Gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Im Mai 2022 legte die Europäische Kommission einen Legislativvorschlag [2] mit Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern vor. Die vorgeschlagenen Vorschriften enthalten unter anderem eine Verpflichtung für Anbieter (wie Webmail- und Messaging-Dienste), Material über sexuellen Kindesmissbrauch in ihren Diensten proaktiv aufzudecken, zu melden und zu entfernen.

2. Bei der Ausarbeitung dieses Vorschlags konsultierte die Kommission verschiedene Interessenträger, darunter Thorn, eine Organisation, die sich selbst als NRO bezeichnet, die Instrumente zur Aufdeckung von Material über sexuellen Kindesmissbrauch (CSAM) entwickelt und verkauft hat.

3. Der Vorschlag der Kommission (auch „CSAM-Vorschlag“ genannt) stieß auf Kritik, unter anderem von Expertengremien wie dem Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB), die die Wirksamkeit, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Vorschriften in Frage stellten. So wurden beispielsweise Bedenken hinsichtlich eines möglichen allgemeinen und unterschiedslosen Scannens von Inhalten elektronischer Kommunikation und der damit verbundenen Auswirkungen auf die Grundrechte geäußert [3].

4. Im Juni 2022 stellte der Beschwerdeführer, ein Journalist, bei der Kommission einen Antrag [4] auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und beantragte die Offenlegung aller Kommunikation mit der oben genannten Organisation sowie damit zusammenhängender Dokumente seit dem 1. Januar 2021.

5. Die Kommission stellte fest, dass 20 Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen. Sie gewährte vollen Zugang zu fünf Dokumenten und weigerte sich, (Teile) der verbleibenden Dokumente offenzulegen. Bei der Verweigerung des Zugangs stützte sich die Kommission auf die Notwendigkeit des Schutzes personenbezogener Daten, geschäftlicher Interessen und ihrer Entscheidungsfindung [5].

6. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihre Entscheidung (er stellte einen „Bestätigungsantrag“) in Bezug auf neun [6] Dokumente zu überprüfen, zu denen sie (ganz oder teilweise) den Zugang verweigert hatte.

7. Im Oktober 2023 gewährte die Kommission dem Beschwerdeführer einen breiteren Zugang zu sieben Dokumenten (im Folgenden „Dokumente 12 bis 18“). Sie hielt an ihrer Weigerung fest, zwei Dokumente in ihrer Gesamtheit offenzulegen (im Folgenden: Dokumente 19 und 20). Zum gegenwärtigen Zeitpunkt berief sich die Kommission auf die Notwendigkeit, personenbezogene Daten zu schützen, und auf die Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der betreffenden Organisation zu schützen. In Bezug auf ein Dokument (im Folgenden „Dokument 19“) berief sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit zu schützen [7].

8. Unzufrieden mit dem gewährten Zugang wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten und beanstandete die Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen durch die Kommission in Bezug auf vier [8] Dokumente (Dokumente 13, 14, 17 und 20). Drei dieser Dokumente beschreiben die von der betreffenden Organisation entwickelte Technologie, und das vierte Dokument enthält Protokolle über eine Sitzung zwischen der Kommission und der Organisation.

Die Untersuchung

9. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu (Teilen) der vier in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumente zu gewähren.

10. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die vier fraglichen Dokumente sowie den Austausch der Kommission mit der betreffenden Organisation, den die Kommission zum Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang konsultiert hatte.

Dargelegte Argumente

11. In seinem Zweitantrag machte der Beschwerdeführer geltend, dass nicht alle Informationen über eine gewerbliche Einheit als solche vertraulich seien. Er fügte hinzu, dass die betreffende Organisation selbst eine beträchtliche Menge an Informationen über ihre Technologie veröffentlicht habe. Er vermutete, dass einige der geschwärzten Informationen in das Werbematerial der Organisation für potenzielle Kunden und Behörden aufgenommen werden könnten. Auf dieser Grundlage vertrat er die Auffassung, dass Informationen über die Funktionsweise oder Wirksamkeit der Instrumente der Organisation nicht sensibel sein könnten.

12. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass angesichts der Kritik am CSAM-Vorschlag ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Da Software wie die betreffenden Instrumente hohe Fehlerquoten aufweisen und die Beratungen über den CSAM-Vorschlag noch im Gange sind, würden die Dokumente als Grundlage für die öffentliche Debatte in diesem Zusammenhang dienen.

13. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass es unerheblich sei, ob Informationen bereits an anderer Stelle öffentlich seien.

14. Die Kommission argumentierte auch, dass die Dokumente die Geschäftsstrategie der Organisation für den Einsatz von Produkten und ihre spezifischen Gedanken, Ideen und Vorschläge zu Rechtsvorschriften und Vorschriften betreffen. Die Organisation stellte ihr Fachwissen vertraulich zur Verfügung, und einige der Informationen wurden bisher nicht veröffentlicht. Die Offenlegung könnte sich daher auf die Beziehung der Organisation zu Partnern auswirken, die möglicherweise gegenläufige Interessen und/oder Meinungen haben, was sich auf ihr umsatzgenerierendes Geschäft auswirken würde.

15. Die Kommission fügte hinzu, dass drei Dokumente veranschaulichen, wie die Organisation ihre Produkte, ihren Status und ihre Funktionalität entwickelt hat. Diese Informationen stellten geistiges Eigentum der Organisation dar. Die Offenlegung würde ihren Wettbewerbsvorteil, ihren Marktanteil und ihr Umsatzpotenzial beeinträchtigen und die Beziehungen der Organisation zu Dritten belasten.

16. Die Kommission räumte ein, dass ein öffentliches Interesse an der EU-Strategie für eine wirksamere Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern besteht. Allgemeine Erwägungen oder Verweise auf eine öffentliche Debatte reichten jedoch für das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses nicht aus. Auch die Kritik an bestimmten Technologien, die gegen CSAM eingesetzt werden können, ist nicht hinreichend spezifisch. Vielmehr müsste die Offenlegung konkret zum Schutz eines öffentlichen Interesses beitragen, das dringlicher ist als das durch die betreffende Bestimmung geschützte Interesse.

17. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten argumentierte der Beschwerdeführer, dass der CSAM-Vorschlag auf technischen Daten beruht, die von Interessenträgern wie der betreffenden Organisation bereitgestellt wurden. Unter Bezugnahme auf eine vom Europäischen Parlament durchgeführte Studie brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Präzisionsrate von Technologien wie den von der Organisation entwickelten oft überschätzt werde. Daher ist es von wesentlicher Bedeutung, dass alle technischen Angaben der betreffenden Organisation veröffentlicht werden, da dies die kritische Bewertung des Vorschlags erleichtern würde.

18. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass die zurückgehaltenen Informationen besonders hohen Standards der öffentlichen Kontrolle unterliegen sollten, da „die in der Software verankerten algorithmischen Funktionen eine quasi-normative Wirkung haben“.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

19. Kommerzielle Informationen, einschließlich des geistigen Eigentums, können durch die EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) geschützt werden. [9] Die EU-Organe können sich jedoch nicht allein deshalb auf die Notwendigkeit des Schutzes kommerzieller Interessen berufen, weil sich Informationen auf ein Unternehmen/eine Organisation oder seine Produkte beziehen. Die betreffende Ausnahme dient dem Schutz wirtschaftlich sensibler Informationen, d. h. Informationen, die, wenn sie offengelegt werden, die berechtigten geschäftlichen Interessen des betreffenden Unternehmens beeinträchtigen würden. Dies kann der Fall sein, wenn sich Informationen auf die Geschäftsstrategie oder das Fachwissen eines Unternehmens beziehen (z. B. eine spezifische Methodik, die für ein Unternehmen einzigartig und für Wettbewerber unbekannt ist).

20. Bei der Anwendung dieser Ausnahme müssen die EU-Organe daher erläutern, inwiefern eine Offenlegung die in Rede stehenden legitimen Geschäftsinteressen konkret und tatsächlich untergraben würde. Darüber hinaus muss das Risiko, dass der vermutete Schaden eintreten würde, vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein.[10]

21. Nach Prüfung der vier streitigen Dokumente ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die Argumente der Kommission geeignet sind, die Nichtoffenlegung der Mehrheit der zurückgehaltenen Informationen zu rechtfertigen.

22. Insbesondere kann vernünftigerweise nicht davon ausgegangen werden, dass Teile der zurückgehaltenen Informationen unter die Ausnahme zum Schutz geschäftlicher Interessen fallen, entweder weil die Informationen eher allgemeiner Natur zu sein scheinen oder weil die Informationen bereits öffentlich zugänglich sind, wie die Kommission selbst in ihrer bestätigenden Entscheidung festgestellt hat. Beispiele für solche Informationen sind im vertraulichen Anhang zu dieser Empfehlung enthalten.

23. In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, es sei unerheblich, ob bestimmte Informationen bereits an anderer Stelle öffentlich seien. Während ein EU-Organ nicht verpflichtet ist, ein durchgesickertes Dokument offenzulegen, ist die Tatsache, dass Informationen bereits rechtmäßig öffentlich zugänglich sind, für die Frage relevant, ob die Offenlegung dieser Informationen möglicherweise geschäftliche Interessen beeinträchtigen könnte.

24. Insbesondere wurden in diesem Fall die bereits öffentlich zugänglichen Informationen von der Organisation selbst zur Verfügung gestellt. Es ist unklar, inwiefern die Offenlegung, dass die Organisation diese Informationen auch an die Kommission weitergab, ihre geschäftlichen Interessen beeinträchtigen könnte. Die Tatsache, dass die Kommission der Organisation zugesagt zu haben scheint, die Informationen vertraulich zu behandeln, ändert daran nichts, da ein solches Versprechen die Anwendung der Verordnung 1049/2001 nicht umgehen kann.

25. In Bezug auf die geschwärzten Teile der Dokumente, die detaillierter, noch nicht öffentlich bekannt sind und vernünftigerweise als geeignet angesehen werden könnten, geschäftliche Interessen zu untergraben, ist darauf hinzuweisen, dass die Organe der Union proaktiv prüfen müssen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht.[11] Im vorliegenden Fall hat die Kommission die vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente geprüft und zurückgewiesen. Die Kommission scheint jedoch keine anderen Elemente in Betracht gezogen zu haben, die das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses belegen könnten.

26. Insbesondere findet die öffentliche Debatte, die von der Offenlegung profitieren könnte, nicht isoliert statt. Vielmehr wurden die von der breiten Öffentlichkeit vorgebrachten Bedenken im Rahmen eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens geäußert. Die streitigen Dokumente wurden der Kommission vermutlich mit dem Ziel übermittelt, die Ausarbeitung des diesem Verfahren zugrunde liegenden CSAM-Vorschlags zu informieren und/oder zu beeinflussen. Darüber hinaus wird sich das Ergebnis des Gesetzgebungsverfahrens unmittelbar auf die Grundrechte von Kindern auf Menschenwürde und auf die Unversehrtheit der Person und auf das Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung sowie auf die Grundrechte der Bürger im Zusammenhang mit dem Schutz ihrer personenbezogenen Daten auswirken.

27. Eines der Grundprinzipien der EU ist die Offenheit bei der Entscheidungsfindung.[12] Offenheit erleichtert die Beteiligung der Öffentlichkeit und sorgt für mehr Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger. Dies ist umso wichtiger, wenn die Entscheidungsfindung zu neuen Rechtsvorschriften führt, insbesondere wenn neue Rechtsvorschriften die Grundrechte der Bürger wirksam einschränken. Offenheit trägt in dieser Hinsicht zur Stärkung der Demokratie bei, indem es den Bürgern ermöglicht wird, alle Informationen zu prüfen, die die Grundlage eines Gesetzgebungsakts bilden [13].

28. Die Verbreitung der streitigen Dokumente ist daher aus zwei Gründen erforderlich. Erstens wird es die Öffentlichkeit in die Lage versetzen, wirksamer an einem Entscheidungsprozess teilzunehmen, der sich sehr wahrscheinlich direkt auf den Alltag der Bürgerinnen und Bürger auswirken wird, indem ihr Recht auf Privatsphäre eingeschränkt wird. Zweitens wird Transparenz es der Öffentlichkeit ermöglichen, zu prüfen, wer und was in den betreffenden Legislativvorschlag eingeflossen ist. Interessenträger, die aktiv Beiträge leisten, sollten dies nicht hinter verschlossenen Türen tun dürfen [14].

29. Schließlich ist der Bürgerbeauftragte, wie bereits mehrfach erwähnt, der Auffassung, dass verzögerter Zugang verweigert wird. Dies gilt insbesondere in Fällen, die einen laufenden Entscheidungsprozess betreffen, in dem die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu bestimmten Dokumenten erforderlich ist, um das Recht der Bürger auf Teilnahme an diesem Prozess umzusetzen.

30. Vor diesem Hintergrund stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die (teilweise) Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den vier in Rede stehenden Dokumenten durch die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie gibt daher unten eine entsprechende Empfehlung ab.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die Kommission folgende Empfehlung:

Die Europäische Kommission sollte ihre Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu (Teilen) der vier in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumente überdenken, um den Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten erheblich, wenn nicht sogar vollständig, zu verbessern.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 19. März 2024 eine ausführliche Stellungnahme.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 19.12.2023

[1] Abrufbar unter: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/1163/oj.

[2] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN.

[3] Siehe beispielsweise EDSB, Briefing note on the CSAM proposal: „The Point of No Return“, abrufbar unter: https://edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/factsheets/2023-10-23-briefing-note-csam-point-no-return_de.

[4] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[5] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b, Absatz 2 erster Gedankenstrich und Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[6] Von der Kommission als „Dokumente 12 bis 20“ bezeichnet.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] Dokumente 13, 14, 17 und 20.

[9] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[10] Vgl. z. B. Urteil des Gerichts erster Instanz vom 13. April 2005, VKI/Kommission, T-2/03, Randnr. 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[11] Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Sweden & Turco/Rat, Rn. 44: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0039&qid=1700736581523.

[12] Artikel 15 Absatz 1 AEUV.

[13] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 1. Juli 2008. Königreich Schweden und Maurizio Turco gegen Rat der Europäischen Union. Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Rn. 46, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2167118.

[14] Dies spiegelt sich auch in den „Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung“ wider, in denen festgelegt ist, dass die Beziehungen zu den Interessenträgern vier Grundsätzen unterliegen, darunter dem Grundsatz, „den Konsultationsprozess und seine Auswirkungen auf die Politikgestaltung für die Beteiligten und die breite Öffentlichkeit transparent zu machen“: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_de.pdf (siehe Kapitel II Nummer 3).