Hintergrund der Beschwerde

1. Am 14. Juni 2017 leitete die Europäische Kommission ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren gegen Spanien ein und richtete ein Aufforderungsschreiben [1] mit der Begründung, dass ihre nationalen Vorschriften über die Haftung des Staates für einen Verstoß gegen das Unionsrecht aufgrund des spanischen Gesetzgebers gegen die Grundsätze der Äquivalenz und/oder der Effektivität verstießen.

2. Am 25. Januar 2018 übermittelte die Kommission Spanien eine mit Gründen versehene Stellungnahme [2].

3. Am 27. November 2019 beschloss die Kommission, Spanien vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) wegen spanischer Vorschriften über den Ersatz von Schäden zu verklagen, die der Staat beim Erlass von Rechtsvorschriften verursacht hat, die gegen das Unionsrecht verstoßen [3].

4. Am 28. Juni 2022 erließ der EuGH ein Urteil in der Rechtssache C-278/20 (im Folgenden: Urteil), in dem er feststellte, dass bestimmte Bestimmungen, die in zwei spanischen Gesetzen [4] enthalten sind und den Ersatz des Schadens regeln, der dem Einzelnen durch den spanischen Gesetzgeber infolge eines Verstoßes gegen das Unionsrecht entstanden ist, selbst gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoßen.

5. Im November 2024 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten [5] und beschwerte sich über die Zeit, die die Kommission benötigte, um sicherzustellen, dass Spanien dem Urteil nachkommt, und über die Verzögerung bei der zweiten Anrufung des EuGH gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV [6].

Die Untersuchung

6. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Zeit ein, die die Kommission benötigte, um sicherzustellen, dass Spanien dem Urteil nachkommt.

7. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf die Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort der Kommission. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch einige Dokumente, die in der Akte der Kommission zu diesem Fall enthalten waren, elektronisch. Anschließend traf sich das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission und prüfte während der Sitzung zusätzliche Dokumente. Der Bürgerbeauftragte forderte den Beschwerdeführer auf, zum Kontrollbericht über die elektronisch eingesehenen Dokumente und zum Sitzungsbericht Stellung zu nehmen, und der Beschwerdeführer tat dies.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der Kommission

8. Der folgende Zeitplan für die Bearbeitung der Angelegenheit durch die Kommission wurde während der Untersuchung vorgelegt:

• Am 27. Oktober 2022 richtete die Kommission ein Verwaltungsschreiben an Spanien.
• Zwischen dem 28. November 2022 und dem 2. Mai 2023 richtete Spanien drei Schreiben an die Kommission.
• Am 23. Juli 2023 fanden in Spanien Parlamentswahlen statt.
• Am 15. November 2023 wurde in Spanien ein neuer Premierminister eingeweiht.
• Zwischen dem 29. Juli 2024 und dem 2. Oktober 2024 hielten die Kommission und Spanien zwei Sitzungen ab.
• Am 7. Januar 2025 übermittelte Spanien der Kommission Entwürfe für Gesetzesänderungen, um dem Urteil nachzukommen.
• Am 10. Februar 2025 richtete die Kommission eine E-Mail an Spanien.
• Am 14. März 2025 übermittelte Spanien der Kommission neue Entwürfe von Gesetzesänderungen.
• Am 18. März 2025 hielten Spanien und die Kommission eine Sitzung ab.
• Am 26. März 2025 und dann erneut am 7. April 2025 übermittelte Spanien der Kommission neue Entwürfe für Gesetzesänderungen.
• Am 23. April 2025 hielten Spanien und die Kommission eine Sitzung ab.
• Am 24. April 2025 übermittelte Spanien der Kommission neue Entwürfe von Gesetzesänderungen.
• Am 30. April 2025 übermittelte der spanische Ministerrat dem Staatsrat seinen Vorentwurf eines Gesetzes.
• Am 7. Oktober 2025 nahm der spanische Ministerrat den Gesetzentwurf an und übermittelte ihn dem spanischen Abgeordnetenkongress.
• Am 8. Oktober 2025 ersuchte die Kommission Spanien um Erläuterungen.
• Am 30. Oktober 2025 übermittelte Spanien der Kommission einige Informationen.
• Am 6. November 2025 übermittelte Spanien der Kommission weitere Informationen.
• Am 10. November 2025 richtete die Kommission eine E-Mail an Spanien.
• Am 11. Dezember 2025 übermittelte die Kommission Spanien gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV ein Aufforderungsschreiben.
• Am 17. Dezember 2025 richtete die Kommission ein Schreiben an den Beschwerdeführer.

9. Die Kommission erklärte, dass sie seit der Verkündung des Urteils mit den spanischen Behörden in Kontakt gestanden habe. Im Zeitraum vom 27. Oktober 2022 bis zum 2. Mai 2023 fanden mehrere Austausche statt. Zwischen Juli 2023 und Juli 2024 fanden interne Gespräche innerhalb der Kommission statt, und in diesem Zeitraum wurden einige Anträge an Spanien gerichtet. Zwischen Juli 2024 und März 2025 fanden drei Treffen zwischen Vertretern der Kommission und Vertretern Spaniens zu den Maßnahmen statt, die Spanien ergriffen hat, um dem Urteil nachzukommen. Spanien hat der Kommission im Zeitraum Januar bis April 2025 viermal Entwürfe von Gesetzesänderungen übermittelt.

10. Die Kommission prüfte den Vorentwurf eines Gesetzes, den Spanien ihr am 24. April 2025 zur Umsetzung des Urteils übermittelt hatte. Am 7. Oktober 2025 enthielt der Gesetzentwurf, der vom spanischen Ministerrat angenommen und dem spanischen Abgeordnetenkongress übermittelt wurde, jedoch einige Änderungen gegenüber dem Vorentwurf des Gesetzes vom April 2025. Da die neuen Änderungen zu der Verzögerung bei der Umsetzung des Urteils durch Spanien beigetragen haben, übermittelte die Kommission Spanien im Dezember 2025 ein Aufforderungsschreiben.

11. In Bezug auf die benötigte Zeit erklärte die Kommission, dass ihre Dienststellen gemäß ihren internen Leitlinien Fälle untersuchen müssen, in denen Mitgliedstaaten Urteilen des EuGH (Rechtssachen nach Artikel 260 AEUV) nicht nachgekommen sind, um zu einem Beschluss zu gelangen, den EuGH ein zweites Mal anzurufen oder den Fall innerhalb von 8 bis 18 Monaten abzuschließen. Die Zeit, die benötigt wird, um zu einem Abschluss zu kommen, hängt jedoch von jedem konkreten Fall ab. Wenn der betreffende Mitgliedstaat bereit ist, die zur Umsetzung des EuGH-Urteils erforderlichen Gesetzesänderungen voranzubringen, ist es effizienter, den Dialog mit dem Mitgliedstaat fortzusetzen, anstatt unverzüglich ein Aufforderungsschreiben gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV zu übermitteln. Im vorliegenden Fall wurde die Verzögerung bei der Sicherstellung der Umsetzung des Urteils durch Spanien auch durch die Neuzuweisung des Vertragsverletzungsverfahrens zwischen verschiedenen Dienststellen der Kommission und die Parlamentswahlen in Spanien im Juli 2023 beeinträchtigt, wodurch die von Spanien ergriffenen Maßnahmen zur Umsetzung des Urteils bis zur Bildung einer neuen Regierung gestoppt wurden.  

Von der Beschwerdeführerin

12. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass sich spanische Bürger in einer Situation der Rechtsunsicherheit befänden, wenn es darum gehe, Schadensersatzansprüche aufgrund von Verlusten oder Schäden geltend zu machen, die dem Einzelnen durch den spanischen Gesetzgeber infolge eines Verstoßes gegen EU-Recht entstanden seien. Mehr als drei Jahre nach Verkündung des Urteils hat Spanien seine Rechtsvorschriften noch nicht mit dem EU-Recht in Einklang gebracht, um dem Urteil nachzukommen. Nach der Rechtsprechung der Union [7] kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Gepflogenheiten oder Situationen seiner innerstaatlichen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung unionsrechtlicher Verpflichtungen zu rechtfertigen.

13. Nach der EU-Rechtsprechung muss das Verfahren zur Befolgung eines EuGH-Urteils durch den betreffenden Mitgliedstaat sofort eingeleitet und so bald wie möglich abgeschlossen werden.[8] Nach Ansicht des Beschwerdeführers verfügt die Kommission nicht über einen Ermessensspielraum bei der Sicherstellung der Befolgung des EuGH-Urteils durch den betreffenden Mitgliedstaat.

14. Die Kommission hat gegen ihre internen Leitlinien verstoßen, die vorsehen, dass Fälle, in denen Mitgliedstaaten einem EuGH-Urteil nicht nachgekommen sind, vorrangig verfolgt werden müssen und dass die Kommission diese Fälle untersuchen muss, um zu einer Entscheidung zu gelangen, den EuGH ein zweites Mal anzurufen oder den Fall innerhalb von 8 bis 18 Monaten abzuschließen. Die Kommission muss ihre internen Leitlinien einhalten, um Verwaltungskohärenz und Transparenz zu gewährleisten und die Wahrnehmung von Willkür zu vermeiden. Die internen Leitlinien der Kommission begründen ein berechtigtes Vertrauen in ihre Anwendung und schränken den Ermessensspielraum der Kommission ein.

15. Im vorliegenden Fall wendet die spanische Regierung Taktiken an, um die Umsetzung des Urteils durch Spanien zu verzögern. Die Verzögerung ist auch darauf zurückzuführen, dass die Kommission ihren Zuständigkeiten nicht nachgekommen ist.

16. Nach Angaben des Beschwerdeführers stammen alle Unterlagen, die der spanische Ministerrat im Oktober 2025 an den spanischen Abgeordnetenkongress übermittelt hat, aus dem Jahr 2023, aus denen hervorgeht, dass die Akte seit einigen Jahren ruht. Darüber hinaus brachte der Beschwerdeführer vor, dass der spanische Abgeordnetenkongress die Frist für die Einreichung von Änderungen des Gesetzentwurfs vom Oktober 2025 mehrfach verschoben habe.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

17. Die Aufgabe des Bürgerbeauftragten besteht in diesem Fall darin, festzustellen, ob die Zeit, die die Kommission benötigt, um sicherzustellen, dass Spanien dem Urteil nachkommt, gerechtfertigt und mit den Grundsätzen einer guten Verwaltung vereinbar ist.

18. Die Behandlung dieser Angelegenheit durch die Kommission bezieht sich auf die Einhaltung eines EuGH-Urteils durch Spanien. Auch wenn in den EU-Verträgen nicht festgelegt ist, innerhalb welcher Frist ein Urteil des EuGH zu befolgen ist, ergibt sich aus der EU-Rechtsprechung, dass die Bedeutung einer sofortigen und einheitlichen Anwendung des EU-Rechts voraussetzt, dass der Prozess der Einhaltung durch den betreffenden Mitgliedstaat sofort eingeleitet und so bald wie möglich abgeschlossen werden muss.[9] Der EuGH hat sein Urteil am 28. Juni 2022 erlassen, und Spanien hat seine Rechtsvorschriften noch nicht mit dem EU-Recht in Einklang gebracht, um dem Urteil nachzukommen.

19. Gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV kann die Kommission, wenn der betreffende Mitgliedstaat nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um dem Urteil des EuGH nachzukommen, den EuGH anrufen, nachdem sie diesem Mitgliedstaat Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Während die Kommission daher über einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung verfügt, ob und wann sie von der ihr durch Artikel 260 Absatz 2 AEUV übertragenen Befugnis Gebrauch machen soll, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass sie im Rahmen einer guten Verwaltung sorgfältig und aktiv die Einhaltung des Urteils durch den betreffenden Mitgliedstaat überwachen sollte. Die Kommission sollte dies im Einklang mit ihren internen Leitlinien innerhalb einer angemessenen Frist und ohne unangemessene Verzögerungen tun.

20. Die Auffassung der Bürgerbeauftragten in dieser Angelegenheit wird durch die internen Leitlinien der Kommission vom 18. Juli 2017 zur Überwachung der Anwendung des EU-Rechts gestützt, in denen festgelegt ist, dass die Kommission in der Regel vorrangig Fälle weiterverfolgen wird, in denen Mitgliedstaaten einem Urteil des EuGH nicht nachgekommen sind. Dieselben internen Leitlinien sehen vor, dass die Kommissionsdienststellen diese Fälle untersuchen müssen, um zu einer Entscheidung zu gelangen, die Angelegenheit ein zweites Mal an den EuGH zu verweisen oder den Fall innerhalb von 8 bis 18 Monaten abzuschließen.

21. Die Kommission wandte sich zunächst am 27. Oktober 2022, d. h. vier Monate nach dem Urteil, an Spanien, um sich nach der Umsetzung des Urteils zu erkundigen. Zwischen November 2022 und Mai 2023 übermittelte Spanien der Kommission Antworten. Da die Umsetzung des Urteils offenbar Gesetzesänderungen erfordert, was einige Zeit in Anspruch nimmt, erscheinen diese ersten Schritte angemessen.

22. Zwischen Mai 2023 und Juli 2024 weisen die in der Akte der Kommission eingesehenen Dokumente auf keine Maßnahmen der Kommission hin. Obwohl die Kommission geltend macht, dass in diesem Zeitraum interne Gespräche innerhalb der Kommission stattgefunden hätten und einige Anträge an Spanien gerichtet worden seien, liegen in der Akte der Kommission keine Belege dafür vor. Aus den im Rahmen der Untersuchung eingeholten Informationen geht jedoch hervor, dass die Verzögerung bei den diesbezüglichen Fortschritten in diesem Zeitraum zum Teil auf die Lage in Spanien zurückzuführen ist. Die Parlamentswahlen, die im Juli 2023 in Spanien stattfanden, stoppten die Maßnahmen, die Spanien ergriffen hatte, um dem Urteil nachzukommen, bis es im November 2023 eine neue Regierung gab.

23. Zwischen Juli 2024 und April 2025 fanden vier Treffen zwischen Vertretern Spaniens und Vertretern der Kommission statt. Darüber hinaus hat Spanien der Kommission zwischen Januar 2025 und April 2025 viermal Entwürfe von Gesetzesänderungen übermittelt. Dies zeigt, dass die Kommission ab Juli 2024 weiterhin an dem Dossier beteiligt war und dass sich die Angelegenheit auf nationaler Ebene weiterentwickelt hat.  

24. Die Kommission prüfte den Vorentwurf eines Gesetzes, den Spanien ihr am 24. April 2025 zur Umsetzung des Urteils übermittelt hatte. Am 7. Oktober 2025 enthielt der Gesetzentwurf, der vom spanischen Ministerrat angenommen und dem spanischen Abgeordnetenkongress übermittelt wurde, jedoch einige Änderungen gegenüber dem Vorentwurf des Gesetzes vom April 2025. Diese neuen Änderungen trugen zu der Verzögerung bei der Sicherstellung der Einhaltung des Urteils durch Spanien bei. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen erscheint das Argument des Beschwerdeführers, dass seit 2023 keine wesentlichen Änderungen an den spanischen Unterlagen vorgenommen wurden, nicht begründet.

25. Auf der Grundlage der Untersuchung stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass sich die Kommission ab Juli 2024 bis zum 11. Dezember 2025 aktiv mit Spanien in dieser Angelegenheit ausgetauscht hat, als die Kommission ein weiteres Aufforderungsschreiben an Spanien richtete. Dies zeigt die anhaltenden Bemühungen der Kommission, Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung des Urteils durch Spanien sicherzustellen.

26. In Anbetracht des Vorstehenden und trotz des Zeitraums von einem Jahr, in dem die Kommission keinen Nachweis für ein Tätigwerden erbracht hat, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission angesichts der Umstände dieses Falles und insbesondere der Zeit, die Spanien für den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens benötigt, insgesamt angemessen gehandelt hat.

27. Obwohl die internen Leitlinien der Kommission ein wichtiges Instrument zur Sicherstellung von Fortschritten sind, hält die Bürgerbeauftragte die Erläuterungen der Kommission, wonach ein Dialog der effizienteste Weg sein kann, wenn ein Mitgliedstaat Handlungsbereitschaft zeigt, für angemessen. Im vorliegenden Fall führen der Zeitplan und die Erläuterungen zu den ergriffenen Maßnahmen nicht zu der Feststellung, dass die Kommission in dieser Hinsicht offensichtlich außerhalb ihres Ermessens gehandelt hat.

28. Obwohl die Angelegenheit noch nicht zu einer endgültigen Schlussfolgerung gelangt ist, ist der Bürgerbeauftragte daher der Auffassung, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt sind.

29. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission nach der Übermittlung des Aufforderungsschreibens an Spanien gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV weiterhin aktiv, sorgfältig und unverzüglich die Einhaltung des Urteils durch Spanien überwachen wird.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Angesichts der bisherigen Schritte der Kommission, einschließlich des jüngsten Aufforderungsschreibens, und unter Berücksichtigung der Umstände des Falles, die den Zeitplan für die Maßnahmen der Kommission erklären, sind zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission die Angelegenheit weiterhin aktiv, sorgfältig und ohne weitere Verzögerungen überwachen wird.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 10.3.2026

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/memo_17_1577

[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/memo_18_349

[3] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_19_6299

[4] Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Gesetz 40/2015 über die Rechtsordnung des öffentlichen Sektors) und Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Gesetz 39/2015 über das gemeinsame Verwaltungsverfahren der Behörden).

[5] Der Beschwerdeführer hatte sich bereits im April 2023 und Februar 2024 an den Bürgerbeauftragten gewandt, um zu erfahren, wie die Kommission die Einhaltung des Urteils durch Spanien sicherstellte. Zu diesem Zeitpunkt stellte der Bürgerbeauftragte keine ausreichenden Gründe für eine Untersuchung der Angelegenheit fest. 

[6] Nach Art. 260 Abs. 2 AEUV kann die Kommission, wenn sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um dem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen, den Gerichtshof anrufen, nachdem sie diesem Staat Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat.

[7] Vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 25. Februar 2021, Europäische Kommission V Königreich Spanien, C-658/19, Rn. 19: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/2019/C-0658-19-00000000RD-01-P-01/ARRET/238164-EN-1-html

[8] Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union, Kommission der Europäischen Gemeinschaften/Französische Republik, C-334/94, Rn. 31: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/1994/C-0334-94-00000000RD-01-P-01/ARRET/100064-EN-1-pdf

[9] Siehe z. B. Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union, Kommission der Europäischen Gemeinschaften/Französische Republik, C-334/94, Rn. 31: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document/C/1994/C-0334-94-00000000RD-01-P-01/ARRET/100064-EN-1-pdf