Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Der Fall betrifft hauptsächlich die allgemeine Tendenz der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die laufende Untersuchungen über mögliche Verstöße gegen das EU-Recht durch die Mitgliedstaaten betreffen. Die in Dänemark lebenden EU-Bürger hatten den Eindruck, dass die Generaldirektion Umwelt der Kommission (im Folgenden „GD Umwelt“) in ihrem Politikbereich in den Jahren 2006-2007 eine offenere Praxis annahm. Als die GD Umwelt später auf die oben genannte Tendenz der Kommission zurückgriff, baten diese Bürger um Begründungen und schlugen vor, dass die offenere Praxis weiterhin befolgt werden sollte. Da sie mit den Antworten der Kommission nicht zufrieden waren, wandten sie sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

2. Der detailliertere Hintergrund des Falles ist zusammenfassend wie folgt.

3. In einem Schreiben, das der Eröffnung des vorliegenden Falles vorausging, forderte der Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten auf, eine Untersuchung aus eigener Initiative in dieser Angelegenheit durchzuführen. Er schrieb wie folgt:

„Mit großem Interesse habe ich Ihre Entscheidung zur Schließung der OI/ [2/] 2009/MHZ [[2]] betreffend die Europäische Kommission gelesen.

Mein Interesse an der Angelegenheit ist darauf zurückzuführen, dass ich zuvor von der Kommission Zugang zu zwei Eröffnungsschreiben beantragt und erhalten habe. Die beiden Eröffnungsschreiben wurden Dänemark im Mai 2006 mit den Registrierungsnummern 2006/2144 (Habitat-Richtlinie) und 2006/2134 (Vogelschutzrichtlinie) übermittelt. Die dänischen Behörden gewährten der Öffentlichkeit Zugang zu diesen Eröffnungsschreiben, nachdem die GD Umwelt der Kommission sie wie folgt informiert hatte:

Die GD Umwelt hat die Praxis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit geändert und wird der Öffentlichkeit künftig Zugang zu allen Dokumenten gewähren, die sich auf laufende Vertragsverletzungsverfahren beziehen, die den Zugang der Öffentlichkeit betreffen, und der Öffentlichkeit künftig Zugang zu allen Dokumenten gewähren, die sich auf laufende Vertragsverletzungsverfahren beziehen, die Unstimmigkeiten zwischen nationalen und EU-Rechtsvorschriften betreffen. In der Tat kann die Verbreitung in Fällen wie den vorliegenden die Anwendung und die nützliche Wirkung der betreffenden Richtlinien erleichtern. Dieser Umstand wird als ein überwiegendes öffentliches Interesse angesehen, das eine Offenlegung rechtfertigt.

Ich kann Ihnen daher mitteilen, dass wir den Zugang der Öffentlichkeit zu den Eröffnungsschreiben an Dänemark betreffend die Anwendung der Richtlinien 79/409/EWG und 92/43/EWG nicht ablehnen.

Vor diesem Hintergrund gewährten die dänischen Behörden der Öffentlichkeit im Dezember 2006 Zugang zu den Dokumenten. Die Gründe für die Offenlegung durch das dänische Umweltministerium sind zusammen mit den Eröffnungsschreiben unter folgender Adresse abrufbar:

http://www.blst.dk/NATUREN/Natura2000plan/sidebar/Seneste_nyt/aabningsskrivelser.htm

Dänemark erhielt daraufhin ein ergänzendes Eröffnungsschreiben sowie eine mit Gründen versehene Stellungnahme in der Sache 2006/2134. Die dänischen Behörden verweigerten mir den Zugang der Öffentlichkeit zu diesen Dokumenten. Trotz der oben erwähnten Änderung der Praxis hat das dänische Umweltministerium die Kommission weiterhin gefragt, ob sie der Öffentlichkeit Zugang gewähren kann. Die Kommission weigert sich nun, der Öffentlichkeit Zugang zu gewähren, und verweist dabei auf die Verordnung 1049/2001 und das Urteil Petri [e] – eine Weigerung, auf die sich die dänische Regierung beruft.

Es ist interessant, dass Sie in Ihrer Initiativuntersuchung nicht die Offenheitspraxis erwähnen, die die Kommission im Herbst 2006 angenommen hat, wie sie in ihrem oben zitierten Schreiben an die dänische Regierung vom November 2006 formuliert wurde.

Ich schlage daher vor, dass sich der Europäische Bürgerbeauftragte um eine Klärung des Richtungswechsels zwischen November 2006 und 2009 bemüht.

Es ist rätselhaft, dass die Kommission den Europäischen Bürgerbeauftragten nicht darüber informiert hat, dass sie 2006 eine Politik der Offenheit in diesem Bereich umgesetzt hat, eine Politik, die jetzt geändert wurde. Es handelt sich um eine Änderung der Politik, die die Kommission offenbar lieber schweigend übergangen sehen möchte, da sie den Europäischen Bürgerbeauftragten im Zusammenhang mit der 2009 abgeschlossenen Untersuchung aus eigener Initiative nicht darüber informiert hat.“

4. Der Bürgerbeauftragte teilte dem Beschwerdeführer mit, dass er es für angemessener halte, mögliche Beschwerden zu diesem Thema zu prüfen, anstatt eine Initiativuntersuchung einzuleiten.

5. Am 5. September 2010 reichte der Beschwerdeführer die vorliegende Beschwerde ein.

6. Der Beschwerdeführer teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass er 2009 einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu einem ergänzenden Eröffnungsschreiben gestellt habe, das die Kommission an Dänemark gerichtet habe.

7. Die Kommission antwortete negativ und teilte dem Beschwerdeführer mit, dass die Offenlegung des Eröffnungsschreibens an einen Mitgliedstaat mit dessen Recht auf Vertraulichkeit in Vertragsverletzungsverfahren unvereinbar sei. Sie verwies auf das Urteil des Gerichts erster Instanz von 2001 in der Rechtssache Petrie [3]. Am 3. Mai 2009 stellte der Beschwerdeführer beim Generalsekretariat der Kommission einen Zweitantrag. Er wies die Kommission darauf hin, dass 2006 ein vorheriges Eröffnungsschreiben der Kommission zum betreffenden Vertragsverletzungsverfahren auf der Website des dänischen Umweltministeriums veröffentlicht worden sei. Er fragte die Kommission auch, ob die dänischen Behörden aufgefordert worden seien, das von ihm im Jahr 2009 angeforderte Eröffnungsschreiben nicht offenzulegen. Der Beschwerdeführer erhielt nie eine Antwort auf seinen Zweitantrag.

Gegenstand der Untersuchung

8. Am 5. Oktober 2010 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung der folgenden Vorwürfe und Behauptungen ein.

Vorwürfe

1. Die Kommission hat den Zweitantrag des Beschwerdeführers vom 3. Mai 2009 nicht beantwortet.

2. Die Kommission hat dem Beschwerdeführer nicht erläutert, warum sie nach einer neuen Praxis im Jahr 2006 erneut eine restriktive Praxis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Eröffnungsschreiben an die Mitgliedstaaten in Vertragsverletzungsverfahren eingeführt hat.

3. Die Kommission hat es versäumt, dem Beschwerdeführer mitzuteilen, ob die dänischen Behörden ihn aufgefordert hatten, der Öffentlichkeit den Zugang zu den Eröffnungsschreiben und ihren Anhängen zu verweigern.

Forderungen

1. Die Kommission sollte den in den vorstehenden Behauptungen enthaltenen Aufforderungen nachkommen.

2. Die Kommission sollte die Einführung der 2006 eingeführten Praxis überdenken, die einen besseren Zugang der Öffentlichkeit zu den an die Mitgliedstaaten gerichteten Eröffnungsschreiben ermöglicht.

Die Untersuchung

9. Am 9. März 2011 legte die Kommission ihre Stellungnahme zu der Beschwerde vor. Der Bürgerbeauftragte leitete die Stellungnahme an den Beschwerdeführer weiter, der am 19. April 2011 dazu Stellung nahm.

10. Bevor die Kommission ihre oben genannte Stellungnahme am 9. März 2011 übermittelte, übermittelte der Beschwerdeführer eine Kopie der Antwort, die er schließlich als Antwort auf seinen Zweitantrag erhielt. Die Antwort der Kommission ist in den nachstehenden Vorbemerkungen zusammengefasst.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

Dieser Fall ist vergleichbar mit einem anderen Fall vor dem Bürgerbeauftragten.

11. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sein vorliegender Entwurf von Empfehlungen ein Hauptproblem betrifft, das dem in einem anderen Fall, dem Fall 2207/2010/PB, angesprochenen sehr ähnlich ist. Der Beschwerdeführer und die Kommission sind sich dieser Tatsache bewusst. Die Bewertungen des Bürgerbeauftragten in beiden Fällen werden koordiniert, und die Entwürfe von Empfehlungen zu beiden Fällen werden am selben Tag angenommen.

12. Im vorliegenden Fall spiegeln sich die gemeinsamen Fragen in der zweiten Behauptung wider, die sinnvollerweise anhand der folgenden drei Überschriften untersucht werden kann: „Das Bestehen einer neuen Praxis ab 2006“; "Die Gründe für den Widerruf der neuen Praxis"; „Systemische Probleme im Zusammenhang mit der Nichtoffenlegung von Vertragsverletzungsdokumenten“.

13. Vor der Beurteilung dieser Fragen wird der Bürgerbeauftragte den ersten und den dritten Vorwurf gesondert prüfen.

Antwort der Kommission auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers

14. Wie oben in Rn. 10 ausgeführt, teilte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten nach Einleitung der Untersuchung, aber bevor die Kommission seine Stellungnahme vorlegte, mit, dass die Kommission auf seinen Zweitantrag geantwortet habe. Die Antwort und eine anschließende diesbezügliche Erklärung in der Stellungnahme der Kommission sind nachstehend zusammengefasst.

15. In ihrer ausführlichen Antwort an den Beschwerdeführer verweigerte die Kommission den Zugang zu dem betreffenden Dokument.

16. Sie entschuldigte sich zunächst für die verspätete Registrierung und Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers. Es stellte fest, dass eine gründliche Prüfung der einschlägigen E-Mail-Konten durchgeführt worden sei, und stellte fest, dass die Tatsache, dass die E-Mail des Beschwerdeführers mit dem Zweitantrag nicht unter den eingehenden E-Mails auftauchte, auf ein technisches Problem im System der Kommission zurückzuführen zu sein schien.

17. Anschließend hob die Kommission den Kontext und den Gegenstand des Zweitantrags hervor. Sie erklärte, dass sie Dänemark am 2. Februar 2009 im Zusammenhang mit dem betreffenden Vertragsverletzungsverfahren (2006/2134) ein Aufforderungsschreiben übermittelt habe. Dieses Verfahren betraf die angebliche Unvereinbarkeit der dänischen Rechtsvorschriften mit der Vogelschutzrichtlinie 79/409 der EU (in der geänderten Fassung). Das Vertragsverletzungsverfahren war noch nicht abgeschlossen. Der Beschwerdeführer war auch ein Beschwerdeführer in Bezug auf die soeben angesprochene inhaltliche Frage (Vertragsverletzungsbeschwerde Nr. 2007/4437) und wurde am 7. Juli 2010 über den Stand der Untersuchung der Kommission informiert.

18. Unter dem Titel "Übereinkommen von Aarhus" führte die Kommission weiter aus, dass der Beschwerdeführer in seinem Zweitantrag beantragt habe, den Antrag gemäß der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen zu behandeln. Die Kommission wies darauf hin, dass diese Richtlinie, mit der ein Teil der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus umgesetzt wird, an die Mitgliedstaaten gerichtet ist und daher nicht für den Zweitantrag des Beschwerdeführers gilt.

19. Die Kommission verwies dann auf andere Rechtsvorschriften, die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 [4], die einige Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus für die EU-Organe verbindlich macht. Die Kommission stellte fest, dass in der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 ausdrücklich festgelegt ist, dass die Definition des Begriffs „Dokument“in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [5] Umweltinformationen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 umfasst. Gemäß Artikel 3 gilt die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 für alle Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen, die sich im Besitz der EU-Organe befinden. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kam die Kommission zu dem Schluss, dass das Dokument, auf das der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall den Zugang der Öffentlichkeit beantragt hat, Umweltinformationen enthält und dass daher sowohl die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 als auch die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 anwendbar sind.

20. Die Kommission ging auch auf die spezifische Frage ein, ob im vorliegenden Fall der Zugang der Öffentlichkeit gewährt werden könne. Die negative Schlussfolgerung der Kommission stützte sich auf folgende Erwägungen:

21. Das Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV umfasst zwei Phasen, nämlich die Verwaltungsphase und die gerichtliche Phase. Die Verwaltungsphase bezweckt erstens, dem betreffenden Mitgliedstaat die Möglichkeit zu geben, die Vertragsverletzung zu beenden, zweitens, dem Mitgliedstaat das Recht auf rechtliches Gehör zu gewähren und drittens, die Tragweite des Rechtsstreits zu bestimmen, falls die Sache dem Gerichtshof vorgelegt wird.

22. Aufforderungsschreiben stellen den ersten Schritt im Verwaltungsverfahren dar. In diesen Schreiben fordert die Kommission den Mitgliedstaat auf, zu den konkreten Vorwürfen Stellung zu nehmen und dies innerhalb einer bestimmten Frist zu tun. In dem oben genannten ergänzenden Schreiben wird auf mögliche Verstöße hingewiesen, von denen die Kommission durch zusätzliche Vertragsverletzungsbeschwerden von Bürgern sowie durch ihre Prüfung der Rechtsvorschriften und weitere von Dänemark übermittelte Informationen Kenntnis erlangt hat.

23. Mit einem ergänzenden Aufforderungsschreiben wollte die Kommission Dänemark das Recht auf rechtliches Gehör einräumen, bevor sie über den nächsten Schritt entschied.

24. Daraufhin teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie der Öffentlichkeit keinen Zugang zum ergänzenden Aufforderungsschreiben gewähren könne, da das Vertragsverletzungsverfahren anhängig sei. Sie stützte ihren Beschluss auf Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, in dem es heißt: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz [...] - der Zweck von Inspektionen, Untersuchungen und Audits".

25. Die Kommission erklärte, dass es zur Erfüllung ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge und um eine Lösung für Verstöße zu finden, ohne ein Gerichtsverfahren einleiten zu müssen, erforderlich sei, in den verschiedenen Phasen des Verfahrens bis zum Abschluss des Verfahrens ein Klima des gegenseitigen Vertrauens zwischen ihr und Dänemark aufrechtzuerhalten.

26. Wäre das fragliche Dokument zum Zeitpunkt der Anfrage des Beschwerdeführers und damit zu einem Zeitpunkt des Verfahrens, zu dem der Fall noch nicht abgeschlossen war, offengelegt worden, hätte sich dies negativ auf die Beratungen zwischen den dänischen Behörden und der Kommission ausgewirkt. Dies wiederum hätte die Chancen auf eine einvernehmliche Lösung verringert, vorzugsweise ohne den Gerichtshof anrufen zu müssen. Die Verbreitung des Dokuments hätte daher den Zweck der Untersuchung des Vertragsverletzungsverfahrens 2006/2134 eindeutig untergraben.

27. Diese Auslegung wurde vom Gericht erster Instanz [jetzt Gericht] in der Rechtssache Petrie [6] bestätigt:

„Wie der Gerichtshof in Randnummer 63 seines Urteils WWF ... ausgeführt hat, können die Mitgliedstaaten von der Kommission erwarten, dass sie bei Untersuchungen, die zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen könnten, Vertraulichkeit gewährleistet. Dieses Erfordernis der Vertraulichkeit bleibt auch nach Anrufung des Gerichtshofs bestehen, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Gespräche zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat über die freiwillige Einhaltung der Anforderungen des EG-Vertrags während des Gerichtsverfahrens und bis zur Verkündung des Urteils des Gerichtshofs fortgesetzt werden können. Die Wahrung dieses Ziels, nämlich eine gütliche Beilegung des Rechtsstreits zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat vor Erlass eines Urteils durch den Gerichtshof, rechtfertigt die Verweigerung des Zugangs zu den Aufforderungsschreiben und den mit Gründen versehenen Stellungnahmen im Zusammenhang mit dem Verfahren nach Artikel 226 EG aus Gründen des Schutzes des öffentlichen Interesses im Zusammenhang mit Nachprüfungen, Ermittlungen und Gerichtsverfahren, die zur ersten Kategorie von Ausnahmen in der Entscheidung 94/90 gehören.“

28. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass der Gerichtshof bei der Auslegung der oben genannten Bestimmung der Verordnung 1049/2001 in einem neueren Urteil [7] den bilateralen Charakter des Verwaltungsverfahrens zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat hervorgehoben habe. Der Gerichtshof stellte fest, dass „die Beteiligten, mit Ausnahme des für die Gewährung der Beihilfe zuständigen Mitgliedstaats, im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen kein Recht haben, die Dokumente in der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. Dieser Umstand ist bei der Auslegung der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme zu berücksichtigen. Wenn diese Beteiligten auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission hätten, würde das System der Überprüfung staatlicher Beihilfen in Frage gestellt.

29. Wie das Verfahren zur Überprüfung staatlicher Beihilfen sind Vertragsverletzungsverfahren auf der Grundlage von Artikel 258 AEUV eine bilaterale Angelegenheit, in der sich der Standpunkt der Kommission ausschließlich an den betreffenden Mitgliedstaat richtet. Die oben angeführte Auslegung des Gerichtshofs ist daher unmittelbar auf diese Vertragsverletzungsverfahren anwendbar.

30. Die Kommission ging sodann auf die Frage des teilweisen Zugangs ein und stellte fest, dass ein solcher Zugang nicht gewährt werden könne. Dies lag daran, dass das fragliche Dokument vollständig unter die von der Kommission geltend gemachte Ausnahme fiel.

31. Als nächstes befasste sich die Kommission mit der Frage des „überwiegenden öffentlichen Interesses“, wobei sie feststellte, dass die von ihr geltend gemachte Ausnahme nach der Verordnung 1049/2001 nicht anwendbar ist, wenn ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der Offenlegung besteht. Die Kommission wies darauf hin, dass ein solches Interesse zum einen "öffentlich"sein und zum anderen den durch die Offenlegung verursachten Schaden überwiegen muss.

32. Die Kommission stellte fest, dass gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 „in Bezug auf Artikel 4 Absatz 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, mit Ausnahme von Untersuchungen, insbesondere in Bezug auf mögliche Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht, ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, wenn sich die angeforderten Informationen auf Emissionen in die Umwelt beziehen. In Bezug auf die anderen Ausnahmen gemäß Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 werden die Eintragungshindernisse unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses, dem die Offenlegung dient, und der Frage, ob sich die angeforderten Informationen auf Emissionen in die Umwelt beziehen, restriktiv ausgelegt.“

33. Die Kommission wies darauf hin, dass das vom Antragsteller angeforderte Dokument keine Informationen über Emissionen enthalte. Außerdem sei, selbst wenn das Dokument solche Informationen enthalte, das überwiegende öffentliche Interesse an der Verbreitung nach dem oben genannten Artikel nicht anwendbar, da das Dokument Teil einer Untersuchung über mögliche Verstöße gegen das Unionsrecht sei.

34. Die Kommission erklärte dem Beschwerdeführer schließlich, dass die Tatsache, dass ihre Untersuchung auf einer von ihm eingereichten Vertragsverletzungsbeschwerde beruhe, ihm rechtlich nicht den Status einer "Partei" des Verfahrens einräume. Der Beschwerdeführer hatte daher kein weitergehendes Recht auf Zugang zu den Untersuchungsdokumenten als andere Bürger.

35. In seiner E-Mail, in der er die in den vorstehenden Randnummern zusammengefasste Entscheidung der Kommission weiterleitete, betonte der Beschwerdeführer, dass die Kommission die oben genannte offenere Praxis nicht berücksichtigt habe.

36. In ihrer anschließenden Stellungnahme zur Beschwerde an den Bürgerbeauftragten teilte die Kommission dem Beschwerdeführer und dem Bürgerbeauftragten mit, dass „[d]ie Kommission, da das Vertragsverletzungsverfahren zwischenzeitlich eingestellt wurde, diese Entscheidung überprüft hat und nun das angeforderte Dokument offenlegt“.

A. Vorwurf der Nichtbeantwortung des Zweitantrags des Beschwerdeführers vom 3. Mai 2009

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

37. In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission, sie habe keine Erklärung dafür, dass der Antrag des Beschwerdeführers nicht in das elektronische Postfach für Anträge auf Zugang zu Dokumenten gelangt sei. Dem Generalsekretariat der Kommission war sein Antrag nicht bekannt. Der Beschwerdeführer hat die Kommission nicht darauf aufmerksam gemacht, dass er keine Rückmeldung zu seinem Antrag erhalten hat, und hat lange gewartet, bevor er eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten eingereicht hat. Die Kommission brachte ihre Besorgnis über dieses außergewöhnliche und unerklärliche Ereignis zum Ausdruck. Unter diesen besonderen Umständen war die Kommission der Auffassung, dass dies nicht als Missstand in der Verwaltungstätigkeit behandelt werden sollte. Der Antrag wurde unverzüglich registriert und geprüft, sobald die Kommission von seiner Existenz Kenntnis erlangte.

38. In seiner Stellungnahme zu diesem Teil der Stellungnahme der Kommission äußerte sich der Beschwerdeführer wie folgt:

39. Nach seiner ersten E-Mail an den Generalsekretär der Kommission habe er zwei E-Mails mit Rücksendungen erhalten. Er verstand diese Rücksende-E-Mails als klares Indiz dafür, dass die Kommission seine E-Mail tatsächlich erhalten habe. Der Beschwerdeführer legte Kopien dieser Rücksende-E-Mails bei. Die erste enthielt folgende Informationen [8]:

„Ihre Nachricht

An: SG ACCES DOKUMENTE; [Name des Beamten] (ENV)

Betrifft: Ønske om aktindsigt i en supplerende Abningsskrivelse til
Danmark vedrørende 79/409 EF, Fugledirektivet [Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit in einem Aufforderungsschreiben an Dänemark betreffend 79/409/EG, Vogelschutzrichtlinie]
Gesendet: So, 3. Mai 2009 08:11:16 +0200

wurde gelöscht, ohne am So, 3 Mai 2009 19:42:17 +0200 gelesen zu werden

Endempfänger: RFC822; [E-Mail-Adresse des Beamten]

Disposition: automatisch wirkend/MDN-sent-automatisch;
X-MSExch-Korrelationsschlüssel gelöscht: DNaAepq040iQ2ChA+6XFmg==
Original-Nachricht-ID: <4 9FD3584.60704083vip¦cvbercitv.dk>

In dieser eingehenden Nachricht wurde kein Virus gefunden.
Geprüft von AVG - www.avg.com

Fassung: 8.0.238 / Virendatenbank: 270.12.15/2093 - Veröffentlichungsdatum: 05/02/09
14 :23:00".

40. Die zweite Rücksende-E-Mail enthielt folgende Informationen:

Betrifft: Lesen Sie: Ønske om aktindsigt i en supplerende âbningsskrivelse til Danmark vedrarende 79/409 E0F, Fugledirektivet [Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit in einem Aufforderungsschreiben an Dänemark betreffend 79/409/EG, Vogelschutzrichtlinie]

Von: <[Name des Beamten]

Datum: Mo, 4. Mai 2009 07:05:17 +0200

An: <[Name des Beschwerdeführers]>

Ihre Nachricht

An: SG ZUBEHÖR DOKUMENTE ; [Name des Beamten](ENV)

Betrifft: Ønske om aktindsigt i en supplerende Abningsskrivelse til
Danmark vedrArende 7 9/4 0 9 EAF/ Fugledirektivet [Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit in Form eines Aufforderungsschreibens an Dänemark betreffend 79/409/EG, Vogelschutzrichtlinie]

Gesendet: So, 3. Mai 2009 08:11:16 +0200

wurde am Mo, 4 May 2009 07:05:17 +0200 gelesen

Endempfänger: RFC822; [E-Mail-Adresse des Beamten]

Disposition: automatisch wirkend/MDN-sent-automatisch; angezeigter
X-MSExch-Korrelations-Schlüssel: cAeilpOLj UKeHyRbYrx07A==
Original-Message-ID: <49FD3584 . 607 04 08(3vip. cybercity. dk>

In dieser eingehenden Nachricht wurde kein Virus gefunden.
Geprüft von AVG -

Fassung: 8.0.238 / Virendatenbank: 270.12.15/2093 - Veröffentlichungsdatum: 05/02/09
14:23:00

41. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er sich angesichts dieser Rücksendungs-E-Mails und weil er der Ansicht sei, dass die Bearbeitung des Falls durch den Generalsekretär viel Zeit in Anspruch nehmen könne, zunächst nicht über die langsame Bearbeitung seines Zweitantrags beschwert habe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

42. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission ein spezielles funktionales elektronisches Postfach unterhält, das die effiziente Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit erleichtern soll (sg-acc-doc@ec.europa.eu). Offenbar hat der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall seinen Zweitantrag vom 3. Mai 2009 an diese Mailbox gerichtet. In ihrer Stellungnahme zu dieser Beschwerde äußerte sich die Kommission erstaunt darüber, dass der Zweitantrag nicht identifiziert wurde. Da niemand von dem Zweitantrag wisse, könne die Tatsache, dass er nicht bearbeitet werde, nicht als Missstand in der Verwaltungstätigkeit angesehen werden.

43. Der Bürgerbeauftragte teilt die Verwirrung der Kommission. In seiner Stellungnahme legte der Beschwerdeführer Kopien von zwei E-Mails der Kommission vor, die beide offenbar als Antwort auf seinen Zweitantrag übermittelt wurden. Während in der ersten Rücksende-E-Mail angegeben wurde, dass die E-Mail des Beschwerdeführers "gelöscht wurde, ohne gelesen zu werden", wurde in der zweiten E-Mail angegeben, dass die E-Mail "am Mo, 4. Mai 2009 gelesen wurde...". Unter diesen Umständen konnte der Beschwerdeführer vernünftigerweise davon ausgehen, dass die Kommission seinen Antrag bearbeitete.

44. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Informationen zu diesem Teil des Falls nicht zu einer förmlichen Feststellung von Missständen in der Verwaltungstätigkeit führen müssen. Der Bürgerbeauftragte betont, dass die Beziehungen seines Organs zu den anderen Organen von gegenseitigem Vertrauen bestimmt werden. Er hat daher keinen Grund zu der Annahme, dass die Kommission bei der Prüfung der vorliegenden Beschwerde und der Abfassung ihrer Stellungnahme Kenntnis von den beiden Rücksendungs-E-Mails hatte, die der Beschwerdeführer in seinem oben genannten Schriftwechsel beigefügt hatte.

45. Darüber hinaus stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die fehlende Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers im vorliegenden Fall ein zweitrangiges Problem ist, das hauptsächlich das im Zusammenhang mit der zweiten Behauptung geprüfte Problem betrifft.

46. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission jedoch auf, Informationen über das Ergebnis ihrer Untersuchung der Frage vorzulegen, was aus dem oben genannten Schriftwechsel geworden ist.

B. Behauptung, dem Beschwerdeführer nicht mitgeteilt zu haben, ob die dänischen Behörden die Kommission aufgefordert hätten, den Zugang der Öffentlichkeit zu verweigern

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

47. Der Beschwerdeführer machte geltend, die Kommission habe ihm nicht mitgeteilt, ob die dänischen Behörden sie aufgefordert hätten, der Öffentlichkeit den Zugang zu den Eröffnungsschreiben und ihren Anhängen zu verweigern.

48. In ihrer Stellungnahme wies die Kommission darauf hin, dass die dänischen Behörden aufgrund der Tatsache, dass es sich bei den Dokumenten um Kommissionsdokumente handele, nicht zu ihrer Offenlegung konsultiert worden seien. Er verwies auf Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, wonach die Mitgliedstaaten die Kommission nur auffordern können, von ihnen stammende Dokumente nicht weiterzugeben.

49. In seinen Bemerkungen äußerte sich der Beschwerdeführer nicht weiter zu diesem Aspekt des Falles.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

50. Aus der Stellungnahme der Kommission geht hervor, dass die Antwort auf die Anfrage des Beschwerdeführers negativ ist. Der Bürgerbeauftragte bestätigt ferner, dass die Kommission das Gesetz in ihrer oben in Rn. 48 wiedergegebenen Begründung zutreffend ausführt.

51. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen und des Fehlens von Kommentaren zu diesem Thema in den Bemerkungen des Beschwerdeführers kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es keinen Grund für weitere Untersuchungen gibt.

C. Vorwurf der Nichterklärung, warum die Kommission nach einer neuen Praxis im Jahr 2006 erneut eine restriktive Praxis in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu an die Mitgliedstaaten gerichteten Eröffnungsschreiben in Vertragsverletzungsverfahren und damit zusammenhängenden Beschwerden eingeführt hat

Die kurzlebige neue Praxis

52. Diese Frage erfordert eine Bewertung, die offen und frei von semantischen Erwägungen ist. Eine Definition des Begriffs "Praxis" zu versuchen, ist weder nützlich noch notwendig. Auf der Grundlage der verfügbaren Beweise, auf die oben in Rn. 3 Bezug genommen wird, ist klar, dass die GD Umwelt der Kommission zu einem bestimmten Zeitpunkt systematisch aufgehört hat, dem üblichen Ansatz der Kommission zu folgen, der darin besteht, der Öffentlichkeit keinen Zugang zu Eröffnungsschreiben in Vertragsverletzungsverfahren zu gewähren, die sich auf ihren eigenen spezifischen Arbeitsbereich beziehen. Es ist nicht klar, warum dies geschehen ist, und die möglichen Erklärungen sind für den vorliegenden Teil der Bewertung jedenfalls nicht erforderlich. Anschließend haben die Verantwortlichen der Kommission den Ansatz der GD Umwelt mit dem oben genannten üblichen Ansatz in Einklang gebracht. Dies ist im Wesentlichen das, was die Kommission in ihrer Stellungnahme erklärte, als sie erklärte, dass "[o] n weitere Überlegungen im Anschluss an die interne Debatte, im Jahr 2009, die GD Umwelt ihren Ansatz an den allgemeinen Ansatz der Kommission angepasst hat, der auf einer Vermutung der Nichtoffenlegung beruht, wie durch die Rechtsprechung bestätigt ".

53. Der Bürgerbeauftragte versteht die Enttäuschung des Beschwerdeführers über die Tatsache, dass sich die Kommission nicht offener und ausdrücklicher mit seinem Verständnis auseinandergesetzt hat, dass die oben genannten Schritte der GD Umwelt eine neue Offenlegungspraxis darstellten, die von der Kommission als Institution genehmigt und förmlich eingeführt wurde. Zwar zögerte die Kommission zunächst in ihrem Schriftwechsel mit dem Beschwerdeführer und anschließend vor dem Bürgerbeauftragten, offen anzuerkennen, dass die GD Umwelt einen neuen Ansatz ausprobiert hatte, der eine Regel darstellen sollte. Die Kommission hätte von Anfang an mehr Offenheit und Offenheit gegenüber dem Beschwerdeführer zeigen und bestimmte nicht sehr einfühlsame Bemerkungen in ihrer Stellungnahme vermeiden können, die darauf hindeuteten, dass der Beschwerdeführer das Geschehene einfach missverstanden habe.

54. Gleichzeitig stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die oben genannte Entwicklung zu erheblichen Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Kommission hinsichtlich des wirksamsten Ansatzes für die Offenheit in Vertragsverletzungsverfahren geführt hat. Es versteht sich von selbst, dass eine solche Inkonsistenz für jede Organisation potenziell peinlich ist und dass ein anfänglicher defensiver Ansatz, mit dem eine Offenheit in dieser Frage vermieden werden soll, nicht unnatürlich ist. Das gemeinsame Verständnis von Offenheit in der öffentlichen Verwaltung der EU erfordert jedoch, dass dem Bürger von Anfang an die Wahrheit gesagt wird. Dies ist im vorliegenden Fall nicht geschehen.

55. Darüber hinaus wagt der Bürgerbeauftragte angesichts der Verzögerung, die bei der Vorlage dieser Stellungnahme eingetreten ist, den Schluss, dass die Frage Gegenstand einiger Diskussionen, möglicherweise sogar Debatten, innerhalb der Kommission war. Auch dies ist ein Zeichen für eine normal funktionierende Verwaltung. Die Tatsache, dass die Stellungnahme der Kommission in ihrer Darstellung der Tatsachen und der damit verbundenen Schlussfolgerungen noch offener hätte sein können, ändert nichts daran, dass die Kommission am Ende die oben zitierten Informationen übermittelt hat, die es dem Bürgerbeauftragten ermöglichten, zu seiner entsprechenden Tatsachenfeststellung zu gelangen.

56. Vor diesem Hintergrund kommt die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es bedauerlich war, dass die Kommission nicht offener mit dem Beschwerdeführer über die tatsächlichen und gut dokumentierten Fakten im Zusammenhang mit dem neuen Ansatz, mit dem ihre GD Umwelt experimentiert hat, gesprochen hat. Der Bürgerbeauftragte hält es jedoch nicht für erforderlich, diesbezüglich eine formelle, öffentlich kritische Bemerkung zu machen.

Die Erklärungen für den Widerruf der kurzlebigen neuen Praxis

57. Dieser Teil bezieht sich speziell auf die spezifische Frage der Aufhebung der Praxis, von der der Beschwerdeführer glauben gemacht wurde, dass sie existiert.

58. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission zunächst in ihren Mitteilungen an den Beschwerdeführer und anschließend in ihrer Stellungnahme die folgenden richtigen Bemerkungen gemacht hat.

59. Erstens schließt die EU-Verordnung über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft [9] die Anwendung der Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung von Dokumenten in Bezug auf Vertragsverletzungsverfahren aus. Die Bedeutung dieses Punktes besteht darin, dass das Übereinkommen von Aarhus unter bestimmten Umständen die Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung von Informationen vorsieht.

60. Zweitens sehen die von der Rechtsprechung bestätigten EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vor, dass die spezifischen Dokumente, zu denen die Bürger Zugang beantragen, einer individuellen und konkreten Prüfung unterzogen werden müssen. Die Rechtsprechung erlaubt es den Organen nur ausnahmsweise, über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten auf der Grundlage von Kategorien von Dokumenten zu entscheiden. Es wäre daher sehr problematisch, zu dem Schluss zu gelangen, dass die Kommission ihre GD Umwelt anweisen sollte, Eröffnungsschreiben in der Regel zu veröffentlichen.

61. Vor diesem Hintergrund kann der Bürgerbeauftragte nicht zu dem Schluss kommen, dass die Grundsätze einer guten Verwaltung die Kommission dazu verpflichten, den Ansatz, mit dem ihre GD Umwelt kurzzeitig experimentiert hat, (wieder) einzuführen.

Die systemischen Probleme, die in Bezug auf die Nichtoffenlegung von Vertragsverletzungsdokumenten aufgeworfen werden

62. Die im vorliegenden Fall aufgeworfene systemische Grundfrage ist bekannt. Es geht darum, ob die Einhaltung des EU-Rechts am besten durch eine offene oder eine geheime Durchsetzungspolitik gewährleistet wird. Die Kommission scheint der Ansicht zu sein, dass die letztgenannte Politik die Einhaltung des EU-Rechts besser gewährleistet. Der Beschwerdeführer glaubt das Gegenteil.

63. Es versteht sich von selbst, dass der Bürgerbeauftragte seine Überlegungen auf die Vermutung gestützt hat, dass alle einschlägigen Akteure, einschließlich der Kommission und des Beschwerdeführers, einen gemeinsamen Wunsch nach einer raschen und wirksamen Durchsetzung des EU-Rechts teilen. Darüber hinaus ist unbestreitbar, dass die Kommission sehr wichtige Schritte unternommen hat, um die Offenheit in Bezug auf abgeschlossene Vertragsverletzungsverfahren zu erhöhen. Sie hat dies sogar bis zur Offenlegung von Dokumenten eines Mitgliedstaats trotz dessen Einwänden getan (siehe Rechtssache T-59/09, Deutschland/Kommission [10]). Hier geht es um die Frage, ob das oben genannte gemeinsame Ziel im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren am besten durch Geheimhaltung oder durch Offenheit gewährleistet werden kann.

64. Der Europäischen Bürgerbeauftragten sind keine detaillierten empirischen Untersuchungen über die Vor- oder Nachteile einer offenen oder geheimen Durchsetzungspolitik für die Rechtsstaatlichkeit und die Einhaltung des EU-Rechts bekannt. Es ist jedoch bekannt, dass die EU-Mitgliedstaaten, die im Allgemeinen über eine transparentere öffentliche Verwaltung verfügen, tendenziell auch über ein hohes Maß an Rechtsstaatlichkeit und die Einhaltung des EU-Rechts verfügen. Bemerkenswert ist auch, dass die international anerkannte Transparenzorganisation Transparency International sowohl von öffentlichen als auch von privaten Akteuren sehr unterschiedlicher Art finanziell unterstützt wird. Transparenz als Mittel zur besseren Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit beruht auf einer Vermutung, die offenbar von sehr unterschiedlichen gesellschaftlichen Akteuren, einschließlich mächtiger Handelsorganisationen, weitgehend geteilt wird.

65. Die Europäische Kommission verfügt über langjährige und tiefgreifende Erfahrung in der Durchsetzung des EU-Rechts. Der Bürgerbeauftragte nimmt natürlich die Bedenken dieses Organs in Bezug auf die Risiken, die mit einer größeren Offenheit im Zusammenhang mit seiner auf dem Vertrag beruhenden Aufgabe, die Verträge und die sich daraus ergebenden Rechtsvorschriften zu schützen, verbunden sind, sehr ernst. Wenn es tatsächlich der Fall wäre, dass die Rechtsstaatlichkeit in der EU aufgrund der größeren Transparenz des Durchsetzungsansatzes der Kommission beeinträchtigt würde, wäre es nur natürlich, dass sich die Kommission für Geheimhaltung entscheidet.

66. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich die Europäische Kommission und ihre Aufgaben im Laufe der Zeit weiterentwickelt haben. Lange Zeit hat die Kommission die Einhaltung des EU-Rechts (oder des EWG-Rechts) durch die Mitgliedstaaten "auf eigene Faust" sichergestellt. Ihr Hauptko-Akteur, der Gerichtshof, war und ist eine Einrichtung, die ihrem Wesen nach nur als Antwort auf bei ihr anhängige Rechtssachen tätig werden kann. In einem solchen Kontext könnte die Vermutung, dass Geheimhaltung - einige würden sich im früheren Kontext im Großen und Ganzen auf Diplomatie beziehen - besser den Durchsetzungsaufgaben der Kommission dienen würde, durchaus plausibel sein.

67. Das institutionelle und gesellschaftliche Umfeld hat sich jedoch verändert. Die EU verfügt nun über ein starkes und ausgereiftes Europäisches Parlament. Es verfügt auch über eine gut etablierte Zivilgesellschaft, die in den verschiedenen Sektoren und Themen tätig ist, die von der Politikgestaltung der Union abgedeckt werden. Auch andere etwas weniger sichtbare oder bekannte Entwicklungen haben stattgefunden, wie z. B. die Schaffung eines europäischen Netzes von Bürgerbeauftragten, die das EU-Recht anwenden.

68. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist es eine plausible Vermutung, dass die überwältigende Mehrheit dieser (historisch) jüngsten EU-Akteure trotz ihrer manchmal unterschiedlichen Ausrichtung den oben genannten gemeinsamen Wunsch teilt, zu einer starken Rechtsstaatlichkeit in der EU beizutragen. Es scheint eine ebenso plausible Wiederaufnahme zu sein, dass sie dieses Ziel besser unterstützen können, wenn sie über umfassendere Kenntnisse über laufende EU-Strafverfolgungsfragen verfügen.

69. Als er die vorliegende Untersuchung einleitete, stellte der Bürgerbeauftragte der Kommission eine Reihe von Fragen zu seinem Ansatz für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit Vertragsverletzungsverfahren. Er wurde dazu durch den Inhalt des Schriftwechsels veranlasst, den die Kommission mit dem Beschwerdeführer geführt hatte. In ihrer Stellungnahme beantwortete die Kommission diese Fragen und skizzierte im Wesentlichen die verschiedenen Ansätze und Argumente, auf die sie sich stützen will, um die Veröffentlichung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren zu verhindern. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die vorliegende Untersuchung eine angemessene Gelegenheit bietet, einige der wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit dem Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren anzugehen.

70. Die oben genannten Ansätze und Argumente lassen sich wie folgt zusammenfassen.

71. Ausgangspunkt ist eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang allgemein auf die „Rechtsprechung“und insbesondere auf eine relativ junge Beihilfesache. Die allgemeine Vermutung ergibt sich aus dem Interesse am Schutz des Zwecks von Vertragsverletzungsverfahren (Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001). Bei dem von der Kommission ermittelten Risiko handelt es sich um das Risiko eines "unzumutbaren Drucks von außen", der ihrer Ansicht nach den Zweck einer Vertragsverletzungsuntersuchung gefährden würde.

72. Darüber hinaus verweist die Kommission auf eine gefestigte Rechtsprechung, die ein Recht der Mitgliedstaaten anerkennt, von der Kommission zu verlangen, dass sie bei Untersuchungen, die zu Vertragsverletzungsverfahren führen können, Vertraulichkeit waltet (Urteil Petrie, vgl. oben, Randnr. 27).

73. Neben dem Interesse am Schutz des Zwecks der Vertragsverletzungsuntersuchung bedeutet die Möglichkeit, dass eine laufende Vertragsverletzungsuntersuchung zu einem Gerichtsverfahren führen kann, dass das Interesse am Schutz des Gerichtsverfahrens auf dem Spiel steht. Nach Auffassung der Kommission wäre dieses Interesse an sich schon ein Grund dafür, dass Dokumente im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren nicht offengelegt werden.

74. In Bezug auf die allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit stimmt der Bürgerbeauftragte zu, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs Hinweise darauf enthält, dass eine solche Vermutung besteht. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch nicht vollständig davon überzeugt, dass der spezifische Gerichtsfall, auf den sich die Kommission bezog (Urteil Technische Glasswerke), eine nützliche Analogie darstellt. In dieser Rechtssache verwies der Gerichtshof auf „Beteiligte“und ein „System zur Überprüfung staatlicher Beihilfen“. Die Kommission selbst hat oft betont, dass die Bürger in allgemeinen Vertragsverletzungsverfahren keine "Interessenten" sind und dass die allgemeinen Vertragsverletzungsverfahren (in der Vorprozessphase) flexible Verhandlungsforen zwischen ihr und dem betreffenden Mitgliedstaat darstellen sollen. Dies als ein "System" zu beschreiben, das mit den spezifischen Regeln für die Behandlung staatlicher Beihilfen vergleichbar ist, erscheint nicht überzeugend.

75. Die neuere Rechtsprechung scheint sich jedoch auf eine allgemeine Vermutung im Sinne des Vorbringens der Kommission zu beziehen. In seinem Urteil vom 14. Februar 2012 stellte das Gericht Folgendes fest: „Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass im Gegensatz zu einem noch laufenden Vertragsverletzungsverfahren keine allgemeine Vermutung besteht, dass die Verbreitung des Austauschs zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat im Rahmen eines abgeschlossenen Vertragsverletzungsverfahrens den Zweck der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Untersuchungen beeinträchtigen würde“[11]. Bemerkenswert ist auch, dass die Vermutung, auf die das Gericht hingewiesen hat, mit der in der zitierten Passage genannten Bestimmung zusammenhängt. Sie scheint nicht mit einer Vermutung verbunden zu sein, die sich aus dem oben genannten unterschiedlichen, wenn auch damit zusammenhängenden Recht des Mitgliedstaats ergibt, von der Kommission Vertraulichkeit zu erwarten.

76. Daraus folgt, dass die Kommission zutreffend auf eine auf diese Bestimmung gestützte „Vermutung“Bezug genommen hat. Hinsichtlich des Anwendungsbereichs und der Anwendung dieser Vermutung ist der Bürgerbeauftragte jedoch nicht davon überzeugt, dass der Ansatz der Kommission voll und ganz mit der Verordnung 1049/2001 und der einschlägigen Rechtsprechung im Einklang steht.

77. Nach Auffassung des Bürgerbeauftragten ist die vom Gericht angeführte allgemeine Vermutung eine, die als Ausgangspunkt dient und allenfalls den intellektuellen und administrativen Aufwand der Kommission verringert, wenn es darum geht, Personen, die Dokumente anfordern, zu erklären, warum eine Offenlegung nicht gewährt werden kann. So kann die Kommission beispielsweise auf „Standard“-Erläuterungen für die Nichtoffenlegung verweisen, wenn auch zutreffend.

78. Darüber hinaus kann der Bürgerbeauftragte die Vermutung nur in „einfachen“ Situationen verstehen, d. h. wenn die Vertragsverletzungsuntersuchung nicht durch außergewöhnliche Umstände gekennzeichnet ist und der Mitgliedstaat selbst noch nicht an der Frage der möglichen Offenlegung von Dokumenten beteiligt ist.

79. Schließlich weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Frage des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten in laufenden Vertragsverletzungsverfahren durch ein Mindestmaß an Gleichheit zwischen den beiden beteiligten Parteien, d. h. der Kommission und den Mitgliedstaaten, gekennzeichnet sein muss. In dem oben genannten Urteil Deutschland/Kommission hat das Gericht in Bezug auf die Gründe, die die Mitgliedstaaten angeben müssen, wenn sie sich der Offenlegung widersetzen, betont, dass die bekannten grundlegenden Anforderungen an die Gründe für die Nichtoffenlegung gelten. Dies bedeutet, dass die Gründe "besonderer Art sein müssen und die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses vernünftigerweise vorhersehbar und nicht nur hypothetisch sein muss". Diese Anforderungen sollten daher auch für die unter Randnummer 77 genannten Standarderklärungen der Kommission gelten.

80. Bei der vorliegenden Untersuchung verwendete die Kommission eine Formulierung, die sie offenbar als Standarderklärung für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 annehmen möchte. Es ist wahrscheinlich, dass die Offenlegung einen "unzumutbaren externen Druck"verursachen würde.

81. Der Bürgerbeauftragte ist nicht davon überzeugt, dass diese Formulierung den in Ziffer 79 genannten Anforderungen angemessen entspricht. Der Ausdruck kann ausreichen, wenn die Kommission tatsächlich auch in Standardform auf Erfahrungen aus der Vergangenheit verweisen könnte, die dem erwarteten Risiko eindeutig Glaubwürdigkeit verleihen würden.

82. Der Bürgerbeauftragte ist auch besorgt darüber, dass, wenn der Begriff "unangemessener externer Druck"unbestimmt bleibt, die Öffentlichkeit den Eindruck erwecken kann, dass die Kommission im Wesentlichen auf Versuche von Mitgliedern der Zivilgesellschaft oder sogar politischen Entscheidungsträgern verweisen möchte, während der Vertragsverletzungsuntersuchung ihre Standpunkte zu den Fragen, die Gegenstand der fraglichen Vertragsverletzungsuntersuchung sind, vorzubringen.

83. Vor diesem Hintergrund wird der Bürgerbeauftragte nachstehend einen entsprechenden Empfehlungsentwurf vorlegen, dem eine weitere Empfehlung zu künftigen Einzelanträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren beigefügt wird.

84. In Bezug auf den zweiten von der Kommission angeführten Grund, nämlich die ständige Rechtsprechung (Petrie), die ein Recht der Mitgliedstaaten anerkennt, von der Kommission die Wahrung der Vertraulichkeit bei Untersuchungen zu verlangen, die zu Vertragsverletzungsverfahren führen können, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die fragliche Rechtsprechung gültig zu bleiben scheint (vgl. z. B. die im Urteil API/Kommission [12], Randnrn. 120-121) genannten Fälle. Da die Kommission jedoch häufig einen breiten Pinselansatz verfolgt hat, um die Offenlegung abzulehnen, hielt es der Bürgerbeauftragte unter Berufung auf das Petrie-Urteil für notwendig, sich nach dem Ansatz der Kommission zu erkundigen, wenn der Mitgliedstaat selbst die Offenlegung entweder nicht ablehnt oder sogar für völlig angemessen hält. In solchen Fällen ist in der Antwort der Kommission, die auch in ihrer Stellungnahme zur vorliegenden Beschwerde angenommen wurde, darauf hinzuweisen, dass wahrscheinlich zwei weitere Ausnahmen gelten würden, nämlich der wahrscheinliche Schaden für den Zweck von Untersuchungen (oben erörtert) und der wahrscheinliche Schaden für Gerichtsverfahren (siehe unten).

85. Der Bürgerbeauftragte, dessen Mandat ihn verpflichtet, die systemischen Auswirkungen der ihm vorliegenden Fragen zu prüfen, kann nicht zu dem Schluss kommen, dass die Frage angemessen behandelt wurde, selbst wenn diese beiden Ausnahmen wirksam geltend gemacht werden können. Der Grund dafür ist ein Problem, auf das sich die Beschwerdeführer in der Sache 2207/2010/PB beziehen, nämlich dass ein Mitgliedstaat, der weder politische noch rechtliche Einwände gegen die Offenlegung eines Dokuments im Zusammenhang mit einer laufenden Vertragsverletzungsuntersuchung hätte, sehr zurückhaltend sein könnte, das Dokument tatsächlich offenzulegen, wenn die Kommission ihm mitteilt, dass es besser wäre, es vertraulich zu behandeln. Andernfalls besteht in einem solchen Fall die ernsthafte Gefahr, dass der Bürger mit einer äußerst unglücklichen Situation konfrontiert wird.

86. Der Bürgerbeauftragte ist nicht davon überzeugt, dass in solchen Situationen ein angemessenes Maß an Transparenz gewährleistet ist. Es ist wichtig, sich mit dieser Frage zu befassen, insbesondere weil die jüngste Rechtsprechung das Maß an Transparenz, das für die gegenteilige Situation gilt, in der der Mitgliedstaat die Kommission auffordert, Dokumente nicht offenzulegen, erheblich erhöht hat [13].

87. Der Bürgerbeauftragte wird der Kommission daher empfehlen, Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Personen, die Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren beantragen möchten, ein angemessenes Maß an Transparenz in Bezug auf den Hintergrund einer möglichen Verweigerung der Offenlegung, d. h. die Position des betreffenden Mitgliedstaats, gewährleistet ist.

88. In Bezug auf die Auffassung der Kommission, dass die Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren Gerichtsverfahren schaden kann, da die Verwaltungsphase des Vertragsverletzungsverfahrens zu einem Gerichtsverfahren führen kann, kann der Bürgerbeauftragte nur feststellen, dass die Kommission diesen Standpunkt nicht ausführlich erläutert hat. Dem Bürgerbeauftragten sind keine Grundsätze, Regeln oder Rechtsprechung bekannt, die dem Argument eindeutig Glaubwürdigkeit verleihen. Er ist daher nicht in der Lage, sich mit dem Standpunkt der Kommission zu befassen, kann die Kommission aber nur daran erinnern, dass sie, wenn sie sich auf bestimmte Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten berufen möchte, nach der Rechtsprechung konkret und nicht hypothetisch darlegen muss, warum das Argument gültig ist.

B. Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Europäischen Kommission den folgenden Entwurf von Empfehlungen:

Die Kommission sollte, wenn sie Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren erhält, den betreffenden Mitgliedstaat systematisch konsultieren, um sich zu der Frage zu äußern, ob sie auf ihrem in der einschlägigen Rechtsprechung genannten Recht auf Vertraulichkeit bestehen möchte. Der schriftliche Schriftwechsel über die Konsultation sollte in der Regel öffentlich sein.

Die Kommission sollte jedes Mal, wenn ein Mitgliedstaat sie zu einer möglichen Veröffentlichung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren konsultiert, und im Falle einer ablehnenden Stellungnahme eine Antwort vorlegen, die den Standards entspricht, die jetzt von den Mitgliedstaaten gefordert werden, wenn sie die Nichtoffenlegung eines Dokuments durch die Kommission empfehlen. In diesem Zusammenhang empfiehlt der Bürgerbeauftragte, die Antwort der Kommission in der Regel als öffentlich einzustufen.

Die Kommission sollte den Antragstellern im vorliegenden Fall und allgemein bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang erklären, was es mit dem Ausdruck „unzumutbarer externer Druck“meint, der verwendet wird, um den Schutz des Zwecks von Untersuchungen als Grundlage für die Nichtoffenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren geltend zu machen. Insbesondere sollte die Kommission erläutern, auf welche Art von potenziellen externen Akteuren sie sich beziehen möchte und was sie mit "unangemessenem"und "Druck"meint.

Darüber hinaus sollte die Kommission bei der Ausarbeitung ihrer Antwort auf den vorliegenden Empfehlungsentwurf prüfen, ob sie über konkrete Informationen zu konkreten Beispielen für die beabsichtigte oder unbeabsichtigte Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit laufenden Vertragsverletzungsverfahren verfügt, die eindeutig zu einer Beeinträchtigung des Zwecks der betreffenden Untersuchungen im Sinne dieses Begriffs in der Verordnung 1049/2001 geführt haben. Sie sollte diese Informationen in ihrer Antwort angeben und Kopien aller einschlägigen Unterlagen vorlegen.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlungsentwürfe unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 31. Oktober 2012 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme der Empfehlungsentwürfe und einer Beschreibung ihrer Umsetzung bestehen.

Schließlich wäre der Bürgerbeauftragte in Bezug auf die Tatsachenfeststellungen des Bürgerbeauftragten im Zusammenhang mit der ersten Behauptung (Ziffern 42-46) dankbar, wenn die Kommission sich mit der Frage befassen könnte, was aus den fraglichen E-Mails des Beschwerdeführers geworden ist. Der Bürgerbeauftragte fügt zu diesem Zweck eine Kopie der Bemerkungen des Beschwerdeführers bei.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 18. Juli 2012

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[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/decision.faces/de/4390/html.bookmark

[3] Rechtssache T-191/99, Petrie u. a./Kommission, Slg. 2001, II-3677.

[4] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).

[5] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[6] Urteil Petrie/Kommission (oben in Fn. 4 angeführt, Randnr. 68).

[7] Rechtssache C-139/07 P, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Slg. 2010, I-5885, Randnr. 58.

[8] Die eckigen Klammern im Text der unten genannten Mitteilungen ersetzen entweder personenbezogene Daten oder enthalten eine Übersetzung des von den Dienststellen des Bürgerbeauftragten bereitgestellten Textes.

[9] Verordnung Nr. 1367/2006, oben in Fn. 5 angeführt.

[10] Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2012, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht.

[11] Urteil Deutschland/Kommission (oben in Fn. 10 angeführt, Randnr. 78), Hervorhebung hinzugefügt.

[12] Rechtssache T-36/04 API/Kommission, Slg. 2007, II-3201.

[13] Siehe Rechtssache C-64/05 P, Schweden/Kommission, Urteil vom 18. Dezember 2007, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht; und Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2012, Deutschland/Kommission, T-59/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht.