Hintergrund der Beschwerde

1. Im Mai 2022 legte die Europäische Kommission einen Legislativvorschlag [1] mit Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern vor. Die vorgeschlagenen Vorschriften enthalten unter anderem eine Verpflichtung für Anbieter (wie Webmail- und Messaging-Dienste), Material über sexuellen Kindesmissbrauch in ihren Diensten proaktiv aufzudecken, zu melden und zu entfernen.

2. Bei der Ausarbeitung dieses Vorschlags konsultierte die Kommission verschiedene Interessenträger, darunter Thorn, eine Organisation, die sich selbst als Nichtregierungsorganisation bezeichnet und Instrumente zur Aufdeckung von Material über sexuellen Kindesmissbrauch (CSAM) entwickelt und verkauft hat.

3. Der Vorschlag der Kommission (auch „CSAM-Vorschlag“ genannt) stieß auf Kritik, unter anderem von Expertengremien wie dem Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB), die die Wirksamkeit, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Vorschriften in Frage stellten. So wurden beispielsweise Bedenken hinsichtlich eines möglichen allgemeinen und unterschiedslosen Scannens von Inhalten elektronischer Kommunikation und der damit verbundenen Auswirkungen auf die Grundrechte geäußert [2].

4. Im Juni 2022 stellte der Beschwerdeführer, ein Journalist, bei der Kommission einen Antrag [3] auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und beantragte die Offenlegung aller Kommunikation mit [Thorn] sowie damit zusammenhängender Dokumente seit dem 1. Januar 2021.

5. Die Kommission stellte fest, dass 20 Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen. Sie gewährte vollen Zugang zu fünf Dokumenten und weigerte sich, (Teile) der verbleibenden Dokumente offenzulegen. Bei der Verweigerung des Zugangs stützte sich die Kommission auf die Notwendigkeit des Schutzes personenbezogener Daten, geschäftlicher Interessen und ihrer Entscheidungsfindung [4].

6. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, ihre Entscheidung (er stellte einen „Bestätigungsantrag“) in Bezug auf neun [5] Dokumente zu überprüfen, zu denen sie (ganz oder teilweise) den Zugang verweigert hatte.

7. Im Oktober 2023 gewährte die Kommission dem Beschwerdeführer einen breiteren Zugang zu sieben Dokumenten (im Folgenden „Dokumente 12 bis 18“). Sie hielt an ihrer Weigerung fest, zwei Dokumente in ihrer Gesamtheit offenzulegen (im Folgenden: Dokumente 19 und 20). Zum gegenwärtigen Zeitpunkt berief sich die Kommission auf die Notwendigkeit, personenbezogene Daten zu schützen, und auf die Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der betreffenden Organisation zu schützen. In Bezug auf ein Dokument (im Folgenden „Dokument 19“) berief sich die Kommission auch auf die Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit zu schützen [6].

8. Unzufrieden mit dem gewährten Zugang wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten und beanstandete die Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz der geschäftlichen Interessen durch die Kommission in Bezug auf vier Dokumente (Dokumente 13, 14, 17 und 20). Drei dieser Dokumente stammen von Thorn und beschreiben die von ihm entwickelte Technologie; das vierte Dokument enthält Protokolle über ein Treffen zwischen der Kommission und der Organisation.

9. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu (Teilen) der vier in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumente zu gewähren.

10. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten die vier fraglichen Dokumente sowie den Austausch der Kommission mit Thorn, der zu dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang konsultiert worden war [7].

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

11. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass kommerzielle Informationen nach den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) zurückgehalten werden können, wenn sie vernünftigerweise als sensibel angesehen werden können und das befürchtete Risiko vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch ist [8].

12. Der Bürgerbeauftragte war nicht davon überzeugt, dass die Nichtoffenlegung der Mehrheit der zurückgehaltenen Informationen gerechtfertigt war. Insbesondere vertrat sie die Auffassung, dass große Teile dieser Informationen eher allgemeiner Natur seien und/oder bereits von der betreffenden Organisation veröffentlicht worden seien.

13. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass die Kommission nicht alle Elemente berücksichtigt hatte, die das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses belegen könnten. In diesem Zusammenhang stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die Offenlegung (i) es der Öffentlichkeit ermöglichen würde, wirksamer an einem Entscheidungsprozess teilzunehmen, der sich sehr wahrscheinlich direkt auf den Alltag der Bürger auswirken wird, indem ihr Recht auf Privatsphäre eingeschränkt wird, und (ii) es der Öffentlichkeit ermöglichen würde, zu prüfen, wer und was den betreffenden Legislativvorschlag informiert hat.

14. Schließlich teilte die Bürgerbeauftragte ihre Besorgnis über die Verzögerung, die der Kommission bei der Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten entstanden sei.

15. Der Bürgerbeauftragte kam zu dem Schluss, dass die (teilweise) Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den vier in Rede stehenden Dokumenten durch die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstelle. Sie richtete daher folgende Empfehlung [9] an die Kommission:

Die Europäische Kommission sollte ihre Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu (Teilen) der vier in der Beschwerde in Rede stehenden Dokumente überdenken, um den Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten erheblich, wenn nicht sogar vollständig, zu verbessern.

16. In ihrer Erwiderung machte die Kommission geltend, dass kein weiterer Zugang zu den Dokumenten gewährt werden könne.

17. Konkret heißt es darin, dass „die detaillierte Beschreibung der [Thorn-]Produkte in Verbindung mit den Informationen über [ihre] Geschäftsstrategie und Beratung in Bezug auf die anhängigen Rechtsvorschriften ein Risiko für die geschäftlichen Interessen von Thorn darstellte“. Die Kommission „bleibt daher bei der Überzeugung, dass diese Informationen, wenn sie offengelegt werden, die Wettbewerbsposition von [Thorn] beeinträchtigen könnten“.

18. In Bezug auf ein mögliches überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung erklärte die Kommission, dass es sich bei den in den Dokumenten enthaltenen Informationen um „proprietäre Geschäftsdaten“ handele, die Thorn „nicht weitergegeben [hat], um Einfluss auf die Ausarbeitung des CSAM-Vorschlags zu nehmen, sondern um ihr Fachwissen in dieser Angelegenheit ausschließlich zur Prüfung durch die Kommission zur Verfügung zu stellen“. Es sei daher „nicht offensichtlich, wie eine weitere Offenlegung (...) mutmaßliche Fragen des Zugangs zur öffentlichen Debatte angehen oder die Qualität oder die Ergebnisse dieser Debatte erheblich verbessern würde“.

19. Der Beschwerdeführer äußerte sich nicht zur Antwort der Kommission.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

20. Der Bürgerbeauftragte ist nach wie vor nicht davon überzeugt, dass die in Rede stehenden Informationen einen Schutz nach der Verordnung 1049/2001 rechtfertigen. Wie in der Empfehlung an die Kommission dargelegt, ergab die Überprüfung durch das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten, dass die Dokumente eher allgemeiner Art sind und dass große Teile bereits von der betreffenden Organisation offengelegt wurden. Die Kommission war sich dessen bewusst. Es sei daher unangemessen, dass die Kommission diese Informationen aufgrund der Notwendigkeit, die geschäftlichen Interessen der Organisation zu schützen, zurückhalte.

21. Darüber hinaus wurden die streitigen Dokumente dem Beschwerdeführer zwischenzeitlich von den nationalen Behörden nach ihren einschlägigen Vorschriften über die Informationsfreiheit rechtmäßig offengelegt. Vor diesem Hintergrund ist es sehr schwer nachzuvollziehen, wie die Kommission Monate später möglicherweise an ihrer Auffassung festhalten kann, dass eine Offenlegung über ihre Dienste die geschäftlichen Interessen von Thorn beeinträchtigen würde.

22. Selbst wenn die geschäftlichen Interessen von Thorn vernünftigerweise als durch die Offenlegung beeinträchtigt angesehen werden könnten, ist der Bürgerbeauftragte besorgt über die Erklärung der Kommission in ihrer Bewertung eines überwiegenden öffentlichen Interesses, dass Thorn durch die Bereitstellung seines Fachwissens nicht darauf abzielte, die Entscheidungsfindung in Bezug auf den CSAM-Vorschlag zu beeinflussen. Diese Aussage scheint weit von der Realität entfernt zu sein. Wie die Kommission selbst unter Berufung auf die Ausnahmeregelung für kommerzielle Interessen ausgeführt hat, betreffen die streitigen Dokumente „die Geschäftsstrategie für den Einsatz von Thorn-Produkten sowie die Ansichten von Thorn zu Rechtsvorschriften und Vorschriften“. Außerdem geht beispielsweise aus der Folgenabschätzung der Kommission [10] hervor, dass die Beiträge von Thorn die Entscheidungsfindung der Kommission sehr stark beeinflusst haben. Das öffentliche Interesse an der Offenlegung ist somit selbstverständlich.[11]

23. Unter diesen Umständen kann die Bürgerbeauftragte ihre Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit nur bestätigen.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Feststellung ab:

Die Weigerung, der Öffentlichkeit einen verstärkten, wenn nicht vollständigen Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, war ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 12.7.2024

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN.

[2] Siehe beispielsweise EDSB, Briefing note on the CSAM proposal: „The Point of No Return“, abrufbar unter: https://edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/factsheets/2023-10-23-briefing-note-csam-point-no-return_en.

[3] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b, Absatz 2 erster Gedankenstrich und Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[5] Von der Kommission als „Dokumente 12 bis 20“ bezeichnet.

[6] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] Vgl. z. B. Urteil des Gerichts erster Instanz vom 13. April 2005, VKI/Kommission, T-2/03, Randnr. 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[9] Der vollständige Wortlaut der Empfehlung des Bürgerbeauftragten ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/179395.

[10] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=SWD:2022:209:FIN&from=EN.

[11] Siehe auch die Empfehlung der Bürgerbeauftragten in der Sache 2421/2023/MIG zu der Frage, wie die Europäische Kommission mit einem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in Bezug auf ihren Vorschlag für eine Verordnung zur Verhütung und Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern im Internet umgegangen ist, Ziffer 46: https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/185538.