Hintergrund der Initiativuntersuchung

1. Diese Initiativuntersuchung betraf die Gehaltspolitik des Europäischen Auswärtigen Dienstes („EAD“) in Bezug auf örtliche Bedienstete, die für die Delegation der Europäischen Union in Bosnien und Herzegowina tätig sind („Delegation“).

2. Der Gegenstand der Initiativuntersuchung wurde dem Bürgerbeauftragten auf eine Beschwerde eines örtlichen Bediensteten („Beschwerdeführers“) aufmerksam, die unter dem Aktenzeichen 2526/2010/ANK registriert wurde. Da der Beschwerdeführer weder EU-Bürger noch gebietsansässig war, erklärte der Bürgerbeauftragte seine Beschwerde auf der Grundlage von Artikel 2 Absatz 2 seines Statuts für unzulässig [1]. Der Bürgerbeauftragte leitete jedoch die vorliegende Initiativuntersuchung gemäß Artikel 3 Absatz 1 seines Statuts [2] ein, da er der Ansicht war, dass die Beschwerde eine ernsthafte Frage der Rechtmäßigkeit aufwerfe, die, falls sie bestätigt würde, das Image der Delegation und letztlich das der Europäischen Union beeinträchtigen könnte. Die Fakten sind die folgenden.

3. Die Grundgehälter der örtlichen Bediensteten der Delegation werden nach einem Verfahren berechnet, an dem sowohl die Delegation als auch der Hauptsitz des EAD in Brüssel (im Folgenden „Hauptsitz“[3]) beteiligt sind. Die Gehälter werden jährlich überprüft, wobei die Gehälter der Unternehmen auf dem Arbeitsmarkt von Bosnien und Herzegowina berücksichtigt werden, die ihren Mitarbeitern die beste Vergütung angeboten haben, d. h. die besten Vergleichspersonen (internationale Organisationen, diplomatische Vertretungen, private Unternehmen usw.). Das sich daraus ergebende Gehalt muss nach den geltenden Regeln "wettbewerbsfähig"sein. Sie ist in einem jährlichen Raster enthalten, in dem die Beträge festgelegt sind, die den einzelnen Personalkategorien, Besoldungsgruppen und Dienstaltersstufen für das betreffende Jahr entsprechen.

4. Bis 2001 waren die örtlichen Bediensteten der Delegation nicht dem System der sozialen Sicherheit in Bosnien und Herzegowina angeschlossen. Nach der Konsolidierung dieses Systems beschloss die Kommission im Jahr 2001, die Situation zu regeln und ihre örtlichen Bediensteten dem lokalen System der sozialen Sicherheit anzugliedern. Im Februar 2001 schlug die Delegation dem Hauptsitz vor, dass der Anteil des Personals an den Sozialversicherungsbeiträgen von der Kommission getragen wird. Im März 2001 lehnte die Zentrale den Vorschlag ab und wies die Delegation darauf hin, dass sie nach örtlichem Recht nicht verpflichtet sei, Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten, und dass diese Beiträge von örtlichem Personal zu entrichten seien. Die Beiträge mussten daher von den Bruttogehältern der Arbeitnehmer abgezogen werden, und es sollte keine Erhöhung gewährt werden, um die anschließende Kürzung des Nettogehalts auszugleichen. Die Zentrale stimmte lediglich zu, dass die Zahlung der Beträge, die von den Gehältern der örtlichen Bediensteten für die soziale Sicherheit abgezogen werden, von der Delegation in ihrem Namen vorgenommen wird, anstatt dass die örtlichen Bediensteten sie direkt zahlen.

5. Ende 2001 besuchte eine Dienstreise des Hauptquartiers die Delegation, um Informationen zu sammeln, mit den örtlichen Bediensteten zu diskutieren und die praktischen Aspekte der Zugehörigkeit zum lokalen System der sozialen Sicherheit zu bewerten. Die Mission kam zu dem Schluss, dass es damals üblich war, dass die in Bosnien und Herzegowina akkreditierten diplomatischen Vertretungen den Anteil der Arbeitnehmer an den Sozialbeiträgen zahlten, obwohl diese Beiträge tatsächlich von den Arbeitnehmern zu entrichten waren. Dies war darauf zurückzuführen, dass Dienstreisen und internationale Organisationen von der Zahlung des Arbeitgeberanteils an den Sozialversicherungsbeiträgen befreit waren. Darüber hinaus war es gängige Praxis, die von den nationalen Behörden befürwortet wurde, dass die Sozialversicherungsbeiträge des bei diplomatischen Missionen beschäftigten Personals nicht auf der Grundlage des tatsächlichen Gehalts, sondern auf der Grundlage des doppelten durchschnittlichen monatlichen Bruttogehalts in Bosnien und Herzegowina berechnet würden.

6. Am 1. Januar 2002 gliederte die Delegation ihr örtliches Personal rückwirkend, d. h. ab dem Zeitpunkt der jeweiligen Einstellung, in das System der sozialen Sicherheit von Bosnien und Herzegowina ein.

7. Zwischen 2002, dem Zeitpunkt dieser Änderung, und 2008 zahlte die Delegation den Anteil des Arbeitnehmers an den Sozialversicherungsbeiträgen für sein örtliches Personal zusätzlich zu dem im jährlichen Raster genannten Grundgehalt. Die Sozialversicherungsbeiträge wurden auf der Grundlage des doppelten Durchschnittsgehalts in Bosnien und Herzegowina berechnet. Die örtlichen Bediensteten zahlten ihre eigenen Steuern, die auf derselben Grundlage berechnet wurden.

8. Am 1. Januar 2009 traten in Bosnien und Herzegowina Änderungen des Gesetzes über die Sozialversicherungsbeiträge [4] in Kraft. Zur Vorbereitung der Reform überarbeitete das Hauptquartier die Gehaltsunterlagen der Delegation.

9. Im Anschluss an diese Überprüfung kam die Zentrale zu dem Schluss, dass die Dienstbezüge der örtlichen Bediensteten in den vergangenen Jahren zu Unrecht von der Delegation gezahlt wurden. Die Gehälter in der Grundgehaltstabelle wurden von der Zentrale als Bruttogehälter [5] berechnet, und die Delegation hätte den Anteil des örtlichen Personals an den Sozialversicherungsbeiträgen von den darin genannten Beträgen abziehen müssen. Stattdessen habe die Delegation die Beiträge zur lokalen Sozialversicherung zusätzlich zum Grundgehalt, das den örtlichen Bediensteten gezahlt worden sei, gezahlt. Infolgedessen zahlte die Delegation in den vergangenen Jahren zweimal Sozialversicherungsbeiträge.

10. Zwischen Januar und Dezember 2009 fand ein umfangreicher Schriftwechsel zwischen der Zentrale und den Delegationen zu dem oben genannten Thema statt. Im März 2009 besuchte eine Dienstreise der Zentrale die Delegation, um die Gehaltsdossiers für örtliche Bedienstete zu prüfen. Das Hauptquartier behielt seine Position bei, dass die Gehälter als Bruttogehälter festgelegt wurden. Die Delegation argumentierte, dass bereits 2001 eine Delegationsreise vom Hauptsitz in die Delegation beschlossen habe, die Gehaltstabelle netto abzufassen und die Sozialabgaben vom Arbeitgeber im Namen des Personals zu entrichten.

11. Im Mai 2009 wandten sich die Personalvertreter der Delegation an den Delegationsleiter wegen der "einseitig auferlegten ... neuen Gehaltstabelle für [l] ocal [s] taff", die das Nettogehalt auf 23 % gesenkt hatte. Sie erklärten, dass die Praxis, die Gehaltstabelle als netto zu betrachten, auf einer Entscheidung der Zentrale von 2002 beruhe, die von den Personalvertretern ordnungsgemäß genehmigt worden sei. Ab diesem Zeitpunkt hätten örtliche Bedienstete Arbeitsverträge auf der Grundlage einer von ihrem Arbeitgeber, der Delegation, als netto dargestellten Gehaltstabelle abgeschlossen, die zusätzlich zu den Gehältern Sozialversicherungsbeiträge entrichtet habe. Jede Änderung dieser Praxis wurde als Verstoß gegen den Arbeitsvertrag angesehen.

12. Im September 2009 besuchte eine weitere Dienstreise des Hauptquartiers die Delegation.

13. Im Oktober 2009 schlug das Hauptquartier der Delegation einige Übergangsmaßnahmen vor. Danach würde die Delegation bis zum Ende des Haushaltsjahres 2009 weiterhin die gleichen monatlichen Nettogehälter wie 2008 zuzüglich eines Ausgleichsbetrags zahlen, um die Auswirkungen einer kürzlichen Erhöhung der Steuern in Bosnien und Herzegowina abzumildern. Darüber hinaus würden 100 % der Sozialversicherungsbeiträge von der Delegation gezahlt und gemäß dem neuen Gesetz auf dem tatsächlichen Gehalt berechnet, im Gegensatz zum doppelten Durchschnittsgehalt, wie es zuvor geschehen war. Darüber hinaus verpflichtete sich die Zentrale, im Jahr 2010 50 % des Betrags der Sozialversicherungsbeiträge des örtlichen Personals als Auslaufphase zu übernehmen. Ab 2011 würde der volle Betrag der Sozialversicherungsbeiträge von den Gehältern der örtlichen Bediensteten abgezogen.

14. Die Personalvertreter stimmten diesem Vorschlag im Dezember 2009 zu.

15. Im Juni 2010 leiteten die Delegation und die Zentrale die jährliche Gehaltsüberprüfung für dieses Jahr ein. Die Delegation teilt dem Hauptquartier mit, dass Vertreter des örtlichen Personals in den Prozess einbezogen worden seien. Am 5. August 2010 erteilten die örtlichen Personalvertreter ihre Zustimmung zu der sich daraus ergebenden Gehaltsskala, die rückwirkend ab dem 1. Januar 2010 galt.

16. Der Beschwerdeführer wandte sich am 24. November 2010 an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Initiativuntersuchung

17. Die Initiativuntersuchung des Bürgerbeauftragten betraf folgende Behauptung und Behauptung.

Vorwurf:

Die Gehälter der örtlichen Bediensteten in der EU-Delegation in Bosnien und Herzegowina wurden unter Verstoß gegen ihre Arbeitsverträge unrechtmäßig gekürzt.

Anspruch:

Das Nettogehalt des örtlichen Personals in der EU-Delegation in Bosnien und Herzegowina sollte wiederhergestellt und unbezahlte Beträge sollten erstattet werden.

Die Initiativuntersuchung

18. Der Bürgerbeauftragte leitete seine Initiativuntersuchung am 2. Februar 2011 ein, indem er die Beschwerdeunterlagen an den EAD weiterleitete und ihn ersuchte, eine Stellungnahme zu dem oben genannten Vorwurf und der oben genannten Behauptung abzugeben. Der Beschwerdeführer in der Sache 2526/2010/ANK wurde entsprechend unterrichtet. Am 23. Februar und 10. März 2011 übermittelte der Bürgerbeauftragte dem EAD weitere vom Beschwerdeführer erhaltene Dokumente.

19. Der EAD ersuchte den Bürgerbeauftragten, die Frist für die Abgabe einer Stellungnahme zweimal, nämlich am 13. April und am 8. Juni 2011, zu verlängern. Beiden Anträgen wurde stattgegeben.

20. Am 26. Mai 2011 prüften die Dienststellen des Bürgerbeauftragten die Dossiers des EAD im Zusammenhang mit der Initiativuntersuchung und nahmen Kopien der einschlägigen Dokumente an [6].

21. Der EAD hat dem Bürgerbeauftragten am 12. Juli 2011 seine Stellungnahme übermittelt. Die Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer in der Sache 2526/2010/ANK am 21. Juli 2011 mit der Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Der Beschwerdeführer tat dies am 29. August 2011.

22. Am 2. August 2011 teilte die Institution des Bürgerbeauftragten für Menschenrechte in Bosnien und Herzegowina dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie eine Beschwerde über denselben Sachverhalt erhalten habe. Er wies jedoch darauf hin, dass die Handlungen der Delegation außerhalb ihres Mandats lägen. Am 19. August 2011 unterrichtete der Europäische Bürgerbeauftragte den Bürgerbeauftragten von Bosnien und Herzegowina über den Stand seiner Initiativuntersuchung und verpflichtete sich, ihm eine nichtvertrauliche Fassung der endgültigen Entscheidung über den Fall zu übermitteln.

23. Am 30. November 2011 führte der Bürgerbeauftragte weitere Untersuchungen in diesem Fall durch und forderte den EAD auf, die folgenden Fragen zu beantworten:

„1. In seiner Stellungnahme stellte der EAD fest, dass „[d]ie Kommission nie förmlich eine Politik zur Übernahme der Kosten der Sozial- und Krankenversicherungsbeiträge für die Arbeitnehmer angenommen [hat]“(Hervorhebung des Bürgerbeauftragten) (Seite 6 der Stellungnahme des EAD, vierter Absatz). Könnte der EAD angesichts des Inhalts des Berichts über die Mission – Teil I vom 14. Oktober 2009 (ARES276742, Seite 1) [7] – bestätigen, dass die Kommission („Hauptsitz“) dennoch eine informelle Politik oder Praxis in Bezug auf die Übernahme dieser Kosten verfolgt hat?

2. Falls die Antwort auf die vorherige Frage Ja lautet:

• Wann wurde eine solche Politik eingeleitet?
• Wann wurde sie (aus Sicht des Hauptquartiers) nicht mehr durchgesetzt und warum?
• Wurde die Delegation klar über diese politische Änderung informiert, nämlich dass die in den Gehaltstabellen enthaltenen Beträge brutto und nicht netto waren und dass die Sozialversicherungsbeiträge von ihnen abgezogen werden mussten? Wenn ja, mit welchen konkreten Mitteln?

3. Haben andere örtliche Bedienstete als der Bedienstete, der die Beschwerde [Nummer 2526/2010/ANK] eingereicht hat, die zu der vorliegenden Initiativuntersuchung geführt hat, „Arbeits-und Beschäftigungsinformationsdokumente“ unterzeichnet, die dem von Herrn [einem örtlichen Vertreter der Delegation] unterzeichneten Dokument ähneln?

4. Hatten die Personalvertreter nach Auffassung des EAD das Recht, im Namen des örtlichen Personals den von der Zentrale vorgelegten Vorschlag zur Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen auszuhandeln und anzunehmen? Wenn ja, auf welcher Grundlage?

24. Die Antwort des EAD vom 1. März 2012 auf diese Fragen wurde dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt, die er am 9. März 2012 übermittelte.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Vorwurf einer unrechtmäßigen Kürzung der Gehälter der örtlichen Bediensteten in der Delegation und damit zusammenhängender Antrag

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

25. In seiner Beschwerde brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Entscheidung der Zentrale, das jährliche Netto-Raster als „brutto“ zu betrachten, einen Verstoß gegen die Arbeitsverträge des örtlichen Personals darstelle, die auf der Grundlage i) der Nettogehälter und ii) der Verpflichtung der Delegation, zusätzlich zu diesen Gehältern Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten, geschlossen worden seien.

26. Der Beschwerdeführer bestand darauf, dass bereits 2002 die Gehaltstabellen als netto, d. h. ohne Sozialversicherungsbeiträge, erstellt worden seien. Zur Untermauerung dieses Arguments übermittelte er dem Bürgerbeauftragten einen Vermerk, der von den Personalvertretern nach dem Besuch der Dienstreise aus dem Hauptquartier im Jahr 2001 verfasst worden war. In der Aufzeichnung wird darauf hingewiesen, dass sich die Zentrale bereit erklärt habe, Sozialversicherungsbeiträge für das Personal zu entrichten, während lokale Steuern von den Gehältern abgezogen würden [8] („die 2002 eingeleitete Nettopraxis“). Darüber hinaus legte der Beschwerdeführer ein von der Delegation und einem anderen Bediensteten unterzeichnetes „Arbeitsinformationsdokument“vor, in dem es heißt: „Beiträge zum Gehalt (als niedrigste obligatorische Grundlage festgelegt, d. h. doppeltes durchschnittliches monatliches Bruttoeinkommen in der [F]-Ausgabe von Bosnien und Herzegowina) werden vom Arbeitgeber gezahlt“.

27. In seiner Stellungnahme wies der EAD die Erklärungen des Beschwerdeführers zurück, wonach die Zentrale bereits 2002 eine Politik der Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge der örtlichen Bediensteten verfolgt habe. Vielmehr verwies sie auf Dokumente aus jener Zeit, in denen das Hauptquartier einen solchen Vorschlag der Delegation ablehnte. Die zentralen Dienststellen erinnerten die Delegation daran, dass die Gehaltstabellen unter anderem im Mai und November 2007 brutto waren. Daher unterzeichneten örtliche Bedienstete ihre Arbeitsverträge auf der Grundlage einer Bruttogehaltstabelle, die der Zahlung von Steuern und Sozialbeiträgen unterliegt.

28. Darüber hinaus führte der EAD aus, dass die Bruttogehälter der örtlichen Bediensteten zwischen 2009 und 2011 tatsächlich um fast 40 % angehoben worden seien. Die Senkung der Nettogehälter (Take-Home-Lohn) war auf die Erhöhung der Steuer- und Sozialversicherungsbeiträge sowie auf die Einstellung der Überzahlung der Sozialversicherungsbeiträge zurückzuführen. Der EAD wies darauf hin, dass die anwendbare Methode zur Festlegung und Anpassung der Dienstbezüge der in Drittländern beschäftigten örtlichen Bediensteten (im Folgenden „Methode“) gewährleistet, dass der Nominalwert der Dienstbezüge der örtlichen Bediensteten, d. h. der in den Gehaltstabellen genannten, grundsätzlich nicht gekürzt werden kann. Es kann jedoch nicht garantieren, dass das Netto-Take-Home-Lohn nach Änderungen des lokalen Rechts nicht sinkt.

29. Der EAD bestand darauf, dass er verpflichtet sei, die fehlerhafte Praxis der Delegation, zusätzlich zu den Bruttogehältern Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten, zu beheben. Der gesamte Prozess, einschließlich der Ausgleichsmaßnahmen, war mit den Personalvertretern vereinbart worden. Der EAD vertrat die Auffassung, dass der Hauptsitz weit über seine vertraglichen Verpflichtungen zur Abmilderung der Auswirkungen der Korrekturmaßnahmen und der Erhöhungen der nationalen Steuern hinausgegangen sei.

30. In seiner Stellungnahme hielt der Beschwerdeführer an seiner Position fest. Er vertrat ferner die Auffassung, dass die von der Zentrale ergriffenen Maßnahmen zur Abmilderung der Auswirkungen der Gehaltskürzung nicht auf einem Rechtstext beruhten und nicht rechtmäßig von Personalvertretern gebilligt werden könnten, die nicht das Mandat hätten, örtliche Bedienstete in einer „kollektiven Verhandlung“zu vertreten.

31. In seiner Antwort auf die weiteren Untersuchungen des Bürgerbeauftragten erklärte der EAD, dass die Zentrale weder formell noch informell eine Politik der Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge lokaler Bediensteter in den EU-Delegationen verfolgt habe. Die Delegation nahm diese Praxis ohne formelle Weisungen des Hauptsitzes an, und die Praxis selbst beruhte nicht auf einer vertraglichen Bestimmung. Diese „inoffizielle Vereinbarung“war darauf zurückzuführen, dass die Delegation und andere in Bosnien und Herzegowina vertretene internationale Organisationen damals die Möglichkeit hatten, Sozialversicherungsbeiträge zu berechnen und zu entrichten, die doppelt so hoch waren wie das Durchschnittsgehalt in Bosnien und Herzegowina.

32. Diese Möglichkeit endete mit der Gesetzesreform von 2009, und ab diesem Zeitpunkt mussten die Sozialversicherungsbeiträge auf dem Bruttogehalt jedes Arbeitnehmers berechnet werden. Dies war eine wesentliche Änderung der im Jahr 2002 bestehenden Bedingungen. Der EAD war der Auffassung, dass diese Änderung es der Delegation ermöglichte, sich von der Vereinbarung zurückzuziehen und sich an die neue Situation anzupassen. Darüber hinaus war die Gehaltstabelle ab 2009 brutto, so dass die zusätzliche Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen eingestellt werden musste. Der EAD vertrat die Auffassung, dass er die Delegation durch Aufzeichnungen und Vor-Ort-Besuche im Jahr 2009 ordnungsgemäß über seinen Standpunkt in Kenntnis gesetzt habe, dass die Gehaltstabellen brutto seien.

33. Schließlich war der EAD der Auffassung, dass die Personalvertreter berechtigt gewesen seien, die Vorschläge der Zentrale anzunehmen, und zwar nicht aus eigener Initiative, sondern nach Konsultation des örtlichen Personals.

34. In seinen Bemerkungen zur Antwort des EAD auf weitere Untersuchungen widersprach der Beschwerdeführer, dass die Entscheidung von 2002, die Sozialversicherungsbeiträge der örtlichen Bediensteten zu entrichten, als einfache „inoffizielle Vereinbarung“angesehen werden könne, und bekräftigte, dass die Gehaltsänderungen im Jahr 2009 Gegenstand individueller Verhandlungen hätten sein müssen, da sie von den individuellen Arbeitsverträgen abwichen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

35. Zunächst stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Delegation in Bosnien und Herzegowina im Wesentlichen der Vertreter des Hauptsitzes in diesem Land ist. In dieser Funktion schloss die Delegation über ihren Leiter Arbeitsverträge mit örtlichem Personal [9]. Im vorliegenden Fall behielt das Hauptquartier jedoch ein wesentliches Vorrecht einer Anstellungsbehörde, nämlich die jährliche Festsetzung der monatlichen Grundgehälter der örtlichen Bediensteten. Dies ergibt sich aus Artikel 9 der Rahmenregelung zur Festlegung der Beschäftigungsbedingungen für örtliche Bedienstete der Kommission der Europäischen Gemeinschaften in Drittländern (im Folgenden „Rahmenregelung“)[10] und Artikel 18 der Regelung zur Festlegung der besonderen Beschäftigungsbedingungen für örtliche Bedienstete in Bosnien und Herzegowina (im Folgenden „Sonderregelung“)[11]. Die Rolle der Delegation im jährlichen Verfahren zur Festlegung der Grundgehälter ist in der Methode [12] ausführlich beschrieben und beschränkte sich insgesamt darauf, die geeigneten vergleichbaren Einrichtungen zu ermitteln und die Gehaltsberechnungen vorzubereiten, die schließlich vom Hauptsitz fertiggestellt und beschlossen wurden.

36. Daraus folgt, dass die Delegation verpflichtet war, die Beträge und die Art - netto oder brutto - des von der Zentrale festgelegten monatlichen Grundgehalts einzuhalten. Änderungen, die ohne Zustimmung des Hauptquartiers vorgenommen würden, würden die Befugnisse der Delegation übersteigen und wären daher für das Hauptquartier nicht bindend.

37. Da weder in den Rahmenvorschriften noch in den zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden spezifischen Vorschriften vorgesehen war, die monatlichen Grundgehälter als Brutto- oder Nettogehälter festzusetzen, konnte die Zentrale sie rechtmäßig in beide Richtungen festsetzen. Aus den dem Bürgerbeauftragten vorliegenden Informationen geht hervor, dass die Zentrale die monatlichen Grundgehälter für Bosnien und Herzegowina bereits 2001 als brutto, d. h. steuer- und sozialversicherungspflichtig, ansah. Der EAD stellte in seiner Stellungnahme klar, dass dies die Regel für alle Delegationen sei, mit Ausnahme derjenigen, in denen örtliche Bedienstete nach nationalem Recht nicht solchen Zahlungen unterliegen. Dies war in Bosnien und Herzegowina eindeutig nicht der Fall, wo das Gesetz örtliche Bedienstete von der Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen abhängig machte und die Delegation in ihrer Eigenschaft als diplomatische Vertretung von der Zahlung des Arbeitgeberanteils befreite.

38. Daher stand die von der Delegation im Jahr 2002 eingeleitete Praxis, den Anteil der Arbeitnehmer an den Sozialversicherungsbeiträgen zu übernehmen, nicht im Einklang mit der allgemeinen Politik der Zentrale in Bezug auf die Bruttogrundgehälter, sondern liefe darauf hinaus, sie über die von der Zentrale festgelegten Grenzen hinaus zu erhöhen.

39. Bei der Prüfung der Dokumente konnte der Bürgerbeauftragte jedoch Beweise dafür sammeln, dass das Hauptquartier trotz der kategorischen Verweigerung durch den EAD tatsächlich von dieser Praxis Kenntnis hatte. Erstens räumte die Zentrale in einem Schreiben vom 6. April 2009 an die Delegation ein, dass „die Dienstbezüge im Jahr 2002 aus besonderen und historischen Gründen in [Bosnien und Herzegowina] von [H] eadquarters tatsächlich als Nettogehälter charakterisiert [wurden]“ (Hervorhebung nur hier). Der Bürgerbeauftragte versteht das Wort „netto“ in diesem Zusammenhang als „nicht sozialversicherungspflichtig“, da die Steuern auf die individuellen Gehälter immer vom Arbeitnehmer zu entrichten waren und vom Gehalt jeder Person abgezogen wurden. Die Mitarbeiter vor Ort haben dies nie in Frage gestellt.

40. Zweitens wird dieser Standpunkt durch ein internes Dokument des Hauptquartiers bestätigt, zu dem der Bürgerbeauftragte nach der Inspektion Zugang erhalten hat und das seine weiteren Untersuchungen ausgelöst hat, insbesondere seine erste Frage, ob das Hauptquartier zumindest einer informellen Politik zugestimmt hat, bei der die Sozialversicherungsbeiträge von der Delegation gezahlt werden [13].

41. Drittens teilte die Delegation der Generaldirektion Haushalt der Kommission in ihrer Mitte 2002 übermittelten Aufzeichnung [14], d. h. sobald mit der Anwendung der „Nettogehaltspraxis“ bereits begonnen worden war, mit, dass die Sozialversicherungsbeiträge der örtlichen Bediensteten von der Delegation gezahlt würden, während die Gehaltssteuer vom Gehalt abgezogen würde. Selbst unter der Annahme, dass die "Netto"-Praxis der Delegation einseitig begonnen haben könnte, was der Bürgerbeauftragte zumindest ab Mitte 2002 bezweifelt, wusste das Hauptquartier von seiner Existenz oder hätte es wissen müssen. In der Akte sind keinerlei Beweise dafür enthalten, dass das Hauptquartier die Praxis zu diesem Zeitpunkt angefochten hätte.

42. Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die Zentrale entgegen der Aussage des EAD zumindest stillschweigend der 2002 eingeleiteten Praxis zustimmte, wonach die Delegation damit begann, den Anteil des örtlichen Personals an den Sozialversicherungsbeiträgen zusätzlich zum monatlichen Grundgehalt zu zahlen. Tatsächlich stellte die vom EAD erwähnte" informelle Vereinbarung"eine freiwillige Handlung der Behörde dar, die befugt war, die Grundgehälter festzulegen, um den örtlichen Arbeitnehmern einen besonderen wirtschaftlichen Vorteil zu gewähren, der zwar in den geltenden Vorschriften nicht vorgesehen, aber von ihnen nicht eindeutig verboten war. Dieser wirtschaftliche Vorteil wurde somit zu einem vertraglichen Recht für die örtlichen Bediensteten, die später berechtigt waren, ihn für die Zukunft zu beantragen [15].

43. Der Bürgerbeauftragte ist besonders enttäuscht über die hartnäckige Weigerung des EAD, entgegen aller Beweise zuzugeben, dass das Hauptquartier Kenntnis von der Situation hatte. Dies ist ein unglückliches Beispiel für die mangelnde Bereitschaft, Fehler anzuerkennen, und es stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden eine entsprechende kritische Bemerkung machen.

44. Zum Zeitpunkt der Schaffung des betreffenden vertraglichen Rechts der örtlichen Bediensteten war ihr Arbeitsvertrag, soweit die EU-Vorschriften betroffen sind, durch die Rahmenvorschriften geregelt. In Artikel 2 der Arbeitsverträge heißt es, dass sie "unbeschadet... der besonderen Beschäftigungsbedingungen für Bosnien und Herzegowina, die zu gegebener Zeit zur Ergänzung der Rahmenregelung angenommen werden ... ", geschlossen wurden. Darüber hinaus sah Artikel 25 der Rahmenregelung vor, dass der neu angenommene Text "die Bedingungen, die zuvor für diese Personen galten, ab dem Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens und für die zu diesem Zeitpunkt im Dienst befindlichen örtlichen Bediensteten"[16] aufheben und ersetzen würde. Sie sah ferner vor, dass das zu diesem Zeitpunkt im Dienst befindliche örtliche Personal " von der zum Abschluss von Dienstverträgen ermächtigten Behörde einen neuen Vertrag [anbietet], der den vorherigen Vertrag ersetzt."[17]

45. Die Sonderregelung wurde ein Jahr später, im März 2003, angenommen. Gemäß ihrem Artikel 37 Absatz 1 musste der Delegationsleiter den örtlichen Bediensteten einen neuen Arbeitsvertrag anbieten, der "am Tag seiner Unterzeichnung den vorherigen Vertrag oder frühere vertragliche Vereinbarungen ersetzt".(Hervorhebung nur hier)

46. Der Bürgerbeauftragte hat mehrere von der Delegation und den örtlichen Bediensteten zwischen 1999 und 2006 unterzeichnete Arbeitsverträge, die ihm vom Beschwerdeführer und vom EAD zur Verfügung gestellt wurden, eingehend geprüft. Diese Prüfung hat ergeben, dass sich die ab 2003 unterzeichneten Verträge in keiner Weise auf das Recht der örtlichen Bediensteten bezogen, ihre Sozialversicherungsbeiträge zusätzlich zum monatlichen Grundgehalt entrichten zu lassen. Der Bürgerbeauftragte kann nur zu dem Schluss kommen, dass diese neuen Verträge, die die bisherigen vertraglichen Beziehungen und Vereinbarungen ersetzten und ersetzten, das von den örtlichen Bediensteten im Rahmen des früheren vertraglichen Rahmens erworbene Recht nicht konsolidierten, das daher ab diesem Zeitpunkt verloren ging. Darüber hinaus stimmten die örtlichen Bediensteten diesem Verlust individuell mit der Unterzeichnung der neuen Arbeitsverträge zu.

47. Tatsache ist jedoch, dass die Delegation auch nach 2003 weiterhin die Sozialversicherungsbeiträge des örtlichen Personals zusätzlich zu den monatlichen Grundgehältern entrichtete. Der Bürgerbeauftragte hat jedoch keine Hinweise darauf gefunden, dass das Hauptquartier dieser neuen Praxis zustimmt. Er neigt vielmehr zu der Annahme, dass der Hauptsitz mit der Annahme der Besonderen Bedingungen, die klarere und präzisere Vorschriften über die Leistungen und Verpflichtungen der sozialen Sicherheit enthalten [18], unter anderem beabsichtigte, den den Arbeitnehmern gewährten wirtschaftlichen Vorteil zu beenden und zu der normalen Situation zurückzukehren, die den örtlichen Vorschriften entsprach.

48. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass die örtlichen Bediensteten ab 2003, als die neuen Verträge, die den Besonderen Bedingungen unterliegen, unterzeichnet wurden, nicht mehr erwarten durften, dass die Delegation ihren Anteil an den Sozialversicherungsbeiträgen zusätzlich zum monatlichen Grundgehalt entrichten würde. Die Delegation hat dies fälschlicherweise fortgesetzt, doch konnte diese Tatsache (i) keine Rechte für das zu diesem Zeitpunkt im Dienst befindliche oder später beschäftigte örtliche Personal schaffen und (ii) das Hauptquartier nicht für die Zukunft binden. Daher gibt es keinen Grund, weitere Untersuchungen in diesem Fall durchzuführen.

49. Nachdem der Bürgerbeauftragte zu einer Schlußfolgerung über den Inhalt seiner Initiativuntersuchung gelangt ist, möchte er die folgenden zusätzlichen Bemerkungen machen.

50. Einerseits freut er sich, dass das Hauptquartier, obwohl es rechtlich nicht dazu verpflichtet war, für sich genommen eine de facto freundschaftliche Lösung mit den örtlichen Bediensteten suchte, als der oben genannte Fehler der Delegation schließlich entdeckt wurde. Dies ist eine faire und konstruktive Haltung, die es der Zentrale außerdem ermöglichte, die Rechtmäßigkeit wiederherzustellen und eine wirtschaftliche Haushaltsführung zu gewährleisten, ohne dass die örtlichen Bediensteten die Last eines Verwaltungsfehlers tragen mussten, für den sie nicht verantwortlich waren.

51. Andererseits hält der Bürgerbeauftragte die extrem lange Zeitspanne, in der die Zentrale nicht in der Lage war, die fehlerhafte Praxis der Delegation, nach den Worten des EAD zweimal Sozialversicherungsbeiträge zu zahlen, aufzudecken, geschweige denn zu berichtigen, für entsetzlich. Die Delegation hat mehrere Jahre lang denselben Fehler begangen und den EU-Haushalt zweimal für dieselben Beiträge in Rechnung gestellt, ohne dass dies auf einer Rechtsgrundlage oder einer objektiven Begründung beruhte. Der Bürgerbeauftragte ist von der Abwesenheit oder völligen Ineffizienz von Kontrollmechanismen betroffen, die es dem Hauptquartier ermöglichen, diese Unregelmäßigkeiten zu einem früheren Zeitpunkt aufzudecken. Diese Verschwendung von Steuergeldern kann nur als Missstand in der Verwaltungstätigkeit gewertet werden.

52. Dieser Missstand in der Verwaltungstätigkeit kann jedoch nicht dem EAD zugerechnet werden, der zum Zeitpunkt des Sachverhalts noch nicht vorlag. Der Bürgerbeauftragte kann auch in dieser Hinsicht keine kritische Bemerkung an die Kommission richten, da sie von seiner Initiativuntersuchung nicht betroffen war. Er wird jedoch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung und den Rechnungshof über den Sachverhalt unterrichten. Der Bürgerbeauftragte wird im Folgenden noch eine weitere Bemerkung machen.

B. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage der im Rahmen seiner Initiativuntersuchung erworbenen Kenntnisse schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung und kritischer Bemerkung ab:

Es gibt keinen Grund, weitere Untersuchungen in diesem Fall durchzuführen.

Der EAD weigerte sich hartnäckig, entgegen aller Beweise zuzugeben, dass die Zentrale zumindest stillschweigend der 2002 eingeleiteten Praxis zustimmte, wonach die Delegation damit begann, den Anteil des örtlichen Personals an den Sozialversicherungsbeiträgen zusätzlich zum monatlichen Bruttogrundgehalt zu zahlen. Dies ist ein Beispiel für die mangelnde Bereitschaft, Fehler anzuerkennen, und stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Weitere Bemerkung

In seiner Eigenschaft als neue Dienststelle, die für die EU-Delegationen in Drittländern zuständig ist, sollte der EAD sicherstellen, dass sich die in diesem Beschluss festgestellten Mängel nicht wiederholen. In diesem Zusammenhang könnte der EAD erwägen, konkrete Maßnahmen zu ergreifen, wenn er dies noch nicht getan hat, um die Haushaltskontrolle über diese Delegationen zu verbessern. Der Bürgerbeauftragte erwartet, über die Maßnahmen informiert zu werden, die der EAD zu ergreifen beabsichtigt oder bereits ergriffen hat.

Der Beschwerdeführer, der EAD, das OLAF und der Rechnungshof werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt. Die Europäische Kommission, die zum Zeitpunkt der Unregelmäßigkeiten für die EU-Delegationen in Drittländern zuständig war, wird ebenfalls unterrichtet. Eine nichtvertrauliche Kopie des Beschlusses wird der Institution des Bürgerbeauftragten für Menschenrechte von Bosnien und Herzegowina übermittelt.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 21. Dezember 2012

---

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (ABl. L 113 vom 4.5.1994, S. 15), geändert durch seine Beschlüsse vom 14. März 2002 (ABl. L 92 vom 9.4.2002, S. 13) und vom 18. Juni 2008 (ABl. L 189 vom 17.7.2008, S. 25). Artikel 2 Absatz 2 lautet: "Jeder Unionsbürger oder jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat der Union kann unmittelbar oder über ein Mitglied des Europäischen Parlaments eine Beschwerde an den Bürgerbeauftragten wegen eines Missstands bei der Tätigkeit der Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft richten, mit Ausnahme des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz in ihrer Rechtsprechungsfunktion. Der Bürgerbeauftragte unterrichtet das betreffende Organ oder die betreffende Einrichtung, sobald ihm eine Beschwerde vorgelegt wird.“

[2] "Der Bürgerbeauftragte führt von sich aus oder im Anschluss an eine Beschwerde alle Untersuchungen durch, die er zur Klärung eines Verdachts auf Missstände bei der Tätigkeit der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft für gerechtfertigt hält..." (Hervorhebung nur hier)

[3] Zuvor war es die Generaldirektion Außenbeziehungen der Kommission.

[4] Veröffentlicht im Amtsblatt der Föderation Bosnien und Herzegowina, 35/98.

[5] Für die Zwecke dieses Beschlusses sind, sofern nichts anderes bestimmt ist, „Bruttogehälter“ Gehälter, die unter anderem Sozialbeiträge und Steuern umfassen, während „Nettogehälter“ Gehälter sind, die keine Sozialbeiträge, aber Steuern enthalten.

[6] Alle Dokumente, zu denen die Dienststellen des Bürgerbeauftragten Zugang hatten und von denen sie Kopien anfertigten, wurden vom EAD als vertraulich eingestuft. Daher darf gemäß Artikel 14.2 Buchstabe a der Durchführungsbestimmungen des Bürgerbeauftragten keines dieser Dokumente der Öffentlichkeit, einschließlich des Beschwerdeführers, zugänglich gemacht werden.

[7] "Dieses Dokument wurde von meinen Dienststellen am 26. Mai 2011 geprüft."

[8] Das örtliche Personal war der Ansicht, dass der nach dem Besuch erstellte Bericht über die Dienstreise notwendigerweise einen Verweis auf diesen Beschluss enthalten würde. Der Bürgerbeauftragte kann jedoch den örtlichen Bediensteten ohne Verletzung der vom EAD in Bezug auf das Dokument geforderten Vertraulichkeit bestätigen, dass der betreffende Bericht keinen Vorschlag oder keine Vereinbarung dieser Art enthält.

[9] Absatz 1 der Arbeitsverträge, die der Bürgerbeauftragte vom Beschwerdeführer und vom EAD erhalten hat.

[10] „Die monatlichen Grundgehälter werden für jedes Land und jeden Dienstort durch besonderen Beschluss des Generaldirektors für Personal und Verwaltung festgelegt.“(vor dem 1. April 2003).

[11] „Die monatlichen Grundgehälter werden vom Generaldirektor der GD RELEX festgelegt ...“(Stand: 1. April 2003).

[12] Die Methode sieht vor, dass die Vergütung des lokalen Personals mit der der besten lokalen Arbeitgeber wettbewerbsfähig sein sollte. Um sie zu ermitteln, wurde in Artikel 9 der Methode ein Verfahren festgelegt, nach dem der Delegationsleiter und das örtliche Personal im gegenseitigen Einvernehmen zwischen drei und sechs Arbeitgebern als Referenzarbeitgeber wählen. Sie sollten mindestens eine internationale Organisation und eine Botschaft eines Mitgliedstaats umfassen. Die Zentrale ist verpflichtet, diese Wahl zu akzeptieren. Nach Erhebung der einschlägigen Informationen über die Vergütung durch die Referenzarbeitgeber werden die Gehaltsniveaus der Delegation mit dem Durchschnitt der Referenzarbeitgeber verglichen. Wenn die Dienstbezüge der Delegation im Anschluss an dieses Verfahren niedriger sind als die der vergleichbaren Einrichtungen, werden die Dienstbezüge so angehoben, dass sie voll und ganz dem Durchschnitt entsprechen. Wenn sie jedoch über dem Durchschnitt liegen, können sie nicht reduziert werden. Mit anderen Worten: "[i]n keinem Fall wird die Anwendung der Ergebnisse der Vergütungsprüfung zu einer Verringerung des Nominalwerts der Vergütung führen"(Abschnitt VII.D der Methode). Darüber hinaus ist den Personalvertretern in jeder Phase des Überprüfungsverfahrens "vollständiger und ungehinderter Zugang zu allen Informationen über die Vergütung" zu gewähren.

[13] Der Bürgerbeauftragte vertraute darauf, dass der EAD angesichts der eindeutigen Beweise in seinem eigenen internen Dokument seinen Standpunkt ändern und zugeben werde, dass die Praxis, die Sozialversicherungsbeiträge der örtlichen Bediensteten zu tragen, keine einseitige Praxis der Delegation sei, sondern dass die Zentrale davon wisse. Die Antwort des EAD auf diese Frage war jedoch ausweichend. Er verwies auf die allgemeine Gehaltspolitik des Hauptsitzes für alle Delegationen außerhalb der EU, beantwortete jedoch nicht die spezifische Frage bezüglich der zu bewertenden spezifischen Delegation.

[14] Vertrauliches Dokument.

[15] In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass es unerheblich ist, ob das fragliche Recht aufgrund außergewöhnlicher Umstände geltend gemacht oder allein aufgrund seiner geringeren wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Haushalt der Delegation gewährt wurde: Da keiner dieser Umstände jemals ausdrücklich erwähnt und den örtlichen Bediensteten mitgeteilt wurde, hatten sie keinen Grund zu der Annahme, dass ihr neu erworbenes Recht vom Fortbestehen besonderer Umstände abhängig war.

[16] Absatz 1.

[17] Absatz 4.

[18] In Artikel 14 der Rahmenregelung heißt es: "Die Kommission ist nach nationalem Recht für die von den Arbeitgebern zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge verantwortlich", in Artikel 28 mit dem Titel "Beiträge" der Besonderen Bedingungen heißt es: "Die Kommission und der örtliche Bedienstete tragen gemäß den Bestimmungen der Föderation Bosnien und Herzegowina zum System der sozialen Sicherheit bei."