Zur Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer, ein in der EU ansässiges Beratungsunternehmen, das internationale Dienstleistungen erbringt, unterzeichnete im Januar 2014 einen Vertrag mit der „Auftraggeberin“[1], dem nationalen Anweisungsbefugten des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in Gabun. Der Auftrag betraf die Bereitstellung langfristiger internationaler technischer Hilfe für ein Projekt zur beruflichen Bildung in Gabun.

2. Die Delegation der Europäischen Union in Gabun billigte den Vertrag über die Finanzierung im Rahmen des EEF im Namen der EU. Die Europäische Kommission war nicht Vertragspartei, sondern Geldgeberin. In dieser Funktion überwachte und überwachte sie, wie die Mittel ausgegeben wurden.

3. Gemäß den Allgemeinen Bedingungen des Vertrags konnte der öffentliche Auftraggeber den Vertrag aussetzen, wenn der Auftragnehmer seinen Verpflichtungen nicht nachkam.[2] In diesem Fall musste der Auftragnehmer Schutzmaßnahmen ergreifen.[3] Gemäß den Allgemeinen Bedingungen konnten die durch solche Schutzmaßnahmen verursachten Kosten zum Auftragspreis hinzugerechnet werden, es sei denn, die Aussetzung war aufgrund eines Verstoßes oder einer Nichterfüllung der Vertragserfüllung durch den Auftragnehmer erforderlich.[4]

4. Im Februar 2016 teilte der öffentliche Auftraggeber dem Beschwerdeführer mit, dass der Vertrag ausgesetzt wurde, bis die Halbzeitbewertung des Vertrags abgeschlossen war, da die vereinbarten Leistungen im Rahmen des Vertrags nicht erbracht wurden. Infolge der Aussetzung ergriff der Beschwerdeführer Schutzmaßnahmen.

5. Im April 2016 informierte der öffentliche Auftraggeber den Beschwerdeführer über seine Entscheidung, die Aussetzung des Vertrags aufzuheben, obwohl keine Halbzeitbewertung stattgefunden hatte. Ungeachtet der bisherigen Leistung des Beschwerdeführers könne der Beschwerdeführer innerhalb von 20 Tagen eine Vertragsänderung vorschlagen, um bestimmte Tätigkeiten auszulagern.

6. Im August 2016 reichte die Beschwerdeführerin beim öffentlichen Auftraggeber eine Zahlungsaufforderung in Höhe von 32 720 EUR ein, die den Kosten entsprach, die ihr durch den Erlass der Schutzmaßnahmen entstanden waren.

7. Zwischen Januar und Juni 2017 führten der öffentliche Auftraggeber und die Delegation einen Gedankenaustausch über die Zahlungsaufforderung. Da der öffentliche Auftraggeber den Vertrag wegen Nichterfüllung durch den Beschwerdeführer ausgesetzt habe, sei die Kommission nicht verpflichtet, die Kosten der Schutzmaßnahmen zu tragen. Der öffentliche Auftraggeber erklärte, dass die Entscheidung über die Aussetzung des Vertrags auf der Grundlage einer begründeten Vermutung der Nichteinhaltung durch den Beschwerdeführer getroffen worden sei, dass die Schutzmaßnahmen jedoch durch EEF-Mittel gedeckt werden sollten, da diese Vermutung ohne eine Halbzeitbewertung des Vertrags nicht bestätigt oder widerlegt werden könne. Der Vertrag endete im Oktober 2017.

8. Im Oktober 2020 teilte die Delegation, die vom öffentlichen Auftraggeber beauftragt worden war, die nicht in Anspruch genommenen vorausbezahlten Beträge aus dem Vertrag einzuziehen, dem Beschwerdeführer ihre Absicht mit, den Betrag von 72 497,50 EUR einzuziehen. Der Beschwerdeführer erklärte sodann, dass er berechtigt sei, die Einziehung der nicht in Anspruch genommenen Beträge mit dem Betrag zu verrechnen, den der öffentliche Auftraggeber ihm für die Schutzmaßnahmen schulde, die er während der Aussetzung des Vertrags getroffen habe. Daher zahlte der Beschwerdeführer nur 39 775,50 EUR, wobei ein Betrag in Höhe der Kosten der Schutzmaßnahmen (32 720 EUR) einbehalten wurde.

9. Am 3. Dezember 2020 erklärte die Delegation, dass sie ihren Standpunkt zur Finanzierung der Schutzmaßnahmen beibehalten habe, und übermittelte dem Beschwerdeführer eine Zahlungsaufforderung in Höhe von 32 720 EUR. Am 2. Juni 2021 zog die Kommission den Betrag von 33 437,15 EUR, der die Kosten der Schutzmaßnahmen und die Verzugszinsen umfasste, ein, indem sie den Betrag von einer anderen Zahlung abzog, die dem Beschwerdeführer von der Kommission geschuldet wurde.

10. Zwischen Februar und Juli 2021 tauschten der Beschwerdeführer und die Kommission weitere Schreiben aus. Die Kommission billigte den Standpunkt der Delegation in Bezug auf die Weigerung, die zusätzlichen Kosten der Schutzmaßnahmen zu finanzieren.

11. Unzufrieden mit den Antworten der Kommission wandte sich der Beschwerdeführer im September 2021 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

12. Im Laufe der Untersuchung ersuchte die Bürgerbeauftragte die Kommission um weitere Erläuterungen zu ihrem Standpunkt zu einigen Argumenten des Beschwerdeführers.

Weigerung der Kommission, die Mehrkosten der Schutzmaßnahmen mit EU-Mitteln zu finanzieren

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

13. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Entscheidung der Kommission, die Ausgaben für die Schutzmaßnahmen nicht in den aus dem EEF finanzierten Betrag einzubeziehen, ungerechtfertigt sei. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Aussetzung des Vertrags auf einer Vermutung der Nichterfüllung beruhte, die nie bestätigt wurde. Die Halbzeitbewertung des Vertrags fand nie statt, so dass die Aussetzung aufgehoben wurde.

14. Darüber hinaus teilte der Beschwerdeführer mit, dass er dem öffentlichen Auftraggeber seine Absicht mitgeteilt habe, die Erstattung der Kosten im Zusammenhang mit den Schutzmaßnahmen am 3. März 2016 und damit innerhalb der in den Allgemeinen Bedingungen festgelegten Frist von 30 Tagen [5] zu beantragen.

15. Die Kommission brachte vor, dass sie keine Anhaltspunkte dafür finden könne, dass die durch solche Schutzmaßnahmen verursachten Kosten zum Vertragspreis hinzugerechnet werden sollten, und dass sie dies dem Beschwerdeführer während seines gesamten Austauschs konsequent mitgeteilt habe. Nach Ansicht der Kommission war der Grund für die Aussetzung des Vertrags die Nichterfüllung durch den Beschwerdeführer, wie in der Aussetzungsentscheidung angegeben und vom öffentlichen Auftraggeber in mehreren Schreiben mitgeteilt. Die Kommission erklärte ferner, dass die Entscheidung des öffentlichen Auftraggebers, die Aussetzung aufzuheben, davon abhängig sei, dass der Beschwerdeführer innerhalb von 20 Tagen einen Entwurf einer Vertragsänderung vorlege, in dem bestimmte Tätigkeiten ausgelagert würden. Der Beschwerdeführer habe dies versäumt. Darüber hinaus erklärte die Kommission, dass das Versäumnis, eine Halbzeitbewertung durchzuführen, auf die mangelnde Mitarbeit des Beschwerdeführers zurückzuführen sei, und änderte nichts an der Schlussfolgerung, dass die Aussetzung aufgrund des Versäumnisses des Beschwerdeführers erfolgte.

16. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten der Schutzmaßnahmen hatte, da der einschlägige Artikel der Allgemeinen Bedingungen [6], wonach Schutzmaßnahmen nicht zum Vertragspreis hinzugerechnet werden können, wenn die Aussetzung durch die Nichterfüllung durch den Auftragnehmer verursacht wurde, anwendbar war.

17. Die Kommission brachte ferner vor, dass der Beschwerdeführer es versäumt habe, dem öffentlichen Auftraggeber seine Absicht mitzuteilen, die zusätzlichen Kosten für die Schutzmaßnahmen innerhalb der 30-Tage-Frist geltend zu machen [7]. Die Kommission erklärte, dass der Beschwerdeführer zwar nach der Mitteilung über die Aussetzung des Vertrags mehrere Gespräche mit dem öffentlichen Auftraggeber und der Kommission geführt habe, sein förmlicher Antrag auf zusätzliche Kosten jedoch erst am 24. Mai 2016, d. h. über die Frist hinaus, übermittelt worden sei. Selbst wenn die Aussetzung nicht auf einen vertraglichen Verstoß des Beschwerdeführers zurückzuführen gewesen wäre, hätte der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Ausgleich der zusätzlichen Kosten gehabt, da er die Frist für die Beantragung dieses Antrags versäumt hatte.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

18. In Fällen, die vertragliche Angelegenheiten betreffen, ist es Aufgabe des Bürgerbeauftragten zu prüfen, ob das betreffende EU-Organ dem Beschwerdeführer eine kohärente und angemessene Darstellung der Rechtsgrundlage für seine Maßnahmen und eine Begründung für eine bestimmte Position im Rahmen des Vertrags vorgelegt hat. Es ist nicht Sache des Bürgerbeauftragten, festzustellen, ob eine der Parteien einen Vertragsbruch begangen hat.

19. Gemäß den Allgemeinen Bedingungen [8] kann der öffentliche Auftraggeber einen Vertrag wegen Nichterfüllung durch den Auftragnehmer aussetzen. In seiner Entscheidung über die Aussetzung verwies der öffentliche Auftraggeber ausdrücklich auf die entsprechende Bestimmung in den Allgemeinen Bedingungen und stellte fest, dass der Beschwerdeführer bestimmte vertragliche Verpflichtungen nicht rechtzeitig erfüllt habe. Der öffentliche Auftraggeber wiederholte seine Bedenken hinsichtlich der Leistung des Beschwerdeführers und verzögerte den anschließenden Schriftwechsel mehrmals. Daher scheint ihre Entscheidung, den Vertrag auszusetzen, nicht auf einem Verdacht oder einer Vermutung zu beruhen, wie der Beschwerdeführer zu vermuten scheint, sondern auf der festgestellten Feststellung, dass der Beschwerdeführer seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist. Aus den von der Kommission vorgelegten Nachweisen geht auch hervor, dass sie sich vergewissert hat, dass es Mängel bei der Ausführung des Vertrags durch den Beschwerdeführer gab.

20. Die Tatsache, dass der öffentliche Auftraggeber die Aussetzung aufgehoben und die Kommission darüber informiert hat, dass die Probleme mit der Leistung des Beschwerdeführers nicht bestätigt wurden, was bedeutete, dass der Beschwerdeführer eine Entschädigung für die Kosten verlangen konnte, die ihm aufgrund der Schutzmaßnahmen entstanden waren, bindet die Kommission nicht an ihren Standpunkt in dieser Angelegenheit. Der öffentliche Auftraggeber erklärte in seiner Aussetzungsentscheidung, dass der Vertrag ausgesetzt werde, bis die Schlussfolgerungen der Halbzeitbewertung vorliegen. Es scheint jedoch, dass sie sich auf die Dauer der Aussetzung bezog und nicht darauf hinwies, dass die Schlussfolgerung, ob der Beschwerdeführer gegen den Vertrag verstoßen hatte, von den tatsächlichen Ergebnissen der Halbzeitbewertung abhängen würde. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten konnte zwar nicht bestätigen, ob der Beschwerdeführer mit dem öffentlichen Auftraggeber zusammengearbeitet hat, um die Halbzeitbewertung zu erleichtern, doch ändert dies nichts an der Schlussfolgerung, dass die Aussetzung auf das Versäumnis des Beschwerdeführers zurückzuführen war. Diese Schlussfolgerung war nicht von den Ergebnissen der Halbzeitbewertung abhängig. Darüber hinaus war die Aufhebung der Aussetzung offenbar davon abhängig, dass der Beschwerdeführer innerhalb von 20 Tagen einen Entwurf einer Vertragsänderung vorlegte. Der Beschwerdeführer legte jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass er diese Anforderung erfüllt hatte.

21. Die Kommission wies den öffentlichen Auftraggeber nicht an, welchen Standpunkt sie in Bezug auf die zusätzlichen Kosten einnehmen sollte, sondern vertrat lediglich die Auffassung, dass sie nicht in den Gesamtauftragsbetrag einbezogen werden sollten. Die Beweise deuten darauf hin, dass die Kommission diesen Standpunkt während des gesamten Verfahrens konsequent zum Ausdruck gebracht hat. Daher war die Kommission an den Standpunkt des öffentlichen Auftraggebers zu den Schutzmaßnahmen nicht gebunden [9].

22. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen erscheint es angemessen, dass die Kommission nicht der Auffassung war, dass die Ausgaben im Zusammenhang mit den Schutzmaßnahmen aus dem EEF finanziert werden sollten.

23. Es besteht Uneinigkeit darüber, wann der Beschwerdeführer dem öffentlichen Auftraggeber förmlich seine Absicht mitgeteilt hat, die Erstattung der Kosten im Zusammenhang mit den Schutzmaßnahmen zu beantragen, und somit darüber, ob er die in den Allgemeinen Bedingungen festgelegte Frist von 30 Tagen eingehalten hat. Angesichts der vorstehenden Schlussfolgerung, dass die Kommission offenbar über eine solide Rechtsgrundlage verfügt, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Schutzmaßnahmen nicht aus dem EEF finanziert werden sollten, ist es jedoch nicht erforderlich, dass der Bürgerbeauftragte zu dieser Frage Stellung nimmt.

Die Entscheidung der Kommission, die Mehrkosten der Schutzmaßnahmen zurückzufordern

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

24. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass der von der Kommission in ihrer Zahlungsaufforderung geforderte Betrag (32 720 EUR) dem Betrag entspreche, den der öffentliche Auftraggeber dem Beschwerdeführer für die Kosten der Schutzmaßnahmen schulde. Sie erklärte, dass ihre Schulden für die nicht in Anspruch genommenen Beträge mit diesem Betrag verrechnet werden sollten, den sie vom öffentlichen Auftraggeber schuldet. Zur Untermauerung seines Vorbringens verwies der Beschwerdeführer auf eine einschlägige Bestimmung der Allgemeinen Bedingungen [10].

25. Da die Kommission im Namen des öffentlichen Auftraggebers gehandelt habe, als sie die nicht in Anspruch genommenen Beträge geltend gemacht habe, hätte sie diese Ausgleichspflicht aus dem Vertragsverhältnis berücksichtigen müssen. Der Beschwerdeführer erklärte, dass diese Pflicht von der Entscheidung der Kommission, die Schutzmaßnahmen nicht aus dem EEF zu finanzieren, getrennt sei. Der Beschwerdeführer hielt die Gutschrift der Kommission daher für unrechtmäßig.

26. Die Kommission erklärte, sie habe den öffentlichen Auftraggeber stets über ihren Standpunkt unterrichtet, dass der vom Beschwerdeführer geltend gemachte Betrag nicht durch eine Finanzierung im Rahmen des EEF gedeckt werden könne. Die Kommission argumentierte, dass die EU keine Vertragspartei, sondern lediglich der Geber der Mittel sei. Daher hatte die Kommission gemäß den Allgemeinen Bedingungen [11] das Recht, alle im Rahmen des Vertrags zu viel gezahlten Beträge zurückzufordern. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Ausstellung ihrer Zahlungsaufforderung das Recht des Beschwerdeführers, vom öffentlichen Auftraggeber einen Betrag zu verlangen, nicht berührte, wenn sie der Auffassung war, dass die Entscheidung über die Aussetzung des Vertrags oder eine andere Entscheidung über die Ausführung des Vertrags seine vertraglichen Rechte beeinträchtigt hatte.

27. Die Kommission betonte ferner, dass sie gegenüber dem Europäischen Parlament und dem Rat für die ordnungsgemäße Verwendung der EU-Mittel rechenschaftspflichtig bleibt. Durch die Übertragung von Haushaltsvollzugsaufgaben ändert sich lediglich die Art der Zuständigkeit der Kommission, die sich von der tatsächlichen Ausführung hin zur Kontrolle und Überwachung der durchgeführten Aufgaben ändert.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

28. Die Kommission ist nicht Vertragspartei des zwischen dem Beschwerdeführer und dem öffentlichen Auftraggeber geschlossenen Vertrags. Daher ist es vernünftig und legitim, zu dem Schluss zu gelangen, dass die Kommission als Geberin der Mittel berechtigt war, die Beträge zurückzufordern, die sie als nicht förderfähig im Rahmen des EEF erachtete. Der einschlägige Artikel der Allgemeinen Bedingungen [12], auf den sich der Beschwerdeführer zur Stützung seines Vorbringens bezieht, scheint den öffentlichen Auftraggeber zu berechtigen, die ihm vom Auftragnehmer geschuldeten Beträge dadurch zu verrechnen, dass er dem Auftragnehmer keine entsprechenden Beträge zahlt. Sie gilt nicht für Dritte, die Einziehungsanordnungen ausstellen. Diese Bestimmung gilt daher nicht für den vorliegenden Fall.

29. Wie oben dargelegt, erscheint die Entscheidung der Kommission, die Ausgaben im Zusammenhang mit den Schutzmaßnahmen nicht in den Gesamtbetrag des aus dem EEF finanzierten Vertrags einzubeziehen, gerechtfertigt. Auf der Grundlage der Allgemeinen Bedingungen [13], die der EU das Recht einräumen, die an den Auftragnehmer über den endgültigen Betrag hinaus gezahlten Beträge zurückzufordern, erscheint die Zahlungsaufforderung der Kommission, in der der Betrag von 32 720 EUR geltend gemacht wird, daher legitim.

30. Da die Kommission den öffentlichen Auftraggeber nicht angewiesen hat, welchen Standpunkt er in Bezug auf die Erstattung der Schutzmaßnahmen einzunehmen hat, ist auch das Argument, dass der Beschwerdeführer weiterhin berechtigt ist, diese Beträge vom öffentlichen Auftraggeber zu verlangen, angemessen. Das Vertragsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem öffentlichen Auftraggeber wird durch die diesbezügliche Haltung der Kommission nicht berührt.

31. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission vorlag.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab [14]:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Tina Nilsson
Leiterin des Referats Fallbearbeitung

Straßburg, 13.3.2023

[1] Der öffentliche Auftraggeber ist die für die Vergabe des betreffenden öffentlichen Auftrags zuständige Stelle, in diesem Fall der Contrat de Services Nr. FED/2013/333-881 „Assistance technique internationale long terme au projet d'appui à la formation et l'insertion professionnelles au Gabon“.

[2] Artikel 34 Absatz 4 der Allgemeinen Bedingungen für Dienstleistungsverträge über Maßnahmen im Außenbereich, die von der Europäischen Union oder vom Europäischen Entwicklungsfonds finanziert werden: „Erfüllt der Auftragnehmer eine seiner Verpflichtungen nicht gemäß den Bestimmungen des Vertrags, so hat der öffentliche Auftraggeber unbeschadet seines Rechts nach Artikel 34 Absatz 2 auch Anspruch auf folgende Rechtsbehelfe: a) Zahlungseinstellung; und/oder b) Kürzung oder Einziehung von Zahlungen im Verhältnis zum Ausmaß des Ausfalls“.

[3] Artikel 35 Absatz 3 der Allgemeinen Bedingungen

[4] Artikel 35 Absatz 4 der Allgemeinen Bedingungen

[5] Artikel 35 Absatz 5 der Allgemeinen Bedingungen

[6] Artikel 35 Absatz 4 der Allgemeinen Bedingungen

[7] Artikel 35 Absatz 5 der Allgemeinen Bedingungen

[8] Artikel 34 Absatz 4 der Allgemeinen Bedingungen

[9] Siehe hierzu auch Nummer 37 des Beschlusses des Bürgerbeauftragten zum Abschluss der Untersuchung der Beschwerde 901/2011/OV gegen die Europäische Kommission, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/12085.

[10] Artikel 31 Absatz 3: „Die an den öffentlichen Auftraggeber zurückzuzahlenden Beträge können mit Beträgen jeglicher Art verrechnet werden, die dem Auftragnehmer zustehen. Das Recht der Partei, Ratenzahlungen zu vereinbaren, bleibt hiervon unberührt.“

[11] Artikel 31 Absatz 5: „Unbeschadet des Vorrechts des öffentlichen Auftraggebers kann die Europäische Union als Geber erforderlichenfalls selbst mit allen Mitteln zur Einziehung vorgehen.“

[12] Artikel 31 Absatz 3 der Allgemeinen Bedingungen

[13] Artikel 31 Absatz 5 der Allgemeinen Bedingungen

[14] Diese Beschwerde wurde gemäß dem Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Annahme von Durchführungsbestimmungen im Rahmen einer delegierten Fallbearbeitung behandelt.