Der Fall betraf die Bearbeitung von Anträgen der Europäischen Kommission auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem Vorschlag der Kommission für eine neue Verordnung über die Gemeinsame Fischereipolitik. Der Bürgerbeauftragte erkundigte sich nach dem Problem und stellte fest, dass die Kommission nicht berechtigt war, dem Beschwerdeführer, einem deutschen Wissenschaftler, der im Bereich der Transparenz öffentlicher Einrichtungen in der EU tätig ist, den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten zu verweigern. Sie unterbreitete daher einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung, in dem sie die Kommission aufforderte, die Dokumente offenzulegen. Die Kommission stimmte dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten zu und veröffentlichte die Dokumente. Anschließend schloss der Bürgerbeauftragte die Untersuchung ab.

Der Hintergrund

1. Diese Beschwerde betrifft die Weigerung der Europäischen Kommission, dem Beschwerdeführer - einem deutschen Wissenschaftler - uneingeschränkten Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem Vorschlag der Kommission für eine neue Verordnung über die Gemeinsame Fischereipolitik zu gewähren.

2. Der Beschwerdeführer wünschte insbesondere Zugang zu den Entwürfen des Vorschlags, die für dienststellenübergreifende Konsultationen innerhalb der Kommission verwendet wurden. Er fordert ferner Zugang zu allen Änderungsvorschlägen der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen der Kommission, der Generaldirektion Umwelt und der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher. Diese Dokumente waren:

(1) Vorläufige Fassung des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Gemeinsame Fischereipolitik in der Fassung der am 7. April 2011 eingeleiteten dienststellenübergreifenden Konsultation;

(2) Vermerk der GD Umwelt vom 2. Mai 2011, eingereicht im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation (Ares(2011)441958);

(3) Vermerk der GD Gesundheit und Verbraucher vom 1. Mai 2011, eingereicht im Rahmen der dienststellenübergreifenden Konsultation (Ares(2011)510574);

(4) Vorläufige Fassung des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Gemeinsame Fischereipolitik – unter Einbeziehung der Bemerkungen der Dienststellen (Dokument KOM(2011) 425/1).

3. Während die Kommission dem Beschwerdeführer teilweisen Zugang zu den Dokumenten gewährte, bestand sie darauf, dass sie die vollständigen Fassungen nicht offenlegen könne, ohne ihren Entscheidungsprozess zu untergraben.

4. Nach Prüfung der Argumente der Kommission und des Beschwerdeführers beschloss der Bürgerbeauftragte, eine Untersuchung an die Kommission zu richten, die ihre Weigerung betraf, uneingeschränkten Zugang zu den Dokumenten zu gewähren [1].

Behauptung, die Anträge des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten nicht angemessen behandelt zu haben

Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung

5. Bei dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung berücksichtigte der Bürgerbeauftragte die von den Parteien vorgebrachten Argumente und Stellungnahmen (Einzelheiten hierzu finden sich im Link zu Fußnote 1).

6. Der Bürgerbeauftragte stellte zunächst fest, dass dieser Fall die Kommission betrifft, da sie eine ihrer Hauptaufgaben im Vertrag erfüllt, nämlich den Vorschlag von Rechtsakten der Union gemäß Artikel 17 Absatz 2 EUV und Artikel 289 Absatz 1 AEUV. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Kommission zusammen mit ihren anderen Aufgaben verpflichtet, "das allgemeine Interesse der Union zu fördern"[2].

7. Im sechsten Erwägungsgrund der Verordnung 1049/2001 heißt es, dass in Fällen, in denen die Organe in ihrer gesetzgeberischen Eigenschaft handeln, ein breiterer Zugang zu Dokumenten gewährt werden muss, wobei gleichzeitig die Wirksamkeit des Beschlussfassungsprozesses der Organe zu wahren ist. Artikel 12 der Verordnung 1049/2001 unterstreicht die besondere Bedeutung der Gewährung des Zugangs zu Dokumenten, die „im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten“ erstellt wurden, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind, indem festgelegt wird, dass diese Dokumente vorbehaltlich der Ausnahmeregelungen für den Zugang der Öffentlichkeit in elektronischer Form oder über ein Register unmittelbar zugänglich gemacht werden.

8. Die Pflicht, in Bezug auf Gesetzgebungsverfahren so transparent wie möglich zu sein, gilt in erster Linie für den Rat und das Parlament. In Artikel 15 Absatz 2 AEUV heißt es: „Das Europäische Parlament tritt öffentlich zusammen, ebenso wie der Rat bei der Prüfung und Abstimmung über einen Entwurf eines Gesetzgebungsakts.“ Darüber hinaus heißt es in Artikel 15 Absatz 3 Unterabsatz 5 AEUV: „Das Europäische Parlament und der Rat stellen die Veröffentlichung der Dokumente im Zusammenhang mit den Gesetzgebungsverfahren sicher“.

9. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die Bedeutung der Transparenz in Bezug auf die Arbeit des Gesetzgebers hervorgehoben [3]. Die Auffassungen von Generalanwalt Cruz Villalón in der Rechtssache Rat/Access Info Europe geben einen klaren und überzeugenden Überblick über die Bedeutung dieser Rechtsprechung. „Gesetzgebung“ ist per definitionem eine gesetzgebende Tätigkeit, die in einer demokratischen Gesellschaft nur durch die Anwendung eines öffentlichen und in diesem Sinne „transparenten“ Verfahrens erfolgen kann. Andernfalls wäre es nicht möglich, dem „Recht“ die Tugend zuzuschreiben, Ausdruck des Willens derer zu sein, die ihm gehorchen müssen, was die Grundlage seiner Legitimität als unbestreitbares Edikt bildet. In einer repräsentativen Demokratie, und dieser Begriff muss für die EU gelten, muss es den Bürgern möglich sein, sich über das Gesetzgebungsverfahren zu informieren, denn wenn dies nicht der Fall wäre, wären die Bürger nicht in der Lage, ihre Vertreter politisch zur Rechenschaft zu ziehen, wie sie es aufgrund ihres Wahlmandats sein müssen."[4] Der Generalanwalt erklärte weiter, dass "[während] Transparenz in Verwaltungsverfahren dem ganz spezifischen Zweck dient, sicherzustellen, dass die Behörden der Rechtsstaatlichkeit unterliegen, dient sie im Gesetzgebungsverfahren dem Zweck, das Gesetz selbst und damit die Rechtsordnung als Ganzes zu legitimieren." [5]

10. Der Rat und das Parlament haben als Mitgesetzgeber eine verstärkte Verpflichtung, in Bezug auf Dokumente, die sie im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren besitzen, transparent zu sein. Obwohl die Kommission kein Mitgesetzgeber ist, spielt sie dennoch eine wichtige Rolle im Gesetzgebungsverfahren, da sie das ausschließliche Recht hat, Rechtsvorschriften vorzuschlagen, und auch eine Rolle bei der Abstimmung der möglicherweise unterschiedlichen Standpunkte der Mitgesetzgeber spielt. Diese Aufgaben haben erhebliche Auswirkungen auf die Interessen aller EU-Bürger, da sie für den letztendlichen Inhalt der Rechtsvorschriften entscheidend sein können. Für die Legitimität der Kommission, für die Legitimität des EU-Rechts und für die Legitimität der EU selbst ist es wichtig, dass die Kommission diese Aufgaben so transparent wie möglich wahrnimmt. Nur wenn die Bürger transparent sind, können sie überprüfen, ob die Kommission im öffentlichen Interesse handelt, wenn sie diese Aufgaben wahrnimmt. Nur so kann die Kommission zur Rechenschaft gezogen werden, wie sie diese Aufgaben wahrnimmt.[6] Die vorliegende Untersuchung bezieht sich auf Dokumente, die veranschaulichen, wie die Kommission in ihrer Rolle als Antragstellerin von EU-Rechtsvorschriften handelt. Bei den im vorliegenden Fall in Rede stehenden Dokumenten handelt es sich um Entwürfe, die zum Vorschlag eines Gesetzgebungsakts (d. h. des Vorschlags der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Gemeinsame Fischereipolitik) führen. Es handelt sich eindeutig um Dokumente, die im Rahmen der Verfahren zur Annahme von Gesetzgebungsakten erstellt wurden [7].

11. Die Bürgerbeauftragte betonte, dass die Kommission bei der Beantwortung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften und insbesondere bei der Analyse, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften besteht, die ganz besondere Bedeutung berücksichtigen muss, die der Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften für die Bürger in einer demokratischen Rechtsordnung wie der EU-Rechtsordnung haben kann. Offenheit in Bezug auf den Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften trägt zur Stärkung der Demokratie bei, indem es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht wird, den Entscheidungsprozess in den Organen, die an Gesetzgebungsverfahren teilnehmen, im Detail zu verfolgen und somit alle relevanten Informationen zu prüfen, die die Grundlage eines bestimmten Gesetzgebungsakts bilden. Auf diese Weise erhalten sie Kenntnis und Verständnis der verschiedenen Erwägungen, die den Rechtsvorschriften zugrunde liegen, die sich auf ihr Leben auswirken werden [8]. Die Möglichkeit für die Bürger, die Erwägungen zu erfahren, die legislativen Maßnahmen zugrunde liegen, ist eine Voraussetzung für die wirksame Ausübung ihrer demokratischen Rechte [9].

12. Der Bürgerbeauftragte betonte daher, dass eine allgemeine Vermutung dafür bestehe, dass dem öffentlichen Interesse dadurch gedient werde, dass so viele Informationen wie möglich zu einem bestimmten Gesetzgebungsverfahren öffentlich zugänglich gemacht würden. Es besteht eine weitere Vermutung, dass Transparenz im Allgemeinen und der Zugang zu Dokumenten im Besonderen von Vorteil sind, was zu einer fundierteren Debatte und insgesamt besseren Ergebnissen führt. Der Bürgerbeauftragte erinnerte in diesem Zusammenhang daran, dass in Erwägungsgrund 2 der Verordnung 1049/2001 festgelegt ist, dass Offenheit es den Bürgern ermöglicht, enger am Entscheidungsprozess teilzunehmen, und gewährleistet, dass die Verwaltung eine größere Legitimität genießt und in einem demokratischen System effektiver und rechenschaftspflichtiger gegenüber den Bürgern ist.

13. Der Bürgerbeauftragte betonte ferner, dass angesichts des in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Ziels, einen möglichst breiten Zugang zu Dokumenten im Besitz des Rates, des Parlaments und der Kommission zu gewährleisten [10], alle Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen sind [11]. Darüber hinaus verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass, wenn eine Ausnahme von der allgemeinen Zugangsregel angewandt wird, die Anwendung dieser Ausnahme innerhalb der Grenzen dessen bleiben muss, was zum Schutz der in der Ausnahme festgelegten objektiven öffentlichen und privaten Interessen geeignet und erforderlich ist [12]. Die von einem Organ vorgenommene Prüfung, ob ein geschütztes Interesse durch die Offenlegung eines angeforderten Dokuments (schwerwiegend) beeinträchtigt würde, muss sich aus der Begründung in der Entscheidung über die Beschränkung des Zugangs der Öffentlichkeit ergeben [13].

Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001

14. Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 sieht die Möglichkeit vor, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, wenn die Verbreitung den Entscheidungsprozess des betreffenden Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. Die Kommission hat geltend gemacht, dass ihre Fähigkeit, im Rahmen der interinstitutionellen Verhandlungen über die Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik Beschlüsse zu fassen, ernsthaft untergraben werden könnte, wenn die betreffenden Dokumente vollständig offengelegt würden. Sie argumentierte, dass die Veröffentlichung der möglichen Optionen, die die Kommission in den Gesprächen mit dem Parlament und dem Rat in Betracht ziehen könnte, ihren Handlungsspielraum beeinträchtigen und ihre Fähigkeit, zu Kompromissen beizutragen, erheblich einschränken würde. Die Kommission wies darauf hin, dass sie im Gesetzgebungsverfahren eine entscheidende Rolle bei der Vermittlung der Interessen der Mitgliedstaaten, des Handels und der Industrie sowie der Bürgerinnen und Bürger bei der Festlegung der Politik der Union und bei der Vorlage von Rechtsvorschriften spielt. Sie müsse unter bestimmten Umständen in der Lage sein, ihre internen Beratungen und Vorberatungen zu schützen, um ihre Fähigkeit zur wirksamen Erfüllung dieser Aufgaben zu gewährleisten. Die Offenlegung der nicht offengelegten Teile der beiden vorläufigen Fassungen ihres Vorschlags würde der Öffentlichkeit und ihren Verhandlungspartnern mögliche Änderungen des Vorschlags offenbaren, die im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens relevant werden könnten. Die möglichen Änderungen des Vorschlags beruhen auf politischen Optionen, die in den internen Beratungen berücksichtigt, aber nicht beibehalten wurden. Die Kommission verwies darauf, dass ihr Vorschlag gemäß Artikel 293 AEUV jederzeit geändert werden könne.

15. Der Bürgerbeauftragte verstand das Argument der Kommission, dass die Aufdeckung politischer Optionen, die in den internen Beratungen berücksichtigt, aber nicht beibehalten wurden, schädlich wäre. Der Bürgerbeauftragte war nicht davon überzeugt, dass die von der Kommission vorgebrachten Argumente hinreichend detailliert sind, um darauf hinzuweisen, dass die Kommission einem Druck von solcher Art und Intensität ausgesetzt wäre, dass ihr Entscheidungsprozess durch die Offenlegung der fraglichen Dokumente ernsthaft untergraben würde [14].

16. Erstens muss im Einklang mit den im EUV und im AEUV [15] enthaltenen Grundsätzen, wonach die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Beschlussfassung der Union und insbesondere an der Beschlussfassung im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren positiv ist und gefördert werden muss, grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass jeder Druck, der durch die Offenlegung der Dokumente auf die Kommission ausgeübt werden könnte, positiv ist, so dass davon ausgegangen werden kann, dass das Ergebnis des Gesetzgebungsverfahrens verbessert wird, wenn die internen Stellungnahmen der Kommission von allen Interessenträgern und den Mitgesetzgebern offengelegt und erörtert werden [16]. Mit anderen Worten, es könnte den Interessen dieser Wähler (und damit auch dem Allgemeininteresse) besser dienen, wenn diese Zugang zu den fraglichen Dokumenten hätten. Dies ist schließlich eines der Hauptziele der Öffnung der Entscheidungsfindung in den Organen. Wie das Gericht ausgeführt hat, „müssen die Bürger, um ihre demokratischen Rechte ausüben zu können, in der Lage sein, den Entscheidungsprozess in den an den Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen im Einzelnen zu verfolgen und Zugang zu allen einschlägigen Informationen zu haben“[17]. Im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens wird davon ausgegangen, dass alle Informationen über die Art und Weise, wie Entscheidungen getroffen werden, von Nutzen sind, es sei denn, es kann ausdrücklich nachgewiesen werden, dass dies nicht der Fall sein wird. Indem den Bürgern solche Informationen vorenthalten werden, ist ihre Fähigkeit, sich wirksam am Entscheidungsprozess zu beteiligen, angemessen eingeschränkt.

17. Zweitens erklärte die Bürgerbeauftragte, sie sei sich der Tatsache bewusst, die Generalanwältin Cruz Villalón in der Rechtssache Rat/Access Info Europe anerkannt habe, dass sich Transparenz als „unbequem“erweisen könne [18]. Wie der Generalanwalt jedoch, wenn auch unter direkter Bezugnahme auf den Rat, ausgeführt hat, „könnten die Nachteile, die Transparenz im Hinblick auf die Wirksamkeit für die Aushandlung und den Erlass von Beschlüssen mit sich bringt, es vielleicht rechtfertigen, sie zu opfern, wenn der Rat als zwischenstaatliches Organ handelt und Aufgaben dieser Art wahrnimmt, aber dies kann niemals der Fall sein, wenn er an einem Gesetzgebungsverfahren teilnimmt. Mit anderen Worten, aus objektiver Sicht könnte Transparenz im Rahmen zwischenstaatlicher „Verhandlungen“ ein Nachteil sein, nicht aber bei „Beratungen“ zwischen Parteien, die eine Einigung über den Inhalt einer „legislativen“ Maßnahme erzielen müssen. Während im ersten Fall das überwiegende Interesse jedes Staates sein eigenes Interesse sein kann, muss es im zweiten Fall das Interesse der Union sein, das ein gemeinsames Interesse ist, das auf der Umsetzung ihrer Grundprinzipien beruht, darunter die Demokratie." [19] (Hervorhebung hinzugefügt) Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sind diese Erwägungen in diesem Fall von zentraler Bedeutung, in dem die Kommission einer besonderen Verpflichtung unterliegt, das allgemeine Interesse der Union zu fördern.

18. Drittens bedeutet die Tatsache, dass sich die Kommission für einen bestimmten Standpunkt in einem Legislativvorschlag entschieden hat, nicht, dass ihr Entscheidungsprozess zwangsläufig geschädigt würde, wenn die von ihr nicht vertretenen Standpunkte der Öffentlichkeit bekannt gemacht würden. Wie der Gerichtshof in den Rechtssachen Schweden und Turco/Rat hervorgehoben hat, ist die Formulierung unterschiedlicher Stellungnahmen in Bezug auf die Offenlegung von Rechtsgutachten, die Teil des Gesetzgebungsverfahrens sind, einem Gesetzgebungsverfahren inhärent. Es kann nicht automatisch als schädlich für das Gesetzgebungsverfahren angesehen werden, dass solche Ansichten geäußert und veröffentlicht werden. Die Veröffentlichung solcher Stellungnahmen stärkt und legitimiert das Gesetzgebungsverfahren [20].

19. Der Bürgerbeauftragte wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass es Aufgabe der Kommission sei, dort, wo sie dazu aufgefordert werde, zu erläutern, warum sie eine bestimmte Position eingenommen habe und nicht die anderen möglichen Positionen, die sie hätte einnehmen können, und warum diese besondere Position das Allgemeininteresse am besten fördere. Anders ausgedrückt: Die Kommission sollte öffentlich dafür verantwortlich sein, wie sie das Allgemeininteresse fördert. Die Kommission ist zwar dafür verantwortlich, ihren Vorschlag angesichts von Gegenargumenten zu verteidigen, sollte jedoch nicht versuchen, alternative Standpunkte vor einer öffentlichen Kontrolle zu schützen. Schließlich hat der Vorschlag der Kommission den Anwendungsbereich der Reform in diesem speziellen Fall abgegrenzt. Für das Gesetzgebungsverfahren ist es von größter Bedeutung, dass sein Standpunkt verstanden wird. Die Öffentlichkeit muss verstehen, warum ihr Vorschlag die Form annimmt, die er annimmt. Es ist zwar klar, dass die Kommission ihren ursprünglichen Vorschlag während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens beibehalten möchte und aus diesem Grund vorziehen könnte, wenn die Menschen unterschiedliche Standpunkte, die vor der Annahme ihres Vorschlags innerhalb der Kommission geäußert und geprüft wurden, nicht berücksichtigen würden, doch gibt es diese alternativen Standpunkte. Die Kommission sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass es alternative Standpunkte gibt, die auch im Gesetzgebungsverfahren berücksichtigt werden sollten. Die interinstitutionelle Debatte sollte in jedem Fall so geführt werden, dass sichergestellt ist, dass der Vorschlag der Kommission, wenn er tatsächlich derjenige ist, der das allgemeine Interesse am besten fördert, von den Mitgesetzgebern angenommen wird.

20. Viertens hat das Gericht in seinem Urteil Access Info Europe/Rat bestätigt, dass ein im Stadium des Gesetzgebungsvorschlags erstelltes Dokument erörtert werden soll und nicht unverändert bleiben soll. Die öffentliche Meinung ist durchaus in der Lage zu verstehen, dass ein Organ, das ein solches Dokument erstellt, seinen Inhalt wahrscheinlich später ändern wird [21]. Es liegt auch in der Natur der demokratischen Debatte, dass Ansichten, die in der Phase des Vorschlags von Rechtsvorschriften vorgebracht werden, sowohl positiven als auch negativen Kommentaren seitens der Öffentlichkeit und der Medien unterliegen können [22].

21. Fünftens werden viele der unterschiedlichen Standpunkte, die die Kommission bei der Ausarbeitung ihres Vorschlags intern berücksichtigt hat, aller Wahrscheinlichkeit nach und in jedem Fall Teil der interinstitutionellen Debatte zwischen Rat und Parlament sein. Der Bürgerbeauftragte war nicht davon überzeugt, dass die Enthüllung, dass solche Ansichten auch intern von der Kommission erörtert wurden, den Entscheidungsprozess der Kommission ernsthaft untergraben würde. Es wäre in der Tat überraschend und in der Tat beunruhigend, wenn sich jemals herausstellen würde, dass sich die Kommission bei der Formulierung ihrer Vorschläge intern nicht mit vielen unterschiedlichen Meinungen auseinandergesetzt hat.

22. Sechstens besteht, wie der Bürgerbeauftragte in seiner Entscheidung in der Rechtssache 2293/2008/TN betonte, das eigentliche Ziel der Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit darin, aufzuzeigen, wie die Organe funktionieren, damit die Bürger verstehen können, wie Entscheidungen in ihrem Namen getroffen werden. Diese Offenheit schafft und erhält die Legitimität der Institutionen und der EU in den Augen der Bürger. Es sollte auch daran erinnert werden, dass der eigentliche Zweck der Verordnung 1049/2001 darin besteht, es den Bürgern zu ermöglichen, sich so weit wie möglich darüber im Klaren zu sein, wie die öffentliche Verwaltung der EU, die im Namen der Bürger arbeitet, funktioniert. Ihr eigentliches Ziel besteht darin, den Zugang zu verschiedenen Standpunkten innerhalb und außerhalb der Organe zu ermöglichen, die es einem Organ ermöglichen, eine eventuelle Position einzunehmen. Die Enthüllung dieser verschiedenen Standpunkte ist daher das eigentliche Ziel der Offenlegung. Die betreffenden Dokumente geben Aufschluss über verschiedene Aspekte des Verfahrens zur Ausarbeitung von EU-Rechtsvorschriften. Der Bürgerbeauftragte unterstrich den Wert dieser Informationen, da sie es den Bürgern ermöglichen, die Entscheidungsfindung in der Kommission zu verfolgen. Durch den Zugang zu den betreffenden Dokumenten kann die Öffentlichkeit die Entwicklung des Denkens der Kommission verfolgen und versuchen, die Gründe für ihren endgültigen Standpunkt zu verstehen.

23. Siebtens stimmte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer nachdrücklich zu, dass die Gefahr besteht, dass "Insider" mit detaillierten Kenntnissen und Kontakten einen privilegierten Zugang zu solchen Dokumenten genießen können, während der breiten Öffentlichkeit, die sich nur auf ihr Grundrecht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten verlassen kann, dasselbe Privileg verweigert wird. Es ist schwer vorstellbar, wie solche potenziellen Unterschiede die Förderung des Allgemeininteresses gewährleisten könnten. Wie der Beschwerdeführer geltend macht, sind nur die breite Öffentlichkeit von der Nichtoffenlegung negativ betroffen.

Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001

24. In Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 heißt es: „Der Zugang zu einem Dokument, das Stellungnahmen für den internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des betreffenden Organs enthält, wird auch nach Erlass des Beschlusses verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“

25. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 Anwendung finden kann, wenn es vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch ist, dass die Verfasser von "Meinungen", die im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen verwendet werden sollen, zurückhaltend sind, wenn es darum geht, ihre vollständigen und offenen Ansichten zum Ausdruck zu bringen, weil sie befürchten, dass ihre Meinungen veröffentlicht werden [23].

26. Ein Organ, das die Anwendbarkeit von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 geltend macht, muss jedoch spezifische Merkmale einer Stellungnahme vorbringen, die zu dem Schluss führen würden, dass sie besonders "sensibel" ist und daher zur Selbstzensur führen kann, wenn die Aussicht besteht, dass sie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird [24]. Wäre dies nicht der Fall, könnte die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 genannte Ausnahme für jede Stellungnahme geltend gemacht werden, die im Rahmen von Beratungen und Vorabkonsultationen innerhalb des Organs für den internen Gebrauch verwendet wird. Eine solche weite Auslegung dieser Bestimmung würde eindeutig dem Grundsatz zuwiderlaufen, dass die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen vom Grundsatz des Zugangs eng auszulegen sind.

27. Die Rechtsprechung schließt nicht förmlich aus, dass eine Ausnahme nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 für Dokumente gelten kann, die „im Rahmen“ der Verfahren „zur Annahme“ von Gesetzgebungsakten erstellt wurden.

28. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Natur der Gesetzgebungsverfahren in einem demokratischen System erfordert, dass unterschiedliche, sogar widersprüchliche, aber legitime Interessen und die Ansichten dazu offen erörtert werden. Die Einbeziehung all dieser Interessen und Ansichten in die öffentliche Debatte erweitert, vertieft und verbessert die Qualität dieser Debatte und die Qualität der Demokratie.

29. Der Bürgerbeauftragte stimmte nicht zu, dass die Aussicht auf eine lebhafte öffentliche Debatte, die sich aus der Offenlegung von Dokumenten ergeben könnte, die von der Kommission bei der Ausarbeitung eines Gesetzgebungsvorschlags erstellt wurden, zu Zurückhaltung seitens der mit der Teilnahme an der Ausarbeitung eines Kommissionsvorschlags beauftragten Beamten führen sollte.

30. Die Aussicht auf eine solche lebhafte öffentliche Debatte ist jedoch von Bedeutung, um zu verstehen, ob in jedem Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestünde. In einer demokratischen EU ist es umso wichtiger, dass diejenigen, die am Gesetzgebungsverfahren teilnehmen, nicht im Geheimen bestimmen dürfen, wie und warum sie ihre Vorschläge gemacht haben, wenn es um komplizierte, stark umstrittene Fragen geht, die widersprüchliche Interessen betreffen und wenn schwierige Entscheidungen zu treffen sind.

31. Die Kommission hat betont, dass sie in den meisten Fällen die vorbereitende Fassung ihrer Legislativvorschläge offenlegt. Diese Dokumente seien grundsätzlich offengelegt, es sei denn, sie beträfen einen besonders sensiblen Politikbereich und enthielten inhaltliche Unterschiede zu der von der Kommission angenommenen endgültigen Fassung. Die Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik sei ein besonders sensibler Politikbereich.

32. Der Beschwerdeführer argumentierte hingegen, dass die Kommission nie erläutert habe, was diesen besonderen Entscheidungsprozess von anderen Gesetzgebungsverfahren unterscheidet. Der Beschwerdeführer stellt fest, dass keine sachlichen Gründe dafür angeführt wurden, warum dieser Fall eine Ausnahme von der allgemeinen Regel darstellen sollte.

33. Der Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass der Gerichtshof im Urteil Access Info Europe/Rat ein strenges Beweismaß für die Bestimmung des Umfangs festgelegt hat, in dem ein bestimmter Gegenstand sensibel ist [25]. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten hat es die Kommission versäumt, nach diesem Standard zu erklären, warum dieser spezielle Gegenstand so heikel ist, dass die Vorarbeiten zu ihrem Vorschlag vor der öffentlichen Kontrolle mit Blick auf den Schutz des Entscheidungsverfahrens verborgen werden mussten.

34. Die Bürgerbeauftragte betonte ferner, dass ihre Dienststellen die verschiedenen Dokumente in diesem Fall geprüft hätten. Wie zu erwarten, spiegeln die darin enthaltenen Stellungnahmen in der Regel die politischen Prioritäten der für ihre Ausarbeitung zuständigen Stellen wider, nämlich der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei im Falle der früheren Fassungen des Kommissionsvorschlags und der GD Umwelt bzw. der GD Gesundheit und Verbraucherschutz im Falle ihrer Beiträge zur dienststellenübergreifenden Konsultation. Es ist natürlich, dass es innerhalb der Kommission Meinungsverschiedenheiten gibt. Ziel der dienststellenübergreifenden Konsultation der Kommission ist es schließlich, die Standpunkte der verschiedenen Dienststellen der Kommission zu einem von einer bestimmten Dienststelle erstellten Entwurf einzuholen. Auf der Grundlage der Prüfung der spezifischen Dokumente vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass ihre Substanz oder ihr Stil nicht derart sind, dass ihre Offenlegung dazu neigt, die Äußerung ähnlicher Ansichten in künftigen dienststellenübergreifenden Konsultationen zu behindern. Vielmehr würde die öffentliche Bekanntgabe zeigen, dass die Kommission den Prozess der Suche nach den Standpunkten ihrer Dienststellen ordnungsgemäß durchgeführt hat, um das gemeinsame europäische Interesse zu definieren. Der Bürgerbeauftragte war daher der Ansicht, dass die Offenlegung dieser spezifischen Dokumente den Entscheidungsprozess der Kommission nicht ernsthaft untergraben könnte.

35. Der Bürgerbeauftragte war daher der vorläufigen Auffassung, dass sich die Kommission zu Unrecht auf die in der Verordnung 1049/2001 enthaltene Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs berufen habe, da sie ihren Standpunkt nicht hinreichend begründet habe. Angesichts dieser Schlussfolgerung hielt es der Bürgerbeauftragte für notwendig, einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorzulegen, in dem die Kommission aufgefordert wird, ihre Weigerung, uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, zu überdenken. Für den Fall, dass die Kommission darauf besteht, dass die Verbreitung der Dokumente ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde, sollte sie ihren Standpunkt ausführlich begründen. Der Bürgerbeauftragte fügte hinzu, dass nichts die Kommission daran hindere, die Ereignisse zu berücksichtigen, die seit der Annahme ihrer Entscheidung über den Zweitantrag eingetreten seien (der Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission, die Tatsache zu berücksichtigen, dass am 29. Mai 2013 in der letzten Trilogsitzung eine Einigung über die Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik erzielt wurde).

36. Der Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung spiegelte auch die Notwendigkeit wider, dass die Kommission prüft, ob in diesem Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Dokumente besteht.

Versäumnis, den Beschwerdeführer darüber zu informieren, dass eines der angeforderten Dokumente nicht existierte

37. Ein anderer Aspekt der Behauptung des Beschwerdeführers bezieht sich darauf, dass der Beschwerdeführer nicht darüber informiert wurde, dass eines der angeforderten Dokumente nicht existierte. Der Beschwerdeführer brachte vor, die Kommission habe zu Unrecht im Stadium der Beantwortung seines ursprünglichen Antrags angedeutet, dass eines der von ihm angeforderten Dokumente, nämlich ein Beitrag der GD Binnenmarkt zur dienststellenübergreifenden Konsultation, vorliege. Später bestätigte sie im Stadium der Antwort auf den Zweitantrag, dass es kein solches Dokument gebe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers bestätigt dies, dass sein ursprünglicher Antrag nicht ordnungsgemäß bearbeitet wurde. Dadurch verzögerte sich das Gesamtverfahren erheblich.

38. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass eine gute Verwaltung mehr erfordert als nur die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtungen. Er weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass sich die Antwort der Kommission auf den ursprünglichen Antrag des Beschwerdeführers allgemein darauf bezieht, dass die vier von ihm angeforderten Dokumente "Stellungnahmen der Kommissionsdienststellen für den internen Gebrauch enthalten (...) Die Offenlegung dieser Dokumente würde den Entscheidungsprozess der Kommission und ihr Recht auf einen freien Raum zum Nachdenken ernsthaft untergraben. Die Offenlegung (...) kann auch ihre Position und Rolle im Rahmen des interinstitutionellen Gesetzgebungsverfahrens zur GFP-Reform, das gerade begonnen hat, ernsthaft untergraben." Die Prüfung, zu der ein Organ auf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten verpflichtet ist, muss jedoch spezifischer Art sein. Die Tatsache, dass die Kommission die vorstehenden Argumente in Bezug auf ein Dokument angeführt hat, das sich als nicht vorhanden herausstellte, deutet darauf hin, dass die Kommission den ursprünglichen Antrag des Beschwerdeführers nicht mit der gebotenen Sorgfalt bearbeitet hat.

39. Angesichts dieser Schlussfolgerung hielt es der Bürgerbeauftragte für notwendig, einen zweiten Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorzulegen, in dem er die Kommission auffordert, anzuerkennen, dass ihr Versäumnis, den Beschwerdeführer in der ersten Antragsphase darüber zu informieren, dass das Dokument nicht einmal existierte, ein Fehler war, und sich dafür zu entschuldigen.

Versäumnis, den Antrag des Beschwerdeführers auf Dokument COM(2011)425/1 innerhalb der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen zu bearbeiten

40. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission seinen Antrag auf Dokument COM(2011)425/1 nicht innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen bearbeitet habe.

41. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass es zu Verzögerungen gekommen war.

Der Vorschlag für eine freundliche Lösung

42. Vor diesem Hintergrund unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission den folgenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung.

"Unter Berücksichtigung der Feststellungen des Bürgerbeauftragten könnte die Kommission erwägen, uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren. Sollte die Kommission weiterhin der Auffassung sein, dass die Verbreitung der Dokumente ihren Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen würde, sollte sie ihren Standpunkt ausführlich begründen. Darüber hinaus sollte die Kommission die Abwägung vornehmen, die erforderlich ist, um festzustellen, ob in diesem Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Gewährung des öffentlichen Zugangs besteht. Kommt sie zu dem Schluss, dass ein solches überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung nicht besteht, sollte sie ausführlich erläutern, warum dies nicht der Fall ist.

Unter Berücksichtigung der Feststellungen des Bürgerbeauftragten konnte die Kommission erkennen, dass ihr Versäumnis, den Beschwerdeführer in der ersten Antragsphase darüber zu informieren, dass ein Dokument, das den Beitrag der GD Binnenmarkt zur dienststellenübergreifenden Konsultation enthielt, nicht einmal existierte, ein Fehler war und sich für diesen Fehler entschuldigen konnte."

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung/Empfehlungsentwurf

43. In Bezug auf den ersten Teil der vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen einvernehmlichen Lösung stellte die Kommission fest, dass die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei (GD MARE) wie vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagen eine detaillierte Analyse der Dokumente durchgeführt hat, auf die sich der Antrag des Beschwerdeführers angesichts der derzeitigen Umstände bezieht. Im Anschluss an diese Überprüfung hat die betreffende Generaldirektion uneingeschränkten Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt, da die Ausnahme von Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 unter diesen neuen Umständen nicht mehr anwendbar ist. Vor diesem Hintergrund ist es nicht erforderlich, die Abwägung vorzunehmen, um festzustellen, ob im vorliegenden Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Gewährung des öffentlichen Zugangs besteht.

44. In Bezug auf den zweiten Teil der vom Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen einvernehmlichen Lösung stimmte die Kommission darin überein, dass ihr Versäumnis, den Beschwerdeführer in der ersten Antragsphase darüber zu informieren, dass ein Dokument, das den Beitrag der GD Binnenmarkt zur dienststellenübergreifenden Konsultation enthielt, nicht einmal existierte, ein Fehler war, für den sie sich entschuldigt.

45. Der Beschwerdeführer teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass er die vollständige Offenlegung der von der Europäischen Kommission angeforderten Dokumente schätze. Der Beschwerdeführer betonte jedoch, dass seine eigene Argumentation und die des Bürgerbeauftragten darauf hindeuteten, dass er bereits im Vorfeld das Recht auf Zugang zu diesen Dokumenten hätte haben müssen. Er erklärt dann, dass er es vorgezogen hätte, wenn die Kommission in ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten diesen Punkt klargestellt hätte. In diesem Zusammenhang fügte er hinzu, dass die Argumentation der Kommission keine klare Absicht zeige, die Praktiken in Bezug auf künftige (ähnliche) Anträge zu ändern oder ein Versäumnis im Wesentlichen zuzulassen. Die derzeitige Argumentation deutet implizit darauf hin, dass die Kommission den ganzen Weg hindurch Recht hatte und erst jetzt tatsächlich verpflichtet war, die Dokumente offenzulegen.

46. Was den zweiten Teil des Vorschlags des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung betrifft, so geht die Entschuldigung der Europäischen Kommission auf den Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission ein, als sie nicht überprüfte, ob ein Beitrag der GD MARKT vorlag. Er fügte jedoch hinzu, dass in der Antwort der Kommission nicht auf die erheblichen Verzögerungen bei der Bearbeitung des Antrags eingegangen werde.

47. Schließlich dankte der Beschwerdeführer dem Büro des Bürgerbeauftragten und allen beteiligten Kolleginnen und Kollegen für ihre Arbeit in diesem wichtigen Fall.

48. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung nachgekommen ist, indem sie die angeforderten Dokumente freigegeben und sich dafür entschuldigt hat, dass sie die ihr vorliegenden Dokumente nicht ordnungsgemäß identifiziert hat.

49. In dem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission bei der Überprüfung ihrer Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten nichts daran gehindert habe, Ereignisse zu berücksichtigen, die seit der Annahme ihrer Entscheidung über den Zweitantrag eingetreten seien. Die Bürgerbeauftragte begrüßt zwar, dass die Kommission die Entwicklungen seit der Annahme ihres Zweitbeschlusses berücksichtigt hat (nämlich die Tatsache, dass am 29. Mai 2013 in der letzten Trilogsitzung eine Einigung über die Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik erzielt wurde), betont jedoch, dass der Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung auf der Ansicht beruhte, dass die Entscheidung der Kommission vom Dezember 2011, den Zugang zu verweigern, falsch war. Der Bürgerbeauftragte hofft und erwartet daher, dass die Kommission in Bezug auf ähnliche künftige Fälle darauf achten wird, Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ordnungsgemäß zu behandeln.

50. In diesem Zusammenhang betont der Bürgerbeauftragte erneut, wie wichtig es für die Legitimität der Kommission, für die Legitimität des EU-Rechts und für die Legitimität der EU selbst ist, dass die Kommission ihre wichtige Rolle im Gesetzgebungsverfahren so transparent wie möglich wahrnimmt. Der Bürgerbeauftragte vertraut daher darauf, dass die Kommission bei der Beantwortung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften und insbesondere bei der Prüfung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften besteht, in Zukunft die ganz besondere Bedeutung berücksichtigen wird, die der Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften für die Bürger in einer demokratischen Rechtsordnung wie der EU-Rechtsordnung haben kann.

B. Schlussfolgerung

Auf der Grundlage seiner Kommission schließt der Bürgerbeauftragte diese Beschwerde mit folgender Schlussfolgerung ab:

Durch die Annahme der einvernehmlichen Lösung des Bürgerbeauftragten und die Offenlegung der angeforderten Dokumente hat die Kommission die notwendigen Schritte unternommen, um die Beschwerde beizulegen.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

Emily O'Reilly

Geschehen zu Straßburg am 26. Mai 2014

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[1] Weitere Informationen über den Hintergrund der Beschwerde, die Argumente der Parteien und die Untersuchung des Bürgerbeauftragten finden Sie im vollständigen Text des Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung/des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten, der unter folgender Adresse abrufbar ist: http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/correspondence.faces/de/54458/html.bookmark.

[2] Artikel 17 Absatz 1 EUV.

[3] Siehe insbesondere die verbundenen Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, und Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Slg. 2011, II-1073.

[4] Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón vom 16. Mai 2013 in der Rechtssache Rat/Access Info Europe (C-280/11 P, Randnr. 63).

[5] Idem, Randnr. 64.

[6] Diese Auffassung spiegelt sich im sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 wider, in dem es heißt, dass „[i]n Fällen, in denen die Organe in ihrer gesetzgeberischen Eigenschaft handeln, ... Zugang zu Dokumenten gewährt werden [sollte]“. Dieser Grundsatz gilt auch für die Kommission, wenn sie ihre Rolle im Gesetzgebungsverfahren wahrnimmt.

[7] In diesem Zusammenhang ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission in seiner Stellungnahme zu diesem Fall, seine Bewertung zu berücksichtigen, die zu seinem Entwurf einer Empfehlung in der Sache 2293/2008/TN führte, in der es um die Weigerung der Kommission ging, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die von den Dienststellen der Kommission im Rahmen der Regierungskonferenz im Vorfeld der Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon durch die Mitgliedstaaten erstellt wurden.

[8] Siehe verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnr. 46.

[9] Siehe Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Slg. 2011, II-1073, Randnr. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung.

[10] Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001.

[11] Siehe Rechtssache C-64/05, Schweden/Kommission, Slg. 2007, I-11389, Randnr. 66, und Rechtssache C-266/05 P, Sison/Rat, Slg. 2007, I-1233, Randnr. 63.

[12] Siehe Rechtssache C-353/99 P, Rat/Hautala, Slg. 2001, I-9565, Randnr. 28.

[13] Rechtssache T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Slg. 2005, II-1121, Randnr. 69.

[14] Darüber hinaus fragt sich der Bürgerbeauftragte angesichts des Standpunkts der Kommission, dass die Offenlegung der nicht beibehaltenen politischen Optionen den interinstitutionellen Verhandlungen schaden würde, warum die Kommission auf die Frage des Bürgerbeauftragten nicht ausführlicher geantwortet hat, dass sie erläutert, welche künftigen Umstände (wie der Abschluss des Reformprozesses der Gemeinsamen Fischereipolitik) für die Frage des Zugangs der Öffentlichkeit relevant wären. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass das Potenzial für den von der Kommission erwarteten Schaden nicht mehr vorhanden ist, sobald sich Parlament und Rat auf die Reform geeinigt haben.

[15] Siehe Artikel 10 Absatz 3 und Artikel 11 Absätze 1 bis 3 EUV sowie Artikel 15 AEUV.

[16] In der Rechtssache C-280/11 P, Rat gegen Access Info Europe, wies Generalanwalt Cruz Villalón in Bezug auf den Rat darauf hin, dass "ich sogar sagen könnte, dass das, was der Rat als ernsthafte Untergrabung seines Entscheidungsprozesses ansieht, der beste Weg ist, um sicherzustellen, dass das Gesetzgebungsverfahren, an dem der Rat in diesem Fall beteiligt ist, ordnungsgemäß durchgeführt wird"; Vgl. Nr. 65 der Schlussanträge des Generalanwalts.

[17] Siehe Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Slg. 2011, II-1073, Randnr. 69.

[18] Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Rat/Access Info Europe (C-280/11 P, Randnr. 67): „Bei der Wahrnehmung legislativer und nichtlegislativer Aufgaben ist zu sagen, dass nie behauptet wurde, dass die Demokratie die Gesetzgebung „leichter“ gemacht hat, wenn man leicht davon ausgeht, dass sie „vor der öffentlichen Kontrolle verborgen“ ist, da die öffentliche Kontrolle diejenigen, die an der Gesetzgebung beteiligt sind, ernsthaften Zwängen aussetzt.“

[19] Idem, Randnr. 66.

[20] Verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723, Randnr. 69.

[21] Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Slg. 2011, II-1073, Randnr. 69. Das Gericht weist ferner in den Rn. 70 bis 72 seines Urteils darauf hin, dass der Schaden, auf den sich der Rat insoweit beziehe, eher ein Zeichen eines weitgehend unbegründeten Vorurteils sei, wonach die Bürger und die Organe nicht in der Lage seien, die tiefere Bedeutung der demokratischen Debatte und insbesondere die Tatsache, dass es normal sei, eine Position oder Strategie gerade aufgrund einer rationalen Diskussion zwischen den verantwortlichen Stellen zu ändern. Vgl. hierzu auch Nr. 72 der Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Rat/Access Info Europe (C-280/11 P).

[22] Idem, Randnr. 78.

[23] Dies hat der Gerichtshof als "abschreckende Wirkung" bezeichnet. Siehe Rechtssache T-121/05, Borax Europe Ltd/Kommission, Slg. 2009, II-27, Randnr. 70.

Das Risiko der Selbstzensur kann akut sein, wenn die Meinungen, die die Autoren äußern müssen, besonders sensibel sind, zum Beispiel wenn sie (selbst-)kritisch, spekulativ oder kontrovers sind. Siehe die Entscheidung des Bürgerbeauftragten in der Sache 355/2007/(TN)FOR, abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/de/5515/html.bookmark, Rn. 49.

[25] Siehe Rechtssache T-233/09, Access Info Europe/Rat, Slg. 2011, II-1073, Randnrn. 77 und 78.