Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Initiativuntersuchung

1. Das Frühwarnsystem der Europäischen Kommission ("EWS") ist ein computergestütztes Informationssystem, das von der Europäischen Kommission betrieben wird und darauf abzielt, "Bedrohungen"für die finanziellen Interessen und das Ansehen der EU zu ermitteln [2]. So ermöglicht das Frühwarnsystem den an Ausschreibungsverfahren beteiligten Kommissionsbediensteten, zu prüfen, ob Bieter des Betrugs verdächtigt werden. Die ursprünglichen Vorschriften über das FWS [3] wurden unmittelbar nach Beginn dieser Untersuchung durch den Beschluss der Kommission vom 16. Dezember 2008 über das FWS für die Anweisungsbefugten der Kommission und der Exekutivagenturen [4] aufgehoben. Die vorliegende Untersuchung berücksichtigt somit die in der Entscheidung der Kommission vom 16. Dezember 2008 enthaltenen Änderungen.

2. Das FWS hat fünf Hauptkategorien von Warnungen, von W1 bis W5. Es enthält den Namen der natürlichen oder juristischen Person, die Gegenstand einer Verwarnung ist (in diesem Empfehlungsentwurf bezieht sich der Bürgerbeauftragte nur auf „Personen“, es sei denn, es ist erforderlich, zwischen natürlichen und juristischen Personen zu unterscheiden), die Art der Verwarnung und die Gründe für die Einführung der Verwarnung. Gegebenenfalls wird die Dauer des Warnhinweises angegeben. Schließlich wird der Name eines „Ansprechpartners“für diese Warnung innerhalb der Organe angegeben. Der Rechnungsführer der Kommission und seine Mitarbeiter verwalten das Frühwarnsystem, d. h. sie fügen auf Anfrage Daten hinzu und entfernen sie aus dem Frühwarnsystem.

3. Eine W1-Warnung erfolgt, wenn es "ausreichende Gründe"für die Annahme gibt, dass "Feststellungen"von Betrug, schwerwiegenden Verwaltungsfehlern oder anderen Unregelmäßigkeiten in Bezug auf eine Person in Zukunft aufgezeichnet werden. Es gibt verschiedene Unterkategorien einer W1-Warnung. Eine W1a-Warnung wird vom OLAF in einem frühen Stadium einer OLAF-Untersuchung ausgesprochen, wenn es "ausreichende Gründe"für die Annahme gibt, dass "Feststellungen"von Betrug, schwerwiegenden Verwaltungsfehlern oder anderen Unregelmäßigkeiten in Bezug auf eine Person in Zukunft erfasst werden. Eine W1b-Warnung wird vom OLAF oder von einem internen Prüfer während einer Untersuchung ausgesprochen, wenn es "ausreichende Gründe"für die Annahme gibt, dass "endgültige Feststellungen"in Bezug auf Betrug, schwerwiegende Verwaltungsfehler oder andere Unregelmäßigkeiten in der Zukunft in Bezug auf eine Person aufgezeichnet werden. Eine W1c-Warnung gilt, wenn Untersuchungen des Rechnungshofs oder andere Prüfungen oder Untersuchungen, die unter seiner Verantwortung durchgeführt oder ihm zur Kenntnis gebracht werden, hinreichenden Grund zu der Annahme geben, dass endgültige Feststellungen schwerwiegender Verwaltungsfehler oder Betrugsfälle wahrscheinlich in Bezug auf eine Person festgestellt werden. Eine W1d-Warnung gilt, wenn ein Bewerber, Bieter oder Antragsteller gemäß Artikel 94 Absatz 5 Buchstaben a oder b der Haushaltsordnung [6] von der Vergabe eines Auftrags oder einer Finanzhilfe in einem bestimmten Verfahren ausgeschlossen wurde.

4. Eine W1-Warnung bleibt maximal sechs Monate aktiv, danach wird sie automatisch deaktiviert. Wird entschieden, dass eine Warnmeldung im FWS nach Ablauf dieser Sechsmonatsfrist aufrechterhalten werden muss und die W1-Warnmeldung innerhalb der ersten Sechsmonatsfrist nicht durch eine andere Art von FWS-Warnmeldung ersetzt wird, so ist erneut eine W1-Warnmeldung anzufordern.

5. Eine W2-Warnung wird in Bezug auf eine Person ausgesprochen, wenn das OLAF, ein Interner Auditdienst oder der Europäische Rechnungshof in Bezug auf diese Person „feststellt“, dass schwerwiegende Verwaltungsfehler oder Betrug vorliegen. Eine W2-Warnung bleibt höchstens sechs Monate lang aktiv, danach wird sie automatisch deaktiviert. Wenn die Warnung im FWS beibehalten werden muss und innerhalb dieser Frist nicht durch eine andere Art von Warnung ersetzt wird, muss ein neuer Antrag auf ein W2 gestellt werden.

6. Es gibt zwei Unterkategorien der W3-Warnung: W3a-Warnungen und W3b-Warnungen. Eine W3a-Warnung erfolgt, wenn ein EU-Organ eine eine Person betreffende Pfändungsanordnung [7] erhält. Eine W3b-Warnung wird ausgesprochen, wenn ein EU-Organ Informationen darüber erhält, dass die Person wegen schwerwiegender Verwaltungsfehler oder Betrugs Gegenstand eines "Gerichtsverfahrens"ist. Eine W3a-Warnung bleibt aktiv, bis die Pfändungsanordnung aufgehoben wird. Eine W3b-Warnung bleibt aktiv, bis ein rechtskräftiges Urteil ergangen ist oder bis der Fall anderweitig entschieden ist.

7. Eine W4-Warnung wird in Bezug auf eine Person ausgesprochen, die Gegenstand einer von einem Organ oder einer Einrichtung der EU ausgestellten Einziehungsanordnung ist, sofern die Einziehungsanordnung einen bestimmten Betrag übersteigt und die Zahlung „deutlich überfällig“ist [8].

8. Es gibt zwei Unterkategorien der W5-Warnung: W5a-Warnungen und W5b-Warnungen.

9. Eine W5a-Warnung wird in Bezug auf eine Person ausgesprochen, wenn sich diese Person in einer der in Artikel 93 der Haushaltsordnung aufgeführten Situationen befindet oder wenn sie gemäß Artikel 96 und Artikel 114 Absatz 3 der Haushaltsordnung von aus dem EU-Haushalt finanzierten Aufträgen oder Finanzhilfen ausgeschlossen wurde.

10. Artikel 93 der Haushaltsordnung lautet wie folgt:

„1. Bewerber oder Bieter werden von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren ausgeschlossen, wenn

a) sie sich im Konkursverfahren, in Liquidation oder im gerichtlichen Vergleichsverfahren befinden, ihre gewerbliche Tätigkeit eingestellt haben oder sich aufgrund eines in den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorgesehenen gleichartigen Verfahrens in einer vergleichbaren Lage befinden;

b) sie aufgrund eines rechtskräftigen Urteils wegen einer Straftat verurteilt worden sind, die ihre berufliche Zuverlässigkeit in Frage stellt;

c) sie im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit eine schwere Verfehlung begangen haben, die vom öffentlichen Auftraggeber nachweislich festgestellt wurde;

d) sie ihrer Pflicht zur Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen oder Steuern nach den Rechtsvorschriften des Landes ihrer Niederlassung, des Landes des öffentlichen Auftraggebers oder des Landes der Auftragserfüllung nicht nachgekommen sind;

e) gegen sie ein rechtskräftiges Urteil wegen Betrugs, Korruption, Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung oder einer anderen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften gerichteten Handlung ergangen ist;

f) im Anschluss an ein anderes aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziertes Vergabeverfahren oder Zuschussvergabeverfahren eine schwere Vertragsverletzung wegen Nichterfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen festgestellt wurde.

2. Die Bewerber oder Bieter müssen bescheinigen, dass keiner der in Absatz 1 genannten Fälle auf sie zutrifft.“

11. Wenn eine W5a-Warnung gemäß Artikel 93 Absatz 1 Buchstaben a, b, c, d und e der Haushaltsordnung vorgesehen ist, erhält die betreffende Person Gelegenheit, ihren Standpunkt schriftlich darzulegen. Im FWS-Beschluss heißt es, dass zum Schutz der finanziellen Interessen der Union eine vorläufige Registrierung einer Ausschlusswarnung nach W5a vorgenommen werden kann, bevor der Betroffene Gelegenheit zur Stellungnahme erhält (alternativ kann eine W2-Warnung erfolgen). Beabsichtigt die betroffene Person zu irgendeinem Zeitpunkt, das Verfahren gemäß Artikel 96 der Haushaltsordnung [9] einzuleiten, so muss sie stets die Möglichkeit haben, ihren Standpunkt schriftlich darzulegen.

12. In jedem Antrag auf endgültige Registrierung einer W5a-Warnmeldung gemäß Artikel 93 Absatz 1 Buchstaben b, c, e oder f der Haushaltsordnung ist die Dauer des von der Kommission beschlossenen Ausschlusses anzugeben.

13. Ein W5b-Warnhinweis wird in das FWS eingegeben, wenn eine Person gemäß einer Verordnung des Rates zur Verhängung finanzieller Beschränkungen im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) in die Liste aufgenommen wurde. Einem Unionsorgan ist es daher untersagt, dieser Person Gelder und wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Jede Person, die gemäß einer Verordnung des Rates zur Verhängung GASP-bezogener finanzieller Beschränkungen aufgeführt ist, wird unter W5b registriert, solange die Benennung dieser Person gültig bleibt.

14. In Bezug auf die Auswirkungen von FWS-Warnmeldungen heißt es in der FWS-Entscheidung, dass eine W1-Warnmeldung"nur zu Informationszwecken"erfolgt und "keine anderen Folgen haben darf als verstärkte Überwachungsmaßnahmen"[10].

15. Wird eine W2, W3b (Gerichtsverfahren) oder W4 (Einziehungsanordnungen)-Warnung registriert, wird der Bewertungsausschuss für die Vergabe des betreffenden Auftrags oder Zuschusses über das Vorliegen einer solchen Warnung unterrichtet, sofern das Vorliegen einer solchen Warnung ein neues Element darstellt, das im Zusammenhang mit den Auswahlkriterien für diesen Auftrag oder diese Zuwendung zu prüfen ist. Diese Informationen sind insbesondere dann zu berücksichtigen, wenn die im FWS registrierte Person die vom Bewertungsausschuss erstellte Liste führen sollte. Steht die Person, für die eine W2-, W3b- oder W4-Warnmeldung registriert wurde, an der Spitze der vom Bewertungsausschuss erstellten Liste, so ist eine der folgenden Entscheidungen zu treffen:

a) Der Auftrag oder die Finanzhilfe kann der Person trotz Eintragung im FWS erteilt werden. Anschließend müssen verstärkte Überwachungsmaßnahmen ergriffen werden.

b) Stellt eine solche Warnung objektiv die erste Bewertung der Einhaltung der Auswahl- und Zuschlagskriterien in Frage, so wird der Auftrag oder die Finanzhilfe einem anderen Bieter oder Antragsteller auf der Grundlage einer Bewertung der Einhaltung der Auswahl- und Zuschlagskriterien erteilt. Die Entscheidung muss hinreichend begründet sein.

c) das Verfahren wird ohne Auftragsvergabe abgeschlossen. Die Entscheidung ist hinreichend zu begründen.

Bei der Entscheidung, welche der oben genannten Beschlüsse zu fassen sind, muss der Bewertungsausschuss die Verpflichtung zum Schutz der finanziellen Interessen und des Images der Union, die Art und Schwere der Begründung der Abmahnung, die Höhe und Dauer des Vertrags oder der Finanzhilfe sowie gegebenenfalls die Dringlichkeit, mit der der Vertrag oder die Finanzhilfe durchgeführt werden muss, berücksichtigen.

16. Wurde eine W2-, W3b- oder W4-Warnmeldung aus Gründen im Zusammenhang mit der Ausführung oder Vergabe eines laufenden Auftrags oder einer laufenden Finanzhilfe oder dem betreffenden Vergabeverfahren registriert, so können eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen ergriffen werden, nachdem die damit verbundenen Risiken, die Art der Warnung und ihre Begründung, die voraussichtlichen Folgen für die Ausführung des Auftrags oder der Finanzhilfe, insbesondere in Bezug auf den Betrag, die Dauer und gegebenenfalls die Dringlichkeit dieser Warnung, gebührend berücksichtigt wurden:

a) mit der Ausführung des Vertrags oder der Finanzhilfe im Rahmen der vorgeschriebenen verstärkten Überwachungsmaßnahmen fortfahren;

b) die Zahlungsfrist zum Zwecke der weiteren Überprüfung auszusetzen, um vor jeder weiteren Zahlung festzustellen, ob die Ausgaben förderfähig sind, und anschließend die tatsächlich fälligen Zahlungen auszuführen;

c) die Ausführung des Vertrags oder der Finanzhilfe auszusetzen;

d) den Vertrag oder die Finanzhilfe zu kündigen, wenn er eine entsprechende Bestimmung enthält.

17. Unterliegt eine Person einer W3a-Warnung (die einer vorbeugenden Pfändungsanordnung entspricht), werden alle Zahlungen ausgesetzt, bis eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung über die Forderung des Gläubigers ergangen ist. Ist die Pfändungsanordnung aufgrund eines Urteils auf einen bestimmten Betrag beschränkt ("kantonnement"), so setzt der Rechnungsführer der Kommission die Zahlungen bis zu diesem Betrag aus. Unterliegt eine Person einer W3a-Abmahnung, die einer vollstreckbaren Pfändungsanordnung entspricht, so wird die ursprünglich von der Kommission oder der Exekutivagentur zu zahlende Zahlung zugunsten der Pfändungspartei bis zu dem beigefügten Betrag ausgeführt.

18. Eine Person, die Gegenstand einer W5-Warnmeldung ist, muss gemäß Artikel 93 und Artikel 114 Absatz 3 der Haushaltsordnung oder gemäß der geltenden Verordnung des Rates zur Verhängung finanzieller Beschränkungen im Zusammenhang mit der GASP von der Teilnahme am Vergabe- oder Finanzhilfeverfahren in der Phase der Bewertung der Ausschlusskriterien ausgeschlossen werden.

19. Betrifft eine W5a-Warnung bereits unterzeichnete Verträge oder Finanzhilfen, so werden folgende Maßnahmen ergriffen, wenn die Bedingungen des Vertrags oder der Finanzhilfe dies zulassen und wenn der Grund für die W5-Warnung mit der Erfüllung oder Vergabe eines laufenden Vertrags oder einer laufenden Finanzhilfe zusammenhängt:

i) Zahlungen zum Zweck der Überprüfung aussetzen, dann tatsächlich fällige Zahlungen ausführen oder rechtsgrundlos gezahlte Beträge einziehen (wenn möglich durch Verrechnung mit fälligen Zahlungen);

ii) den Vertrag oder die Finanzhilfe zu kündigen.

20. Für W5b-Warnungen (in Bezug auf GASP-bezogene finanzielle Beschränkungen) gelten folgende Vorschriften:

i) einer in der einschlägigen Verordnung des Rates aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Gruppe oder Einrichtung dürfen keine Mittel direkt oder indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen;

ii) einer in der einschlägigen Verordnung des Rates aufgeführten natürlichen oder juristischen Person, Vereinigung oder Organisation dürfen keine wirtschaftlichen Ressourcen direkt oder indirekt zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen.

21. Der Zugang zum FWS ist nur autorisierten Benutzern vorbehalten. Die im System enthaltenen Informationen dürfen in der Regel nicht an Dritte weitergegeben werden.

22. Artikel 8 des FWS-Beschlusses wurde eingeführt, um die Einhaltung der Datenschutzvorschriften zu gewährleisten. Darin heißt es, dass natürliche Personen bei Ausschreibungen, Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder vor der Vergabe von Aufträgen oder Finanzhilfen darüber informiert werden müssen, dass die sie betreffenden Daten in das Frühwarnsystem aufgenommen werden können. Sie müssen auch über die Personen informiert werden, denen die Daten übermittelt werden können. Körperliche Personen sind über den Antrag auf Aktivierung, Aktualisierung und Entfernung einer sie unmittelbar betreffenden Ausschlusswarnung (W5a-Warnung) zu unterrichten und zu begründen. Die Kommission wird auf Ersuchen natürlicher Personen um Berichtigung unrichtiger oder unvollständiger personenbezogener Daten sowie auf sonstige Anfragen oder Fragen dieser Personen reagieren. Zusätzlich zu diesen Meldepflichten kann jede natürliche Person Auskunft darüber verlangen, ob sie im FWS registriert ist. Vorbehaltlich einer Entscheidung darüber, ob die Beschränkungen gemäß Artikel 20 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 gelten, teilt die Kommission der Person mit, ob sie im FWS registriert ist, und fügt die im FWS gespeicherten Daten zu dieser Person bei.

23. Die entfernten Warnhinweise sind nur zu Prüfungs- und Untersuchungszwecken zugänglich und für die Nutzer des FWS nicht sichtbar. Personenbezogene Daten, die in Warnungen enthalten sind, die sich auf natürliche Personen beziehen, bleiben für diese Zwecke nur fünf Jahre nach der Entfernung der Warnung zugänglich.

24. Juristische Personen wie Unternehmen, NRO und Universitäten können über W5a-Warnungen in Bezug auf sie informiert werden, sofern sie einen offiziellen schriftlichen Antrag stellen. Juristische Personen werden nicht über andere Warnungen informiert.

Gegenstand der Untersuchung

25. In seinem Schreiben zur Einleitung seiner Initiativuntersuchung ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um Antworten auf folgende Fragen:

1. Was ist nach Auffassung der Kommission die Rechtsgrundlage für die Erteilung von W1- bis W4-Warnmeldungen? Bitte begründen Sie die Antwort.

2. Bitte machen Sie Angaben zur Anzahl der Personen, die sich im FWS auf jeder der verschiedenen FWS-Warnstufen für jedes der folgenden Kalenderjahre aufhielten: 2004, 2005, 2006 und 2007. Bitte geben Sie an, wie viele dieser Personen sich spontan an die Kommission gewandt haben, um sie um Bestätigung zu ersuchen, ob sie sich tatsächlich im FWS befanden.

3. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass der uneingeschränkte Zugang zum FWS auf eine bestimmte Kategorie autorisierter Nutzer des FWS beschränkt ist. Ist die Kommission trotz dieses eingeschränkten Zugangs der Auffassung, dass das Ansehen der im Frühwarnsystem erfassten Personen innerhalb der Kommission und in den anderen Organen und Einrichtungen dadurch beeinträchtigt werden kann, dass sie in das Frühwarnsystem aufgenommen werden? Kann die Kommission bei der Beantwortung dieser Frage berücksichtigen, dass die Bewertungsausschüsse auch darüber informiert werden können, dass sich eine Stelle im FWS befindet?

4. Kann die Kommission erläutern, wie sie mit einer Beschwerde einer Person umgehen würde, die ihre Aufnahme in das Frühwarnsystem in Frage stellt? Kann die Kommission erläutern, wie ihre vorgeschlagenen Mittel zur Bewältigung einer solchen Herausforderung mit den Grundsätzen der Unabhängigkeit und Fairness im Einklang stehen würden? Kann die Kommission erläutern, wie ihr derzeitiges System mit Artikel 16 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis (Recht auf rechtliches Gehör und auf Abgabe von Erklärungen) und Artikel 133a Absatz 1 und Artikel 134a Absatz 3 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung im Einklang steht? Bitte beantworten Sie die Warnhinweise W5 und W1 bis W4.

5. Unterliegt ein Unternehmen einer Verwarnung nach W2-W5, muss der Rechnungsführer jede Zahlung an dieses Unternehmen präventiv aussetzen. Kann die Kommission bestätigen, ob es Fälle gibt, in denen dieses Verfahren zu Zahlungsverzögerungen führt, die die in Artikel 106 der Verordnung (EG) Nr. 2342/2002 der Kommission festgelegten Grenzen überschreiten? Kann die Kommission bestätigen, ob die betreffende Person darüber informiert wird, dass die Verzögerung darauf zurückzuführen ist, dass ihr Name im FWS unter einer W2-W5-Warnung erscheint?

6. In der ursprünglichen FWS-Entscheidung wurde festgelegt, dass der Anweisungsbefugte, wenn zum Zeitpunkt der Konsultation des FWS durch den Anweisungsbefugten im Vorfeld einer Einzelmittelbindung im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens eine W2-, W3b- oder W4-Warnmeldung in Kraft ist, diese Informationen dem Bewertungsausschuss zur Kenntnis bringt, sofern diese Informationen im Zusammenhang mit den Auswahlkriterien ein neues Element darstellen, das im Hinblick auf die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit des Bieters/Antragstellers zu prüfen ist. Außerdem müsse der Anweisungsbefugte diese Informationen in jedem Fall berücksichtigen, wenn die in das FWS eingetragene Person die vom Bewertungsausschuss erstellte Liste führen sollte. Kann die Kommission bestätigen, dass der Bieter/Antragsteller informiert wird, wenn diese Informationen einem Bewertungsausschuss zur Kenntnis gebracht oder vom Anweisungsbefugten berücksichtigt werden? Wird die Tatsache, dass ihr diese Informationen zur Kenntnis gebracht wurden, im Bericht des Bewertungsausschusses erwähnt?

7. Steht eine Person, für die eine W2-, W3b- oder W4-Warnmeldung eingegeben wurde, an der Spitze der vom Bewertungsausschuss erstellten Liste, trifft der Anweisungsbefugte eine "ordnungsgemäß begründete" Entscheidung, den Auftrag/die Finanzhilfe an einen anderen Bieter/Antragsteller zu vergeben oder das Verfahren ohne Auftragsvergabe abzuschließen. Kann die Kommission bestätigen, ob die Bieter/Antragsteller über die genauen Gründe informiert werden, aus denen sie das Angebot/die Finanzhilfe nicht erhalten haben (oder warum das Verfahren abgeschlossen wurde), einschließlich der Tatsache, dass sie sich im Frühwarnsystem befanden? Kann die Kommission erläutern, inwiefern ihre Politik ihrer Ansicht nach mit den Artikeln 100 und 101 der Haushaltsordnung und Artikel 149 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung im Einklang steht?

8. Eine W5-Warnung sperrt alle Mittelbindungen gegenüber der betroffenen Person, solange diese Warnung aktiv bleibt. Bitte begründen Sie, wie eine betroffene Person ihre legitimen Verteidigungsrechte wirksam ausüben kann, indem sie beispielsweise nachweist, dass sie nicht in Konkurs ist. Was genau sind die Mechanismen, um eine W5-Warnung anzusprechen?

9. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass ein neuer Verordnungsentwurf der Kommission, der sich mit W5-Warnungen befassen wird, es interessierten Personen ermöglichen wird, Anträge auf Berichtigung unrichtiger oder unvollständiger personenbezogener Daten zu stellen. Kann die Kommission bestätigen, dass andere Ungenauigkeiten oder Auslassungen in Bezug auf W5-Warnungen, wie Fehler oder Auslassungen in Bezug auf die Insolvenz einer Person, die von einer interessierten Partei in Bezug auf eine W5-Warnung festgestellt werden könnten, aber keine personenbezogenen Daten betreffen, ebenfalls berichtigt werden, sobald die Kommission über solche Fehler oder Auslassungen informiert wurde?

10. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Kommission eine Änderung der Fassung des FWS-Beschlusses von 2007 vorgenommen hat. In Artikel 15a heißt es nun: „Wenn hier ein Dritter einer W3a-Warnung ausgesetzt wird, die einer präventiven Pfändungsanordnung entspricht, behält der Rechnungsführer die Aussetzung aller Zahlungen bis zu einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung über die Forderung des Hauptgläubigers bei. Ist die Pfändungsanordnung auf einen bestimmten Betrag beschränkt, so setzt der Rechnungsführer Zahlungen bis zu diesem Betrag aus. Der unterstrichene Text scheint im Vergleich zu früheren Fassungen des FWS-Beschlusses neu zu sein. So scheint die Kommission entgegen bestimmten Erklärungen in der Rechtssache 2468/2004/OV nunmehr ausdrücklich zuzustimmen, dass Zahlungen geleistet werden können, die den in einer „enthaltenen“Pfändungsanordnung festgelegten Betrag übersteigen. In der Fassung von 2007 heißt es jedoch nicht, dass W3a-Warnungen eingestellt werden, sobald der in der beigefügten Pfändungsanordnung festgelegte spezifische Betrag von der Kommission blockiert wurde. Kann die Kommission im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der Union begründen, dass die W3a-Warnung beibehalten werden muss, sobald eine Pfändungsanordnung enthalten ist und der in der beigefügten Pfändungsanordnung festgelegte spezifische Betrag blockiert wurde? Stimmt die Kommission zu, dass es Situationen geben kann, in denen die betreffende Einrichtung trotz des Erlasses einer Pfändungsanordnung durch ein nationales Gericht keine Bedrohung für die finanziellen Interessen und den Ruf der Union darstellt?

Die Untersuchung

26. Der Bürgerbeauftragte eröffnete seine Untersuchung am 29. Oktober 2008. Am 27. Februar 2009 erhielt der Bürgerbeauftragte die Stellungnahme der Kommission. Diese Stellungnahme wurde anschließend auf der Website des Europäischen Bürgerbeauftragten mit der Bitte um Stellungnahme veröffentlicht. Der Bürgerbeauftragte erhielt bis September 2009 eine Reihe von Stellungnahmen der Öffentlichkeit.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

27. In ihrer Stellungnahme an den Bürgerbeauftragten erklärte die Kommission zunächst, dass das Frühwarnsystem ein internes Instrument der Kommission ist, das für den Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlich ist. Anschließend ging es darum, die zehn Fragen zu beantworten, die der Bürgerbeauftragte in seiner Untersuchung gestellt hatte.

28. Was die Rechtsgrundlage für die Warnhinweise W1 bis W4 betrifft, so ist die Kommission der Auffassung, dass die Rechtsgrundlage Artikel 317 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und Artikel 27 der Haushaltsordnung ist, wonach die Kommission bei der Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu beachten hat. Der Zweck der FWS-Warnungen bestehe darin, die verschiedenen Dienststellen der Kommission und die Exekutivagenturen darüber zu informieren, dass eine Person, mit der die Kommission finanzielle Beziehungen unterhält oder voraussichtlich unterhalten wird, von einer Warnung betroffen sei. Er verwies auf Personen, die

• im Verdacht stehen, Betrug oder schwerwiegende Verwaltungsfehler begangen zu haben (Warnhinweise Wl, W2 und W3b);

• Gegenstand eines Pfändungsbeschlusses [11] sind (W3a-Warnhinweise);

• Gegenstand erheblicher Einziehungsanordnungen [12] der Kommission sind, bei denen die Zahlung erheblich überfällig ist [13] (W4-Warnhinweise);

29. In Bezug auf die Zahl der im Frühwarnsystem von 2004 bis 2007 registrierten Personen übermittelte die Kommission Angaben für die Jahre 2005 bis 2008, die in der folgenden Tabelle enthalten sind [14].

	Stand 31.12.2005	Stand 31.12.2006	Stand 31.12.2007	Stand 31.12.2008
W1	2	9	19	32
W2	7	29	37	43
W3	31 (W3a: 12 + W3b: 19)	44 (W3a: 11 + W3(b): 33)	95 (W3a: 18 + W3b: 77)	133 (W3a: 18 + W3b: 115)
W4	548	565	659	719
W5	65 W5a	88 W5a	100 W5a	130 W5a (+5798 W5b)
Insgesamt	653	735	910	1057 (+5798 W5b)

Abgesehen von 2008, als es eine große Anzahl von W5b-Warnungen gab, waren mehr als zwei Drittel der Warnungen W4-Warnungen. In Bezug auf die Zahl der registrierten Unternehmen, die sich spontan an die Kommission wandten und um eine Bestätigung baten, ob sie im FWS registriert waren, stellte die Kommission fest, dass das FWS ein internes Instrument ist. Daher werden Registrierungen im FWS nicht veröffentlicht. Darüber hinaus war die Bestätigung einer Registrierung nur für W5a-Warnmeldungen möglich (und in jedem Fall nicht obligatorisch), die Ausschlusssituationen entsprechen, die die Kommission daran hindern, einen öffentlichen Auftrag oder eine Finanzhilfe an die Person zu vergeben, die Gegenstand einer Warnung ist. Schließlich hat die Kommission kein Register solcher förmlichen Anträge eingerichtet, die in den Jahren 2004 bis 2008 ohnehin knapp waren (höchstens drei Anträge). Er führte weiter aus, dass ein solches Register eingerichtet werden könne, wenn solche Bestätigungsanträge zunehmen sollten. Ab 2009 wurde die Transparenz des Frühwarnsystems und der registrierten Warnhinweise erhöht. Neben der Veröffentlichung des neuen FWS-Beschlusses im Amtsblatt werden Dritte nun in den Ausschreibungen und in den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen systematisch darüber informiert, dass sie betreffende Daten in das FWS aufgenommen werden können. Dritte, die W5a-Warnungen unterliegen, werden systematisch über die Aktivierung, Aktualisierung und Entfernung der Ausschlusswarnungen und über die Gründe für die Warnungen informiert; eine natürliche Person kann vom Rechnungsführer der Kommission Informationen darüber anfordern, ob sie Wl-W4-Warnungen unterliegt.

30. In Bezug auf die Frage, ob sich die Aufnahme in das FWS negativ auf den Ruf einer Person auswirken kann, argumentierte die Kommission, dass der Zweck oder die Wirkung des FWS nicht darin besteht, innerhalb der Kommission und der Exekutivagenturen (und innerhalb der anderen Organe und Einrichtungen in Bezug auf W5a-Warnungen) negative Auswirkungen auf den Ruf der Personen zu haben, die Gegenstand einer Warnung sind. Ziel des Frühwarnsystems ist der Austausch von Informationen über objektive Situationen in Bezug auf Personen, mit denen die Kommission und die Exekutivagenturen (und die anderen Organe und Einrichtungen in Bezug auf W5a-Warnhinweise) finanzielle Beziehungen unterhalten oder unterhalten werden; Angabe geeigneter Vorsichtsmaßnahmen, die von den Dienststellen und Exekutivagenturen der Kommission (und den anderen Organen und Einrichtungen in Bezug auf W5a-Warnhinweise) im Einklang mit der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und den spezifischen Bestimmungen der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere der Haushaltsordnung, zu ergreifen sind.

31. Darüber hinaus ist der Zugang zum FWS auf eine bestimmte Kategorie autorisierter Nutzer beschränkt, die die Informationen vertraulich behandeln müssen. Zu diesen autorisierten Nutzern gehören die Bewertungsausschüsse, die sich nur über W2-, W3b- und W4-Warnhinweise informieren. Diese Bewertungsausschüsse sind nur dann "zugelassene Nutzer", wenn die Warnung ein neues Element darstellt, das im Hinblick auf die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit des Bieters oder Antragstellers zu prüfen ist. Die Unterrichtung der Bewertungsausschüsse in solchen Fällen ist von besonderer Bedeutung, da diese Ausschüsse speziell mit der Bewertung der wirtschaftlichen, finanziellen, technischen und beruflichen Leistungsfähigkeit von Bietern oder Antragstellern betraut sind. Die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit eines Bieters oder Antragstellers kann geändert werden, wenn der Bieter oder Antragsteller ein sehr schlechter Schuldner ist (W4-Warnhinweise) oder Betrug oder schwerwiegende Verwaltungsfehler vermutet werden (W2- und W3b-Warnhinweise).

32. Hinsichtlich der Rechtsmittel- und Verteidigungsrechte stellte die Kommission fest, dass bis Ende 2008 keine formelle "Beschwerde"einer Person, die ihre Aufnahme in das FWS in Frage stellt, erwähnt wurde. Im Falle einer solchen Anfechtung erklärte die Kommission, dass sie die von der Person vorgebrachten Argumente mit größter Sorgfalt und in voller Unabhängigkeit und Fairness prüfen werde. Insbesondere prüft die Kommission jede nachgewiesene Änderung der objektiven Situation der Person, z. B. die Tatsache, dass die Person nicht mehr verdächtigt wird, Betrug oder schwerwiegende Verwaltungsfehler begangen zu haben (Warnhinweise Wl, W2 und W3b); oder dass die Person nicht mehr Gegenstand einer Pfändungsanordnung ist, die verhindert, dass sie direkt bezahlt wird (W3a-Warnungen); oder dass die Person ihre Schulden gegenüber der Kommission endgültig beglichen hat (W4-Warnhinweise); oder dass sich die Person nicht mehr in einer Ausschlusssituation befindet (W5a-Warnhinweise), weil sie beispielsweise ihre Sozialversicherungsbeiträge und Steuern entrichtet hat; oder dass die Person nicht mehr in einer Verordnung des Rates zur Verhängung finanzieller Beschränkungen (W5b-Warnhinweise) im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik aufgeführt ist. In Anbetracht der Ergebnisse erklärte die Kommission, dass sie die erforderlichen Anpassungen im FWS vornehmen werde. Diesbezügliche Bestimmungen seien unlängst in die Vorschriften für das Frühwarnsystem aufgenommen worden. Die Kommission verwies sodann auf Artikel 8 des Beschlusses der Kommission vom 16. Dezember 2008 über das FWS, insbesondere auf Artikel 8 Absatz 2, in dem es heißt: „Die Dienststelle, die die Registrierung eines FWS-Warnhinweises beantragt hat, ist für die Beziehungen zu der natürlichen oder juristischen Person verantwortlich, deren Daten in das FWS eingegeben werden.“ Sie erklärte weiter, dass ihre Dienststellen "auf Ersuchen betroffener Personen, unrichtige oder unvollständige personenbezogene Daten zu berichtigen, und auf alle anderen Anfragen oder Fragen dieser Personen antworten"sollen.

33. Hinsichtlich der Rechtsmittel- und Verteidigungsrechte betonte die Kommission, dass die Abmahnungen Wl bis W4 ihrer Ansicht nach als solche die Rechte oder Interessen der Personen, gegen die eine Abmahnung ergangen sei, nicht beeinträchtigten. Lediglich W5a-Warnhinweise, die Ausschlusssituationen entsprechen, verlangen, dass während des Ausschlusszeitraums der zu warnenden Personen keine Aufträge oder Finanzhilfen vergeben werden dürfen. Diese Anforderung ergibt sich jedoch mehr aus der Ausschlussentscheidung selbst als aus der Abmahnung. In diesen Ausschlussfällen wird die betreffende Person nicht nur über den Beschluss, sie auszuschließen, unterrichtet, sondern es wird auch ein ordnungsgemäßes kontradiktorisches Verfahren gemäß Artikel 133a Absatz 1 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung durchgeführt. Daher wird eine Person niemals von einem öffentlichen Auftrag oder einer Finanzhilfe ausgeschlossen, ohne zuvor die Möglichkeit erhalten zu haben, auf die schriftlichen und ausführlichen Argumente der Kommission zu antworten.

34. Nach Auffassung der Kommission steht das genannte System im Einklang mit Artikel 16 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis [15] und mit dem Grundsatz der Verteidigungsrechte. Abgesehen von einer Beschwerde beim Bürgerbeauftragten im Falle eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit kann die Person die Ausschlussentscheidung der Kommission auf jeden Fall einer gerichtlichen Überprüfung unterziehen.

35. In Bezug auf Zahlungsverzögerungen konnte die Kommission nicht völlig ausschließen, dass das Verfahren der präventiven Aussetzung von Zahlungen an eine Person, die unter W2-W5-Warnhinweisen gekennzeichnet ist, in sehr wenigen Fällen zu Zahlungsverzögerungen führen könnte, die die in Artikel 106 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung festgelegten Fristen überschreiten. Die Dienststellen des Rechnungsführers der Kommission überwachen jedoch aufmerksam das Verfahren der präventiven Aussetzung von Zahlungen und erinnern die betroffenen Anweisungsbefugten der Kommission daran, dass sie prüfen und rasch bestätigen müssen, ob die ausgesetzte Zahlung zu leisten ist oder nicht. In mehr als 95 % der Fälle hat die Zahlungseinstellung nicht zu Zahlungsverzug geführt. Bei Zahlungsverzug werden automatisch Zinsen über einem Schwellenwert von 200 EUR gezahlt. Tritt aufgrund der präventiven Aussetzung ein Zahlungsverzug ein, so ist die betreffende Person gemäß Artikel 106 Absatz 4 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung über die Frist für die Aussetzung der Zahlung zu unterrichten. Die Person wird grundsätzlich nicht darüber informiert, dass sie im FWS registriert ist. Die Kommission begründete dies damit, dass es sich bei diesen Informationen grundsätzlich um rein interne Informationen handele (mit Ausnahme der W5a-Warnungen ab 2009).

36. Zu der Frage, ob ein Bieter/Antragsteller informiert wird, wenn einem Bewertungsausschuss Warnungen nach W2, W3b oder W4 zur Kenntnis gebracht oder vom Anweisungsbefugten berücksichtigt werden, erklärte die Kommission, dass der Bieter oder Bewerber nicht informiert wird, wenn einem Bewertungsausschuss eine Warnung nach W2, W3b oder W4 zur Kenntnis gebracht oder vom Anweisungsbefugten berücksichtigt wird, wenn der in das Frühwarnsystem eingetragene Dritte die vom Bewertungsausschuss erstellte Liste führen sollte. Die in der Warnung enthaltenen Informationen sind im Bericht des Bewertungsausschusses zu erwähnen, soweit sich diese Informationen auf die vom Bewertungsausschuss vorgenommene Bewertung der wirtschaftlichen, finanziellen, technischen und beruflichen Leistungsfähigkeit des Bieters oder Bewerbers auswirken.

37. In Bezug auf die Frage, ob die Bieter/Antragsteller über die genauen Gründe unterrichtet werden, aus denen sie das Angebot/die Finanzhilfe nicht erhalten haben (oder warum das Verfahren abgeschlossen wurde), einschließlich der Tatsache, dass sie sich im Frühwarnsystem befanden, erklärte die Kommission, dass der Anweisungsbefugte gemäß Artikel 14 Absatz 2 des Frühwarnsystems für den Fall, dass die Person, für die eine W2-, W3- oder W4-Warnmeldung eingetragen wurde, in die vom Bewertungsausschuss erstellte Liste aufgenommen wurde, entweder beschließt, den Auftrag/die Finanzhilfe an die unterzeichnende Person zu vergeben, oder, wenn diese neuen Informationen die ursprüngliche Bewertung der Einhaltung der Auswahl- und Zuschlagskriterien objektiv in Frage stellen, eine ordnungsgemäß begründete Entscheidung trifft, den Auftrag/die Finanzhilfe an einen anderen Bieter/Antragsteller auf der Grundlage einer Bewertung der Einhaltung der Auswahl- und Zuschlagskriterien, die sich von denen des Auswahlausschusses unterscheiden, zu vergeben, oder das Verfahren abzuschließen, ohne einen Auftrag zu vergeben, und diesen Abschluss in den Informationen an den Bieter zu begründen. Die Kommission argumentierte, dies stehe im Einklang mit den Artikeln 100 und 101 der Haushaltsordnung und Artikel 149 ihrer Durchführungsbestimmungen, wonach der Anweisungsbefugte im Falle der Auftragsvergabe dafür verantwortlich sei, zu entscheiden, an wen der Auftrag vergeben werde, und zwar unter Einhaltung der Auswahl- und Zuschlagskriterien, die zuvor in den Unterlagen zur Ausschreibung und den Vergabevorschriften festgelegt worden seien, und dass er verpflichtet sei, von den Schlussfolgerungen des Bewertungsausschusses abzuweichen, wenn der Ausschuss einschlägige Informationen nicht berücksichtigt habe. Ferner ist die Kommission verpflichtet, die Bieter oder Bewerber, deren Bewerbungen oder Angebote abgelehnt wurden, über die Gründe zu unterrichten, aus denen die Entscheidung getroffen wurde. Darüber hinaus ist die Kommission verpflichtet, die Bieter oder Bewerber über die Gründe für eine Entscheidung, einen Auftrag nicht zu vergeben, zu unterrichten. Diese Gründe umfassen die möglichen Auswirkungen von Informationen, die in den W2-, W3b- oder W4-Warnungen enthalten sind, nicht jedoch die Warnung selbst.

38. In Bezug auf das Beschwerde- und Verteidigungsrecht im Falle einer W5a-Warnung stellte die Kommission fest, dass der Bürgerbeauftragte die Kommission ersucht, zu begründen, wie eine Person ihre legitimen Verteidigungsrechte wirksam ausüben kann (z. B. indem sie nachweist, dass sie nicht insolvent ist), da eine W5-Warnung alle Mittelbindungen gegenüber der betroffenen Person blockiert. Die Kommission stellte fest, dass der Bürgerbeauftragte die Kommission auch fragt, welche genauen Mechanismen bestehen, um eine W5-Warnung anzufechten. Die Kommission hat sich darauf beschränkt, zu erklären, dass sie diese Fragen bereits beantwortet hat, als sie die allgemeinere Frage beantwortete, wie die Aufnahme in das Frühwarnsystem angefochten werden kann.

39. In Bezug auf das Recht auf Berichtigung in Bezug auf W5a-Warnungen erklärte die Kommission, dass Ungenauigkeiten oder Auslassungen in Bezug auf W5a-Warnungen, wie Fehler oder Auslassungen in Bezug auf den Konkurs einer Person, die von einer interessierten Partei in Bezug auf eine W5a-Warnung festgestellt werden könnten, ebenfalls berichtigt werden, sobald die Kommission über solche Fehler oder Auslassungen informiert wurde. Insbesondere sieht der FWS-Beschluss vor, dass in Fällen, in denen Bescheinigungen und Nachweise, die von einer Kommissionsdienststelle anlässlich eines Vergabeverfahrens erlangt wurden, nicht mit einer aktivierten W5a-Warnung übereinstimmen, die betreffende Dienststelle die für die Warnung zuständige Dienststelle unverzüglich unterrichtet, damit die Deaktivierung vorgenommen werden kann.

40. In Bezug auf Pfändungsanordnungen präzisierte die Kommission die Vorschriften in Artikel 19 Absatz 1 des neuen Beschlusses der Kommission über das Frühwarnsystem vom 16. Dezember 2008. Unterliegt eine Person einer W3a-Warnung, die einer vorbeugenden Pfändungsanordnung entspricht, so setzt der Rechnungsführer alle Zahlungen bis zu einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung über die Forderung des Hauptgläubigers aus, sofern das anwendbare nationale Recht dies erfordert. Ist die Pfändungsanordnung aufgrund eines Urteils auf einen bestimmten Betrag beschränkt (sogenanntes "kantonnement"), so setzt der Rechnungsführer die Zahlungen bis zu diesem Betrag aus. Die Kommission führt weiter aus, dass eine W3a-Warnung die Aussetzung aller Zahlungen an die Person zur Folge habe, die Gegenstand des Pfändungsbeschlusses sei, bis das zuständige Gericht über die Forderung des Hauptgläubigers endgültig entschieden habe, und zwar nur dann, wenn das anwendbare nationale Recht eine solche vollständige Aussetzung verlange. Ist die Anordnung der vorbeugenden Pfändung jedoch auf einen bestimmten Betrag gemäß einem „kantonalen“Verfahren beschränkt, das streng nach dem anwendbaren nationalen Recht durchgeführt wird, so wird nur dieser Betrag ausgesetzt. Wenn das anwendbare nationale Recht nicht strikt eingehalten wird, hat die Kommission erklärt, dass sie verpflichtet sein kann, dem Gläubiger des Dritten ein zweites Mal zu zahlen, was sicherlich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zuwiderlaufen würde.

41. Die Kommission erläuterte auch kurz die belgischen Vorschriften für Pfändungsanordnungen (auf Französisch " saisies-arrêts"). Nach belgischem Recht implizieren solche " saisies-arrêts conservatoires", wenn sie der Kommission als Schuldner eines Dritten mitgeteilt werden, dass die Kommission den Dritten nicht bezahlen kann und die erforderlichen Beträge in ihrem Besitz behalten muss. Andernfalls darf sie ihre Schuld nicht begleichen, solange in einem rechtskräftigen Urteil der Kommission nicht mitgeteilt wird, an wen die Zahlung zu leisten ist (entweder an den Dritten oder an einen Gläubiger des Dritten). Sollte die Kommission trotz Pfändungsanordnung an den Dritten zahlen, könnte sie verpflichtet sein, ein zweites Mal zugunsten des Gläubigers des Dritten zu zahlen. Die Zahlungseinstellung muss die gesamte Verbindlichkeit der Kommission gegenüber dem Dritten abdecken, auch wenn die Verbindlichkeit des Dritten gegenüber seinem Gläubiger minderwertig ist. Die einzige Möglichkeit, eine solche vollständige Aussetzung der Zahlung zu vermeiden, besteht darin, dass der Dritte ein besonderes Verfahren namens "Kantonement"durchführt, das die Beträge begrenzt, die "Saisies-Arrêts"unterliegen. Dieses "Kantonnement"muss nach spezifischen Regeln organisiert werden.

42. Die Kommission stellte fest, dass das französische Recht ein "saisie-arrêt exécutoire"(eine "vollstreckbare Pfändungsanordnung") vorsieht. Dieser Pfändungsbeschluss impliziert, dass die Kommission, wenn sie gegenüber einem Dritten eine Schuld hat, den Dritten nicht direkt begleichen kann. Vielmehr muss er den Gläubiger des Dritten bezahlen, es sei denn, das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen kann geltend gemacht werden.

Stellungnahmen Dritter im Anschluss an die öffentliche Konsultation

43. Eine Reihe interessierter Parteien übermittelte dem Bürgerbeauftragten Stellungnahmen zu seiner Initiativuntersuchung. Die Anmerkungen lassen sich wie folgt zusammenfassen.

44. In seiner Eigenschaft als unabhängiges Amt, das Verwaltungsuntersuchungen durchführt, hat das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) seinen Beitrag zur öffentlichen Konsultation zum Frühwarnsystem der Kommission geleistet.

45. Sie stellte fest, dass Betrug, Korruption und andere rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Union Schwachstellen in den bestehenden Verfahren für die Verwaltung und Kontrolle von EU-Mitteln ausnutzen oder umgehen. Um die Interessen der Steuerzahler zu wahren, ist es von größter Bedeutung, Betrug und Korruption in allen Bereichen des EU-Haushalts zu verhindern.

46. Das OLAF unterstützt ohne Weiteres das Recht von Einzelpersonen und Organisationen, fair behandelt zu werden, wobei der Grundsatz der Unschuldsvermutung gebührend zu achten ist. Das OLAF achtet und misst den Interessen und Rechten von Einzelpersonen und Unternehmen bei der Ausübung seines Mandats, dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, höchste Bedeutung bei.

47. Seit dem Inkrafttreten des überarbeiteten FWS-Beschlusses werden alle Personen, die mit der Kommission zu tun haben, im Voraus darüber informiert, dass die von ihnen übermittelten Informationen für das Frühwarnsystem verwendet werden könnten, wenn die Umstände die Aufnahme solcher Informationen rechtfertigen. Darüber hinaus wird der FWS-Beschluss im Amtsblatt veröffentlicht.

48. Im Einklang mit seinem Auftrag ist das OLAF davon überzeugt, dass das Frühwarnsystem ein wichtiges Instrument der Finanzverwaltung zur Verhinderung von Betrug und Unregelmäßigkeiten darstellt. Es ist sehr wichtig, dass das OLAF in einem frühen Stadium seiner Untersuchungen das Frühwarnsystem nutzen kann, um bestimmte operative Feststellungen mit den Anweisungsbefugten der Kommission zu teilen. Nach der Auszahlung öffentlicher Gelder sei es oft schwierig oder sogar unmöglich, im Falle von Unregelmäßigkeiten oder Betrug Mittel zurückzufordern (z. B. weil die für die Unregelmäßigkeiten oder den Betrug verantwortliche Stelle aufgelöst wurde oder in Konkurs ging). Es ist daher von wesentlicher Bedeutung, dass die für die Auszahlungen zuständigen Dienststellen der Kommission darüber informiert werden, dass sie die Richtigkeit der Zahlungen vor der Auszahlung überprüfen können.

49. Das OLAF betonte, dass das Frühwarnsystem das einzige verfügbare Instrument ist, um Informationen über Personen zu verbreiten, die ein Risiko für die finanziellen Interessen der EU darstellen. Für die Dienststellen der Kommission und die Exekutivagenturen stellt sie ein wichtiges Risikomanagementinstrument dar.

50. Ein vom OLAF untersuchter Fall könne nur einen einzigen Vertrag mit einer bestimmten Generaldirektion betreffen, während derselbe Auftragnehmer andere Verträge mit einer anderen Generaldirektion habe. Die Erfahrung zeigt, dass bestimmte Betrüger nach Betrugsmustern arbeiten (" modi operandi").

51. In Bezug auf die Bedeutung von Warnungen der Kategorien Wla und W1b erklärte das OLAF, dass es in der Untersuchungsphase eines Falles diese Warnung anfordert, wenn genügend Grund zu der Annahme besteht, dass schwerwiegende Unregelmäßigkeiten oder Betrug stattgefunden haben könnten. Die OLAF-Warnung beruht auf objektiven Verdachtsmomenten. In der Warnung wird empfohlen, dass die für die Auszahlungen zuständigen Dienststellen eine verstärkte Überwachung durchführen sollten, um sicherzustellen, dass die Mittel entsprechend ihrer Zweckbestimmung ausgegeben werden.

52. Solche Warnungen, insbesondere Warnungen der Stufe Wla, werden in der Regel angefordert, bevor die betroffenen Personen von der laufenden OLAF-Untersuchung gehört haben oder überhaupt Kenntnis davon erlangt haben. Von den 261 Fällen, in denen das OLAF am 1. Juni 2009 eine aktive Untersuchung in den betreffenden Sektoren durchführte (insbesondere Außenhilfe und direkte Ausgaben), seien 18 Personen in diese Kategorie eingestuft worden. Aus dieser Statistik geht eindeutig hervor, dass das OLAF Personen in dieser Situation nicht unbeschwert um Verwarnungen bittet, sondern nur dann, wenn es schwerwiegende Hinweise auf Betrug oder Unregelmäßigkeiten feststellt, die über den untersuchten Sachverhalt hinausgehende Auswirkungen haben könnten. In solchen Fällen stellen die betroffenen Personen ein Risiko für andere Kommissionsdienststellen dar. Da diese Warnungen alle sechs Monate erneuert werden müssen, überprüft das OLAF regelmäßig, ob die Warnung noch gerechtfertigt ist. Was die Bedeutung einer Warnung in der Kategorie W1a betrifft, so achtet die Untersuchungspraxis des OLAF den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und berücksichtigt, wann immer möglich, das Recht auf rechtliches Gehör.

53. Wenn die Untersuchung abgeschlossen ist und das OLAF Feststellungen zu schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten und/oder Betrug festgestellt hat, fordert es eine Verwarnung in der Kategorie W2. Die 321 Folgemaßnahmen des OLAF in den vom FWS betroffenen Bereichen haben erneut zu einer begrenzten Anzahl von Warnungen in der Kategorie W2 geführt, nämlich 33 (Stand: 1. Juni 2009).

54. Bei externen Untersuchungen, die in diesem Zusammenhang relevant sind, ermöglichen die OLAF-Ermittler den betroffenen Personen, ihre Meinung zu äußern, es sei denn, es gibt Gründe, diese Anhörung zu verschieben. Solche Gründe können sich ergeben, wenn zum Zwecke des Schutzes der Ermittlungen absolute Geheimhaltung gewahrt werden muss oder wenn eine Justizbehörde dies beantragt. Anschließend erstellt das OLAF einen abschließenden Fallbericht und zieht seine Schlussfolgerungen. In den seltenen Fällen, in denen eine Entscheidung über den Aufschub der Unterrichtung der betroffenen Person getroffen wird, erfordert der Schutz der finanziellen Interessen der EU eine FWS-Warnung. Da diese Warnungen alle sechs Monate erneuert werden müssen, überprüft das OLAF erneut regelmäßig, ob die Warnung noch gerechtfertigt ist.

55. In Bezug auf die Bedeutung von W3b-Warnungen erklärte das OLAF, dass nur Personen, die an Gerichtsverfahren beteiligt sind, in die Kategorie W3b eingestuft werden können. Von allen 582 OLAF-Fällen waren bis zum 1. Juni 2009 98 Personen in dieser Kategorie gemeldet worden. In solchen Fällen wird die Schwere des mutmaßlichen Fehlverhaltens durch eine Entscheidung der nationalen Justizbehörden bestätigt, strafrechtliche Ermittlungen einzuleiten oder eine Person auf der Grundlage des nationalen Strafrechts anzuklagen. Nach Ansicht des OLAF rechtfertigt dies eine zusätzliche Vorsicht bei der Vergabe und Auszahlung. Das OLAF beobachtet die Entwicklungen mit den zuständigen nationalen Justizbehörden im Rahmen seiner gerichtlichen Folgemaßnahmen genau und beantragt die Deaktivierung der Verwarnung, sobald ein Urteil rechtskräftig wird (res judicata).

56. Das OLAF führte aus, dass Personen, die Gegenstand einer gerichtlichen Untersuchung seien, nicht unbedingt von den zuständigen nationalen Behörden darüber informiert würden, da dies dem Grundsatz des Gerichtsgeheimnisses zuwiderlaufen und die Durchführung der Untersuchung, insbesondere im Hinblick auf die Suche nach Beweismitteln, beeinträchtigen könnte. Informationen über laufende gerichtliche Ermittlungen nationaler Justizbehörden, mit denen das OLAF wertvolle Kontakte geknüpft hat, müssen von diesen nationalen Behörden notwendigerweise zu dem Zeitpunkt übermittelt werden, zu dem der Staatsanwalt oder der Untersuchungsrichter (französisch "juge d'instruction") dies für angemessen hält. Es sei wichtig, dass sich die Dienststellen/Exekutivagenturen der Kommission darüber im Klaren seien, dass die nationalen Justizbehörden die Einleitung einer gerichtlichen Untersuchung für notwendig erachten.

57. Was die Bedeutung der Warnung in der Kategorie W5a betrifft, so fordert das OLAF selbst keine Warnungen in dieser Kategorie an, hält die Warnungen in dieser Kategorie jedoch für besonders wichtig für die Betrugsprävention. Sie stellt den Dienststellen der Kommission ein Instrument zur Verfügung, mit dem sie die in der Haushaltsordnung vorgesehenen Ausnahmen umsetzen können. Dies ist besonders wichtig, wenn es um den Ausschluss von Personen geht, gegen die ein rechtskräftiges Urteil wegen Betrugs ergangen ist. Die Kategorie W5a umfasst Personen, die von weiteren Vergabeverfahren auszuschließen sind, und zwar nicht, weil sie im Frühwarnsystem gemeldet werden, sondern weil bekannt ist, dass sie sich in einer Ausschlusssituation im Sinne von Artikel 93 Absatz 1 der Haushaltsordnung befinden.

58. In seinen Schlussfolgerungen stellte das OLAF fest, dass die W1-W3-Warnhinweise keine verbindliche Rechtswirkung für die Anweisungsbefugten entfalten, sondern es den Finanzabteilungen der Kommission und den Exekutivagenturen ermöglichen, Vorsicht walten zu lassen, bevor sie vertragliche Beziehungen zu Dritten eingehen und bevor Gelder ihre Bankkonten verlassen. Die fälligen Zahlungen werden immer an die betroffenen Personen geleistet, aber die zusätzliche Überprüfung schützt die finanziellen Interessen der EU und folglich des Steuerpflichtigen. Das OLAF ist der Auffassung, dass das Frühwarnsystem ein wesentliches Instrument darstellt, das es den Kommissionsdienststellen ermöglicht, Betrug zu verhindern und den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung anzuwenden. Sie wird von den Dienststellen der Kommission korrekt angewandt und stellt einen ausgewogenen Mechanismus zum Schutz der finanziellen Interessen der EU unter vollständiger Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Personen dar.

59. Der FEACO (Fédération européenne des consultants en organisation) erklärte, dass das FWS schwerwiegende Mängel und Unstimmigkeiten aufweist, die besondere Aufmerksamkeit und Korrekturen erfordern, da es schwerwiegende Auswirkungen auf juristische Personen haben kann, die für die europäischen Organe tätig sind. Die Bedenken der FEACO beziehen sich auf:

i) Transparenz der aufzuführenden Kriterien. Die Auslegung von Artikel 9 Absatz 1 der Entscheidung 2008/969/EG als solche ebnet den Weg für willkürliche Entscheidungen und unterschiedliche Auslegungen.

ii) unsichere Verfahren. Die Artikel 4 und 5 der Entscheidung 2008/969/EG geben Aufschluss, da sie keine Einzelheiten über das Verfahren und die notwendigen Schritte für die Registrierung im FWS enthalten. In Artikel 4 heißt es, dass der Rechnungsführer "Durchführungsmaßnahmen erlässt". Artikel 5 sieht vor, dass nur der bevollmächtigte Anweisungsbefugte, der Generaldirektor oder ein Direktor Anträge stellen kann. Die Definition eines bevollmächtigten Anweisungsbefugten ist jedoch so, dass eine große Zahl von Personen in diese Behörde investiert werden kann.

iii) unsichere Informationskanäle und Einspruchsmöglichkeiten. In Artikel 8 der Entscheidung 2008/969/EG ist kein Einspruchs- oder Rechtsbehelfsverfahren für juristische Personen festgelegt. Er stellt fest, dass die Kommission zwar auf Vorwürfe reagieren wird, es jedoch keine externe Stelle gibt, die die Richtigkeit der Vorwürfe bewerten könnte. Es gibt keine Frist für die Antwort der Kommission, und während die FWS-Registrierung sechs Monate gültig bleiben kann (was zu lang ist), kann die Registrierung wieder eingeführt werden.

60. Die FEOCO erklärte, dass ein verbesserter Zugang zu Informationen erforderlich sei. Juristische Personen sollten vor ihrer Aufnahme in die Liste informiert werden, über einen einfachen registrierten Antrag Zugang zu ihren Aufzeichnungen haben und sich innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens verteidigen können. Nach einer gründlichen Untersuchung, bei der den juristischen Personen, die des Fehlverhaltens beschuldigt werden, die Vorteile eines ordnungsgemäßen Verfahrens gewährt wurden, könnten die Ergebnisse dann im FWS veröffentlicht werden.

61. FEOCO erklärte auch, dass es notwendig sei, ein Rechtsmittel einzulegen. Es scheint keinen Beschwerdemechanismus für die Stufen W1, W2 oder W3 zu geben, und es gibt keinen Schiedsmechanismus. Insbesondere für die Niveaustufen W1 und W2 scheinen juristische Personen der Entscheidung eines nicht näher bezeichneten Beamten unterworfen zu sein. Es ist dringend erforderlich, den Mechanismus innerhalb der Kommission weiter zu stärken, um eine faire und transparente Prüfung von Rechtsmitteln zu gewährleisten.

62. FEOCO erklärte, dass es notwendig sei, W1-, W2- und W3-Warnhinweise zu entfernen oder zu ändern. Es sei unklar, wie und von wem diese Ebenen innerhalb der Kommission zugewiesen würden. Außerdem erscheint das System recht vage und unterliegt daher (verschiedenen) Interpretationen, was nicht der Fall sein sollte.

63. Insbesondere in Bezug auf W1-Warnhinweise ist unklar, wer beschließt, Unternehmen auf der Ebene W1 zu listen, und welches Verfahren zur Untersuchung/Ermittlung von Verwaltungsfehlern oder Betrug angewendet wurde. Das System scheint offen für Interpretationen zu sein. FEOCO erklärte, dass es beabsichtigt sein könnte, dass W1-Warnungen keine anderen Folgen als verstärkte Überwachungsmaßnahmen nach sich ziehen. Diese verstärkten Überwachungsmaßnahmen sind jedoch nicht definiert und haben schwerwiegende finanzielle und administrative Folgen.

64. Was W2-Warnungen betrifft, ist unklar, was ein "Befund"ist und wer entscheidet, was ein "Befund"ist. Es liegt auf der Hand, dass, wenn sich eine Feststellung aus einer Untersuchung des OLAF oder des Rechnungshofs ergibt, eine Rechtsgrundlage für ihre Feststellung bestehen sollte. Andernfalls nimmt FEOCO keinen anderen Mechanismus zur Kenntnis, der die Unschuldsvermutung schützt.

65. Zu den W3-Warnhinweisen führt die FEOCO aus, dass die Unschuldsvermutung eine wesentliche Grundlage des europäischen Justizsystems sei. Es kann davon ausgegangen werden, dass Personen, gegen die ein Gerichtsverfahren anhängig ist, aufgeführt sind, aber die Unschuldsvermutung erfordert die Nichtoffenlegung ihrer Namen, bis der Fall abgeschlossen ist. Außerdem sei unklar, wie eine W3-Warnung entfernt werde.

66. Der FEACO-Ausschuss ist ferner der Ansicht, dass der Zugang zum Frühwarnsystem nicht ausreichend eingeschränkt ist (obwohl die Kommission vorschlägt, dass eine Kategorie zugelassener Nutzer definiert wurde). Der FEACO-Ausschuss fordert weitere Beschränkungen, wer (innerhalb der Kommission) Zugang zu den FWS-Anträgen haben kann. Darüber hinaus müssen alle Anträge auf Zugang dokumentiert werden, und die Nutzung des Systems sollte regelmäßig überwacht und geprüft werden.

67. Die FEACO ist ferner der Ansicht, dass ein Zertifizierungsmechanismus eingeführt werden sollte. Dort heißt es, dass juristische Personen manchmal europaweite Konsortien bilden müssen, um auf die von den EU-Organen eingereichten Angebote zu antworten. Aus Gründen der Transparenz und der Rechenschaftspflicht ist es von wesentlicher Bedeutung, dass sich die Parteien eines Konsortiums gegenseitig über ihre jeweilige Rechtslage gegenüber dem FWS informieren. In diesem Zusammenhang ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die Kommission einer Person eine FWS-Bescheinigung ausstellt, aus der hervorgeht, dass sie nicht unter die einzig festgelegten und unbestreitbaren FWS-Stufen, d. h. die Warnhinweise W4 und W5, fällt. Die Bescheinigungen sollten von der Kommission auf Anfrage innerhalb von 90 Tagen nach dem Datum des Antrags vorgelegt werden.

68. Transparency International, eine Nichtregierungsorganisation, äußerte sich ebenfalls. Es stellte allgemein fest, dass die Vergabe öffentlicher Aufträge ein korruptionsanfälliger Bereich ist. Obwohl es Gesetze und Vorschriften gibt, die Korruption bei öffentlichen Aufträgen und anderen Tätigkeiten im Zusammenhang mit öffentlichen Geldern verbieten, tritt Korruption immer noch in großem Umfang auf. Korruption führt häufig zu minderwertigen Waren und Dienstleistungen und unnötigen Käufen durch öffentliche Einrichtungen. Transparency International erklärte, dass die Korruption bei öffentlichen Aufträgen zunehmen wird, wenn sie nicht eingedämmt wird.

69. Transparency International führte weiter aus, dass ein ordnungsgemäßes Verfahren die Ein- und Ausreiseverfahren für Personen, die sich möglicherweise im FWS befinden, leiten muss. Dies bedeutet, dass ordnungsgemäße Verfahren eingeführt und befolgt werden müssen, mit denen sichergestellt wird, dass die Eintragung in das FWS nicht die Rechte des Einzelnen verletzt.

70. Transparency International erklärte, dass die Konsultation und Berücksichtigung der im Frühwarnsystem enthaltenen Informationen eine obligatorische Anforderung für alle EU-Beamten sein muss, die für die Verwaltung ihrer Projekte verantwortlich sind. Wenn das Frühwarnsystem im Bereich der geteilten Mittelverwaltung auf die EU-Mitgliedstaaten ausgeweitet würde, sollte diese Verpflichtung auch für deren Personal gelten. Darüber hinaus sollten Beamte der EU und der Mitgliedstaaten über die Nutzung des FWS berichten.

71. Transparency International erklärte, dass die Gründe und Kriterien für die Aufnahme von Personen in das FWS klar sein sollten. Es sollten Durchführungsleitlinien festgelegt werden, in denen Kriterien für die Bewertung der Situationen festgelegt werden, die zur Aufnahme in das Frühwarnsystem führen. Insbesondere würden in diesen Leitlinien die Kriterien festgelegt, nach denen die EU-Organe Einträge auf der Ebene von W1- bis W4-Warnmeldungen mit der Begründung rechtfertigen können, dass "ausreichende Gründe für die Annahme vorliegen, dass Feststellungen schwerwiegender Verwaltungsfehler und Betrug wahrscheinlich sind". Dazu könnten beispielsweise ein Geständnis von jemandem gehören, der an korrupten Aktivitäten beteiligt ist, zuverlässige Informationen von Dritten und Indizienbeweise.

72. Aufgrund des oben genannten Transparenzprinzips sollte die Bereitstellung klarer und rechtzeitiger Informationen für die betroffenen Personen über ihre Aufnahme in das FWS ein "muss" sein.

73. In Bezug auf den obligatorischen und diskretionären Ausschluss von EU-Verträgen erklärte Transparency International, dass sich der Ausschluss auf Mutter- oder Tochtergesellschaften erstrecken sollte, wenn ihre Beteiligung oder Governance-Struktur ihre Beteiligung und Verantwortung impliziert. Der Ausschluss sollte jedoch für Unternehmen und Einzelpersonen aufgehoben werden, die die Strukturen und Verhaltensweisen, die zu ihrer Sanktionierung geführt haben, wirksam korrigiert, den verursachten Schaden behoben, Zusicherungen für ein korrektes Verhalten für die Zukunft gegeben haben und zuvor nicht in ähnliche Fälle involviert waren.

74. Transparency International erklärte, dass die zentrale Ausschlussdatenbank der Europäischen Kommission zwar ein Instrument ist, das allen Akteuren, die den EU-Haushalt ausführen, zugänglich ist, um zu überprüfen, ob eine Person von der EU-Finanzierung ausgeschlossen ist, die FWS-Funktionen jedoch ein internes Informationsinstrument der Europäischen Kommission sind und nur im Rahmen von Fonds gelten, die unter der direkten Verwaltung der Kommission stehen. Hauptziel des Frühwarnsystems ist es, die Bediensteten der Kommission bei der Ermittlung von Personen zu unterstützen, die potenzielle Risiken für die finanziellen Interessen der EU darstellen. Sie stellte fest, dass die Aufnahme in das FWS - außer in W5-Fällen - nicht zum Ausschluss führt. Daher stellen Warnungen im Frühwarnsystem, die unter die Kategorien W1 bis W4 fallen, nur Vorstufen eines möglichen künftigen Ausschlusses dar. Diese Vorstufen sind jedoch wichtig, da sie es den Kommissionsdienststellen ermöglichen, die erforderlichen Vorsichtsmaßnahmen zu ergreifen, indem sie die Betriebs- und Finanzmanager der Kommission alarmieren, damit sie besondere Aufmerksamkeit schenken und die Vergabe- und Ausschreibungsverfahren, an denen Wirtschaftsbeteiligte beteiligt sind, die beispielsweise wegen Korruptionsverdachts im FWS aufgeführt sind, verstärkt überwachen können.

75. Nach Ansicht von Transparency International bietet das Frühwarnsystem eine rechtzeitige Abhilfemaßnahme, die Schäden an EU-Mitteln eindämmen und die Integrität von EU-Mitteln schützen kann, indem Beamte der Kommission gewarnt werden, dass Zweifel an der Integrität von Antragstellern bestehen, die EU-Mittel beantragen. Dies ermöglicht es den Bediensteten der Kommission, im Umgang mit Personen, gegen die ein Gerichtsverfahren anhängig ist oder bei denen ein Betrugs- oder Korruptionsverdacht besteht, sorgfältig vorzugehen. Der Grundsatz der Transparenz in Bezug auf die aufgeführten Personen ist auch im Frühwarnsystem anzuwenden. Dies sollte über die Benachrichtigung der Personen geschehen, dass sie in das FWS aufgenommen wurden. In dieser Mitteilung sollten die Gründe für diese Aufnahme sowie die Anforderungen, die sie erfüllen sollten, um von der Liste gestrichen zu werden, klar angegeben werden.

76. Transparency International erklärte, dass es jedoch nicht ausreicht, dass das derzeitige Frühwarnsystem nur für Personen gilt, die Mittel im Rahmen der zentralen Mittelverwaltung in Anspruch nehmen. Da rund 80 % der EU-Mittel - insbesondere der Agrar- und Regionalfonds - über nationale Behörden auf Ebene der Mitgliedstaaten ausgegeben werden (geteilte Mittelverwaltung), sollte untersucht werden, wie das Frühwarnsystem zu einem Instrument werden kann, das für alle Arten der Auszahlung von EU-Mitteln gilt. Andernfalls ist der Nutzen des Frühwarnsystems nach wie vor begrenzt.

77. Transparency International erklärte, dass ein ordnungsgemäßes Verfahren die Ein- und Ausreiseverfahren regeln muss. Betroffene Personen müssen die Möglichkeit erhalten, die Tatsachen, die den gegen sie erhobenen Vorwürfen zugrunde liegen, zu leugnen, zu berichtigen oder zu klären. Sie müssen auch das Recht auf Zugang zu einem unabhängigen Überprüfungsmechanismus erhalten.

78. In Bezug auf die Art und Weise, wie Transparenz umgesetzt werden soll, erklärte Transparency International, dass es einen Mechanismus geben sollte, mit dem die Informationen im FWS, einschließlich des Namens und der Anschrift der gesperrten Person, des Grundes für die Sanktionierung sowie des Datums und der Dauer der Sperrung, überwacht werden können und Beamte zur Rechenschaft gezogen werden können, indem der Öffentlichkeit Zugang zu der Liste gewährt wird.

79. Transparency International erklärte, dass ein Ermessensausschluss möglich sein sollte, wenn bestimmte Kriterien erfüllt sind. Er stellte fest, dass in der Haushaltsordnung zwei Arten von Ausschluss vorgesehen sind: zwingender Ausschluss in Fällen, in denen aufgrund rechtswidrigen Verhaltens eine rechtskräftige strafrechtliche Verurteilung vorliegt (res judicata); und Ermessensausschluss bei "schwerer beruflicher Verfehlung". Beide Mechanismen sind zwar notwendig, unterscheiden sich jedoch in ihrem Wirkungsgrad. Das Warten auf ein rechtskräftiges Strafurteil (res judicata) würde den Ausschluss unwirksam machen, da Gerichtsverfahren selten sind und Entscheidungen oft erst Jahre nach der Straftat getroffen werden. Stattdessen ermöglicht der willkürliche Ausschluss von Personen, wenn er auf "ausreichenden Beweisen"beruht, ein viel rechtzeitigeres und wirksameres Eingreifen.

80. In Bezug auf den Ermessensausschluss sollten die Gründe und Kriterien für die Ausschlussklausel klar sein und im Voraus festgelegt und veröffentlicht werden, indem Durchführungsleitlinien ausgearbeitet werden, in denen Kriterien für die Bewertung der als Ausschlussursachen ermittelten Situationen festgelegt werden. In diesen Leitlinien sollten insbesondere die Kriterien festgelegt werden, anhand deren der öffentliche Auftraggeber den Ausschluss wegen „schwerer beruflicher Verfehlung“rechtfertigen kann. Zu diesen Gründen könnten ein Geständnis einer an Korruption beteiligten Person, zuverlässige Informationen Dritter, Indizienbeweise sowie Beweise und Verurteilungen gehören, die vor einem Gericht eines Mitglieds- und/oder Drittlands auftauchen.

81. In Bezug auf den Ausschluss als wirksames Instrument zur Eindämmung der Korruption erklärt Transparency International, dass der Ausschluss korrupter Personen als eines von mehreren möglichen Instrumenten für Präventivmaßnahmen zu einem wichtigen Instrument zur Eindämmung der Korruption auf der Angebotsseite geworden ist. Obwohl es sich um eine Form der verwaltungsrechtlichen und nicht der strafrechtlichen Sanktion handelt, hat sie eine wichtige präventive Wirkung. Es ist oft effektiver als andere Ansätze. Es gibt verschiedene Gründe, seine Auswirkungen zu erklären. Ausschluss schafft eine verhältnismäßige abschreckende Wirkung, die potenzielle Übeltäter erfolgreich abschreckt. Während es schwierig ist, genau zu messen, wie viele Fälle bisher verhindert wurden, gibt Transparency International an, dass Geschäftsleute ihre Wirksamkeit bestätigt haben. Die Macht ihrer abschreckenden Wirkung ergibt sich aus ihrem direkten Einfluss auf die wirtschaftlichen Anreize im Zusammenhang mit korrupten Aktivitäten und aus der Gewissheit ihrer Anwendung. Da es Sanktionen dort verhängt, wo ihre Auswirkungen am größten sind, also auf dem Markt, erhöht es den Einsatz für diejenigen, die Geschäfte machen, auf eine Weise, die nicht mit dem Gesetz und dem öffentlichen Vertrauen vereinbar ist.

82. Transparency International erklärte, dass Korruption im Dunkeln gedeiht und sich ausbreitet, wenn es Straflosigkeit gibt. Leider dauert die Untersuchung von Korruptionsfällen (wie es bei vielen anderen Verbrechen der Fall ist) zu lange. Der Ausschluss kann und sollte als rechtzeitige Abhilfemaßnahme strukturiert werden, die Schäden an öffentlichen Geldern eindämmen und deren Integrität schützen kann, indem korrupte Betreiber von öffentlichen Aufträgen ferngehalten werden.

83. Laut Transparency International wird Ausgrenzung allein keine sauberen Märkte schaffen, aber sie ist eine hochwirksame Ergänzung zu anderen präventiven und repressiven Maßnahmen.

84. Es gingen Stellungnahmen von verschiedenen Anwaltskanzleien ein. CMS De Backer erklärte folgendes:

• Sie argumentierte, dass die Entscheidung, eine Person in das Frühwarnsystem einzutragen, willkürlich sein könnte. Die Aufforderungen der Kommissionsdienststellen, eine Person in das FWS einzutragen, unterliegen keiner vorherigen oder nachträglichen Kontrolle.
• W1-, W2- und W3-Warnungen beziehen sich auf "schwerwiegende Verwaltungsfehler". Der Begriff „schwerwiegender Verwaltungsfehler“ist jedoch im FWS-Beschluss nicht definiert.
• Personen werden nicht informiert, bevor FWS-Warnungen gegen sie ausgesprochen werden, auch wenn solche Warnungen sie nachteilig beeinflussen können.
• Hinsichtlich der Auffassung der Kommission, dass die Transparenz seit der Annahme des neuen FWS-Beschlusses verbessert worden sei, argumentierte CMS DeBacker, dass diese Verbesserung marginal sei. Eine Registrierung im FWS begründet keine positive Verpflichtung der Kommission, die betreffende Person unabhängig von der Art der Warnung zu informieren (da das Recht, über eine Registrierung informiert zu werden, nur für natürliche Personen gilt und nicht für juristische Personen).
• Auch wenn der Zweck des Frühwarnsystems nicht darin besteht, das Ansehen der im Frühwarnsystem erfassten Personen zu beeinträchtigen, geschieht dies in der Praxis nicht. CMS DeBacker argumentierte, dass die Nutzer des FWS in der Praxis die Vertraulichkeit der Informationen im FWS nicht schützen. CMS DeBacker betonte, dass Informationen darüber, wer sich im FWS befinde, tatsächlich über autorisierte Personen hinaus zirkulieren. Dies ist katastrophal für die Personen, die Gegenstand der FWS-Warnung sind. Sie fügte hinzu, dass Wettbewerber von Unternehmen, von denen bekannt ist, dass sie sich im FWS befinden, diese Situation ausnutzen, indem sie beispielsweise nationale Behörden oder andere Unternehmen informieren, die möglicherweise ein Konsortium mit dem Unternehmen im FWS bilden möchten.
• Hinsichtlich des Rechts auf Einlegung eines Rechtsbehelfs wies CMS DeBacker auf die Erklärung der Kommission hin, dass bis Ende 2008 kein förmlicher Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung, mit der eine Person in das Frühwarnsystem aufgenommen wurde, eingelegt worden sei. Sie wies darauf hin, dass die Kommission nicht angegeben habe, an wen ein Verwaltungsbeschwerdeverfahren gerichtet werden solle. Sollte eine solche Beschwerde an die Dienststelle gerichtet werden, die die FWS-Warnung abgibt, würden sich Fragen zur Objektivität des Beschwerdeverfahrens stellen. Wenn ein solcher Rechtsbehelf an den Rechnungsführer der Kommission gerichtet werden sollte, ist darauf hinzuweisen, dass der Rechnungsführer keine formelle Kontrollbefugnis über die Dienststellen hat, die FWS-Warnmeldungen platzieren.
• CMS DeBacker wies darauf hin, dass, wenn, wie die Kommission vorträgt, eine Entscheidung über die Aufnahme einer Person in das FWS keine „beschwerende Maßnahme“sei, ernsthafte Probleme in Bezug auf das Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs auftreten würden. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Kommission, wenn eine Entscheidung, eine Person in das FWS zu versetzen, keine beschwerende Maßnahme darstellt, die diese Person beschwert, vor einem zuständigen Gericht die Unzulässigkeit der Sache geltend machen könnte, da es Personen nur dann möglich ist, Nichtigkeitsklagen zu erheben, wenn sie nachweisen, dass die beschwerende Maßnahme sie beschwert. Wenn es sich bei der Entscheidung, eine Person in das FWS einzutragen, nicht um eine beschwerende Maßnahme handelt, würde dies auch bedeuten, dass die Person vor der Entscheidung nicht angehört werden müsste.
• CMS DeBacker wies darauf hin, dass der Standpunkt der Kommission darin bestehe, dass die Entscheidung "als Ergebnis"einer Platzierung im FWS (wie die Entscheidung, einen Auftrag nicht an eine Person zu vergeben) eine Entscheidung sei, gegen die Einspruch eingelegt werden könne. Ist dies jedoch der Fall, würde dies den Betroffenen in eine schwierige Lage bringen. Dies würde bedeuten, dass die Zahl der Nichtigkeitsklagen, die sie erheben müsste, vielfach wäre, obwohl die tatsächliche Frage, die die betroffene Person anfechten möchte, ihre Aufnahme in das Frühwarnsystem wäre.
• In Bezug auf Zahlungsverzögerungen bezweifelte CMS DeBacker, dass eine FWS-Warnung zu sehr wenigen Zahlungsverzögerungen geführt habe. Sie lieferte Beispiele für Verzögerungen.
• CMS DeBacker wies insbesondere darauf hin, dass die Bieter nicht über ihre Aufnahme in das Frühwarnsystem informiert worden seien. Solchen Personen werden keine Informationen zur Verfügung gestellt. Es argumentierte jedoch, dass die Platzierung einer Person im FWS die Rechte der Person beeinträchtigt. Eine Person auf einer W2-, W3- und W4-Warnung kann feststellen, dass sie keinen Auftrag erhält, obwohl sie die von einem Bewertungsausschuss erstellte Liste anführt (und möglicherweise nie weiß, dass dies auf die EWS-Warnung zurückzuführen ist).
• CMS DeBacker argumentierte, dass selbst wenn eine Person im FWS einen Auftrag erhalten würde, dies nicht bedeuten würde, dass sie aufgrund ihrer Aufnahme in das FWS keine negativen Folgen erleiden würde. "Verstärkte Wachsamkeit "Maßnahmen würden immer noch gegen diese Person ergriffen werden. CMS DeBacker stellte auch fest, dass es keine Hinweise darauf gibt, was diese Maßnahmen sein könnten. Solche Maßnahmen wurden in Anhang 7 des vorherigen FWS-Beschlusses erwähnt, der keine öffentliche Urkunde war, aber nicht in den neuen FWS-Beschluss aufgenommen wurde, der eine öffentliche Urkunde ist. Die Maßnahmen der "verstärkten Wachsamkeit"wurden daher nicht offiziell veröffentlicht.
• CMS DeBacker argumentierte, dass im Falle der Annullierung eines Aufrufs zur Interessenbekundung aufgrund der Tatsache, dass sich der erfolgreiche Bieter im FWS befindet, auch negative Auswirkungen auf die betroffene Person infolge der FWS-Warnung auftreten würden.
• CMS DeBacker stellte fest, dass der Kenntnisstand und die Schulung des Personals, das mit der Platzierung von Personen in das FWS beauftragt ist, nicht bekannt sind. Es stellte fest, dass es offenbar keine Schulungsprogramme für das mit dem Betrieb des FWS beauftragte Personal gebe. Dies könnte zu schlechten Entscheidungen der Mitarbeiter führen, die das FWS betreiben.
• Abschließend stellte er fest, dass die Notwendigkeit, die finanziellen Interessen der Union zu schützen, zwar verständlich ist, diese Notwendigkeit jedoch nicht zur Nichteinhaltung der Grundrechte führen sollte. Das FWS-System sollte effizient sein, ohne unverhältnismäßig zu sein. Ist dies nicht der Fall, wird das FWS kein richtiges Gleichgewicht zwischen zwei berechtigten Interessen finden: das Interesse an einer guten Finanzverwaltung einerseits und das Recht auf Unterrichtung, das Recht auf Vertraulichkeit und die Verteidigungsrechte andererseits.

85. Die Anwaltskanzlei Lallemand & Legros erklärte, dass auch berücksichtigt werden müsse, wie die FWS-Warnungen von den Kommissionsbediensteten verstanden werden. Auch wenn sich nur W5-Warnungen auf die Rechte der Betroffenen auswirken sollen, betrachten die Kommissionsbediensteten alle anderen Warnungen als "Negativzeichen"gegen die Betroffenen. Die Kommissionsbediensteten werden dann veranlasst, keine positiven Entscheidungen zugunsten dieser Personen zu treffen. Vielmehr ziehen sie es vor, sie auf die eine oder andere Weise von Ausschreibungsverfahren auszuschließen. Zusammenfassend stellt eine Warnung im Frühwarnsystem eine Schuldvermutung dar. Ein Beispiel war ein Bewertungsausschuss, der seine anfängliche positive Bewertung eines Unternehmens auf der Grundlage einer FWS-Warnung überarbeitete.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

86. Unter den Fragen, die er an die Kommission richtete, fragte der Bürgerbeauftragte zunächst die Kommission, welche ihrer Ansicht nach die Rechtsgrundlage für die Ausstellung von W1- bis W4-Warnmeldungen sei. Dies ist eine wichtige Frage, da die Unzuständigkeit des Organs, das einen angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, einen Grund für die Nichtigerklärung dieses Rechtsakts aus Gründen der öffentlichen Ordnung darstellt. Die Frage der Rechtsgrundlage für die Erteilung von FWS-Warnmeldungen ist auch insofern eine wichtige Frage, als sie sich auf die Auslegung des korrekten Anwendungsbereichs von FWS-Warnmeldungen auswirkt.

87. Es ist allein Sache der Unionsgerichte, über etwaige Unzuständigkeiten in Bezug auf die Einrichtung und das Funktionieren des Frühwarnsystems zu entscheiden. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass es für die Kommission eine gute Verwaltung ist, um sicherzustellen, dass sie dem Bürgerbeauftragten in Bezug auf alle von ihr ergriffenen Maßnahmen eine angemessene und kohärente Erklärung in Bezug auf seine Zuständigkeit für die Ergreifung solcher Maßnahmen geben kann.

88. Artikel 95 der Haushaltsordnung sieht für Personen, die in den Anwendungsbereich der Artikel 93 und 94 der Haushaltsordnung fallen, den Betrieb einer zentralen Ausschlussdatenbank (Central Exclusion Database [16]) vor, die allen Organen und Exekutivagenturen der EU gemeinsam ist. Daher gibt es eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für ein GDE, das W5a- und W1d-Warnhinweise abdeckt. Es ist davon auszugehen, dass diese Rechtsgrundlage auch die entsprechenden FWS-Warnhinweise der Kommission umfasst.

89. Wie im Beschluss des Gerichts in der Rechtssache T-320/09 [17] ausgeführt, gibt es jedoch keine Vorschrift des Primär- oder Sekundärrechts, die der Kommission ausdrücklich die Zuständigkeit für die Erstellung und den Betrieb eines Frühwarnsystems für alle anderen Warnungen (d. h. W1a, b und c, W2, W3, W4 und W5b-Warnungen) einräumen würde. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass sich eine Rechtsgrundlage für solche Warnungen implizit nur aus der allgemeinen Verpflichtung zur Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung gemäß Artikel 317 AEUV [18], aus der allgemeinen Verpflichtung zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen gemäß Artikel 325 AEUV [19] und aus der allgemeinen Verpflichtung zur Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung der EU-Mittel gemäß Artikel 27 der Haushaltsordnung ergeben kann.

90. Die Unionsgerichte haben festgestellt, dass implizite Befugnisse nur ausnahmsweise anerkannt werden können. Um anerkannt zu werden, müssen sie erforderlich sein, um die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen des Vertrages oder der streitigen Grundverordnung zu gewährleisten [20].

91. Ist jedoch davon auszugehen, dass es eine Rechtsgrundlage für die Erstellung und den Betrieb eines Frühwarnsystems gibt, das alle Warnungen umfasst, einschließlich der Warnungen W1a, b und c, W2, W3, W4 und W5b, so müssen alle spezifischen Vorschriften eines Frühwarnsystems nachgewiesen werden, dass sie erforderlich sind, um das Ziel der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und der Betrugsbekämpfung zu erreichen. Zusammenfassend ist bei der Auslegung des Anwendungsbereichs jeder einzelnen Warnung sicherzustellen, dass der Anwendungsbereich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des Ziels der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und der Betrugsbekämpfung erforderlich ist. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten kann die Anforderung, dass eine implizite Befugnis eng auszulegen ist, nur eingehalten werden, wenn (1) Der Umfang des Warnhinweises ist klar definiert; und (2) die klar definierte Regel nachweislich erforderlich ist, um die praktische Wirksamkeit der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und der Betrugsbekämpfung zu gewährleisten, nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgeht [21] (Verhältnismäßigkeitsprüfung) und die Grundrechte uneingeschränkt achtet.

Zur Klarheit der Definitionen, die bei der Definition der verschiedenen Warnhinweise verwendet werden

92. Eine W1-Warnung erfolgt bei einer Person, bei der es "ausreichende Gründe"für die Annahme gibt, dass Feststellungen von "Betrug"oder "schwerwiegenden Verwaltungsfehlern oder anderen Unregelmäßigkeiten"in Bezug auf sie in Zukunft aufgezeichnet werden.

93. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten kann der Begriff "Betrug"klar definiert werden ("Betrug"wird in Artikel 93 Absatz 1 Buchstabe f der Haushaltsordnung genannt). Es ist auch vernünftigerweise davon auszugehen, dass es, wenn es "ausreichende Gründe"für die Annahme gibt, dass eine Person bereits "Betrug"begangen hat, eine wirtschaftliche Haushaltsführung darstellen würde, die zuständigen Bediensteten des Organs über diese Bedenken zu informieren. Die Begriffe „schwerer Verwaltungsfehler“ und „andere Unregelmäßigkeiten“sind jedoch weder in EU-Rechtsvorschriften noch in der Rechtsprechung definiert. Darüber hinaus wird dieser Begriff in der FWS-Entscheidung selbst nicht definiert. Der Bürgerbeauftragte stellt daher mit Besorgnis fest, dass die Begriffe „schwerwiegende Verwaltungsfehler oder andere Unregelmäßigkeiten“unklar und potenziell sehr weit gefasst sind und daher möglicherweise bedeuten, dass die W1-Warnhinweise die implizite Zuständigkeit der EU überschreiten [22]. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sollte die Verwendung dieser Begriffe von der Kommission überprüft werden. Wenn die Kommission sie weiterhin verwenden möchte, sollte sie ihren Anwendungsbereich genau festlegen [23].

94. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass dieselben Begriffe wie „schwerwiegende Verwaltungsfehler oder andere Unregelmäßigkeiten“auch in Bezug auf W2-Warnungen verwendet werden, d. h. Warnungen, die in Bezug auf eine Person ausgesprochen werden, bei der das OLAF, ein Interner Auditdienst oder der Europäische Rechnungshof in Bezug auf diese natürliche oder juristische Person „schwerwiegende Verwaltungsfehler, Unregelmäßigkeiten“oder „Betrug“ feststellen. Die gleiche Schlussfolgerung kann somit auch in Bezug auf W1-Warnungen gezogen werden. Die Verwendung dieser Begriffe bedeutet möglicherweise auch, dass die W2-Warnhinweise die implizite Zuständigkeit der EU überschreiten und von der Kommission überprüft werden sollten, um ihren Anwendungsbereich zu präzisieren.

95. Der Bürgerbeauftragte nimmt auch mit Besorgnis den Verweis auf "Feststellungen" und "endgültige Feststellungen" in Bezug auf W1-Warnungen und "Feststellungen" in Bezug auf W2-Warnungen zur Kenntnis. Der Begriff „Feststellungen“ist im FWS-Beschluss nicht definiert. Was die W1-Warnhinweise betrifft, so könnte auf den ersten Blick davon ausgegangen werden, dass die Kommission beabsichtigt, dass sich die Begriffe "Feststellungen" und "endgültige Feststellungen" in Bezug auf diese Warnung auf die Überzeugung beziehen, dass "Entscheidungen" im Sinne von Artikel 93 und Artikel 94 der Haushaltsordnung in Bezug auf die betreffende Person irgendwann in der Zukunft getroffen werden. Andernfalls gilt eine W1-Warnmeldung, wenn "ausreichende Gründe"für die Annahme vorliegen, dass in Zukunft eine Entscheidung nach Artikel 93 oder Artikel 94 der Haushaltsordnung in Bezug auf eine natürliche oder juristische Person getroffen wird). Eine solche Auslegung des Begriffs "Ergebnisse" wird jedoch durch die Verwendung desselben Begriffs "Ergebnisse" in Bezug auf W2-Warnungen untergraben. In Bezug auf W2-Warnhinweise könnte nicht davon ausgegangen werden, dass sich der Begriff "Feststellungen" auf "Beschlüsse" im Sinne der Artikel 93 und 94 der Haushaltsordnung bezieht, da, wenn ein Beschluss bereits unter Anwendung von Artikel 93 oder 94 der Haushaltsordnung auf eine natürliche oder juristische Person erlassen wurde, eine W5a-Warnhinweise anstelle einer W2-Warnhinweise gelten würde. Daher mangelt es eindeutig an Klarheit hinsichtlich der Bedeutung und des Anwendungsbereichs des Begriffs „Ergebnisse“sowohl in Bezug auf W1- als auch W2-Warnhinweise.

96. Es kann sein, dass die Kommission in Bezug auf W2-Warnungen beabsichtigt, dass eine W2-Warnung gilt, wenn das OLAF eine "Feststellung"im Sinne von Artikel 9 und Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 über von ihm durchgeführte Untersuchungen vornimmt. Gemäß Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 erstellt das OLAF nach Abschluss einer Untersuchung unter der Aufsicht seines Direktors einen Bericht, in dem der festgestellte Sachverhalt, gegebenenfalls der finanzielle Verlust und die "Feststellungen"der Untersuchung, einschließlich der Empfehlungen des Direktors zu den zu ergreifenden Maßnahmen, aufgeführt sind. Ist dies jedoch der Fall, sollte ein angemessener Verweis auf diese spezifischen Artikel der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 in den FWS-Beschluss aufgenommen werden, um sicherzustellen, dass der Anwendungsbereich des Begriffs „Feststellung“im FWS-Beschluss hinreichend definiert ist.

97. Der FWS-Beschluss bezieht sich auch auf die Feststellungen des Rechnungshofs (in Bezug auf W1- und W2-Warnmeldungen). Der Bürgerbeauftragte war nicht in der Lage, eine spezifische rechtliche Bedeutung für den Begriff „Ergebnisse“im Zusammenhang mit der Arbeit des Rechnungshofs zu ermitteln. Auf der Grundlage der von ihm durchgeführten Prüfungen gibt der Rechnungshof "Berichte" und "Stellungnahmen" ab, die "Empfehlungen" [24] enthalten können. Während der Begriff "Feststellung" keine definierte rechtliche Bedeutung für die Arbeit des Rechnungshofs hat, verwendet der genannte Rechnungshof jedoch regelmäßig den Begriff "Feststellungen" in seinen "Berichten" und "Stellungnahmen", um sich allgemein auf Tatsachen zu beziehen, für die der Rechnungshof entschieden hat [25]. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten muss im FWS-Beschluss die Bedeutung des Begriffs „Ergebnisse“im Zusammenhang mit der Arbeit des Rechnungshofs genauer definiert werden. Eine solche genauere Definition könnte beispielsweise bedeuten, dass der Begriff Feststellungen Tatsachenfeststellungen des Rechnungshofs betrifft, die in einer Stellungnahme oder einem Bericht des Rechnungshofs dargelegt sind.

98. Der FWS-Beschluss bezieht sich auch auf "Feststellungen" des "Internen Auditdienstes". Der Bürgerbeauftragte war nicht in der Lage, eine spezifische rechtliche Bedeutung für den Begriff „Ergebnisse“im Zusammenhang mit der Arbeit des Internen Auditdienstes der Kommission zu ermitteln. Gemäß Artikel 85 der Haushaltsordnung berät der Interne Prüfer sein Organ über den Umgang mit Risiken, indem er unabhängige „Stellungnahmen“zur Qualität der Verwaltungs- und Kontrollsysteme abgibt und „Empfehlungen“zur Verbesserung der Bedingungen für die Durchführung der Vorhaben und zur Förderung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung abgibt. Weiter heißt es, dass der Interne Prüfer sicherstellen muss, dass Maßnahmen in Bezug auf Empfehlungen ergriffen werden, die sich aus Prüfungen ergeben. Gemäß Artikel 110 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung stellt das Organ dem Internen Prüfer eine Aufgabencharta zur Verfügung, in der seine Aufgaben, Pflichten und Pflichten im Einzelnen aufgeführt sind [26]. Die Missionscharta des Internen Auditdienstes der Kommission [27] bezieht sich im Allgemeinen auf "Feststellungen"[28] innerhalb der "Empfehlungen" des Internen Auditdienstes. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten muss im FWS-Beschluss genauer definiert werden, was unter dem Begriff „Feststellungen“im Zusammenhang mit der Arbeit des Internen Auditdienstes zu verstehen ist (z. B. dass der Begriff „Feststellungen“„Feststellungen“des Internen Auditdienstes betrifft, die in einer Stellungnahme oder Empfehlung des Internen Auditdienstes dargelegt sind).

99. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass mit solchen Klarstellungen sichergestellt werden soll, dass der Anwendungsbereich der Warnhinweise W1 und W2 klar definiert ist und somit nachgewiesen werden kann, dass die Warnhinweise tatsächlich erforderlich sind, um die praktische Wirkung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung zu gewährleisten. Solche Definitionen sind auch wichtig, um die Wirksamkeit der Verteidigungsrechte zu gewährleisten (siehe unten).

100. Eine W3a-Warnung erfolgt, wenn ein EU-Organ eine Mitteilung über eine „Anhangsanordnung“ erhält, die sich auf eine Person bezieht. Ein „Befestigungsauftrag“ist ein klar definierter Begriff; es handelt sich um einen gerichtlichen Beschluss, der die Schuldner einer identifizierten Person verpflichtet, einen bestimmten Betrag von dem Betrag einzubehalten, der dieser identifizierten Person für die Zwecke der Zahlung eines bestimmten Gläubigers dieser identifizierten Person geschuldet wird. Bei einer Abmahnung nach W3a sollte jedoch sichergestellt werden, dass die Abmahnung auf den in der Pfändungsanordnung genannten Betrag beschränkt ist. Gibt ein W3a-Warnhinweis nicht den einzubehaltenden Betrag an, besteht die Gefahr, dass die Wirkung des Warnhinweises über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die praktische Wirksamkeit der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu gewährleisten [29]. Während in der früheren FWS-Entscheidung nicht verlangt wurde, dass in der W3a-Warnung die Höchstmengen einer Pfändungsanordnung festgelegt sind, heißt es in der vorliegenden FWS-Entscheidung, dass Zahlungen nur bis zu diesem Betrag ausgesetzt werden können, wenn die präventive Pfändungsanordnung aufgrund eines Urteils auf einen bestimmten Betrag beschränkt ist ("Kantonement"). Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten stellt dies grundsätzlich sicher, dass die W3a-Warnung nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die praktische Wirksamkeit einer wirtschaftlichen Haushaltsführung zu gewährleisten. Bei der Verwendung des FWS ist es jedoch wichtig, dass die Warnung ständig aktualisiert wird, um sicherzustellen, dass die Nutzer des FWS über alle Zahlungen informiert werden, die bereits in Anwendung der Pfändungsanordnung blockiert wurden (und nicht nur über den zu blockierenden Gesamtbetrag), um sicherzustellen, dass die Warnung in der Praxis nicht zu übermäßigen Ergebnissen führt. Die Kommission sollte auch sicherstellen, dass eine W3a-Warnung unverzüglich gelöscht wird, sobald eine Pfändungsanordnung aufgehoben wird.

101. Eine W3b-Warnung wird ausgesprochen, wenn ein EU-Organ Informationen darüber erhält, dass die Person wegen schwerwiegender Verwaltungsfehler oder Betrugs Gegenstand eines "Gerichtsverfahrens"ist. Eine W3b-Warnung bleibt aktiv, bis ein rechtskräftiges Urteil ergangen ist oder bis der Fall anderweitig entschieden ist.

102. In der FWS-Entscheidung wird der Begriff "Justizverfahren"nicht anders definiert, als zu sagen, dass solche Verfahren schwerwiegende Verwaltungsfehler oder Betrug betreffen müssen. Es könnte daher verstanden werden, dass W3b-Warnungen Verwaltungsgerichts- und Strafgerichtsverfahren abdecken. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Justizsysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen und dass es daher keine einheitliche Auslegung des Begriffs „Justizverfahren“gibt. Beispielsweise könnte in bestimmten Rechtsordnungen, in denen ein Inquisitorensystem gilt, ein "Gerichtsverfahren"verwendet werden, um sich auf die Untersuchung durch einen anweisenden Richter zu beziehen. Andere Jurisdiktionen haben solche "gerichtlichen Ermittlungen"nicht, sondern stützen sich ausschließlich auf Strafverfolgungsbehörden und Staatsanwälte, um Ermittlungen durchzuführen.

103. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass nach der Rechtsprechung der Unionsgerichte "die Begriffe einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, die bei der Bestimmung ihres Sinns und ihrer Tragweite nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten Bezug nimmt, in der Regel in der gesamten Gemeinschaft unabhängig und einheitlich auszulegen sind und dass bei dieser Auslegung der Kontext der Vorschrift und der Zweck der einschlägigen Verordnungen zu berücksichtigen sind."[30] Daher sollte die Definition des Begriffs "Gerichtsverfahren", wie sie in der FWS-Entscheidung verwendet wird, nicht auf dem Recht eines einzigen Mitgliedstaats beruhen.

104. Um festzustellen, wie der Begriff "Gerichtsverfahren"richtig auszulegen ist, stellt der Bürgerbeauftragte zunächst fest, dass die Auslegung des Begriffs "Gerichtsverfahren"auf dem Zweck und dem Kontext des FWS und insbesondere auf dem Zweck und dem Kontext der W3b-Warnung im FWS-Beschluss beruhen sollte.

105. Der Bürgerbeauftragte betont, dass der Zweck des Frühwarnsystems darin besteht, die Dienststellen der Kommission zu informieren, wenn es mindestens "ausreichende Gründe"für die Annahme gibt, dass eine relevante "Feststellung", z. B. eines Betrugs, gegen eine natürliche oder juristische Person getroffen wird. Daher stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass es zumindest eine bestimmte faktische Grundlage für die Aufnahme einer Person in das FWS geben muss, selbst bei der geringsten Intensität einer W1-Warnung. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass "Gerichtsverfahren", die sich noch in der Unterrichtungsphase befinden, nicht notwendigerweise bedeuten, dass überhaupt Tatsachen in Bezug auf eine Person festgestellt wurden. In der Tat kann eine Anweisungsphase nur auf der Grundlage eines Vorwurfs eines Dritten eröffnet werden. Es erscheint daher nicht logisch, eine Person automatisch in das Frühwarnsystem einzutragen, da sie der Anweisungsphase eines „Gerichtsverfahrens“[31] unterliegt. Es erscheint erforderlich, dass die zuständigen Dienststellen der Kommission eine spezifische Analyse der Gerichtsverfahren durchführen, zumindest in den Gerichtsverfahren, die sich noch in der Anweisungsphase befinden, um deren Art und sachliche Grundlage zu klären.

106. In Bezug auf die Bedeutung von W3b-Warnungen erklärte das OLAF, dass nur Personen, die sich in einem Gerichtsverfahren befinden, in die Kategorie W3b eingestuft werden können. Von allen 582 OLAF-Fällen waren bis zum 1. Juni 2009 98 Personen in dieser Kategorie gemeldet worden. In solchen Fällen wird die Schwere des mutmaßlichen Fehlverhaltens durch die Entscheidung der nationalen Justizbehörden bestätigt, strafrechtliche Ermittlungen einzuleiten oder eine juristische Person auf der Grundlage des nationalen Strafrechts anzuklagen. Nach Ansicht des OLAF rechtfertigt dies eine zusätzliche Vorsicht in der Phase der Vergabe und Auszahlung. Das OLAF beobachtet die Entwicklungen mit den zuständigen nationalen Justizbehörden im Rahmen seiner gerichtlichen Folgemaßnahmen genau und fordert die Deaktivierung der Verwarnung der betroffenen Personen, sobald ein Urteil rechtskräftig wird (res judicata).

107. Der Bürgerbeauftragte stellt auch fest, dass im Gegensatz zu W1- und W2-Warnungen, die automatisch nach sechs Monaten ablaufen (nach denen sie ausdrücklich verlängert oder in eine andere Warnung geändert werden müssen), eine W3b-Warnung so lange gültig bleibt, bis ein rechtskräftiges Urteil ergangen ist oder bis der Fall "anders entschieden" ist. Es ist sicherlich logisch, dass eine solche Regel besteht, wenn die Auslegung des Begriffs "Gerichtsverfahren"auf diejenigen "Gerichtsverfahren"beschränkt war, die durch ein rechtskräftiges Urteil beendet oder auf andere Weise "entschieden" werden können. Es wäre jedoch nicht folgerichtig, wenn der Begriff "Gerichtsverfahren"weit ausgelegt würde, um auch die Anweisungsphase von Gerichtsverfahren innerhalb eines inquisitorischen Gerichtssystems abzudecken. Eine Unterrichtsphase innerhalb eines inquisitorischen Gerichtssystems kann nicht durch ein rechtskräftiges Urteil beendet und auf andere Weise nicht "abgerechnet"werden. Sie kann nur mit der Feststellung beendet werden, dass es keinen Grund für ein Verfahren gibt (Feststellung von "non lieu"auf Französisch) oder wenn der Fall zur Verhandlung verpflichtet ist.

108. Vor diesem Hintergrund wäre es notwendig, den Begriff "Gerichtsverfahren"in der FWS-Entscheidung klarer zu definieren. Die Kommission sollte bei jeder überarbeiteten Definition des Begriffs „Gerichtsverfahren“in Bezug auf W3b-Warnhinweise erwägen, den Begriff „Gerichtsverfahren“auf Fälle zu beschränken, in denen die nationalen Justizbehörden einen Fall vor Gericht bringen, d. h. in Fällen, in denen die Unterrichtungsphase beendet ist. Solche W3b-Warnungen sollten aufgehoben werden, wenn das Verfahren mit einer rechtskräftigen Entscheidung beendet ist oder wenn das Verfahren anderweitig abgeschlossen wurde.

109. Dies bedeutet nicht, dass keine FWS-Warnung in Bezug auf eine Person, die Gegenstand einer gerichtlichen Untersuchung ist, erfolgen kann. Offensichtlich könnte eine W1 [32] oder W2 [33] Warnung in Bezug auf eine solche Person gemacht werden. Für den Fall, dass eine nationale Justizbehörde eine Anweisungsphase auf der Grundlage der vom OLAF erhaltenen Informationen eingeleitet hat, wäre es beispielsweise angemessen, dass die Kommission eine W2-Warnung auf der Grundlage der Feststellung des OLAF ausstellt, die das OLAF veranlasst hat, sich an die nationalen Justizbehörden zu wenden. Alternativ könnte je nach Sachlage eine W1-Warnung ausgesprochen werden. Es ist darauf hinzuweisen, dass W1- und W2-Warnungen im Gegensatz zu einer W3b-Warnung automatisch alle sechs Monate ablaufen, sodass der für die Warnung zuständige Kommissionsbeamte prüfen muss, ob die Warnung gerechtfertigt bleibt, bevor er ihre Verlängerung beantragt. Diese alternative Einstufung hat auch wichtige Auswirkungen auf das Recht auf rechtliches Gehör (siehe unten, Rn. 112 bis 143). Eine solche Einschränkung des Anwendungsbereichs von W3b-Warnungen hat zwar erhebliche verfahrenstechnische Auswirkungen, bedeutet jedoch nicht, dass die Fähigkeit der Kommission, die finanziellen Interessen der Union zu schützen, in irgendeiner Weise eingeschränkt wird, da die Folgen einer W2-Warnung (in Bezug auf die Präventivmaßnahmen, die gegenüber der Person, die Gegenstand der Warnung ist, ergriffen werden können) mit den Folgen einer W3b-Warnung identisch sind (siehe unten, Rn. 120).

110. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der Anwendungsbereich der Warnhinweise W4 [34] und W5 hinreichend klar ist.

111. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass das Versäumnis der Kommission, den Anwendungsbereich der Warnhinweise W1, W2 und W3b ordnungsgemäß festzulegen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt, zu dem er im Folgenden einen Empfehlungsentwurf vorlegen wird.

Schutz der Grundrechte der im FWS erfassten Personen

112. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass nicht nur sichergestellt werden muss, dass das Frühwarnsystem die Handlungskompetenz der EU nicht überschreitet, sondern auch die Rechte der im Frühwarnsystem erfassten Personen, insbesondere die in der Charta der Grundrechte verankerten Grundrechte dieser Personen, geschützt werden müssen. Während bestimmte gesetzliche Rechte, einschließlich der Grundrechte, nur für natürliche Personen gelten (z. B. das Recht auf Schutz personenbezogener Daten), gelten andere Rechte sowohl für natürliche als auch für juristische Personen. Zu diesen Grundrechten, über die alle natürlichen und juristischen Personen verfügen, gehört das Recht auf eine gute Verwaltung gemäß Artikel 41 der Europäischen Charta der Grundrechte. Dieses Recht impliziert, dass jede Person das Recht hat, dass ihre Angelegenheiten von den Organen und Einrichtungen der Union unparteiisch, fair und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden. Dieses Recht umfasst zumindest das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird; das Recht jeder Person auf Einsicht in ihre Akte unter Wahrung der berechtigten Interessen der Vertraulichkeit sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses (diese Rechte gehören zu den allgemeinen Grundrechten der Verteidigung); und die Verpflichtung der Verwaltung, ihre Entscheidungen zu begründen.

113. Nach Art. 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union muss jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Vorbehaltlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Beschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielen oder der Notwendigkeit, die Rechte und Freiheiten anderer zu schützen, tatsächlich entsprechen.

114. Wenn die Verwaltung die rechtliche Verpflichtung zur Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung anwendet, muss sie daher nachweisen, dass etwaige Beschränkungen der Grundrechte von Personen nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die legitimen Bedürfnisse der Verwaltung zu erfüllen, und dass diese Beschränkungen in einem strikten Verhältnis zur Notwendigkeit stehen, diese legitimen Bedürfnisse zu erfüllen.

115. Neben den Grundrechten stellt der Bürgerbeauftragte auch fest, dass der Kodex für gute Verwaltungspraxis Folgendes umfasst: (1) die Verpflichtung, verhältnismäßig, unparteiisch, gerecht und angemessen zu handeln (Artikel 6); (2) die Verpflichtung, in jeder Phase des Entscheidungsverfahrens die Wahrung der Verteidigungsrechte zu gewährleisten, einschließlich des Rechts, vor einer Entscheidung, die Rechte oder Interessen berührt, Stellung zu nehmen (Artikel 16); (3) die Verpflichtung zur Begründung von Entscheidungen, die die Rechte oder Interessen einer Person beeinträchtigen können, einschließlich der Verpflichtung, den maßgeblichen Sachverhalt und die Rechtsgrundlage der Entscheidung klar anzugeben (Artikel 18); (4) die Pflicht zur Angabe der Rechtsbehelfsmöglichkeiten gegen Entscheidungen, die die Rechte oder Interessen einer Person beeinträchtigen können, einschließlich der Möglichkeit von Gerichtsverfahren und Beschwerden beim Bürgerbeauftragten (Artikel 19).

116. Insbesondere bestimmt Artikel 16 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis (Recht auf Anhörung und Äußerung):

„1. In Fällen, in denen die Rechte oder Interessen von Einzelpersonen betroffen sind, stellt der Beamte sicher, dass in jeder Phase des Entscheidungsverfahrens die Verteidigungsrechte gewahrt werden.

2. Jedes Mitglied der Öffentlichkeit hat das Recht, in Fällen, in denen eine Entscheidung zu seinen Rechten oder Interessen getroffen werden muss, vor der Entscheidung schriftlich Stellung zu nehmen und erforderlichenfalls mündlich Stellung zu nehmen.“

117. Die Unionsgerichte haben auch in Bezug auf das Recht auf gerichtliche Überprüfung festgestellt, dass es möglich sein muss, die Gründe einer Entscheidung, mit der eine Person in eine Liste aufgenommen wurde, zu überprüfen, wenn die Entscheidung, die Person in die Liste aufzunehmen, zur Verhängung einer restriktiven Maßnahme gegen diese Person führt [35]. Dies bedeutet, dass die Unionsbehörde, die die Entscheidung trifft, eine Person in eine Liste aufzunehmen, verpflichtet ist, der betroffenen Person die Gründe für diese Entscheidung mitzuteilen, und zwar entweder zum Zeitpunkt der Entscheidung oder zumindest so rasch wie möglich nach der Entscheidung, damit sie ihr Recht, eine Nichtigkeitsklage gegen eine solche Entscheidung zu erheben, ausüben kann.

118. Die Einhaltung der Verpflichtung, die Gründe für die Aufnahme in das FWS mitzuteilen, ist sowohl erforderlich, damit die Personen, gegen die restriktive Maßnahmen verhängt werden, ihre Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen verteidigen können, als auch um in voller Kenntnis der einschlägigen Fakten zu entscheiden, wie sie ihre Interessen am besten verteidigen können [36].

119. Die Kommission hat in ihrer Stellungnahme an den Bürgerbeauftragten geltend gemacht, dass das Frühwarnsystem ein rein internes Instrument sei und dass Warnungen von Wl bis W4 als solche die Rechte oder Interessen der betroffenen Personen nicht beeinträchtigen. Wenn es wahr wäre, dass das FWS die Rechte oder Interessen der betroffenen Personen nicht beeinträchtigen könnte, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass es keine Frage einer möglichen Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör geben würde.

120. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch zunächst fest, dass in Artikel 15 des FWS-Beschlusses festgelegt ist, dass der Rechnungsführer „jede Zahlung an einen Begünstigten aussetzt, für den eine W2-, W3-, W4- oder W5-Warnmeldung registriert wurde“. Während eine solche Aussetzung schließlich aufgehoben werden kann, ist es klar, dass die Platzierung einer Person auf einer W2-W5-Warnung nicht nur intern Auswirkungen hat. Zweitens weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass, wenn sich eine W2-, W3- oder W4-Warnung auf einen Bieter/Antragsteller bezieht, die Warnung dem zuständigen Bewertungsausschuss zur Kenntnis gebracht wird (Artikel 17 des FWS-Beschlusses), sofern sie im Zusammenhang mit den Auswahlkriterien ein „neues Element“darstellt, das im Hinblick auf die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit des Bieters/Antragstellers zu prüfen ist. Der zuständige Bewertungsausschuss muss diese Informationen berücksichtigen, insbesondere wenn der Bieter/Antragsteller die vom Bewertungsausschuss erstellte Liste führen sollte. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission erklärt hat (siehe Ziffer 31 oben), dass die Unterrichtung der Bewertungsausschüsse in einem solchen Fall von besonderer Bedeutung ist, da diese Ausschüsse genau mit der Bewertung der Leistungsfähigkeit der Bieter betraut sind, was geändert werden kann, wenn der Bieter oder Antragsteller ein sehr schlechter Schuldner ist (Warnhinweise W4) oder Betrug oder schwerwiegende Verwaltungsfehler vermutet werden (Warnhinweise W2 und W3b). Ändert sich die Auffassung eines Bewertungsausschusses zu einem Bieter durch eine FWS-Warnung, ist somit hinreichend klar, dass die Platzierung einer Person auf eine W2- bis W4-Warnung nicht nur intern Auswirkungen hat. Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die Kommission nicht Recht hat, wenn sie geltend macht, dass die Warnungen W2 bis W4 keine Auswirkungen auf die Rechtslage der betroffenen Personen haben.

121. In Bezug auf W1-Warnmeldungen heißt es in der FWS-Entscheidung, dass eine W1-Warnmeldung „nur zu Informationszwecken“registriert wird und keine anderen Folgen als „verstärkte Überwachungsmaßnahmen“nach sich ziehen darf. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass das Gericht in Bezug auf das Frühwarnsystem [37] festgestellt hat, dass die Tatsache, dass eine Verwaltung Daten für rein interne Zwecke verarbeitet, insbesondere durch die Erhebung, Verwaltung und Nutzung, nicht ausschließt, dass solche Vorgänge die Interessen der Bürger beeinträchtigen können. Das Vorliegen eines solchen Verstoßes hängt faktisch von mehreren Faktoren ab, insbesondere von der Art der verarbeiteten Daten, dem spezifischen Zweck der Verarbeitung, den besonderen Folgen dieser Verarbeitung sowie der Übereinstimmung zwischen dem Zweck und den Folgen der Verarbeitung einerseits und den anwendbaren Bestimmungen über die Zuständigkeit der Verwaltung andererseits. Er fügte hinzu, dass zu prüfen sei, ob die Warnung im FWS in Bezug auf die betreffende Person (im vorliegenden Fall handelte es sich um eine W1-Warnung) ein Vorgang sei, der ausschließlich einen Vorgesetzten und seine Untergebenen betreffe, und ob sich ihre Auswirkungen auf den internen Bereich der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beschränkten. Das Gericht fügte hinzu, dass sich aus Art. 6 des Beschlusses 2008/969 ergebe, dass die zuständigen Anweisungsbefugten der Kommission im Rahmen der Mittelbindungen sowie der Verfahren zur Vergabe von Aufträgen und zur Gewährung von Finanzhilfen prüfen müssten, ob im Frühwarnsystem eine Warnung in Bezug auf Bewerber für diese Verfahren enthalten sei. Ist dies der Fall, so wird der Rechnungsführer oder die zuständigen Anweisungsbefugten gemäß den Artikeln 15 bis 17 und 19 bis 22 des Frühwarnsystems ermächtigt und verpflichtet, spezifische Maßnahmen gegen die betreffenden Personen oder das betreffende Projekt zu ergreifen. Da der FWS-Beschluss inhärent dem Schutz der finanziellen Interessen der Union im Rahmen der Durchführung haushaltspolitischer Maßnahmen dient, ist die Wirkung der Verhängung einer FWS-Warnung gegenüber einer Person, auch einer W1-Warnung, nicht auf die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beschränkt. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Auswirkungen nicht nur "intern" sind. Eine solche Warnung wirkt sich zwangsläufig auch auf die Beziehungen zwischen den Anweisungsbefugten und den betroffenen Personen aus. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Wirkung einer FWS-Warnung in Bezug auf eine Person auch externe Auswirkungen hat.

122. Zwar heißt es in Art. 16 des FWS-Beschlusses: „Ein W1-Warnhinweis ist nur zu Informationszwecken zu registrieren und darf nur verstärkte Überwachungsmaßnahmen zur Folge haben“und ist daher weniger restriktiv als die Art. 15, 17 und 19 bis 22 des FWS-Beschlusses (in denen auf W2- bis W5-Warnhinweise Bezug genommen wird), doch ergibt sich aus Art. 16 des Beschlusses, dass ein W1-Warnhinweis in Wirklichkeit zu einer Verpflichtung des betreffenden Anweisungsbefugten führt, verstärkte Überwachungsmaßnahmen zu ergreifen. In der Tat wäre eine W1-Warnung nutzlos, wenn der betreffende Anweisungsbefugte, der sich des Verdachts auf Betrug oder schwerwiegende Verwaltungsfehler bewusst ist, nicht verpflichtet ist, dafür zu sorgen, dass die Überwachungsmaßnahmen verstärkt werden. So ist das Gericht in der bei ihm anhängigen Rechtssache zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission ab der Eintragung der Klägerin im FWS unter einer W1-Warnung verpflichtet war, verstärkte Überwachungsmaßnahmen gegen sie zu ergreifen [38]. Die Klägerin befand sich somit in einer ungünstigeren Lage als vor Erlass der W1-Warnmeldung.

123. Aus dem Vorstehenden ergebe sich, dass die Verweigerung des Rechts der Klägerin auf gerichtliche Überprüfung des Vorliegens von Tatsachen, die im Mittelpunkt der angefochtenen Rechtsakte stünden, nicht mit der Rechtsstaatlichkeit in der Union vereinbar sei.

124. Das Gericht hat festgestellt, dass dies umso mehr zutrifft, wenn berücksichtigt wird, dass der FWS-Beschluss kein Recht natürlicher und juristischer Personen vorsieht, vor der Eintragung der Warnhinweise W1, W2, W3, W4 und W5b im FWS informiert oder sogar angehört zu werden. Natürlich kann eine Person, die aus dem einen oder anderen Grund über ihre Registrierung in dem genannten System informiert wird, gemäß Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe b des genannten Beschlusses die Berichtigung der sie betreffenden Daten verlangen. Die Entscheidung über die Berichtigung der Daten liegt jedoch vollständig im Ermessen des Dienstes, der die Registrierung der Warnung dieser Person im System beantragt hat.

125. Schließlich betonte das Gericht, dass die angefochtenen Rechtsakte nicht als Zwischen- oder Vorbereitungshandlungen anzusehen seien, die nicht angefochten werden könnten. Sie stellen nämlich die rechtlichen Merkmale von Handlungen dar, gegen die eine Klage erhoben werden kann, und stellen auch die letzte Stufe eines besonderen Verfahrens dar, d. h. die Eintragung einer Person in eine Warnliste, ohne dieser Person Gelegenheit zu geben, zu den Gründen für die Eintragung Stellung zu nehmen. Dieses Verfahren unterscheidet sich auch von den Entscheidungen, mit denen die verschiedenen spezifischen Anforderungen des Beschlusses 2008/969 umgesetzt werden.

126. Daher kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass sich die Aufnahme einer Person in das Frühwarnsystem auf jeder Ebene nachteilig auf die Rechtslage der betroffenen Person auswirkt.

127. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass in Artikel 41 der Europäischen Charta der Grundrechte [39] festgelegt ist, dass jede Person das Recht hat, gehört zu werden, bevor eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme ergriffen wird. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Wahrung der Verteidigungsrechte und insbesondere des Rechts der Personen, sich zu allen Fragen zu äußern, die zu ihrem Nachteil als Grundlage für eine sie beschwerende Entscheidung geltend gemacht werden könnten, ein wesentliches Formerfordernis ist [40].

128. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Existenz des Frühwarnsystems und seiner Grundregeln nicht immer eine öffentliche Information war. Die FWS-Entscheidung wurde zunächst nicht im Amtsblatt veröffentlicht. Der neue FWS-Beschluss wurde nun im Amtsblatt veröffentlicht. Der Bürgerbeauftragte lobt die Kommission für diesen Schritt, der es Dritten zumindest ermöglicht, sich des Frühwarnsystems und der Grundregeln für dieses System bewusst zu werden.

129. Die Bürgerbeauftragten stellen ferner fest, dass Dritte nun in Ausschreibungen und in den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen darüber informiert werden, dass sie betreffende Daten in das Frühwarnsystem aufgenommen werden können. Der Bürgerbeauftragte lobt auch die Kommission für diesen Schritt.

130. Darüber hinaus werden nach Angaben der Kommission Dritte, die W5a-Warnungen unterliegen, nun systematisch über jede Aktivierung, Aktualisierung und Entfernung der Ausschlusswarnungen und über die Gründe für diese Warnungen informiert [41]. Der Bürgerbeauftragte lobt auch die Kommission für diesen Schritt.

131. Darüber hinaus stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass eine natürliche Person nun den Rechnungsführer der Kommission auffordern kann, ihr Informationen darüber zu übermitteln, ob sie einer FWS-Warnung ausgesetzt ist. Diese Vorschrift wurde eingeführt, um sicherzustellen, dass das FWS die Datenschutzvorschriften einhält. Die Kommission hat dem Bürgerbeauftragten mitgeteilt, dass sie diese Informationen nun auf Anfrage zur Verfügung stellen kann.

132. Der Bürgerbeauftragte betont jedoch, dass diese Verbesserungen zwar begrüßenswert sind, sich aber nicht mit der Frage des Anspruchs auf rechtliches Gehör befassen. Damit das Recht auf rechtliches Gehör gewahrt werden kann, muss den Betroffenen Gelegenheit gegeben werden, sich zu den Beweismitteln zu äußern, die in der sie beschwerenden Entscheidung zu verwenden sind, bevor diese Entscheidung getroffen wird. Dieses Recht kann nur in Ausnahmefällen eingeschränkt werden [42].

133. Damit das Recht auf rechtliches Gehör wirksam wird, müssen klare Mechanismen geschaffen werden, mit denen Personen ihre vorgeschlagene und beabsichtigte Aufnahme in das Frühwarnsystem anfechten können.

134. Als erster Schritt in solchen klaren Mechanismen sollte eine Regel festgelegt werden, dass die betroffene Person von Amts wegen über ihre vorgeschlagene Aufnahme in das Frühwarnsystem informiert werden sollte. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Recht auf Anhörung illusorisch wird, wenn die im FWS erfassten Personen nur auf Anfrage Informationen über ihre Aufnahme in das FWS erhalten können [43]. In diesem Zusammenhang ist es erforderlich, die betroffenen Personen über den Zweck des FWS, die Bedeutung des für sie geltenden Warnhinweises, den Sachverhalt, der zu dem Vorschlag geführt hat, sie in das FWS aufzunehmen [44], und ihre Rechte in Bezug auf die Berichtigung etwaiger Fehler im Zusammenhang mit dem für sie geltenden Warnhinweis zu unterrichten. Zu diesen Mechanismen sollte die Benennung einer separaten Dienststelle innerhalb der Kommission gehören, die jede administrative Anfechtung einer vorgeschlagenen FWS-Warnung überprüft. Andernfalls sollte die Person/Dienststelle, die für den Vorschlag einer FWS-Warnmeldung [45] zuständig ist/sind, diese Überprüfung nicht durchführen [46]. Die Verfahren für die Stellung eines Antrags auf Überprüfung sollten veröffentlicht werden (in einem überarbeiteten FWS-Beschluss). Personen sollten auch ausdrücklich darüber informiert werden, dass sie das Recht haben, den Standpunkt der Nachprüfungsstelle vor den Gerichten der EU oder dem Bürgerbeauftragten anzufechten.

135. In Bezug auf die materiellen Fragen, die im Zusammenhang mit dem Recht einer Person auf rechtliches Gehör zu behandeln sind, ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wenn sie eine Person von ihrer Absicht in Kenntnis setzt, eine FWS-Warnung gegen sie auszusprechen (um das Recht dieser Person auf rechtliches Gehör zu wahren), nicht immer einen endgültigen Beweis dafür vorlegen muss, dass die betreffende Person Betrug oder andere schwerwiegende Unregelmäßigkeiten begangen hat. Wenn es sich bei der vorgeschlagenen Abmahnung um eine W5a-Abmahnung handelt, wäre es selbstverständlich ausreichend, eine Kopie der diese Person betreffenden Entscheidung nach Artikel 93 vorzulegen. Handelt es sich bei der vorgeschlagenen Warnung jedoch um eine W1-Warnung, braucht die Kommission nur die Gründe vorzubringen, die ihrer Ansicht nach "ausreichend"sind, um zu glauben, dass in Bezug auf diese Person künftig Betrugsfeststellungen oder "schwerwiegende Verwaltungsfehler oder andere Unregelmäßigkeiten"festgestellt werden. Handelt es sich bei der vorgeschlagenen Warnung um eine W2-Warnung, sollte die Kommission die "Feststellungen" vorlegen, die in Bezug auf diese Person getroffen wurden.

136. In Bezug auf W3a-Warnungen sollten die Beweise für die Pfändungsanordnung der betroffenen Person mitgeteilt werden. In Bezug auf W3b-Warnungen sollten die Beweise für die Einleitung eines Gerichtsverfahrens der betroffenen Person mitgeteilt werden. Kurz gesagt, die Person sollte darüber informiert werden, dass die Justizbehörden beschlossen haben, die Person wegen Betrugs oder anderer schwerwiegender administrativer Unregelmäßigkeiten vor Gericht zu stellen. In Bezug auf W4-Warnhinweise sollten die Beweise für die Einziehungsanordnung der betroffenen Person mitgeteilt werden. In Bezug auf W5b-Warnungen sollten der betroffenen Person die Nachweise für die Aufnahme in eine Verordnung des Rates zur Verhängung finanzieller Beschränkungen im Zusammenhang mit der GASP mitgeteilt werden.

Mögliche Einschränkungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör

137. Wie bereits erwähnt, muss gemäß Artikel 52 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Vorbehaltlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Beschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und wenn sie tatsächlich den von der Union anerkannten Zielen des Allgemeininteresses oder der Notwendigkeit, die Rechte und Freiheiten anderer zu schützen, entsprechen. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass diese Erforderlichkeitsprüfung tatsächlich erfüllt sein kann, wenn sich eine Informationsverweigerung eindeutig als notwendig erweist, um die Wirksamkeit laufender Ermittlungsmaßnahmen in Bezug auf diese Person oder andere Personen, die den Ermittlungsmaßnahmen unterliegen, zu schützen. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Bestehen einer laufenden Untersuchung einer Person nicht mitgeteilt werden sollte, wenn eine solche Mitteilung die Wirksamkeit der Untersuchung gefährden könnte. Beispielsweise kann es gerechtfertigt sein, eine Person nicht über eine Betrugsuntersuchung gegen sie zu informieren, wenn diese Informationen es dieser Person ermöglichen würden, diese Untersuchung zu untergraben, indem wichtige Beweise beseitigt werden, oder wenn die Sammlung solcher Beweise eine Überraschungswirkung erfordert.

138. Ob die Unterrichtung einer Person, die Gegenstand der Untersuchung ist, die Untersuchung beeinträchtigen würde, hängt von der genauen Art des Falles und den zu untersuchenden Fakten ab. Bei bestimmten Untersuchungen wird es häufig der Fall sein, dass die Person, gegen die ermittelt wird, bereits von der Untersuchung Kenntnis hat, möglicherweise weil die Untersuchungsstelle die betroffene Person bereits wegen der mutmaßlichen schwerwiegenden Verwaltungsfehler oder anderer Unregelmäßigkeiten kontaktiert hat. Unter diesen Umständen würde die Gewährleistung des Rechts, gehört zu werden, bevor eine Entscheidung über die Erteilung einer W1- oder W2-Warnung getroffen wird, die Untersuchung eindeutig nicht untergraben.

139. Es kann auch der Fall sein, dass es sich bei einer Untersuchung um eine Untersuchung handelt, bei der oder in einem Stadium, in dem sie durch Handlungen der von der Untersuchung betroffenen Person nicht beeinträchtigt werden kann, selbst wenn diese Person von der Existenz der Untersuchung Kenntnis erhält.

140. Die erforderlichen Verfahrensgarantien könnten dadurch gewährleistet werden, dass verlangt wird, dass der Dienst, der die FWS-Warnung vorschlägt, ausdrücklich begründet, warum es erforderlich ist, die betroffene Person nicht über das Bestehen der Warnung zu informieren. Diese Begründungen sollten einem sehr hohen Beamten [47] vorgelegt werden, der vor der Verhängung der FWS-Warnung eine mit Gründen versehene Entscheidung treffen sollte, in der dargelegt wird, ob tatsächlich außergewöhnliche Umstände vorliegen, die es rechtfertigen würden, die betroffene Person nicht vorab über die FWS-Warnung in Bezug auf diese Person zu informieren. Wenn der Dienst, der die W1- oder W2-Warnung vorschlägt, diese Warnung nach sechs Monaten verlängern möchte, sollte er erneut begründen, warum er es nach wie vor für erforderlich hält, die betroffene Person nicht über die Warnung zu informieren [48].

141. In Bezug auf W3b-Warnhinweise ist der Bürgerbeauftragte, wie bereits oben erwähnt (siehe Ziffer 109), der Auffassung, dass W3b-Warnhinweise nur für Fälle gelten sollten, in denen die Justizbehörden beschlossen haben, den Fall vor Gericht zu bringen. W3b-Warnungen sollten nicht für Fälle gelten, die lediglich Gegenstand einer gerichtlichen Untersuchung sind (in Bezug auf solche Fälle könnten jedoch W1- oder W2-Warnungen erfolgen). Wenn die Kommission eine W1- oder W2-Warnung in Bezug auf einen Fall aussprechen möchte, in dem eine gerichtliche Untersuchung im Gange ist, sollten die betreffenden Justizbehörden konsultiert werden, um festzustellen, ob die Freigabe der Informationen in Bezug auf das Bestehen der W1- oder W2-Warnung das "Gerichtsverfahren"beeinträchtigen würde. Die Tatsache, dass eine Entscheidung, die betroffene Person nicht zu informieren, einer Kontrolle durch die Justizbehörden unterliegt, bietet für sich genommen eine wichtige Verfahrensgarantie.

142. Wenn W3b-Warnungen nur in Fällen angewendet würden, in denen die Justizbehörden einen Fall vor Gericht gebracht haben, wäre es nicht problematisch, eine betroffene Person über eine W3b-Warnung zu informieren. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Unterrichtung der betroffenen Person über die W3b-Warnung das Gerichtsverfahren eindeutig nicht beeinträchtigen würde, da die betroffene Person immer bereits von der Entscheidung, den Fall vor Gericht zu bringen, Kenntnis hätte.

143. Im Hinblick auf die vorstehenden Randnummern 112 bis 142 stellt das Versäumnis, sicherzustellen, dass das Recht auf Anhörung in Bezug auf Personen, die in das Frühwarnsystem aufgenommen werden sollen, geachtet wird, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar, zu dem der Bürgerbeauftragte nachstehend einen Empfehlungsentwurf vorlegen wird.

Genauigkeit der Informationen im FWS

144. Abgesehen davon, dass eine FWS-Warnung negative Auswirkungen auf eine in das System einbezogene Person hat, ist die Genauigkeit der Daten im FWS für eine wirksame Finanzverwaltung durch die Kommission von entscheidender Bedeutung. Enthält das FWS nicht alle relevanten und genauen Daten zu allen Personen, von denen ein Risiko für die finanziellen Interessen der EU ausgeht, oder enthält es Daten zu Personen, von denen kein Risiko oder kein Risiko mehr für die finanziellen Interessen der EU ausgeht, ist das FWS nicht wirksam. Es müssen daher alle zumutbaren Schritte unternommen werden, um sicherzustellen, dass ungenaue oder unvollständige Daten rechtzeitig gelöscht oder berichtigt werden.

145. Es liegt daher im Interesse der Kommission selbst, dass die notwendigen Schritte unternommen werden, um Warnungen unverzüglich zu deaktivieren, sobald die Warnungen nicht mehr korrekt sind. Warnungen sollten nicht nur nach Ablauf einer bestimmten Frist deaktiviert werden, sondern sobald die Warnung nicht mehr erforderlich ist.

146. Bedienstete, die eine Abmahnung oder eine Verlängerung einer Abmahnung beantragen, sollten den Antrag auf eine solche Maßnahme(n) unter Bezugnahme auf bestimmte überprüfte Tatsachen ordnungsgemäß begründen. Ändert sich der zugrunde liegende Sachverhalt in einem Umfang, der eine Änderung des Warnhinweises rechtfertigen würde, sollte die Änderung ebenfalls vorgenommen werden, sobald sich der zugrunde liegende Sachverhalt ändert.

147. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Warnhinweise W1 und W2 für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten aktiv bleiben. Nach diesem Zeitraum wird die Warnung automatisch deaktiviert. Solche Warnungen können jedoch um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert werden. Die automatische Deaktivierung von W1- und W2-Warnungen nach sechs Monaten ist eine wichtige Verfahrensgarantie, um sicherzustellen, dass W1- und W2-Warnungen nicht auf unbestimmte Zeit und ohne gebührende Berücksichtigung ihrer fortgesetzten Begründung aktiv bleiben. Die für die Beantragung der Verwarnung verantwortliche Person sollte jedoch die zugrunde liegende Sachlage, die zu der Verwarnung geführt hat, genau und kontinuierlich überwachen, um sicherzustellen, dass jede Änderung dieser Sachlage unverzüglich berücksichtigt wird. Die Warnung sollte nicht nur nach Ablauf von sechs Monaten automatisch deaktiviert werden; sie sollte entfernt werden, sobald der Grund für die Warnung nicht mehr gegeben ist.

148. W3-, W4- und W5-Warnhinweise werden in Bezug auf bestimmte Sachverhalte angewendet: i) wenn eine Pfändungsanordnung vorliegt; ii) im Falle laufender Gerichtsverfahren; iii) wenn eine Einziehungsanordnung ausgestellt wurde; iv) im Zusammenhang mit einer Entscheidung, mit der festgestellt wird, dass sich eine Person in einer der in Artikel 93 oder Artikel 94 der Haushaltsordnung aufgeführten Situationen befindet; oder v) wenn eine Person gemäß einer Verordnung des Rates zur Verhängung finanzieller Beschränkungen im Zusammenhang mit der GASP in die Liste aufgenommen wird. Die Person, die für die Beantragung einer solchen Verwarnung verantwortlich ist, sollte auch die zugrunde liegende Sachlage kontinuierlich überwachen, um sicherzustellen, dass jede Änderung dieser Sachlage unverzüglich berücksichtigt wird.

149. Sicherlich sollte die Person, die für die Beantragung einer FWS-Warnung verantwortlich ist, die zugrunde liegende Sachlage kontinuierlich überwachen, um sicherzustellen, dass jede Änderung dieser Sachlage unverzüglich berücksichtigt wird. Anders ausgedrückt sollte die Person sicherstellen, dass die Löschung oder Änderung einer Warnung nicht übermäßig verzögert wird. Allerdings reicht es auch nicht aus, sich allein auf die Sorgfalt der mit einer solchen Überwachung betrauten Bediensteten zu berufen. Es liegt auf der Hand, dass diese Überwachung durch die verantwortliche Person innerhalb der Kommission erheblich erleichtert würde, wenn die im FWS enthaltenen Personen über die Warnung informiert würden und somit der verantwortlichen Person innerhalb der Kommission relevante aktualisierte Informationen zur Verfügung stellen könnten. Kurz gesagt, das Recht auf rechtliches Gehör kommt nicht nur der betroffenen Person zugute; es ist auch für die Kommission von Vorteil, da es sicherstellt, dass das FWS ein genaueres operatives Instrument ist. Eine Person, die Gegenstand einer FWS-Warnung ist, ist gut positioniert, um den Organen aktualisierte Informationen über mögliche Änderungen einer zugrunde liegenden Sachlage zur Verfügung zu stellen. Dies gilt insbesondere für W3-Warnungen, d. h. für das Bestehen einer Pfändungsanordnung und das Bestehen eines laufenden Gerichtsverfahrens. In der Tat wird es in der Regel der Fall sein, dass der Betroffene von der Aufhebung einer Pfändungsanordnung erfährt, sobald sie aufgehoben wird, während nicht sicher ist, dass der mit der Verwaltung der W3a-Warnung beauftragte Beamte sofort von der Aufhebung der Pfändungsanordnung Kenntnis hat. Ebenso wird es in der Regel der Fall sein, dass der Betroffene sofort von der Beendigung des Gerichtsverfahrens erfährt, während nicht sicher ist, ob der mit der Verwaltung der W3b-Warnung beauftragte Beamte sofort davon Kenntnis hat.

150. Das EWS ist ein komplexes System. Das mit dem Betrieb des FWS beauftragte Personal sollte in Bezug auf seine ordnungsgemäße Verwendung speziell geschult werden. Diese Schulung sollte Informationen über den Schutz der Rechte der im FWS erfassten Personen umfassen.

151. Bevor der Bürgerbeauftragte seinen Empfehlungsentwurf vorlegt, möchte er die Bedeutung des Frühwarnsystems hervorheben. Es ist sicherlich ein notwendiges Instrument; Ohne das FWS wäre es für die Kommission schwierig, eine wirtschaftliche Haushaltsführung zu gewährleisten [49]. Die Glaubwürdigkeit und Legitimität des Frühwarnsystems und damit seine langfristige Wirksamkeit hängen jedoch davon ab, dass sichergestellt wird, dass es die Rechte, insbesondere ihre Grundrechte, der in das System einbezogenen Personen achtet. Angesichts des Beschlusses des Gerichts in der Rechtssache T-320/09 Planet/Kommission vom 13. April 2011 (siehe oben, Rn. 121 bis 125) kann nunmehr nicht bestritten werden, dass die Entscheidung, eine Person in das FWS aufzunehmen, die Rechtsstellung dieser Person beeinträchtigt. Aus dieser Feststellung ergibt sich automatisch, dass der Betroffene vor Erlass der Entscheidung einen Anspruch auf rechtliches Gehör und einen Anspruch auf Anfechtung dieser Entscheidung hat. Diese Rechte sind Grundrechte. Es liegt sehr im Interesse der Kommission, die im vorliegenden Empfehlungsentwurf gebotene Gelegenheit zu nutzen, um die Mängel im Frühwarnsystem zu beheben, um sicherzustellen, dass im Frühwarnsystem die Grundrechte geachtet werden.

C. Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde unterbreitet der Bürgerbeauftragte der Kommission den folgenden Empfehlungsentwurf:

Die Kommission sollte ihre FWS-Entscheidung überprüfen, um sicherzustellen, dass ihr Anwendungsbereich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die praktische Wirksamkeit einer wirtschaftlichen Haushaltsführung zu gewährleisten. Die Kommission sollte auch sicherstellen, dass sie die Grundrechte der im FWS erfassten Personen, insbesondere das Recht, gehört zu werden, bevor eine FWS-Warnung ausgesprochen wird, nicht verletzt. Zu diesem Zweck könnte die Kommission

1. den Anwendungsbereich des FWS-Beschlusses im Einklang mit den in den Ziffern 92 bis 111 des vorliegenden Empfehlungsentwurfs dargelegten Leitlinien klar zu definieren;

2. Gewährleisten Sie gemäß den folgenden Anforderungen das Recht auf Anhörung, bevor Entscheidungen über die Aufnahme von Personen in das FWS getroffen werden:

a. Das Recht auf rechtliches Gehör kann nur in sehr Ausnahmefällen eingeschränkt werden. Diese sehr außergewöhnlichen Fälle müssen hinreichend begründet sein und strengen Verfahrensgarantien unterliegen.

b. Das Recht auf rechtliches Gehör erfordert die Einrichtung eines internen Überprüfungsmechanismus, der von den Diensten, die eine FWS-Warnung anfordern, getrennt ist;

c. Das Recht auf Akteneinsicht ist erforderlich, um das Recht auf rechtliches Gehör wirksam zu machen;

d. Der interne Überprüfungsmechanismus sollte, wenn er einen Vorschlag zur Verhängung einer FWS-Warnung bestätigt, die Personen, die der FWS-Warnung unterliegen, darüber informieren, dass sie das Recht haben, sich beim Europäischen Bürgerbeauftragten zu beschweren oder eine gerichtliche Überprüfung durch die EU-Gerichte zu beantragen;

e. Die internen Überprüfungsverfahren und das Recht, sich beim Bürgerbeauftragten zu beschweren oder eine gerichtliche Überprüfung zu beantragen, sollten in einem überarbeiteten FWS-Beschluss ausdrücklich festgelegt werden;

3. Die Kommission sollte alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die im FWS enthaltenen Daten korrekt und aktuell sind. Sie sollte anerkennen, dass die Zusammenarbeit und die Information der betroffenen Personen von wesentlicher Bedeutung sind, um die Richtigkeit und Aktualität der im FWS enthaltenen Informationen zu gewährleisten.

4. Die Kommission sollte sicherstellen, dass das für den Betrieb des Frühwarnsystems zuständige Personal eine spezifische Schulung erhält, wie das Frühwarnsystem ordnungsgemäß zu nutzen ist, einschließlich der Frage, wie die Rechte der im Frühwarnsystem erfassten Personen geschützt werden können.

Die Kommission wird über diesen Empfehlungsentwurf unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 31. März 2012 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 16. Dezember 2011

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[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Siehe auch die neue Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1302/2008 der Kommission vom 17. Dezember 2008 über die zentrale Ausschlussdatenbank (CED), die die einschlägigen Angaben zu Dritten enthält, die sich in Bezug auf Finanzhilfen und Vergabeverfahren in einer Ausschlusssituation befinden (siehe ABl. L 344 vom 20.12.2008, S. 12). Im Gegensatz zum Frühwarnsystem, das nur den Organen und Exekutivagenturen der EU zugänglich ist, steht das GDE den Exekutivagenturen, EU-Einrichtungen sowie den Behörden der Mitgliedstaaten und internationalen Organisationen, die an der Ausführung von EU-Mitteln beteiligt sind, zur Verfügung. Die vorliegende Untersuchung betrifft nur das FWS.

[3] Beschluss K(2004) 193/3 des FWS, zuletzt geändert durch die internen Vorschriften von 2007 (dieser Beschluss wurde nicht im Amtsblatt veröffentlicht).

[4] Siehe ABl. L 344 vom 20. Dezember 2008, S. 125.

[5] Artikel 94 der Haushaltsordnung lautet wie folgt:

„Aufträge dürfen nicht an Bewerber oder Bieter vergeben werden, die während des Vergabeverfahrens

a) sich in einem Interessenkonflikt befinden;

b) bei der Erteilung der vom öffentlichen Auftraggeber für die Teilnahme am Vergabeverfahren verlangten Auskünfte falsche Erklärungen abgegeben haben oder diese Auskünfte nicht erteilt haben.“

[6] Mit dem vorherigen FWS-Beschluss wurden Personen, die von der Vergabe eines Auftrags oder einer Finanzhilfe in einem bestimmten Verfahren gemäß Artikel 94 der Haushaltsordnung ausgeschlossen waren, in einen W5a-Warnhinweis „zur Information“, jedoch ohne „Aktivierung“des Warnhinweises aufgenommen.

[7] Ein Pfändungsbeschluss ("saisie-arrêt"auf Französisch) ist ein Beschluss eines Gerichts, der die Schuldner einer identifizierten Person verpflichtet, einen bestimmten Betrag von dem Betrag einzubehalten, der dieser identifizierten Person für die Zwecke der Zahlung eines bestimmten Gläubigers dieser identifizierten Person geschuldet wird.

[8] Es werden interne Leitlinien für die Schwellenwerte zur Bestimmung der relevanten Beträge und der relevanten überfälligen Frist für die Registrierung unter W4-Warnmeldungen festgelegt.

[9] Artikel 96 der Haushaltsordnung bezieht sich auf das Recht, in den in Artikel 94 Buchstabe b genannten Fällen verwaltungsrechtliche (Ausschluss von EU-Verträgen und -Angeboten für bis zu zehn Jahre) oder finanzielle Sanktionen gegen Bewerber oder Bieter zu verhängen. Artikel 96 sieht auch das Recht vor, verwaltungsrechtliche oder finanzielle Sanktionen gegen Auftragnehmer zu verhängen, bei denen festgestellt wurde, dass sie ihre Verpflichtungen aus aus aus dem Haushalt finanzierten Verträgen in schwerwiegender Weise verletzt haben. In jedem Fall muss der öffentliche Auftraggeber dem Betroffenen jedoch zunächst Gelegenheit zur Stellungnahme geben.

[10] Siehe Artikel 16 des FWS-Beschlusses.

[11] "Saisie-arrêt" auf Französisch.

[12] Das heißt, mehr als 30 000 Euro.

[13] Eine Zahlung gilt als "deutlich überfällig", wenn die Schuld mehr als einen Monat nach Absendung einer förmlichen Aufforderung unbezahlt bleibt.

[14] Die Kommission hat für das Jahr 2004 keine Informationen vorgelegt.

[15] Art. 16 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis bestimmt:

„1. In Fällen, in denen die Rechte oder Interessen von Einzelpersonen betroffen sind, stellt der Beamte sicher, dass in jeder Phase des Entscheidungsverfahrens die Verteidigungsrechte gewahrt werden.

2. Jedes Mitglied der Öffentlichkeit hat das Recht, in Fällen, in denen eine Entscheidung zu seinen Rechten oder Interessen getroffen werden muss, vor der Entscheidung schriftlich Stellung zu nehmen und erforderlichenfalls mündlich Stellung zu nehmen.“

[16] Siehe Fußnote 1.

[17] Vgl. Beschluss des Gerichts in der Rechtssache T-320/09, Planet/Kommission vom 13. April 2011 (noch nicht veröffentlicht und nur in französischer Sprache verfügbar), Rn. 40 und 41.

[18] Art. 317 AEUV bestimmt:

"Die Kommission führt den Haushaltsplan in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der gemäß Artikel 322 erlassenen Verordnungen in eigener Verantwortung und im Rahmen der Mittel unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung aus. Die Mitgliedstaaten arbeiten mit der Kommission zusammen, um sicherzustellen, dass die Mittel im Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden. (...)."

[19] Art. 325 AEUV bestimmt:

„1. Die Union und die Mitgliedstaaten bekämpfen Betrug und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union durch Maßnahmen nach diesem Artikel, die abschreckend wirken und einen wirksamen Schutz in den Mitgliedstaaten sowie in allen Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union gewährleisten.

(...)."

[20] Aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass das Vorliegen einer impliziten Befugnis, die eine Abweichung vom Grundsatz der Zuständigkeitsverteilung darstellt, streng zu beurteilen ist. Diese stillschweigenden Befugnisse werden nur ausnahmsweise durch die Rechtsprechung anerkannt, und um anerkannt zu werden, müssen sie erforderlich sein, um die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen des Vertrages oder der streitigen Grundverordnung zu gewährleisten (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 11. Juli 1987 in den Rechtssachen 281/85, 283/85 bis 285/85 und 287/85, Deutschland u. a./Kommission, Slg. 1987, 3203, Randnr. 28; Rechtssache T-240/04, Frankreich/Kommission, Slg. 2007, II-4035, Randnr. 37, und Rechtssache T-143/06, MTZ Polyfilms Ltd./Rat, Slg. 2009, II-4133, Randnr. 47.

[21] Es ist auch darauf hinzuweisen, dass Personen, die in das FWS aufgenommen wurden, bei der Ausübung ihrer Verteidigungsrechte (siehe unten) befugt sein müssen, zu begründen, warum ihre Aufnahme in das FWS nicht der Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Betrugsbekämpfung dient.

[22] In der früheren Fassung des FWS-Beschlusses wurde auf „andere Unregelmäßigkeiten“in Bezug auf W1-Warnmeldungen Bezug genommen. Die Verwendung dieses Begriffs war noch unklarer.

[23] Ein mögliches Mittel zur Klarstellung des Anwendungsbereichs der W1-Warnhinweise wäre ein Querverweis auf die Artikel 93 und 94 der Haushaltsordnung, so dass "schwerwiegende Verwaltungsunregelmäßigkeiten", für die "ausreichende Gründe"vorliegen, um anzunehmen, dass eine Person solche Unregelmäßigkeiten begangen hat, nicht weiter reichen können als der Anwendungsbereich der in Artikel 93 und Artikel 94 der Haushaltsordnung genannten Verwaltungsunregelmäßigkeiten.

[24] Artikel 287 Absatz 4 AEUV bezieht sich auf "Jahresberichte","Sonderberichte"oder "Stellungnahmen". In der Geschäftsordnung des Rechnungshofs der Europäischen Union (ABl. L 103 vom 23. April 2010) wird auch auf „Beschlüsse“,„Bemerkungen“und „Zuverlässigkeitserklärungen“Bezug genommen.

[25] Für ein aktuelles Beispiel siehe Sonderbericht Nr. 10/2011, Ziffern 30, 44, 50, 73 und 86.

[26] In diesem Zusammenhang richtete die Europäische Kommission durch einen Beschluss der Kommission vom 11. April 2000 (siehe SEK(2000) 560) einen "Internen Auditdienst"ein. Der Interne Auditdienst der Kommission prüft auch die EU-Agenturen. Andere EU-Institutionen verfügen über einen eigenen internen Prüfer.

[27] Abrufbar unter http://ec.europa.eu/dgs/internal_audit/docs/ias_charter_en.pdf

[28] Siehe Abschnitt 4.

[29] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission selbst in Bezug auf Pfändungsanordnungen erklärt hat (siehe Grünbuch zur Verbesserung der Effizienz der Vollstreckung von Urteilen in der Europäischen Union: die Pfändung von Bankkonten {SEK(2006) 1341} KOM(2006) 618 endg.), die die Pfändung auf einen bestimmten Betrag beschränken, anstatt die Sperrung des gesamten Guthabens, das dem Kredit des Schuldners auf dem/den beschlagnahmten Konto(en) zusteht, zu ermöglichen, würde Missbrauch verhindern und wäre verhältnismäßig. (Siehe auch entsprechend die Artikel 26 bis 28 des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung zur Erleichterung der grenzüberschreitenden Beitreibung von Forderungen in Zivil- und Handelssachen {SEK(2011) 937}{SEK(2011) 938} KOM(2011) 445).

[30] Verbundene Rechtssachen T-22/02 und T-23/02, Sumitomo Chemical Co. Ltd und Sumika Fine Chemicals Co. Ltd./Kommission, Slg. 2005, II-4065, Randnr. 100.

[31] Je nach dem Sachverhalt des Einzelfalls könnte es angebracht sein, eine W1-Warnung auszusprechen, wenn in der Anweisungsphase des Gerichtsverfahrens bereits bestimmte Tatsachen in Bezug auf die betroffene Person festgestellt wurden, die "ausreichende Gründe"für die Annahme angegeben haben, dass beispielsweise gegen die betroffene natürliche oder juristische Person ein Betrug festgestellt würde. Natürlich würde eine solche W1-Warnung, wie es bei allen W1-Warnungen der Fall ist, nach sechs Monaten auslaufen, sofern sie nicht verlängert wird.

[32] W1-Warnungen werden vorgenommen, wenn "ausreichende Gründe"für die Annahme vorliegen, dass in Zukunft Feststellungen zu Betrug oder schwerwiegenden Verwaltungsfehlern oder anderen Unregelmäßigkeiten in Bezug auf eine Person aufgezeichnet werden.

[33] W2-Warnungen werden vorgenommen, wenn "Feststellungen"von Betrug oder schwerwiegenden Verwaltungsfehlern oder anderen Unregelmäßigkeiten in Bezug auf eine Person festgestellt werden.

[34] Wie in Fußnote 8 erwähnt, werden "interne Leitlinien" für die Schwellenwerte zur Bestimmung der relevanten Beträge und der relevanten überfälligen Frist für die Registrierung unter W4-Warnmeldungen festgelegt. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass diese Leitlinien veröffentlicht werden sollten. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch auch fest, dass die Kommission in der vorliegenden Untersuchung angegeben hat, dass sich der entsprechende Betrag auf 30 000 EUR beläuft und dass eine Zahlung als „deutlich überfällig“gilt, wenn die Schuld mehr als einen Monat nach Übermittlung einer förmlichen Aufforderung nicht beglichen wurde (siehe Fußnoten 12 und 13). Aus Sicht des Bürgerbeauftragten sollten diese Einzelheiten im Interesse der Transparenz in den FWS-Beschluss selbst aufgenommen werden.

[35] Vgl. u. a. Urteile vom 14. Dezember 1987 in der Rechtssache 222/86 (Heylens u. a., Slg. 1987, 4097, Randnr. 15) und vom 12. Dezember 2005 in den verbundenen Rechtssachen C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P bis C-208/02 P und C-213/02 P (Dansk Rørindustri u. a./Kommission, Slg. 2005, I-5425, Randnrn. 462 und 463).

[36] Vgl. in diesem Sinne Urteil Heylens u. a. (oben in Randnr. 15 angeführt).

[37] Vgl. Beschluss des Gerichts in der Rechtssache T-320/09 Planet/Kommission vom 13. April 2011 (noch nicht veröffentlicht und nur auf Französisch auf der Website des Gerichtshofs verfügbar).

[38] Das Gericht stellte fest, dass die angefochtenen Rechtsakte den Verhandlungsspielraum der Klägerin, die Organisation innerhalb ihres Konsortiums und damit ihre Möglichkeit, sich tatsächlich an einem Projekt zu beteiligen, beeinträchtigten.

[39] Siehe auch Rechtssache 81/72, Kommission/Rat, Slg. 1973. 587, Randnrn. 594 ff., und die spätere reichliche Rechtsprechung.

[40] Siehe z. B. Rechtssache T-48/05, Franchet und Byk/Kommission, Slg. 2008, II-1585, Randnrn. 126-156. Siehe auch verbundene Rechtssachen T-25/95, T-26/95, T-30/95 bis T-32/95, T-34/95 bis T-39/95, T-42/95 bis T-46/95, T-48/95, T-50/95 bis T-65/95, T-68/95 bis T-71/95, T-87/95, T-88/95, T-103/95 und T-104/95, Cimenteries CBR u. a./Kommission, Slg. 2000, II-491, Randnr. 478-487.

Siehe auch verbundene Rechtssachen T-186/97, T-187/97, T-190/97 bis T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97 bis T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 und T-147/99, Kaufring u. a./Kommission, Slg. 2001, II1337, Randnr. 134.

[41] Der Bürgerbeauftragte stellt mit Besorgnis fest, dass dieses Recht nicht absolut ist. Im FWS-Beschluss heißt es, dass zum Schutz der finanziellen Interessen der Union eine vorläufige Registrierung einer Ausschlusswarnung nach W5a vorgenommen werden kann, bevor dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird (alternativ kann eine W2-Warnung erfolgen).

[42] Siehe Rechtssache T-48/05, Franchet und Byk/Kommission, Slg. 2008, II-1585, Randnr. 146, in der das Gericht auf eine Ausnahme in Fällen verwies, in denen die Aufrechterhaltung der absoluten Geheimhaltung für die Zwecke der Untersuchung erforderlich war. In solchen Fällen erfordert die Verpflichtung, den Betroffenen zur Stellungnahme einzuladen, strenge Verfahrensgarantien (in diesem Fall erforderte die Aufschiebung des Anspruchs auf rechtliches Gehör die Zustimmung des ranghöchsten Beamten der Kommission, d. h. des Generalsekretärs der Kommission).

[43] Eine Person wird nur dann Informationen über eine mögliche Aufnahme in das FWS anfordern, wenn sie Grund zu der Annahme hat, dass sie sich im FWS befindet. Es ist davon auszugehen, dass nicht alle Personen, die in das FWS aufgenommen wurden, tatsächlich den Verdacht haben, dass sie aufgenommen wurden. Dies gilt insbesondere für Personen, die der Ansicht sind, dass ihre Aufnahme in das Frühwarnsystem nicht gerechtfertigt ist. Der Bürgerbeauftragte nimmt jedoch den Vorschlag der FEOCA (siehe Ziffer 67) zur Kenntnis, dass Personen auch das Recht haben sollten, von der Kommission eine spezifische Bestätigung zu verlangen, dass sie nicht in das FWS aufgenommen werden. Der Bürgerbeauftragte sieht keinen Grund, warum die Kommission solchen Anträgen nicht zustimmen könnte.

[44] Dies würde ein Recht auf Akteneinsicht einschließen (vorbehaltlich des Schutzes von Informationen, die rechtmäßig als vertraulich eingestuft wurden).

[45] Die Anweisungsbefugten, das OLAF und der Interne Auditdienst sind für die Einleitung von FWS-Warnmeldungen zuständig.

[46] Grundsätzlich könnte dies der Rechnungsführer der Kommission sein, der für die Eingabe, Änderung oder Entfernung von FWS-Warnmeldungen auf Ersuchen der Anweisungsbefugten, des OLAF und des Internen Auditdienstes zuständig ist.

[47] Dieser hohe Beamte könnte der Generaldirektor der GD Haushalt oder der Rechnungsführer der Kommission (der stellvertretende Generaldirektor der GD Haushalt) sein.

[48] Es muss betont werden, dass solche Bedenken in Bezug auf W3a-Warnungen, W4-Warnungen und W5-Warnungen niemals auftreten könnten. Solche Warnungen stehen in keinem Zusammenhang mit laufenden Ermittlungen gegen die betroffene Person. Der Umstand, dass die betroffene Person durch die Gewährung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von der Verwarnung in Kenntnis gesetzt wird, beeinträchtigt somit in keiner Weise die Ermittlungen der betroffenen Person.

Es sollte auch beachtet werden, dass ohne ein offizielles FWS die Gefahr bestehen könnte, dass ein informelles System der "schwarzen Liste" entstehen könnte. Eine solche Möglichkeit wäre unerwünscht.