Hintergrund der Beschwerde

1. Am 6. Februar 2024 veröffentlichte die Europäische Kommission ihren Legislativvorschlag [1] für eine Neufassung der Richtlinie zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern sowie von Darstellungen sexuellen Kindesmissbrauchs („CSAM-Richtlinie“)[2]. Der Vorschlag sah unter anderem eine Änderung von Artikel 8 der CSAM-Richtlinie vor. Der bestehende Artikel sieht im Wesentlichen vor, dass die Mitgliedstaaten entscheiden können, ob bestimmte in der Richtlinie [3] aufgeführte Straftaten im Zusammenhang mit sexuellen Aktivitäten und einvernehmlichen Beziehungen zwischen Gleichaltrigen gelten würden,„die in Bezug auf Alter und Grad der psychischen und körperlichen Entwicklung nahe sind“, oder wenn das Kind das Alter der sexuellen Mündigkeit erreicht hat. Die Kommission schlug Änderungen am bestehenden Text [4] vor und fügte drei neue Absätze hinzu, die sich auf digitale Angelegenheiten und die Ausdrucksform der Zustimmung beziehen.

2. Kurz nach der Veröffentlichung des Vorschlags stellte der Beschwerdeführer bei der Kommission einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit [5] zu „allen Dokumenten im Zusammenhang mit der Neufassung von Artikel 8 („Einvernehmliche sexuelle Handlungen“) der Richtlinie 2011/93“. Der Beschwerdeführer wollte die Gründe für die vorgeschlagene Änderung des Artikels verstehen.

3. Im April 2024 antwortete die Kommission dem Beschwerdeführer, dass sie über kein Dokument verfüge, das in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags falle. Der Beschwerdeführer focht diese Entscheidung an (mit einem „Bestätigungsantrag“) und machte geltend, dass die Annahme des Legislativvorschlags zu erheblichen Änderungen des betreffenden Artikels führen würde und er daher nicht „glauben“könne, dass es keine Dokumente im Zusammenhang mit dieser vorgeschlagenen Änderung gebe.

4. Nach einer Verzögerung und einem ersten Eingreifen des Bürgerbeauftragten [6] legte die Kommission am 24. August 2024 ihren Zweitbeschluss vor. Es wurden drei Dokumente ermittelt, die in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit fielen:

1) die veröffentlichte Fassung des Legislativvorschlags, zu der er uneingeschränkten Zugang gewährt hat;

2) einen Entwurf der einschlägigen Bestimmung (Artikel 8), zu der sie uneingeschränkten Zugang gewährt hat; und

3) Ein interner Vermerk der Kommission mit Informationen über die vorgeschlagenen Änderungen der CSAM-Richtlinie, zu dem die Kommission einen breiten Zugang gewährte und nur begrenzte personenbezogene Daten schwärzte [7].

5. Die Kommission legte ferner „im Interesse der Vollständigkeit“Verweise auf zwei öffentlich zugängliche Dokumente, eine weitere Richtlinie und einen Legislativvorschlag für eine andere Richtlinie [8] vor, die ihrer Ansicht nach „direkt oder indirekt Aspekte der Herausforderungen im Zusammenhang mit Straftaten des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern angehen“. Die Kommission erklärte, dass diese Dokumente „einige der Bedenken [des Beschwerdeführers] hinsichtlich der Änderungen in Artikel 8 der gezielten Neufassung der Richtlinie 2011/93/EU ausräumen [sollten]“.

6. Unzufrieden mit der bestätigenden Entscheidung der Kommission reichte der Beschwerdeführer im September 2024 eine neue Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein, in der er geltend machte, dass die von der Kommission vorgelegten Dokumente nicht alle Dokumente darstellen können, die sich im Besitz der Kommission im Zusammenhang mit der Neufassung von Artikel 8 der CSAM-Richtlinie befinden.

Die Untersuchung

7. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung darüber ein, wie die Kommission mit dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang umging, insbesondere ob sie alle in ihren Anwendungsbereich fallenden Dokumente identifizierte.

8. Im Laufe der Untersuchung hielt das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten ein Treffen mit Vertretern der Kommission ab.

9. Anschließend teilte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer einen Bericht über das Treffen mit, und der Beschwerdeführer übermittelte seine Anmerkungen.

Dargelegte Argumente

10. In seiner Beschwerde argumentierte der Beschwerdeführer im Wesentlichen, dass es angesichts der Bedeutung des in der CSAM-Richtlinie geregelten Themas und der Art der vorgeschlagenen Änderungen mehr Dokumente geben sollte als die von der Kommission ermittelten.

11. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten gaben die Vertreter der Kommission folgende Erklärungen ab:

i. Bei der Ausarbeitung des betreffenden Legislativvorschlags befolgte die Kommission das übliche Verfahren im Einklang mit ihren „Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung“[9]. Dabei wurden verschiedene Dienststellen der Kommission konsultiert. Parallel dazu hat die Kommission einen Legislativvorschlag für eine neue Richtlinie zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Richtlinie 2024/1385 [10]) ausgearbeitet, dessen Inhalt sich in gewissem Maße mit der Neufassung der CSAM-Richtlinie überschneidet. Aufgrund dieser Überschneidung schien es notwendig, die beiden Vorschläge anzugleichen und den Legislativvorschlag für eine Neufassung der CSAM-Richtlinie in Bezug auf den Begriff „Zustimmung“ anzupassen. Die Vertreter der Kommission erklärten, dass diese Angleichung erst spät im Prozess stattgefunden habe, was dazu geführt habe, dass nur eine begrenzte Anzahl von Dokumenten in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags fielen;

ii. In Bezug auf die Bearbeitung des Zugangsantrags des Beschwerdeführers führte die Kommission eine Suche in ihrem Dokumentenmanagementsystem und in den Aufzeichnungen der für das einschlägige interne Genehmigungsverfahren verwendeten Software durch. Darüber hinaus suchte die Kommission nach möglichen Dokumenten und Entwürfen, die (noch) nicht in den entsprechenden Funktionspostfächern sowie im gemeinsamen Laufwerk des für den Legislativvorschlag zuständigen Referats registriert waren. Er konsultierte auch Bedienstete, die an dem Vorschlag gearbeitet hatten;

iii. Die Kommission betrachtet die vorgeschlagene Änderung von Artikel 8 der CSAM-Richtlinie nicht als inhaltliche Änderung, sondern als eine Frage der Klarstellung. Die Vertreter der Kommission erklärten, dass die vorgeschlagenen Änderungen mit dem Standpunkt der Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene in Einklang stehen und sicherstellen, dass dieser Standpunkt im EU-Rechtsrahmen unter Anwendung eines kinderschutzorientierten Ansatzes zum Ausdruck kommt.

12. In seiner Stellungnahme zum Sitzungsbericht argumentierte der Beschwerdeführer, dass die vorgeschlagenen Änderungen an Artikel 8 der CSAM-Richtlinie erhebliche rechtliche Folgen haben würden, z. B. in Bezug auf die Verbreitung von Material, an dem Kinder beteiligt sind. Angesichts der großen Zahl der an dem Prozess beteiligten Kommissionsdienststellen sollte es daher mehr Dokumente geben, die den Entscheidungsprozess widerspiegeln, der zu den vorgeschlagenen Änderungen geführt hat.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

13. Das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gilt nur für bestehende Dokumente, die sich im Besitz des betreffenden EU-Organs befinden.

14. Nach der Rechtsprechung der EU besteht in Fällen, in denen ein Unionsorgan in Beantwortung eines Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erklärt, dass ein angefordertes Dokument nicht existiert, eine rechtliche Vermutung, dass eine solche Erklärung wahr und richtig ist [11].

15. Diese Vermutung kann mit sachdienlichen und übereinstimmenden Nachweisen widerlegt werden, dass das angeforderte Dokument vorhanden ist und sich im Besitz des betreffenden EU-Organs befindet. Es ist jedoch Sache des Antragstellers, solche Beweise vorzulegen [12], die über die bloße Annahme oder den Verdacht hinausgehen müssen, dass die Dokumente existieren sollten.

16. In diesem Fall erklärte der Beschwerdeführer, dass die vorgeschlagene Änderung von Artikel 8 der CSAM-Richtlinie eine wesentliche Änderung der geltenden rechtlichen Regelung nach sich ziehen würde. Er ging daher davon aus, dass diese Änderung dokumentiert sein muss. In ähnlicher Weise brachte der Beschwerdeführer vor, dass er angesichts der Einbeziehung verschiedener Kommissionsdienststellen in die Ausarbeitung des Legislativvorschlags nicht „glauben“könne, dass es kein Dokument gebe, in dem die vorgeschlagene Änderung von Artikel 8 erläutert werde.

17. Vor diesem Hintergrund können derartige Argumente als solche nicht als relevante und übereinstimmende Beweise [13] im Sinne der Rechtsprechung angesehen werden, wonach Dokumente im Zusammenhang mit der Neufassung von Art. 8 der CSAM-Richtlinie vorliegen. Der Beschwerdeführer argumentierte jedoch, dass die Neufassung dieses Artikels zu wesentlichen Änderungen der Rechtsinstrumente zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs von Kindern führen könnte. Der Bürgerbeauftragte vertrat daher die Auffassung, dass es hinreichende und vernünftige Gründe für die Annahme gebe, dass der Beschwerdeführer in diesem Fall die Vermutung der Rechtmäßigkeit und Richtigkeit widerlegt habe, die jeder Erklärung der Organe über das Nichtvorhandensein der angeforderten Dokumente beigefügt sei.

18. Gelingt es dem Antragsteller, die genannte Rechtmäßigkeitsvermutung zu widerlegen, kann das betreffende Organ die Nichtexistenz oder den Nichtbesitz des/der angeforderten Dokuments/Dokumente weiterhin nachweisen, indem es plausible Erläuterungen vorlegt, anhand deren die Gründe für die Nichtexistenz oder den Nichtbesitz festgestellt werden können [14].

19. Im Laufe der Untersuchung stellte die Kommission fest, dass ihre für die Ausarbeitung des streitigen Legislativvorschlags zuständige Dienststelle in einem späten Stadium des Verfahrens Kenntnis von einer Überschneidung mit einem anderen Legislativvorschlag erlangt habe [15]. Die betroffenen Kommissionsdienststellen hatten daraufhin beschlossen, den Wortlaut der beiden Vorschläge anzugleichen, um die Kohärenz in Bezug auf den Begriff „Einwilligung“ zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang wurde Artikel 8 der CSAM-Richtlinie nach einem mündlichen Austausch zwischen den beteiligten Kommissionsdienststellen geändert. In diesem Zusammenhang seien keine anderen Dokumente als der Vorschlagsentwurf erstellt worden, auch keine Aufzeichnungen über den mündlichen Austausch. 

20. Die Kommission legte auch Informationen darüber vor, wie sie den Zugangsantrag des Beschwerdeführers bearbeitete. Insbesondere sagte die Kommission, dass sie nach Dokumenten suchte, die in ihren Dokumentenverwaltungs- und Genehmigungssystemen gespeichert waren. Darüber hinaus suchte sie nach möglichen einschlägigen E-Mails und Dokumentenentwürfen und konsultierte die Mitarbeiter, die an der Ausarbeitung des Legislativvorschlags beteiligt waren. Dies hatte nicht zur Identifizierung zusätzlicher Dokumente geführt, die unter den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang fallen würden.

21. Der Bürgerbeauftragte hält die Erläuterungen der Kommission zum Ausarbeitungsprozess des Legislativvorschlags für plausibel. Darüber hinaus ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission eine gründliche Durchsuchung durchgeführt hat, um relevante Dokumente zu ermitteln. Diese Suche erstreckte sich insbesondere auf mögliche E-Mails und Entwürfe von Dokumenten. Es besteht kein Grund zu bezweifeln, dass die Kommission diese Durchsuchung tatsächlich durchgeführt hat oder dass sie zur Identifizierung zusätzlicher Dokumente geführt hat.

22. Allerdings hält der Bürgerbeauftragte, wie oben dargelegt, die Erwartung, dass eine Gesetzesänderung, insbesondere im Rahmen einer Neufassung, ordnungsgemäß dokumentiert würde, für angemessen. Der Bürgerbeauftragte bedauert daher, dass die Kommission dem Beschwerdeführer in ihrer bestätigenden Entscheidung nicht näher erläutert hat, warum in diesem speziellen Fall kein Dokument vorlag. Obwohl die Kommission diese Informationen während des Treffens mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten vorgelegt und anschließend akzeptiert hat, sie dem Beschwerdeführer zu übermitteln (Sitzungsbericht), ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Bereitstellung solcher Informationen und/oder Erläuterungen in der Phase der bestätigenden Entscheidung es dem Beschwerdeführer ermöglicht hätte, besser zu verstehen, warum keine zusätzlichen Dokumente vorhanden waren.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung hält es die Bürgerbeauftragte für angemessen, diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung abzuschließen:

Weitere Untersuchungen sind nicht gerechtfertigt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 15.4.2025

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2024%3A60%3AFIN

[2] Richtlinie 2011/93/EU zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern sowie der Kinderpornografie: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2011/93/oj/eng

[3] Zum Beispiel „die Herstellung, der Erwerb oder der Besitz von Material, an dem Kinder beteiligt sind, die das Alter der sexuellen Mündigkeit erreicht haben, wenn dieses Material mit Zustimmung dieser Kinder und nur für den privaten Gebrauch der beteiligten Personen hergestellt und besessen wird, sofern die Handlungen keinen Missbrauch beinhalteten“.

[4] Zum Beispiel die Streichung des Verweises auf „Peers, die in Bezug auf Alter und Grad der psychologischen Entwicklung oder Reife nahe sind“.

[5] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[6] Siehe Rechtssache 1436/2024/MAG https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/66947.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] Richtlinie 2012/29/EU zur Festlegung von Mindeststandards für die Rechte, die Unterstützung und den Schutz von Opfern von Straftaten: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2012/29/oj/eng und Vorschlag für eine Richtlinie zur Bekämpfung von Gewalt gegen

Frauen und häusliche Gewalt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0105 (Richtlinie 2024/1385: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32024L1385).

[9] In den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung werden die Grundsätze dargelegt, die die Europäische Kommission bei der Ausarbeitung neuer Initiativen und Vorschläge sowie bei der Verwaltung und Bewertung bestehender Rechtsvorschriften befolgt:

https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation_en

[10] Siehe Fußnote 8.

[11] Siehe Urteil des Gerichts vom 23. April 2018, Rechtssache T‑468/16, Verein Deutsche Sprache/Kommission, Rn. 34-35: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=201394&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2400999

[12] Idem, Verein Deutsche Sprache/Kommission, Randnr. 35.

[13] Siehe Urteil des Gerichts vom 25. September 2018, Psara u. a./Kommission, Rechtssachen T‑639/15 bis T‑666/15 und T‑94/16, Rn. 33 https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918688

[14] Siehe Urteil des Gerichts vom 20. September 2019 in der Rechtssache T‑433/17, Dehousse/CJUE, Rn. 49; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=217989&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1138335

[15] Siehe Verweise auf die betreffenden Legislativvorschläge in Fußnote 8.