Hintergrund der Untersuchung

1. Die Migrationspolitik der EU umfasst die freiwillige oder erzwungene Rückführung irregulärer Migranten aus Drittländern in ihre Herkunftsländer. Personen, die alle legalen Wege ausgeschöpft haben, um ihren Aufenthalt in einem EU-Mitgliedstaat zu legitimieren, wird eine Entscheidung der nationalen Behörden zugestellt, mit der sie angewiesen werden, normalerweise in ihre Herkunftsländer zurückzukehren. Diejenigen, die nicht freiwillig ausreisen, unterliegen Rückführungsaktionen. Bei Rückführungsaktionen kann es sich um nationale, d. h. von einem Mitgliedstaat durchgeführte oder gemeinsame Rückführungsaktionen handeln, die von Frontex mit mehreren teilnehmenden Mitgliedstaaten koordiniert, kofinanziert oder vollständig finanziert werden (sogenannte gemeinsame Rückführungsaktionen oder gemeinsame Rückführungsaktionen). Die EU-Rückführungsrichtlinie [1], die Frontex-Verordnung [2] und der von Frontex koordinierte Verhaltenskodex für gemeinsame Rückführungsaktionen [3] sind die einschlägigen Rechtsinstrumente.

2. Zwangsrückführungen können naturgemäß schwerwiegende Grundrechtsverletzungen nach sich ziehen. Die Bürgerbeauftragte beschloss daher, eine Untersuchung aus eigener Initiative einzuleiten, um zu klären, wie Frontex als Koordinator der GGR die Achtung der Grundrechte und der Menschenwürde von Rückkehrern während dieser Operationen (einschließlich der Vorabausreise; im Flug, Übergabe der Rückkehrer im Bestimmungsland). Während die Mitgliedstaaten die überwiegende Mehrheit der Rückführungsaktionen durchführen, hatte Frontex bis Januar 2015 267 JRO auf dem Luftweg koordiniert und 13 633 Personen zurückgeführt.

3. Konkret wollte die Bürgerbeauftragte in ihrer Untersuchung feststellen, ob Spielraum für Folgendes besteht:

• Mehr Klarheit darüber, was Frontex konkret tun könnte und sollte, wenn Grundrechtsverletzungen während einer gemeinsamen Ermittlungsgruppe drohen oder auftreten.
• Effektivere Überwachung [4] (nur bei etwa der Hälfte der JRO, die bisher stattgefunden haben, waren unabhängige Beobachter an Bord anwesend).
• Umfassendere Überwachung: nationale Bürgerbeauftragte, von denen einige Überwachungsaufgaben haben, wurden eingeladen, ihre Erfahrungen auszutauschen.
• Stärkere Zusammenarbeit zwischen den Überwachungsstellen (derzeit gibt es gemeinsame Ermittlungsgruppen, in denen jeweils mehrere nationale Überwachungsstellen „ihre“ Rückkehrer begleiten. Es ist fraglich, ob diese Vervielfältigung notwendig oder wirksam ist).
• Transparentere Überwachung (in Bezug darauf, wie die von den Beobachtern erstellten Berichte von Frontex berücksichtigt werden).

Seit der Einleitung dieser Untersuchung ist die Situation in Bezug auf diejenigen, die in die EU einreisen wollen, noch verzweifelter geworden. Abgesehen von der Notwendigkeit, mit den schrecklichen Tragödien jener Tausenden fertig zu werden, die ihr Leben bei dem Versuch verloren haben, das Mittelmeer zu überqueren, werden die Vorkehrungen für die Rückkehr von Personen, die sich nicht für ein Aufenthaltsrecht qualifizieren, zunehmend unter Druck geraten. Am 20. April 2015 kündigte die Europäische Kommission [5] einen Zehn-Punkte-Aktionsplan zur Migration an, der unter Punkt 8 ein neues Rückkehrprogramm für die rasche Rückkehr irregulärer Migranten enthält, das von Frontex aus den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen koordiniert wird. Angesichts der für Frontex vorgeschlagenen verstärkten Rolle hat diese Initiativuntersuchung noch mehr Relevanz und Dringlichkeit erlangt.

Die Untersuchung

4. Der Bürgerbeauftragte leitete diese Untersuchung ein, indem er Frontex aufforderte, eine Reihe von Fragen zu beantworten [6]. Anschließend führte sie eine Inspektion der JRO-Akten von Frontex am Hauptsitz in Warschau durch [7].

5. Da viele nationale Bürgerbeauftragte in JRO eine Rolle spielen, sei es als Überwachungsgremien oder für die Bearbeitung von Beschwerden, bat der Europäische Bürgerbeauftragte die Mitglieder des Europäischen Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten um ihre Beiträge. Sie erhielt und veröffentlichte Antworten des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages, des Regionalen Bürgerbeauftragten des Landes Schleswig-Holstein und von 19 nationalen Bürgerbeauftragten von: Belgien, Bulgarien, Kroatien, Zypern, Tschechische Republik, Dänemark, Estland, Finnland, Ungarn, Irland, Lettland, Litauen, Malta, Niederlande, Polen, Slowakei, Schweden, Slowenien und Spanien [8].

6. Nach Eingang der Anmerkungen von Frontex [9] leitete der Bürgerbeauftragte eine gezielte Konsultation öffentlicher Einrichtungen und zivilgesellschaftlicher Organisationen ein, die sich für den Schutz der Rechte von Migranten einsetzen. Sie erhielt und veröffentlichte Antworten von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA), der Europäischen Menschenrechtsvereinigung (EHRA), der Internationalen Juristenkommission (ICJ), dem belgischen föderalen Migrationszentrum, dem Global Detention Project, dem Jesuiten-Flüchtlingsdienst und dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (Office for Europe)[10].

7. Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten trägt diesem Material Rechnung.

Feedback von Frontex

8. Die Bürgerbeauftragte stellte Frontex 13 detaillierte Fragen, die i) die Behandlung von Rückkehrern (einschließlich Entscheidungen über die Reisetauglichkeit, die Verantwortung für das Wohlergehen von Rückkehrern, Standards für das Verhalten von Begleitpersonen [11], die Bearbeitung von Beschwerden und die Einhaltung der EU-Grundrechtecharta), ii) die Überwachung gemeinsamer Ermittlungsgruppen (einschließlich des Zugangs der Überwachungsinstanzen zu Informationen, den Austausch bewährter Verfahren, die sogenannte „repräsentative Überwachung“ und die Überwachung der Phase nach der Rückkehr) und iii) die Berichterstattung über gemeinsame Ermittlungsgruppen (einschließlich der Ansichten des Grundrechtsbeauftragten von Frontex und Informationen über Berichte über das Frontex-System zur Meldung schwerwiegender Vorfälle) betrafen.

9. In Bezug auf Entscheidungen über die Reisetauglichkeit verwies Frontex auf Artikel 5.2 seines Verhaltenskodex für JRO, in dem es heißt: "In einer angemessenen Zeit vor dem JRO sind die Behörden der Mitgliedstaaten verpflichtet, eine ärztliche Untersuchung eines Rückkehrers (...) durchzuführen, wenn er einen bekannten medizinischen Zustand hat oder eine medizinische Behandlung erforderlich ist." Der vom Organisationsmitgliedstaat (OMS) dem JRO zugewiesene Arzt sei die einzige Person, die befugt sei, Entscheidungen über die Reisetauglichkeit zu überprüfen.

10. In Bezug auf das Wohlergehen von Rückkehrern erklärte Frontex, dass jeder teilnehmende Mitgliedstaat für sein eigenes Rückführungskontingent verantwortlich sei. Das OMS unterstützt PMS, indem es (i) einen Arzt für den Charterflug bereitstellt; ii) ausreichende Lebensmittel und Getränke an der Sammelstelle, am Boden und während des Fluges und iii) Zugang zu Toiletteneinrichtungen.

11. Frontex schwieg über den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, Standards für das Verhalten von Begleitpersonen als Anhang zu seinem Verhaltenskodex für JRO zu veröffentlichen. Sie erläuterte, dass die Liste der zugelassenen/verbotenen Beschränkungen und Ausrüstungen vom OMS vorgeschlagen und nach Genehmigung durch Frontex in den Durchführungsplan des betreffenden JRO aufgenommen werde. PMS müssen dieser Liste vor dem JRO zustimmen. Kein PMS darf Beschränkungen anwenden, die nach seinem nationalen Recht nicht zugelassen sind, selbst wenn das OMS und Frontex solche Maßnahmen für den betreffenden JRO gebilligt haben. Der Verhaltenskodex für JRO sieht vor, dass die Anwendung von Zwangsmaßnahmen durch nationales Recht geregelt wird und dass diese Maßnahmen den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit entsprechen, unbedingt erforderlich sind und unter gebührender Achtung der Rechte, der Würde und der körperlichen Unversehrtheit der Rückkehrer angewandt werden müssen.

12. In Bezug auf die Bearbeitung von Beschwerden von Rückkehrern erklärte Frontex, dass "bislang keine Beschwerde in Bezug auf JROs eingereicht wurde." Frontex verwies ferner auf Artikel 5 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 1 des Kodex [12] sowie auf Artikel 16, wonach jeder JRO-Teilnehmer, der Grund zu der Annahme hat, dass der Kodex oder die Grundrechte von Rückkehrern verletzt wurden, verpflichtet ist, sie Frontex über die entsprechenden Kanäle, beispielsweise über das Frontex-System zur Meldung schwerwiegender Vorfälle, zu melden. Ein Bericht kann auch an den Frontex-Vertreter oder an einen an Bord des Fluges anwesenden Beobachter gerichtet werden. Bislang gab es laut Frontex drei kritische Situationen "in Bezug auf die Nichteinhaltung durch Rückkehrer": i) das OMS im Jahr 2011 der Staatsanwaltschaft im OMS, die den Fall schließlich fallen ließ, von der Anwendung von Gewalt durch die Begleitpersonen des PMS gegen einen Rückkehrer berichtete; ii) im Jahr 2012 wurde eine Begleitperson von einem Rückkehrer schwer verletzt, und iii) im Jahr 2014, bevor sie den Hauptcharterflug antrat, fand eine Nichteinhaltung statt, bei der niemand verletzt wurde." Frontex und der betreffende Mitgliedstaat überprüften diese Vorfälle, analysierten sie und zogen Lehren für die Zukunft.

13. Hinsichtlich der Frage, ob die finanzielle Unterstützung der Mitgliedstaaten durch Frontex für die JRO von der uneingeschränkten Achtung der EU-Grundrechtecharta abhängig gemacht wird, wies Frontex darauf hin, dass sie dies durch die Anwesenheit ihres Vertreters an Bord und über den eingerichteten Berichterstattungsmechanismus gewährleistet.

14. In Bezug auf die Überwachung gemeinsamer Ermittlungsgruppen erklärte Frontex, dass die Überwachung auf der Grundlage objektiver und transparenter Kriterien erfolgen und die gesamte gemeinsame Ermittlungsgruppe von der Phase vor der Ausreise bis zur Übergabe der Rückkehrer im Herkunftsland abdecken sollte. Die Art der Überwachung kann jedoch variieren: In einigen Mitgliedstaaten werden alle Operationen physisch überwacht, während in anderen die Überwachung nach dem Ereignis oder auf Ad-hoc-Basis durchgeführt wird. Nach Ansicht von Frontex bedeutet die Tatsache, dass die Überwachungsbeauftragten während der Hälfte der JROs nicht physisch anwesend waren, nicht, dass [diese JROs] nicht gemäß den nationalen Rechtsvorschriften des OMS oder des PMS überwacht wurden.(Frontex weist ferner darauf hin, dass 2014 ein Überwachungsbeauftragter in 60 % der JROs physisch anwesend war.) Wenn die Europäische Kommission feststellt, dass ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung, ein System zur Überwachung der erzwungenen Rückkehr gemäß Artikel 8 Absatz 6 der Rückführungsrichtlinie vorzusehen, nicht nachgekommen ist, könnte dies außerdem dazu führen, dass die Beteiligung dieses Mitgliedstaats an der JRO verschoben oder aufgehoben wird.

15. Frontex seinerseits fordert die Mitgliedstaaten auf, aktiv für die Überwachung zu sorgen, indem sie die Kosten der während der gemeinsamen Ermittlungsgruppe anwesenden Beobachter decken und regelmäßige Sitzungen der direkten Kontaktstellen für Rückführungsfragen durchführen. Er fordert die Mitgliedstaaten auf, während der gesamten JRO einen Beobachter an Bord zu entsenden und einen Beobachter für eine Reihe von Mitgliedstaaten auszuwählen. In dieser Frage der "repräsentativen Überwachung" räumte Frontex ein, dass ein Beobachter eines Mitgliedstaats, der das Verhalten von Begleitpersonen im Namen anderer Mitgliedstaaten überwacht, aufgrund unterschiedlicher nationaler Vorschriften über den Einsatz von Gewalt und Zurückhaltungsmitteln Schwierigkeiten haben könnte, das Verhalten von Begleitpersonen zu überwachen. Frontex erwartet jedoch, dass jeder anwesende Beobachter über alle überwachten Situationen Bericht erstattet, unabhängig davon, welchen Mitgliedstaat er vertritt. Schließlich prüfte Frontex die Möglichkeit, Vereinbarungen mit einer unabhängigen Überwachungsstelle zur Überwachung bestimmter JRO zu treffen. Sie wandte sich an die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA), das UNHCR und den Ausschuss des Europarats zur Verhütung von Folter und leitete Treffen mit ihnen ein. Diese Arbeit ist im Gange.

16. In Bezug auf den Zugang der Überwachungsinstanzen zu Rückkehrern teilt Frontex allen JRO-Teilnehmern vor Beginn des JRO mit, dass die Überwachungsinstanzen ungehinderten Zugang zu allen Rückkehrern und zu allen für den JRO genutzten Bereichen haben sollten. Monitore nehmen an diesen Briefings sowie an Nachbesprechungen teil. Ihre Anmerkungen werden in Nachbesprechungen und ihre Anmerkungen in den vom OMS erstellten abschließenden Bericht über die Rückkehraktion aufgenommen.

17. Schließlich ist Frontex Beobachter des Projekts des Internationalen Zentrums für die Entwicklung der Migrationspolitik, das darauf abzielt, einen europäischen Pool unabhängiger Rückführungsbeobachter zu schaffen, Leitlinien festzulegen und Schulungen zu organisieren. Frontex selbst bietet auch Schulungen für Monitore an.

Antwort des Grundrechtsbeauftragten (FRO) von Frontex

18. In ihrer Antwort erklärt der FRO von Frontex, dass sie seit ihrer Ernennung im Dezember 2012 an mehreren JRO teilgenommen habe. Sie hat vollen Zugriff auf den Kalender der JROs und entscheidet, wann sie anwesend sein soll. Sie hat dazu tendiert, i) JROs, für die während des Fluges kein Monitor vorhanden ist, und ii) sogenannte "Collecting JROs"[13] zu priorisieren. Wenn sie an einem JRO teilnimmt, verfasst der FRO seinen Missionsbericht und legt ihn dem Frontex-Rückführungssektor zur Information vor. Sie bespricht ihre Erkenntnisse auch mit den beteiligten Beamten und erforderlichenfalls mit dem Frontex-Management.

19. Der FRO sagt, dass sie alle Frontex-Evaluierungsberichte über JROs erhält, einschließlich der Berichte über die Sammlung von JROs. Sie erhält jedoch keine Berichte von nationalen Beobachtern direkt, obwohl sie darum gebeten hat.

20. Der FRO nahm an der von Frontex organisierten Schulung für nationale Escort-Führer teil, die an JROs teilnehmen. Sie hat auch Begleitoffiziere und Begleitleiter aus Drittländern (Albanien und Georgien) unterrichtet und geschult, die an der Erhebung gemeinsamer Ermittlungsgruppen teilnehmen werden. Sie hat Frontex vorgeschlagen, nationale Präventionsmechanismen aus Drittländern (z. B. Bürgerbeauftragte) aktiv in die Schulung von Begleitpersonen einzubeziehen, die an der Einholung gemeinsamer Ermittlungsgruppen teilnehmen.

21. Seit ihrer Ernennung im Dezember 2012 hat der FRO keine Beschwerden oder Berichte über schwerwiegende Vorfälle erhalten, in denen Grundrechtsverletzungen während einer JRO geltend gemacht wurden. Ihre Teilnahme an JROs hat es ihr jedoch ermöglicht, kritische Probleme und bewährte Verfahren zu identifizieren. Zum Beispiel ist sie besorgt darüber, dass Kinder in JROs zurückgebracht werden. Während Frontex bisher unbegleiteten Minderjährigen die Teilnahme an JROs nicht gestattet hat, wurden Familien mit Kindern auf diese Weise zurückgeführt. Sie ist ferner der Ansicht, dass noch Verbesserungsbedarf in Bezug auf die Harmonisierung der medizinischen Unterstützung und den Austausch medizinischer Informationen vor einer gemeinsamen Untersuchung besteht. Insbesondere Ärzte auf Flügen haben ihr gesagt, dass sie von einer stärkeren Koordinierung vor der JRO profitieren würden, um den allgemeinen Gesundheitszustand von Rückkehrern zu kennen.

Rückmeldungen der nationalen Bürgerbeauftragten, der FRA, des UNHCR und von NRO

22. Die Bürgerbeauftragte bat die Mitglieder des Europäischen Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten um Rückmeldungen in Bezug auf die JRO-Überwachung. Insbesondere fragt sie, ob eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den Überwachungsgremien machbar und wünschenswert sei.

23. Die Bürgerbeauftragte bat auch um Rückmeldungen zur Stellungnahme von Frontex im Rahmen einer gezielten Konsultation, in der sie die Befragten um Informationen und Meinungen zu folgenden Themen bat: konkrete Verstöße gegen die Grundrechte und Beschwerden, Frontex-Verhaltenskodex für JRO und seine bewährten Verfahren für JRO, Erhebung von JRO, Austausch bewährter Überwachungspraktiken zwischen nationalen Beobachtern und Transparenz im Zusammenhang mit JRO.

24. Da die einzelnen Antworten auf der Website des Bürgerbeauftragten veröffentlicht wurden, enthält das Folgende einen Überblick über die wichtigsten Vorschläge der Befragten:

Verhaltenskodex von Frontex für JROs

i) Nach Ansicht der FRA, die einen wesentlichen Beitrag zur Ausarbeitung des Kodex geleistet hat, enthält der Kodex keine hinreichend detaillierten und konkreten Bestimmungen zu mehreren wesentlichen Fragen. Zwei Hauptmängel sind a) das Fehlen klarer Verfahren für die Einreichung und Bearbeitung von Einzelbeschwerden durch Rückkehrer; b) JRO-Überwachung (insbesondere, dass nicht alle JRO überwacht werden).

ii)Frontex sollte eine Reihe bewährter Verfahren für die Anwendung von Gewalt entwickeln, die mit dem nationalen Recht in jedem Mitgliedstaat im Einklang stehen, und die Mitgliedstaaten ermutigen, sie anzunehmen (UNCHR).

iii) Frontex sollte eine Liste von Rückhaltemechanismen erstellen, denen es in einem JRO (ICJ) niemals zustimmen würde.

iv) Die Anwesenheit von Kindern in JROs sollte angesichts des Zwangscharakters dieser Art von Operation (Belgisches föderales Migrationszentrum) verboten werden.

v) Frontex sollte den Mitgliedstaaten konkrete Leitlinien für die harmonisierte Anwendung des Kodex vorlegen, einschließlich der Frage, wie die besonderen Bedürfnisse schutzbedürftiger Personen (EMRK) ermittelt werden können und wann genau die ärztliche Untersuchung stattfinden sollte.

vi) Jeder Rückkehrer sollte sich vorbehaltlich der Zustimmung dieser Person einer ärztlichen Untersuchung unterziehen (spanischer Bürgerbeauftragter und EHRA). Laut EHRA sollte die Untersuchung am Abend vor der Entnahme oder am Tag der Entnahme stattfinden. Darüber hinaus sollte der Zugang zu medizinischen Akten dem medizinischen Personal (spanischen Bürgerbeauftragten) vorbehalten werden.

Überwachung

vii) Mindestens ein Monitor sollte in jeder Phase eines JRO physisch anwesend sein. Andernfalls sollte Frontex ein JRO (Ombudsleute und Befragte im Allgemeinen) nicht koordinieren oder finanzieren.

(viii) Frontex sollte unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit oder Benennung einen Pool von Beobachtern einrichten, aus dem ein einzelner Beobachter vom Mitgliedstaat oder von Frontex ernannt werden könnte, um eine unabhängige Überwachung zu gewährleisten (UNCHR und EHRA).

ix) Die Überwachungsinstanzen sollten wählen können, welche JRO beobachtet werden soll (spanischer Bürgerbeauftragter).

x) Eine Überwachung im Namen mehrerer Mitgliedstaaten ist nicht durchführbar, es sei denn, die Überwachungsinstanzen verfügen über aktualisierte Informationen über die in jedem Mitgliedstaat zulässigen Rückhaltemaßnahmen (die von Frontex als „Länderblätter“ zu erstellen sind) (viele Befragte). Der schwedische Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass eine repräsentative Überwachung angesichts seines Mandats, das darin besteht, schwedische öffentliche Bedienstete bei der Einhaltung des schwedischen Rechts während Rückführungsaktionen zu überwachen, schwierig wäre.

xi) Die Beobachter sollten auf der Grundlage gemeinsamer Standards arbeiten, wie sie derzeit vom Internationalen Zentrum für die Entwicklung der Migrationspolitik entwickelt werden (viele Bürgerbeauftragte und Befragte).

(xii) Gemeinsame Schulungen, regelmäßiger Austausch und Studienbesuche waren einige der vorgeschlagenen Mittel zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Überwachungsstellen.

xiii) Frontex sollte nicht nur für Begleitpersonen, sondern für alle JRO-Teilnehmer Schulungen anbieten: medizinisches Personal, Monitore und Dolmetscher. Insbesondere sollte eine Grundrechtsschulung eine Voraussetzung für die Teilnahme an einem JRO sein, und diese Schulung sollte die Bedürfnisse schutzbedürftiger Personen (EHRA) abdecken.

Beschwerden

xiv) Frontex sollte leicht lesbare Flugblätter entwickeln, in denen die Rechte und Pflichten der Rückkehrer dargelegt werden, einschließlich des Rechts, eine Beschwerde bei Frontex einzureichen (die EHRA und das belgische föderale Migrationszentrum haben diesbezüglich detaillierte Vorschläge gemacht). Frontex sollte dafür bezahlen, dass das Beschwerdeformular und die Informationsbroschüre in die entsprechenden Sprachen übersetzt werden. Das belgische Zentrum schlug ferner vor, dass Rückkehrern die Kontaktdaten derjenigen mitgeteilt werden sollten, die ihnen bei der Einreichung einer Beschwerde behilflich sein könnten.

xv) Frontex sollte die Mitgliedstaaten bei der Einrichtung von Beschwerdemechanismen für Rückkehrer unterstützen und auch einen eigenen Beschwerdemechanismus (UNHCR) einrichten.

(xvi) Frontex sollte Leitlinien dazu erstellen, wie die Mitgliedstaaten Rückkehrer über die Möglichkeit der Einreichung einer Beschwerde und über Standards für solche Beschwerdemechanismen (EHRA) informieren sollten.

(xvii) Alle JRO-Teilnehmer sollten ein unverwechselbares Zeichen tragen, das ihre Rolle (Eskort, Monitor, Arzt, Dolmetscher,...) sowie ihren Namen oder ihre Identifikationsnummer anzeigt. Dies ist von wesentlicher Bedeutung für die wirksame Einreichung von Beschwerden (spanischer Bürgerbeauftragter, belgisches föderales Migrationszentrum und IGH).

Sammeln von JROs

(xviii) Da der EU-Rechtsrahmen die Erhebung gemeinsamer Ermittlungsgruppen nicht ausdrücklich vorsieht, sollte diese Praxis ausgesetzt werden, bis sie Gegenstand einer breiten Debatte in den europäischen und nationalen Parlamenten und der Zivilgesellschaft war. Auf keinen Fall sollten Frontex oder die Mitgliedstaaten Sammel-JRO nutzen, um ihre Verpflichtung zum Ausgleich von Schäden zu umgehen, die durch Menschenrechtsverletzungen verursacht wurden, einschließlich Schäden, die während eines von einem Drittland durchgeführten Fluges entstanden sind. Einzelne Mitgliedstaaten sind weiterhin für Handlungen verantwortlich, die von Strafverfolgungsbeamten aus Drittländern begangen wurden [14] (Belgisches föderales Migrationszentrum).

Transparenz

(xix) Frontex sollte mindestens die folgenden Informationen auf seiner Website veröffentlichen und auf dem neuesten Stand halten: den Zeitplan der geplanten JROs, sobald er bestätigt ist; die Liste der zulässigen Rückhaltemaßnahmen während eines bestimmten JRO; Überwachungsberichte, einschließlich Videoaufzeichnungen der Operation; Endgültige Berichte über die Rückkehraktion von Frontex; alle Informationen über die Ermittlungen von Frontex in den Mitgliedstaaten (gemäß Artikel 17 des Verhaltenskodex)[15]; Best Practices von Frontex für JROs [16].

Konkrete Probleme

(xx) Schließlich verwiesen die Befragten auf einige konkrete Probleme, die ihnen bekannt sind. Das belgische föderale Migrationszentrum und der polnische Bürgerbeauftragte wiesen darauf hin, dass irreguläre Migranten in Haftanstalten oft nicht darüber informiert werden, ob eine JRO geplant ist und ob sie daran teilnehmen werden. Die spanische Bürgerbeauftragte listete eine Reihe von Mängeln bei den JRO auf, die sie überwacht hatte: a) die verwendeten Luftfahrzeuge weder über einen Kühlschrank zur Kühlung von Arzneimitteln noch über einen Defibrillator verfügten; b) es gab keine systematischen Verfilmungen von gemeinsamen Ermittlungsgruppen; c) Rückkehrer wurden nicht über ihr Beschwerderecht informiert; d) in einigen GRO war kein Übersetzer anwesend, obwohl viele Rückkehrer weder Englisch noch Spanisch sprachen; e) in einem JRO brachte ein PMS Kinder zusammen mit Erwachsenen zum Flugzeug und während des Fluges saßen Familien mit Kindern neben anderen Rückkehrern.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

25. Nach Artikel 9 Absatz 1 der Frontex-Verordnung leistet Frontex „die erforderliche Unterstützung und (...) gewährleistet die Koordinierung oder Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen der Mitgliedstaaten“. In ihrer Bewertung wird sich die Bürgerbeauftragte daher darum bemühen, i) festzustellen, was die unterstützende und koordinierende Rolle von Frontex im Hinblick auf den Schutz der Menschenrechte von Rückkehrern in gemeinsamen Ermittlungsgruppen (einschließlich der sogenannten gemeinsamen Ermittlungsgruppen) bedeutet; ii) wie Frontex mit den Mitgliedstaaten und den nationalen Beobachtern zusammenarbeitet und was in dieser Hinsicht noch getan werden könnte; und iii) ob der Verhaltenskodex von Frontex für JROs, sein Betriebsverfahren und die Transparenzpraktiken in diesem Bereich zweckmäßig sind.

26. In Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Frontex-Verordnung ist festgelegt, dass gemeinsame standardisierte Verfahren erforderlich sind, um „die Rückkehr auf humane Weise und unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte, insbesondere der Grundsätze der Menschenwürde, des Verbots von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, des Rechts auf Freiheit und Sicherheit sowie des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten und der Nichtdiskriminierung“ zu gewährleisten. Artikel 9 Absatz 1 der Frontex-Verordnung sieht ferner vor, dass jede finanzielle Unterstützung von Frontex für die Zwecke gemeinsamer Ermittlungsgruppen von der uneingeschränkten Achtung der Charta der Grundrechte abhängt [17].

27. Zwangsrückführungen werfen zwei unterschiedliche Fragen des Menschenrechtsschutzes auf: i) Wie sollten Zwangsrückführungen durchgeführt werden, um die Achtung der Menschenrechte zu gewährleisten? Welche Grenzen können den Mitteln und Methoden gesetzt werden, die ein Mitgliedstaat bei der Durchführung von Rückführungsaktionen anwenden darf? ii) Wann verbieten Menschenrechtsnormen und/oder humanitäre Erwägungen eine Zwangsrückführung? Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass Frontex in diesen Fragen uneingeschränkt mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten muss. Dieses Engagement sollte proaktiv sein, d. h. vor und nach einem JRO, und während eines JRO, bei dem ein Frontex-Vertreter anwesend sein sollte, reaktiv sein. Die Bürgerbeauftragte stellt mit Besorgnis bei ihrer Prüfung von Dokumenten fest, dass es JROs gab, in denen weder ein Vertreter von Frontex noch ein unabhängiger Beobachter anwesend war.

Frontex-Engagement mit den Mitgliedstaaten: reaktiv (während einer JRO)

28. Der Bürgerbeauftragte weiß zu schätzen, wie schwierig Zwangsrückführungen für alle Beteiligten sind. Unter solchen Umständen ist es von größter Bedeutung, dass sich jeder Akteur der genauen Rolle bewusst ist, die er spielen soll (und tatsächlich gesetzlich vorgeschrieben oder verboten ist). Obwohl detaillierte Vorschriften die Ausübung eines guten Urteils in Stresssituationen nicht ersetzen können, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass Frontex darauf abzielen sollte, seinen Vertretern möglichst klare und detaillierte Leitlinien zur Verfügung zu stellen, um sie mit dem erforderlichen Know-how auszustatten und sie angemessen auf die verschiedenen Szenarien vorzubereiten, auf die sie stoßen können. Der Bürgerbeauftragte stellt beispielsweise Folgendes fest:

• Nach Artikel 9 Absatz 1 der Frontex-Verordnung kann Frontex eine Rückkehrentscheidung nicht in die Sache eingehen. Gleichzeitig würde man von einem Frontex-Vertreter erwarten, dass er eine Situation nicht toleriert, in der ein OMS/PMS eine Frau in fortgeschrittener Schwangerschaft, unbegleitete Kinder oder schwer kranke Personen zur Rückkehr vorlegt, oder wenn ein OMS/PMS seine Entscheidung zur Rückkehr einer Person aufrechterhält, wenn in letzter Minute ein zuständiges Gericht eine Entscheidung erlassen hat, die die Abschiebung der Person stoppen würde [18].
• Man würde erwarten, dass ein Frontex-Vertreter eingreift, wenn die Sicherheitskontrolle von Rückkehrern vor der Ausreise auf demütigende Weise durchgeführt wird [19].
• Frontex-Vertreter können auch eine Rolle spielen, wenn es um die Anwendung von Gewalt durch nationale Begleitpersonen in JROs geht. Seit 1991 scheinen mindestens fünfzehn nationale Rückführungen zum Tod des Rückkehrers während der Rückführungsaktionen geführt zu haben (in den meisten Fällen aufgrund der Anwendung von Zurückhaltung), wobei viele weitere Fälle von Misshandlung von unabhängigen NRO gemeldet wurden.[20] Selbst wenn die PMS zustimmen, nur die von Frontex zugelassenen Rückhaltemittel zu verwenden, und selbst wenn ihre Begleitpersonen geschult wurden, kann es immer noch zu einer unverhältnismäßigen Anwendung von Zurückhaltung kommen. Die Vertreter von Frontex müssen in solchen Fällen möglicherweise zusammen mit oder anstelle des OMS eingreifen.[21]

29. Frontex erklärt derzeit auf seiner Website, dass die Aufgaben seiner Vertreter darin bestehen, sicherzustellen, dass die gemeinsame Rückführungsaktion im Einklang mit dem von Frontex erstellten Verhaltenskodex für Rückflüge durchgeführt wird. Die Frage bleibt: Wie? Die Reaktion der Frontex-Vertreter könnte von der Überzeugung bis zur Beendigung der Operation gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Frontex-Verordnung reichen. Frontex gibt jedoch keine klare Erklärung dafür, wie seine Vertreter in der Praxis reagieren könnten, wenn JRO-Teilnehmer, insbesondere nationale Begleitpersonen, die Menschenrechte oder die Würde der Rückkehrer verletzen oder die vereinbarten Mittel der Zurückhaltung nicht einhalten.

30. Frontex sollte daher ein Dokument annehmen und veröffentlichen, in dem die Maßnahmen beschrieben werden, die seine Vertreter während einer gemeinsamen Rückführungsoperation (Joint Return Operation, JRO) in Situationen von Menschenrechtsverletzungen oder Misshandlungen vor oder während des Fluges ergreifen können. Dies könnte in das Dokument über bewährte Verfahren aufgenommen oder als separate Veröffentlichung veröffentlicht werden.

Frontex-Engagement mit den Mitgliedstaaten: proaktiv (vor und nach einem JRO)

31. Die Prüfung der Dokumente durch die Bürgerbeauftragte ergab, dass Frontex wichtige Schritte unternommen hat, indem sie einen regelmäßigen Austausch über Kontaktstellen eingerichtet und regelmäßige Treffen mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten über JRO durchgeführt hat. Es könnte jedoch noch mehr getan werden. Im Folgenden finden Sie eine Reihe von Vorschlägen für weitere Verbesserungen, die sich aus der Inspektion der Bürgerbeauftragten, der Konsultation und ihren eigenen Überlegungen ergeben.

Beschwerden von Rückkehrern

32. Frontex sollte die Mitgliedstaaten dazu anhalten, Rückkehrer vor einer gemeinsamen Ermittlungsgruppe über die Möglichkeit zu informieren, sich über Verletzungen der Grundrechte oder der Menschenwürde zu beschweren, die während der Operation auftreten. Die Einreichung von Beschwerden sollte in jeder Phase eines JRO und auch in der Phase nach der Rückkehr erleichtert werden.

33. Betroffene Personen sollten darüber hinaus eine Auswahl an Rechtsbehelfen haben und sich bei Frontex oder dem betreffenden Mitgliedstaat beschweren können. Um dies zu gewährleisten, sollte Frontex die Einrichtung eines Mechanismus für die Bearbeitung von Beschwerden über Grundrechtsverletzungen bei allen gemeinsamen Frontex-Operationen nicht weiter verzögern. Die Bürgerbeauftragte bedauert sehr, dass Frontex sich geweigert hat, auf die im April 2013 ausgesprochene Empfehlung ihrer Vorgängerin zu reagieren, einen Mechanismus einzurichten, mit dem sie sich direkt mit Beschwerden von Personen befassen kann, die behaupten, ihre Grundrechte im Rahmen der Tätigkeiten von Frontex verletzt zu haben.[22] Wie von den Befragten bei der Konsultation der Bürgerbeauftragten überzeugend argumentiert wurde, ist eine Einrichtung, mit der Vorfälle gemeldet werden können, nicht dasselbe wie ein ordnungsgemäßer Beschwerdemechanismus.

34. Die Teilnehmer an der Konsultation des Bürgerbeauftragten lieferten hervorragende Ideen, um die Einreichung von Beschwerden zu erleichtern. Beispielsweise sollte Frontex erwägen, ein Beschwerdeformular für Rückkehrer sowie ein Informationsblatt über das Beschwerdeverfahren zu erstellen, das in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten erstellt wird. Frontex sollte Übersetzungen dieser Dokumente in die am häufigsten verwendeten Sprachen mitfinanzieren.

35. Streng genommen endet die Verantwortung der an einem JRO Beteiligten mit der Übergabe. Weder Frontex noch der betreffende Mitgliedstaat sind verpflichtet, das Wohlergehen und die Behandlung der Personen zu überprüfen, die in ihre Herkunftsländer zurückgeführt wurden. Der Bürgerbeauftragte konnte keine Anhaltspunkte für regelmäßige Folgemaßnahmen in Bezug auf das, was mit Rückkehrern nach der Übergabe geschieht, finden, auch wenn diese Folgemaßnahmen wohl einen Unterschied machen könnten.[23] Die Rückkehrer sollten daher darüber informiert werden, welche Agentur oder Dienststelle ihnen im Rückkehrland bei der Einreichung einer Beschwerde behilflich sein kann. Diese Informationen sollten daher Kontaktdaten von Agenturen oder Einzelpersonen enthalten, die Rückkehrer bei der Einreichung einer Beschwerde unterstützen könnten, wenn sie sich wieder im Rückkehrland aufhalten, z. B. NRO, Pro-Bono-Anwälte und Bürgerbeauftragte aus Drittländern.

Möglicher Entzug der Finanzierung

36. Frontex sollte den Mitgliedstaaten klarstellen, dass die Kürzung oder Rücknahme der Kofinanzierung im Falle von Menschenrechtsverletzungen eine auf der Grundlage einer Risikobewertung angewandte Sanktion für frühere Erfahrungen ist. In diesem Zusammenhang schließt sich die Bürgerbeauftragte der Auffassung der Teilnehmer an ihrer gezielten Konsultation an, dass die Aussage von Frontex in ihrer Stellungnahme, dass „eine mögliche Entscheidung zur Überprüfung oder Verringerung der Kofinanzierung im Falle einer Verletzung der Grundrechtebestimmungen auf der Grundlage von Beweisen getroffen werden könnte“, ihre Rolle als zuständiger Koordinator nicht vollständig widerspiegelt. Für eine solche Entscheidung sollte es ausreichen, dass Grundrechtsverletzungen drohen [24].

Zwangsmaßnahmen und Mittel der Zurückhaltung

37. Die Grenzen für Zwangsmaßnahmen der Begleitpersonen werden vor jedem JRO in dem entsprechenden, von Frontex genehmigten Durchführungsplan festgelegt [25]. Im Rahmen ihrer proaktiven Koordinierung sollte Frontex jedoch, wie von den Teilnehmern der gezielten Konsultation vorgeschlagen, i) die Unterstützung von Projekten in Betracht ziehen, die darauf abzielen, die für Rückführungsaktionen in jedem Mitgliedstaat zulässigen Mittel zu dokumentieren oder ein solches Projekt selbst zu starten, ii) die Mittel der Zurückhaltung aufzulisten, denen sie in einem gemeinsamen Ermittlungsausschuss niemals zustimmen würde, und iii) diese Dokumente zu veröffentlichen. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass der Ausschuss für die Verhütung von Folter des Europarats kürzlich erklärt hat, dass "die Zeit reif ist für eingehendere Diskussionen zwischen den Frontex-Vertragsstaaten über die Förderung genauerer gemeinsamer Regeln für den Einsatz von Zurückhaltungsmitteln".[26]

Luftfahrzeuge, Ein- und Aussteigen

38. Die Situation von Kindern in JROs ist für den FRO von Frontex besonders besorgniserregend. Frontex sollte daher erwägen, im JRO-Durchführungsplan eine Anforderung festzulegen und die Einhaltung dieses Plans zu prüfen, wonach Familien mit schwangeren Frauen und Familien mit Kindern in die Lage versetzt werden, getrennt in das Flugzeug einzusteigen und getrennt von anderen Rückkehrern zu sitzen [27].

39. Der Bürgerbeauftragte hat ferner eine Reihe praktischer Vorschläge der Teilnehmer an der Konsultation zur Kenntnis genommen. Der spanische Bürgerbeauftragte schlug beispielsweise vor, dass Frontex vom OMS verlangen sollte, dass auf jedem Flug ein Kühlschrank und ein Defibrillator vorhanden sind. Frontex sollte das OMS auch auffordern, sich kurz vor dem Aussteigen aus dem Flugzeug im Rückkehrland bei seinem nationalen Hauptquartier zu erkundigen, ob ein zuständiges Gericht während des Fluges eine Entscheidung erlassen hat, mit der der Betrieb für jeden betroffenen Rückkehrer eingestellt würde [28].

Überwachung

40. Viele Befragte sind der Ansicht, dass die physische Anwesenheit von Monitoren während jedes Rückflugs von größter Bedeutung ist. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass dies eine deutlich bessere Lösung ist als die, die durch eine anschließende Überwachung auf der Grundlage von Unterlagen angeboten wird. Frontex sollte daher erwägen, im Rahmen des Vor-JRO-Verfahrens vorzuschreiben, dass die obligatorische physische Anwesenheit von Beobachtern in der JRO in den einschlägigen Dokumenten behandelt wird (d. h. im Angebot eines Rückflugs, in den Bedingungen, die der Bestätigung des Angebots beigefügt sind, und im Durchführungsplan). Frontex könnte auch erwägen, den Plan für bevorstehende JRO mindestens eine Woche im Voraus zu veröffentlichen und auf seiner Website deutlich zu machen, dass es für die Anwesenheit von Beobachtern in der JRO zahlen kann.

41. In Bezug auf die sogenannte "repräsentative Überwachung" gemäß Artikel 14 Absatz 5 des Kodex stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass einige Befragte skeptisch sind, wie ein Beobachter aus einem Mitgliedstaat das Verhalten von Begleitpersonen aus einem anderen Mitgliedstaat überwachen könnte, da sie gemäß ihren nationalen Vorschriften handeln. Der Bürgerbeauftragte sieht jedoch Potenzial in einer solchen Überwachung, sofern die Überwachungsinstanzen ordnungsgemäß über die im Durchführungsplan vereinbarten Mittel zur Zurückhaltung unterrichtet werden. Frontex könnte darüber hinaus Länderblätter über die zulässige Verwendung von Rückhaltemitteln in jedem Mitgliedstaat erstellen und veröffentlichen. Schulungen für Monitore in diesem Bereich wären ebenso hilfreich [29] wie die Aufzeichnung des JRO.

42. Es bleibt die Frage, was Frontex tun sollte, wenn für einen JRO keine OMS/PMS-Monitore zur Verfügung stehen. Bei der Prüfung von Dokumenten stieß der Bürgerbeauftragte mehrfach auf eine Empfehlung in den Evaluierungsberichten von Frontex, dass Frontex und die OMS einen Pool von Beobachtern von NRO oder anderen Grundrechtsgremien in Anspruch nehmen sollten. Der Bürgerbeauftragte ist sich außerdem des EU-Projekts zur Überwachung der Rückführung bewusst, das Arbeiten zur Einrichtung eines Pools von Beobachtern umfasst, die derzeit vom Internationalen Zentrum für die Entwicklung der Migrationspolitik durchgeführt werden. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass ein solcher Pool eine hilfreiche Lösung sein könnte, um die physische Präsenz von Monitoren in JRO zu erhöhen.

43. Dies kann jedoch unter dem Gesichtspunkt der Unabhängigkeit der Überwachungsinstanzen problematisch sein. Insbesondere kann die Unabhängigkeit der Überwachungsinstanzen gefährdet sein, wenn sie von der zuständigen staatlichen Einrichtung einem bestimmten Rückflug "zugeteilt" werden, anstatt sich aus eigener Initiative freiwillig für bestimmte Einsätze zu engagieren. Eine Lösung für dieses Problem wäre, dass Frontex selbst JRO-Monitore aus einem solchen Pool auswählt.

44. Generell muss weiter darüber nachgedacht werden, was eine unabhängige und effiziente Überwachung mit sich bringt.[30] Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b der Frontex-Verordnung sieht vor, dass die Überwachung von JRO auf der Grundlage objektiver und transparenter Kriterien erfolgen und die gesamte JRO von der Phase vor der Ausreise bis zur Übergabe der Rückkehrer im Rückkehrland abdecken sollte. Sie listet jedoch nicht die Kriterien auf. Im Verhaltenskodex von Frontex wird lediglich ausgeführt, dass die Überwachung eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 8 Abs. 6 der Rückführungsrichtlinie ist. Es ist daher schwer nachvollziehbar, wie Frontex von Artikel 13 Absatz 2 des Verhaltenskodex Gebrauch machen kann, der Folgendes vorsieht: "Die Mitgliedstaaten, die an einer gemeinsamen Ermittlungsgruppe teilnehmen, müssen sicherstellen, dass sie über ein wirksames System zur Überwachung der Rückführung verfügen. Wird diese Bedingung nicht erfüllt, könnte dies letztlich zu einer Verschiebung oder Annullierung der Teilnahme des betreffenden Mitgliedstaats führen.“

45. Das Argument von Frontex, dass eine Entscheidung über die Aufschiebung/Stornierung auf einer Entscheidung der Kommission über die Nichteinhaltung von Artikel 8 Absatz 6 der Rückführungsrichtlinie beruhen sollte, ist fehlerhaft. Wenn Frontex hier auf mögliche Maßnahmen der Kommission nach Art. 258 AEUV [31] Bezug nehmen wollte, weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens keine „Entscheidung“ erlasse, wonach ein Mitgliedstaat gegen das Unionsrecht verstoßen habe. Vielmehr leitet sie das Verfahren ein und legt die Sache erforderlichenfalls dem Gerichtshof zur Entscheidung vor. Darüber hinaus ist der Standardansatz der Kommission, dass solche Verfahren normalerweise nicht in Bezug auf isolierte Ereignisse eingeleitet werden sollten, sondern nur, wenn es in einem Mitgliedstaat eine gängige Praxis gibt.

46. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass Frontex für die Anwendung von Artikel 13 Absatz 2 des Verhaltenskodex eigene Fachkenntnisse aufbauen sollte. Das Bewusstsein der Mitgliedstaaten, dass Frontex bereit ist, auf der Grundlage eigener Fakten Sanktionen nach Artikel 13 Absatz 2 des Zollkodex zu verhängen, könnte in der Tat eine präventive Rolle spielen und letztlich die nationale Überwachung fördern. Frontex könnte auch einschlägige Informationen von nationalen Bürgerbeauftragten und ähnlichen Stellen einholen.

JRO-Verfahren und Transparenzstandards

47. Die Kontrolle der Frontex-Akten durch die Bürgerbeauftragte ermöglichte es ihr, das von Frontex bei der Koordinierung und Organisation von JRO angewandte Verfahren zu verstehen [32] und zu dem Schluss zu gelangen, dass es konsequent auf alle JRO angewandt wird: Standardformulare werden erstellt und erforderlichenfalls aktualisiert (z. B. Bewertungsbögen für Beobachter bei der Erhebung von JRO), Frontex-Dokumente umfassend ausgearbeitet, die Dossiers ordnungsgemäß aufgezeichnet und JRO dokumentiert.

48. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass es nicht viele öffentliche Informationen über JRO gibt. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf für Rückkehrer kann illusorisch werden, wenn Beobachter, Rückkehrer und Sozialarbeiter und/oder gesetzliche Vertreter, die Rückkehrer im Falle von Menschenrechtsverletzungen unterstützen, keinen Zugang zu den einschlägigen rechtlichen und sachlichen Informationen erhalten. Darüber hinaus sollte die Transparenzpolitik von Frontex der Tatsache Rechnung tragen, dass dies ein Bereich von erheblichem öffentlichen Interesse ist.

49. Derzeit wird auf der Website von Frontex nur die erste Seite des Frontex-Evaluierungsberichts veröffentlicht, die Informationen über das Budget, die Anzahl der Teilnehmer, das Herkunftsland und die Anwesenheit eines Beobachters enthält. Wie der Bürgerbeauftragten aus ihrer Inspektion bekannt ist, enthält das vollständige Dokument beispielsweise Empfehlungen von Frontex und überwacht die Beobachtungen, wenn solche Beobachtungen gemacht werden.

50. Frontex sollte daher auf seiner Website Folgendes veröffentlichen: die JRO-Bewertungsberichte von Frontex, einschließlich der Beobachtungen der Beobachter und der Frontex-Empfehlungen; den Abschnitt des JRO-Umsetzungsplans, der sich auf die vereinbarte Verwendung von Rückhaltemitteln bezieht; Best Practices von Frontex für JROs. Im JRO-Umsetzungsplan oder in den JRO-Bedingungen sollte Frontex verlangen, dass die Berichte der Beobachter an Frontex weitergeleitet werden. Diese Berichte sollten wiederum auf der Website von Frontex veröffentlicht werden.

Sammeln von Flügen

51. Die Bürgerbeauftragte ist besorgt über die Einführung gemeinsamer Ermittlungsgruppen, auf deren Existenz sie bei der Einsichtnahme in Dokumente aufmerksam wurde. Während dieser Inspektion erläuterte Frontex, unter welchen Bedingungen die Zusammenarbeit eines Drittlands bei solchen JROs akzeptiert werden kann.[33] Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass eine vorherige Schulung von Begleitpersonen aus Drittländern (unter wertvoller Beteiligung des FRO) nützlich ist und dass die Anwesenheit eines Frontex-Vertreters, von Begleitpersonen des OMS und eines EU-Beobachters an Bord des Fluges von wesentlicher Bedeutung ist, um Menschenrechtsverletzungen oder Misshandlungen zu verhindern oder anderweitig darauf zu reagieren.

52. Frontex argumentierte jedoch auch, dass Sammel-JROs nur diejenigen Drittländer betreffen werden, die Vertragsparteien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sind. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten stellt die Tatsache, dass ein Drittland der EMRK beigetreten ist, für sich genommen keine angemessene Garantie dafür dar, dass die Menschenrechte (insbesondere das Recht auf Leben und das Verbot unmenschlicher und erniedrigender Behandlung und Folter) im Rahmen von Rückflügen in der Praxis geachtet werden.[34] Darüber hinaus sind die Vollstreckungsbeamten von Drittländern nicht verpflichtet, den Verhaltenskodex von Frontex anzuwenden.[35] Schließlich fliegen die bei der Sammlung von JRO eingesetzten Luftfahrzeuge unter der Flagge eines Drittlands. Die Zuständigkeits-/Haftungsfrage ist daher offen.

53. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass Frontex sicherstellen sollte, dass die Grundrechte bei der Einholung gemeinsamer Ermittlungsgruppen geachtet werden (im Einklang mit ihren eigenen Menschenrechtsverpflichtungen als verantwortlicher Koordinator für die Einholung gemeinsamer Ermittlungsgruppen). Frontex sollte auch den Rechtsrahmen der sogenannten gemeinsamen Ermittlungsgruppen, einschließlich der gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Frontex-Verordnung geschlossenen Arbeitsvereinbarungen mit Drittländern [36], öffentlich erläutern.

Verhaltenskodex für JRO

54. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass alle Teilnehmer an einer JRO rechtlich verpflichtet sind, den Verhaltenskodex von Frontex für JRO zu befolgen. Diese Verpflichtung ergibt sich aus der Annahme des Beschlusses des Exekutivdirektors über den Kodex [37], der jedem JRO-Durchführungsplan beigefügt ist, durch die freiwillige Teilnahme der Mitgliedstaaten am JRO. Artikel 4 des Kodex enthält Grundrechtsverpflichtungen, die durch nationales, internationales und EU-Recht festgelegt sind.

55. Der Kodex sieht einen Standardansatz mit gemeinsamen Grundsätzen und Verfahren vor, die von allen Teilnehmern an von Frontex koordinierten gemeinsamen Ermittlungsgruppen einzuhalten sind. Auch wenn die Standards für den Schutz der Menschenrechte in einigen Mitgliedstaaten höher sein können (wie der spanische Bürgerbeauftragte argumentiert), wird im Kodex auf die Notwendigkeit eines einheitlichen Ansatzes eingegangen. Jedenfalls sieht der Kodex zumindest in Bezug auf die Rückhaltemittel vor, dass PMS keine Zwangsmaßnahmen anwenden dürfen, die nach ihrem nationalen Recht unzulässig sind, selbst wenn diese Maßnahmen vom OMS und von Frontex für eine bestimmte JRO akzeptiert werden (Artikel 6 Absatz 5 des Kodex).

56. In den nachstehenden Vorschlägen nennt die Bürgerbeauftragte auf der Grundlage der Antworten auf ihre Konsultation eine Reihe wünschenswerter Änderungen an den Artikeln 5-11 und 17 des Kodex.

Verbesserungsvorschläge des Bürgerbeauftragten

57. Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass Frontex

 

A) Annahme und Veröffentlichung eines Dokuments, in dem die Maßnahmen beschrieben werden, die ihre Vertreter während einer gemeinsamen Rückführungsoperation (Joint Return Operation, JRO) in Situationen von Menschenrechtsverletzungen oder Misshandlungen vor oder während des Fluges ergreifen können. Dies könnte in seine bewährten Verfahren für JRO aufgenommen oder als separate Veröffentlichung veröffentlicht werden.

 

B) Erstellung eines Beschwerdeformulars für Rückkehrer sowie eines Informationsblatts über das Beschwerdeverfahren, das in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten erstellt wurde; Kofinanzierung der Übersetzungen dieser Dokumente in die am häufigsten verwendeten Sprachen. Die Informationen sollten Kontaktdaten von Agenturen oder Einzelpersonen enthalten, die Rückkehrer bei der Einreichung einer Beschwerde unterstützen könnten, wenn sie sich wieder im Rückkehrland aufhalten, z. B. NRO, Pro-Bono-Anwälte und Bürgerbeauftragte aus Drittländern.

 

c) Projekte zu unterstützen, die darauf abzielen, die für Rückführungsaktionen in jedem Mitgliedstaat zulässigen Rückhaltemittel zu dokumentieren oder ein solches Projekt selbst zu starten; Listen Sie die Zurückhaltungsmittel auf, denen sie in einem JRO niemals zustimmen würde, und veröffentlichen Sie diese Dokumente.

 

D) Im JRO-Durchführungsplan ist eine Anforderung festzulegen und dessen Einhaltung zu prüfen, wonach Familien mit schwangeren Frauen und Familien mit Kindern in die Lage versetzt werden, getrennt in das Flugzeug einzusteigen und getrennt von anderen Rückkehrern zu sitzen.

 

E) Erfordern Sie im Vorverfahren vor dem JRO, dass die obligatorische physische Anwesenheit von Beobachtern im JRO in den einschlägigen Dokumenten behandelt wird (nämlich im Angebot eines Rückflugs, in den Bedingungen, die der Bestätigung des Angebots beigefügt sind, und im Durchführungsplan). Frontex könnte auch den Plan für bevorstehende JRO mindestens eine Woche im Voraus veröffentlichen und auf seiner Website deutlich machen, dass es für die Anwesenheit von Beobachtern in der JRO zahlt; Frontex könnte schließlich Länderblätter über die zulässige Verwendung von Zurückhaltungsmitteln in jedem Mitgliedstaat erstellen und veröffentlichen und diesbezüglich Schulungen für die Überwachungsinstanzen anbieten.

 

F) im JRO-Umsetzungsplan (oder den JRO-Bedingungen) vorschreiben, dass die Berichte der Überwachungsinstanzen an Frontex weitergeleitet werden; auf seiner Website veröffentlichen: die JRO-Bewertungsberichte von Frontex, einschließlich der Beobachtungen der Beobachter und der Frontex-Empfehlungen; den Abschnitt des JRO-Umsetzungsplans, der sich auf die vereinbarte Verwendung von Rückhaltemitteln bezieht; Bewährte Verfahren von Frontex für JRO; Berichte der Überwachungsinstanzen.

 

G) Gewährleistung der Achtung der Grundrechte bei so genannten gemeinsamen Ermittlungsgruppen; insbesondere i) den Rechtsrahmen für die Einholung gemeinsamer Ermittlungsgruppen, einschließlich der gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Frontex-Verordnung geschlossenen Arbeitsvereinbarungen mit Drittländern, öffentlich erläutern und ii) darlegen, wie Frontex seinen eigenen Menschenrechtsverpflichtungen bei der Erfüllung seiner Rolle als Koordinator der Einholung gemeinsamer Ermittlungsgruppen nachkommt.

 

H) Überarbeitung des Verhaltenskodex wie folgt:

• Artikel 5 (Zusammenarbeit mit Rückkehrern) sollte wie folgt geändert werden: Absatz 1 sieht vor, dass das Ziel einer solchen Zusammenarbeit darin besteht, "die Anwendung von Gewalt" zu vermeiden oder auf das erforderliche Mindestmaß zu beschränken. Dieses Konzept wird jedoch im Kodex nicht erläutert, und es ist keine vorherige Vereinbarung über die Anwendung von Gewalt erforderlich, die der in Nummer 6.4 vorgesehenen Vereinbarung ähnelt, und Frontex sollte nicht erläutern, welche Anwendung von Gewalt in Betracht gezogen werden kann.
• Nach Artikel 5 Absatz 2 des Kodex müssen die Mitgliedstaaten den Rückkehrern ausreichende und klare Informationen über die JRO übermitteln, einschließlich der Möglichkeit, eine Beschwerde über mutmaßliche Misshandlungen während der Operation einzureichen. Dies sollte eine klare Anforderung sein. Darüber hinaus gibt es keinen Grund, eine solche Beschwerde auf Vorwürfe der „Misshandlung“ zu beschränken. Die vollständige Umsetzung des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf (Artikel 47 der EU-Charta, Artikel 13 EMRK) erfordert, dass sich der Kodex auf alle Verletzungen der Rechte aus der Charta erstreckt, die während der JRO auftreten. Im Kodex sollte auch festgelegt werden, dass jedem Rückkehrer Leitlinien zu den Beschwerdemechanismen der Mitgliedstaaten und von Frontex zusammen mit einem Beschwerdeformular zur Verfügung gestellt werden.
• Artikel 6 Absatz 2 (Anwendung von Zwangsmaßnahmen) sollte die Anforderung enthalten, dass bei der Anwendung von Zwangsmaßnahmen die individuellen Umstände jeder Person, wie z. B. ihr schutzbedürftiger Zustand (Kinder, wenn sie mit ihren Familien im JRO anwesend sind, Personen mit körperlichen oder geistigen Behinderungen, HIV-positive Personen), angemessen berücksichtigt werden sollten.
• Artikel 7 (Reisetauglichkeit und ärztliche Untersuchung) sollte geändert werden, um Situationen zu vermeiden, in denen Rückkehrer Wochen oder Tage vor dem Flug untersucht werden und möglicherweise krank werden, bevor sie mit dem JRO-Arzt an Bord gehen, ohne sich dieser Entwicklung bewusst zu sein. Absatz 2 sollte i) vorsehen, dass alle Rückkehrer kurz vor dem Flug untersucht werden, und ii) angeben, wann genau diese ärztliche Untersuchung stattfinden wird (am Tag vor oder am selben Tag anstelle der bestehenden „in angemessener Zeit“). Absatz 4 sollte vorsehen, dass „nur medizinisches Personal Zugang zu medizinischen Informationen von Rückkehrern [hat]“, um Missbrauch zu vermeiden. Die aktuelle Fassung („Die Verarbeitung medizinischer Informationen muss im Einklang mit dem geltenden und einschlägigen Schutz personenbezogener Daten erfolgen“) dient unter den Umständen eines Rückführungsvorgangs kaum praktischen Zwecken.
• Artikel 8 Absatz 3 (Eskorten) sollte dahin gehend geändert werden, dass Begleitpersonen Schulungen zu Menschenrechten mit Schwerpunkt auf Menschen mit Behinderungen, Frauen und Kindern absolvieren sollten [siehe oben]. Der derzeitige Artikel 15, der Menschenrechtsschulungen für alle "Teilnehmer" vorschreibt, ist nicht klar genug.
• In Artikel 9 (Kennzeichnung) sollte festgelegt werden, dass alle JRO-Mitarbeiter durch ihren Namen oder ihre Kennnummer (z. B. auf einem Ausweis) individuell identifizierbar sind. Dies sollte die Einreichung von Beschwerden durch Rückkehrer erleichtern und dazu beitragen, eine angemessene Rechenschaftspflicht sicherzustellen.
• Artikel 10 Absatz 1 (Aufzeichnung) sollte einen Haftungsausschluss dahingehend enthalten, dass Monitore keine Genehmigung des Organisationsmitgliedstaats (OMS), der teilnehmenden Mitgliedstaaten (PMS), von Frontex oder des Unternehmens, das das Transportmittel betreibt, benötigen, um während eines JRO zu fotografieren, zu filmen oder eine andere Form der Aufzeichnung vorzunehmen.
• Artikel 11 (Ärztliches Personal und Dolmetscher) sollte vorsehen, dass dem JRO-Arzt vollständige medizinische Informationen über alle Rückkehrer zur Verfügung gestellt werden.
• Artikel 17 Absatz 3 (Informationsverfahren und Recht auf Unterrichtung) sollte verbindlich wie folgt formuliert werden: "Der Frontex-Exekutivdirektor ersucht die Mitgliedstaaten um Informationen über die Durchführung und die Ergebnisse ihrer Untersuchung der Verletzung der Grundrechte." Ohne einen verbindlichen Follow-up-Mechanismus kann Frontex nicht beurteilen, ob das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und Wiedergutmachung für Rückkehrer in einem JRO gewährleistet ist.

 

Emily O'Reilly

Straßburg, den 04.05.2015

 

[1] Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. L 348, S. 98).

[2] Verordnung (EU) Nr. 1168/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (ABl. 2011, L 304, S. 1).

[3] Der Verhaltenskodex für JRO wurde am 7. Oktober 2013 durch den Beschluss des Exekutivdirektors von Frontex angenommen.

[4] Unabhängige Beobachter, die während des gesamten Abschiebungsprozesses anwesend sind, spielen eine wichtige Rolle bei der Verhütung von Misshandlungen und der Gewährleistung der Achtung der Grundrechte der Rückkehrer. Gemäß Artikel 8 Absatz 6 der Rückführungsrichtlinie sehen die Mitgliedstaaten ein wirksames System zur Überwachung der Rückführung vor.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_de.htm

[6] Abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] Der Bericht über diese Inspektion, der Frontex übermittelt wurde, ist abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] Abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] Abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] Die Mitglieder des Frontex-Beratenden Forums, die antworteten, erklärten, dass ihre Beiträge nicht die Meinung des Beratenden Forums, sondern ihre eigene vertreten.

[11] "Der Begriff "Escort(s)" bezieht sich auf das Sicherheitspersonal, einschließlich der von einem privaten Auftragnehmer beschäftigten Personen, das für die Begleitung der Rückkehrer, insbesondere während ihrer Beförderung aus dem Mitgliedstaat, verantwortlich ist." (Verhaltenskodex für JRO, koordiniert von Frontex)

[12] Artikel 5 Absatz 2: „Von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten wird erwartet, dass sie den Rückkehrern ausreichende und klare Informationen über die JRO übermitteln, einschließlich der Möglichkeit, eine Beschwerde über mutmaßliche Misshandlungen während der Operation einzureichen.“ Artikel 8 Absatz 1: "(...) die Mitgliedstaaten tragen im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen der staatlichen Verantwortung (...) die Gesamtverantwortung für die Untersuchung und Sanktionierung von Handlungen von Begleitpersonen, die nach ihren Weisungen handeln (...), unabhängig davon, ob es sich bei den Begleitpersonen um Staatsbedienstete oder um Angestellte eines privaten Auftragnehmers handelt."

[13] In diesen JRO stellt das Drittland, in das die Migranten zurückgeführt werden, das Flugzeug, die Begleitpersonen und das medizinische Personal für die Operation zur Verfügung. Die Übergabe von Migranten durch nationale Behörden/Behörden erfolgt auf einem Flughafen in der EU. Frontex bietet Schulungen für Begleitpersonen aus Drittländern an. Diese JROs begannen 2014 als Pilotprojekt.

[14] EGMR, El-Masri/ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, 13. Dezember 2012, Rn. 206.

[15] So werden beispielsweise die Überwachungsberichte des spanischen und des dänischen Bürgerbeauftragten auf ihren Websites veröffentlicht.

[16] Nach Ansicht der FRA muss diese Veröffentlichung im Lichte der Entwicklungen seit ihrer letzten Überprüfung im Jahr 2011 aktualisiert werden.

[17] Während die EU über Frontex nicht die Hauptverantwortung für Menschenrechtsverletzungen in einem gemeinsamen Ermittlungsgremium trägt, kann argumentiert werden, dass sie im Falle einer Menschenrechtsverletzung, die von Mitarbeitern des OMS/PMS durch Handlung oder Unterlassung begangen wird, eine zusätzliche Verantwortung trägt. Siehe insbesondere den Beitrag des Internationalen Gerichtshofs zur gezielten Konsultation des Bürgerbeauftragten. Der IGH verwies auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, wonach der betreffende Staat an schweren Menschenrechtsverletzungen beteiligt war, „weil seine Agenten die Behandlung aktiv erleichterten und keine Maßnahmen ergriffen haben, die unter den Umständen des Falles erforderlich gewesen wären, um dies zu verhindern“ (El_Masri/ehemalige Yougoslavische Republik Mazedonien, EGMR, GC, Klage Nr. 39630/09, Urteil vom 13. Dezember 2011, Rn. 211). Der IGH verwies auch auf Artikel 14 des Entwurfs der Artikel der Vereinten Nationen über die Verantwortung internationaler Organisationen: „Eine internationale Organisation, die einen Staat oder eine andere internationale Organisation bei der Begehung einer völkerrechtswidrigen Handlung durch den Staat oder die letztgenannte Organisation unterstützt oder unterstützt, ist international dafür verantwortlich, wenn i) die erstgenannte Organisation tut dies in Kenntnis der Umstände der völkerrechtswidrigen Handlung; und b) die Handlung wäre international unrechtmäßig, wenn sie von dieser Organisation begangen würde.“ http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] Siehe hierzu den Beitrag des spanischen Bürgerbeauftragten und den „Bericht an die Regierung der Niederlande über den Besuch des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 16. bis 18. Oktober 2013 in den Niederlanden“, veröffentlicht in Straßburg am 15. Februar 2015, Seite 8, abrufbar unter: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Siehe hierzu den Beitrag des belgischen föderalen Migrationszentrums.

[20] Daten, auf die sich das Global Detention Project in seiner Antwort auf die gezielte Konsultation des Bürgerbeauftragten bezieht.

[21] Dies gilt unbeschadet der Aufgaben des OMS, das gemäß dem Beschluss des Rates vom 29. April 2004 über die Organisation gemeinsamer Flüge zur Abschiebung von Drittstaatsangehörigen, die individuellen Abschiebungsanordnungen unterliegen, aus dem Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten (ABl. 2004, L 261, S. 28), Anhang „Gemeinsame Leitlinien für Sicherheitsvorschriften für gemeinsame Abschiebungen im Luftverkehr“ Nummer 3.1 letztlich für den Fall eines schweren Vorfalls an Bord verantwortlich ist.

[22] Der Bürgerbeauftragte legte dem Europäischen Parlament in der Sache OI/5/2012/BEH-MHZ einen Sonderbericht zu diesem Thema vor. Der Bericht ist abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/specialreport.faces/de/52465/html.bookmark Aus diesem Grund wiederholt der Bürgerbeauftragte hier nicht dieselbe Empfehlung.

[23] Das belgische föderale Migrationszentrum wies als Beispiel dafür, was in der Phase nach der Rückkehr passieren könnte, darauf hin, dass im Fall einer Rückkehr Belgiens nach Kinshasa im Jahr 2013 38 Personen von den örtlichen Behörden nach ihrer Ankunft am Bestimmungsflughafen festgenommen und inhaftiert worden zu sein scheinen. Sie waren mehrere Stunden unter Arrest, ohne die Möglichkeit zu essen oder zu trinken. Im Januar 2015 berichtete die Irish Times über eine Rückführung aus Irland, bei der einem somalischen Staatsangehörigen die Einreise nach Tansania verweigert wurde, ihm jedoch bei der Ankunft am internationalen Flughafen Kilimanjaro die Einreise verweigert wurde. Anschließend wurde er nach Dar Es Salaam geflogen, wo berichtet wird, dass er von der Polizei geschlagen und gefoltert wurde und einige Tage später an seinen Verletzungen starb. Siehe http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069.

[24] Siehe insbesondere die Antwort des IGH.

[25] Artikel 6 des Verhaltenskodex sieht vor, dass "das OMS und Frontex vor dem JRO eine Liste der zugelassenen Beschränkungen beschließen".

[26] Bericht an die Regierung der Niederlande über den Besuch des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 16. bis 18. Oktober 2013 in den Niederlanden, veröffentlicht in Straßburg am 15. Februar 2015, abrufbar unter: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] Der EGMR hat festgestellt, dass die extreme Schutzbedürftigkeit des Kindes der entscheidende Faktor ist und Vorrang vor Erwägungen in Bezug auf den Status illegaler Einwanderer hat. Siehe Mubilanzila Mayeka und Kaniki Mitunga/Belgien, Nr. 13178 Rn. 55, Urteil vom 12. Oktober 2006.

[28] Siehe oben genannten Bericht.

[29] Der Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass das Internationale Zentrum für die Entwicklung der Migrationspolitik Schulungen für Beobachter anbietet, für die Frontex Ausbilder anbietet.

[30] Das belgische föderale Migrationszentrum führte die Mindestvoraussetzungen für eine wirksame und unabhängige Überwachung auf. So muss ein Beobachter beispielsweise in der Lage sein, in Recht und Praxis Informationen von Personen zu sammeln, die behaupten, bereits während der Phase nach der Rückkehr Opfer eines Vorfalls geworden zu sein; die Überwachungsberichte müssen alle Phasen der gemeinsamen Ermittlungsgruppe abdecken und den betroffenen Personen und der Öffentlichkeit zugänglich sein; Monitore müssen in der Lage sein, den gesamten Vorgang frei zu filmen, der Öffentlichkeit alle Arten von Vorfällen zur Kenntnis zu bringen (einschließlich der Veröffentlichung von Informationen und Video- oder Audioaufzeichnungen im Internet) und in der Lage sein, alle Verwaltungs- und Justizbehörden aller Mitgliedstaaten zu melden oder eine Beschwerde einzureichen.

[31] Artikel 258 AEUV:

"Ist die Kommission der Auffassung, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, so gibt sie hierzu eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, nachdem sie dem betreffenden Staat Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat.

Kommt der betreffende Staat der Stellungnahme nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nach, so kann diese den Gerichtshof der Europäischen Union anrufen.“

[32] Dieses Verfahren umfasst Verwaltungsschritte, die vor und nach dem JRO stattfinden. Vor dem JRO unterbreitet das OMS Frontex ein schriftliches Angebot zur Organisation des JRO. Frontex nimmt das Angebot in einer Antwort zur Kenntnis, der sie „Bedingungen für die JRO“ beifügt. Die "Bedingungen" werden anhand einer Vorlage erstellt und beziehen sich unter anderem auf finanzielle Aspekte, Anforderungen und Logistik. Anschließend erstellt Frontex in Zusammenarbeit mit dem OMS einen „Umsetzungsplan“ (auch auf der Grundlage eines Musters), der einen Anhang zum Beschluss über die spezifische Finanzierung des JRO bilden wird. Frontex erlässt dann spezifische Finanzierungsbeschlüsse und übermittelt sie dem OMS und jedem PMS vor dem JRO. Nach dem Ende der JRO füllen die Begleitpersonen der OMS und PMS Nachbesprechungsformulare aus. Innerhalb von 14 Tagen nach Ende des JRO stellt das OMS Frontex einen standardisierten abschließenden Bericht über die Rückkehroperation zur Verfügung. Schließlich entwirft Frontex einen eigenen abschließenden Bewertungsbericht (der FRO legt seine Initialen darauf, um seine Zustimmung zu zeigen). Als letzten Schritt leistet Frontex die Abschlusszahlung, nachdem sie die endgültigen Jahresabschlüsse des OMS und der PMS erhalten hat. Zusätzlich zu diesem individuellen Umgang mit JROs organisiert Frontex viermal im Jahr Planungs- und Evaluierungssitzungen nationaler Focal Points zu den JROs, die in der Zwischenzeit stattgefunden haben.

[33] Siehe Bericht über die Akteneinsicht, abrufbar unter http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/correspondence.faces/de/59005/html.bookmark

[34] http://www.echr.coe.int/Dokumente/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Artikel 1 des Zollkodex: "Dieser Kodex enthält gemeinsame Grundsätze und Hauptverfahren, die bei den von Frontex koordinierten gemeinsamen Rückführungsaktionen der Mitgliedstaaten zu beachten sind (...)." (Hervorhebung nur hier)

[36] "Die Agentur kann im Rahmen von mit diesen Behörden geschlossenen Arbeitsvereinbarungen im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des AEUV mit den Behörden von Drittländern zusammenarbeiten, die für unter diese Verordnung fallende Angelegenheiten zuständig sind. Diese Arbeitsvereinbarungen beziehen sich ausschließlich auf die Verwaltung der operativen Zusammenarbeit.“

[37] Nummer 2 des Beschlusses 2013/67 des Exekutivdirektors zur Einführung des Kodex: „Der Kodex gilt für alle Teilnehmer, die an von Frontex koordinierten gemeinsamen Rückführungsaktionen teilnehmen, und muss von ihnen eingehalten werden.“