorgelegt hat und dass die Kosten angemessen sind, und dass die Prüfer die Kosten für förderfähig hielten, obwohl sie ursprünglich der Auffassung waren, dass sie den geltenden Zuteilungssatz nicht einhielten. Die Bürgerbeauftragte erkennt an, dass die Kommission nicht an die Feststellungen der Prüfer gebunden ist. Weicht ein Organ oder eine Einrichtung der EU jedoch von den Feststellungen eines Prüfberichts ab, sollte sie ausreichende und überzeugende Erklärungen dafür liefern. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission dies in diesem Fall nicht getan hat.

31. Die Kommission hat zu Beginn des Programms keine Orientierungshilfen zu den Mindestanforderungen für einen Arbeitsvertrag gegeben. Die Untersuchung ergab jedoch, dass die Kommission die fraglichen Personalkosten nur deshalb zurückwies, weil sie der Ansicht war, dass der Arbeitsvertrag nicht den Mindestanforderungen für einen solchen Vertrag, insbesondere seiner Länge, entsprach und nicht mit den Arbeitsverträgen anderer Partner vergleichbar war. Indem die Kommission einseitig verlangte, dass der Vertrag von nur einem Bediensteten nicht näher bezeichnete Kriterien „ex post“, d. h. nach einer längeren Laufzeit des Programms, erfülle, untergrub sie den Grundsatz der Rechtssicherheit [4]. Der Beschwerdeführer gab an, dass er vor Beginn des Programms alle erforderlichen Informationen vorgelegt habe, die Kommission jedoch nie Probleme mit den Arbeitsverträgen aufgeworfen habe. Die Kommission erstattete auch die Kosten, die diesem Bediensteten in den anderen Programmjahren entstanden waren, und erstattete die Kosten, die anderen Bediensteten mit ähnlichen Verträgen für das gesamte Programm entstanden waren. Darüber hinaus erklärte der Beschwerdeführer, dass er ähnliche Arbeitsverträge im Rahmen verschiedener anderer EU-finanzierter Programme, an denen er teilgenommen habe, verwendet habe und dass die Kommission dieses Thema noch nie angesprochen habe. Der Beschwerdeführer konnte daher vernünftigerweise davon ausgehen, dass die Kommission die betreffende Art von Arbeitsvertrag für ausreichend hielt. Darüber hinaus fällt der fragliche Arbeitsvertrag unter das belgische Arbeitsrecht. Daher kann die Kommission prüfen, ob der Vertrag die Mindestanforderungen für Arbeitsverträge nach nationalem Recht erfüllt, kann aber keine zusätzlichen Anforderungen auferlegen.

32. Die Kommission argumentierte ferner, dass nur längere Verträge es ihr ermöglichten, die geltend gemachten Kosten zu überprüfen. Arbeitsverträge ermöglichen es der Kommission zwar, unabhängig von ihrer Dauer zu überprüfen, ob die Person, für die Personalkosten geltend gemacht werden, tatsächlich bei dem die Kosten geltend machenden Unternehmen beschäftigt ist, aber sie ermöglichen es der Kommission oder einem anderen Unternehmen als solchem nicht, zu überprüfen, ob die geltend gemachten Kosten tatsächlich entstanden sind. Dies kann nur anhand von Arbeitszeitnachweisen und entsprechenden Gehaltsabrechnungen überprüft werden, die der Beschwerdeführer jeweils umgehend übermittelt hat, wenn er darum ersucht wurde.

33. Die Kommission brachte ferner vor, dass sie einen Einwand nur dann prüfen könne, wenn er vom Finanzhilfekoordinator erhoben werde. Der Finanzhilfekoordinator übermittelte die vom Beschwerdeführer zur Stützung seiner Kosten vorgelegten Unterlagen und Erläuterungen. Es scheint jedoch, dass der Kommission der Einwand des Beschwerdeführers erst bekannt wurde, nachdem der Finanzhilfekoordinator die Berechnungen der Kommission akzeptiert hatte und der Beschwerdeführer sich direkt an die EU-Delegation gewandt hatte. Das ist bedauerlich.  

34. Die Kommission erklärte ferner, dass der Finanzhilfekoordinator ihren Feststellungen zustimme. Der Bürgerbeauftragte ist nicht ganz davon überzeugt, dass dies der Fall ist. Es liegt auf der Hand, dass der Finanzhilfekoordinator die endgültige Finanzlage der Kommission zu der Finanzhilfe, einschließlich der Kosten, die er für nicht förderfähig hielt, förmlich akzeptiert hat. Während der Finanzhilfekoordinator später erklärte, dass es das Vorrecht der Kommission sei, Kosten unabhängig von den Empfehlungen der Prüfer anzunehmen oder abzulehnen, erklärte er sich nicht mit seiner Begründung einverstanden.

35. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass sie sich gründlich und sinnvoll mit dem Beschwerdeführer in Verbindung gesetzt habe, und erläuterte, warum sie die Kosten als nicht förderfähig abgelehnt habe, obwohl sie dazu nicht verpflichtet gewesen sei. Es ist zwar gut, dass die Kommission nicht darauf bestanden hat, ausschließlich über den Finanzhilfekoordinator zu kommunizieren, die Bürgerbeauftragte ist jedoch besorgt, dass der Grund für die Ablehnung der Kosten durch die Kommission erst während des Treffens mit ihrem Untersuchungsteam klar wurde. Die Kommission forderte die „neueste Fassung“ des Arbeitsvertrags an, die der Beschwerdeführer mehrfach vorlegte. Die Kommission hat nie erklärt, dass sie den Vertrag für unzureichend hält oder warum dies relevant ist.

36. Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die Kommission keine ausreichenden Erläuterungen vorgelegt hat, um ihre Entscheidung, die Kosten für nicht förderfähig zu erklären, zu rechtfertigen.

Der Lösungsvorschlag

Auf der Grundlage der vorstehenden Feststellungen schlägt die Bürgerbeauftragte der Kommission vor, ihre Entscheidung über die Kosten, die sie für nicht förderfähig hielt, zu überprüfen und dem Beschwerdeführer den von ihr einbehaltenen Betrag, d. h. 9 668 EUR, zu zahlen.

Die Kommission wird ersucht, die Bürgerbeauftragte bis zum 4. Januar 2024 über alle Maßnahmen zu unterrichten, die sie in Bezug auf den oben genannten Lösungsvorschlag ergriffen hat.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 21.11.2023

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-support-higher-education-asean-region-eu-share_en

[3] Wie Urlaubsgeld, Jahresendprämie, Reisekostenzuschuss und Essensgutscheine.

[4] Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass die Rechtsvorschriften klar und genau sind.