Hintergrund der Beschwerde

1. Der Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Stabilität und die Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Vertriebenen in Afrika (EUTFA)[1] wurde 2015 eingerichtet. Die Programme im Rahmen des EUTFA werden in 26 Partnerländern in drei Regionen Afrikas durchgeführt: Sahelzone und Tschadsee, Horn von Afrika und Nordafrika.

2. Die Europäische Kommission fungiert als Vertreterin der EU und ist über einen Bediensteten der Kommission (im Folgenden „EUFTA-Manager“) an der laufenden Verwaltung des EUTFA beteiligt. Im Rahmen des EUTFA finanzierte Initiativen werden von der Kommission entweder im Wege der direkten Mittelverwaltung oder der indirekten Mittelverwaltung mit Partnern wie der Internationalen Organisation für Migration, dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte und der Internationalen Arbeitsorganisation durchgeführt.

3. Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um Organisationen der Zivilgesellschaft [2], die Bedenken hinsichtlich EUTFA-Projekten geäußert haben, die den Transfer von Überwachungsfähigkeiten (Technologien, Kapazitätsaufbau, Schulungen zu Überwachungstechniken) in die Partnerländer beinhalten.

4. Zwischen September 2019 und Juni 2020 führten die Kommission und einer der Beschwerdeführer einen Austausch über diese Bedenken. Der Beschwerdeführer war insbesondere an Projekten zur Entwicklung sicherer Zivilregistersysteme und biometrischer Datenbanken für Identitäts- und Reisedokumente interessiert.

5. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission vor der Entscheidung über die Finanzierung solcher Initiativen vorherige Risiko- und Folgenabschätzungen hätte durchführen müssen, um sicherzustellen, dass ein Technologietransfer mit potenzieller Überwachungskapazität nicht zu Verletzungen der Menschenrechte (z. B. des Rechts auf Privatsphäre) führen wird.

6. Die Kommission erklärte in ihren Antworten, dass das EUTFA keinen eigenen Rechtsrahmen hat und daher denselben allgemeinen Regeln und Folgesystemen unterliegt, die für andere EU-finanzierte Programme in Entwicklungsländern gelten. Die EUTFA-Registerprogramme sehen eine Überprüfung des Rechtsrahmens für den Datenschutz vor, obwohl die EU, wie es bei anderen EU-finanzierten Programmen in Entwicklungsländern üblich ist, die Partnerländer nicht verpflichten kann, EU-Standardvorschriften als Vorbedingung für die Bereitstellung von im Rahmen des Programms vorgesehenen Elementen, wie der Software für die vom Beschwerdeführer genannten Datenbanken, vollständig einzuführen. Die Kommission erklärte ferner, dass das EUTFA nach Abschluss der Projekte nicht das Mandat hat, zu überwachen, wie das Partnerland etwaige im Rahmen des Projekts bereitgestellte Instrumente einsetzt.

7. Die Beschwerdeführer wandten sich am 19. Oktober 2021 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein und fragte die Kommission: a) ob sie vor der Genehmigung von Initiativen im Rahmen des EUTFA, die Partnerländer bei der Entwicklung von Überwachungsfähigkeiten unterstützen, irgendwelche Menschenrechtsrisiken oder Folgenabschätzungen durchführt, und b) welche anderen Maßnahmen sie zum Schutz der Menschenrechte im Zusammenhang mit Projekten, die im Rahmen des EUTFA durchgeführt werden, ergreift.

9. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission und anschließend die Stellungnahmen der Beschwerdeführer als Antwort auf die Antwort der Kommission. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten legten die Beschwerdeführer zusätzliche Dokumente vor, die die Kommission ihnen übermittelt hatte. Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten prüfte auch [3] weitere Dokumente, die sich im Besitz der Kommission in dieser Angelegenheit befanden.

Vorherige Bewertungen von Risiken/Auswirkungen auf die Menschenrechte und andere Maßnahmen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. Die Beschwerdeführer verwiesen auf zwei Arten von Projekten, die unter das EUTFA fallen: a) Projekte zur Erstellung biometrischer Datenbanken durch die Verwaltungen der Partnerländer, einschließlich der Bereitstellung technischer Ausrüstung für die Informations- und Datenanalyse, und b) Projekte zur Bereitstellung von Überwachungsausrüstung für die Partnerländer [4], zusammen mit Kenntnissen über Überwachungstechniken und andere Ausrüstung, um ihr Grenzmanagement zu stärken. 

11. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass vor der Durchführung dieser Projekte keine Bewertung der potenziellen Auswirkungen auf die Menschenrechte vorgenommen worden sei. Sie argumentierten, dass die Kommission gemäß den EU-Verträgen vor der Genehmigung der Projekte Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten hätte durchführen müssen [5].

12. Sie argumentierten, es bestehe ein vertretbares Risiko, dass die Behörden in Ländern, in denen die Rechtsvorschriften über die Überwachung keine nach dem Völkerrecht erforderlichen wesentlichen Garantien enthielten und in jüngster Zeit Korruption und Menschenrechtsverletzungen aufgetreten seien, die biometrischen Daten missbrauchen und/oder die übermittelten Kenntnisse und Ausrüstungen für andere Zwecke als die Projektziele verwenden könnten. Beispielsweise könnten sie biometrische Daten zur unrechtmäßigen Verfolgung und Überwachung von Personen verwenden. Darüber hinaus ist die in Identifikationssystemen verwendete Technologie oft fehlbar und ungenau, was zu Identifikationsfehlern führt, die tiefgreifende negative Folgen für Einzelpersonen haben können. Der Einsatz von wahlloser Überwachungsausrüstung, Techniken zur Überwachung von Mobiltelefonen und Methoden zur Untersuchung von Wohltätigkeitsorganisationen stellt eine ernsthafte Bedrohung für die Rechte und die Arbeit von Aktivisten, Journalisten und anderen dar.

13. Die Beschwerdeführer nannten ein Beispiel für ein Projekt im Rahmen des EUFTA, bei dem den Behörden in Niger Überwachungsdrohnen, Überwachungskameras, Überwachungssoftware, ein Abhörzentrum und ein internationaler Identitätsfänger für Mobilfunkteilnehmer zur Verfügung gestellt wurden. Der Transfer dieser Ausrüstung erfolgte im Rahmen eines harten Vorgehens gegen Aktivisten in Niger. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass es in Niger an wesentlichen Garantien mangele, die nach dem Völkerrecht erforderlich seien, um die Auswirkungen der Überwachung auf die Menschenrechte abzumildern. Die Beschwerdeführer nannten auch das Beispiel eines anderen Projekts, bei dem die libyschen Behörden mit Patrouillenbooten, Funksatellitenkommunikationsgeräten und anderer Ausrüstung ausgestattet wurden. Dies, so sagten sie, habe nach Vorwürfen, wie die libysche Küstenwache Migranten behandelt habe, Bedenken hinsichtlich der Menschenrechte geäußert.  

14. In ihrer Antwort an die Bürgerbeauftragte erklärte die Kommission, dass die EU-Haushaltsordnung und die EU-Treuhandfondsleitlinien für EU-TFA-Projekte gelten. Sie enthält auch keine rechtliche Verpflichtung, vor der Durchführung der Tätigkeiten eine Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte durchzuführen. Dennoch werden die Menschenrechte von Beginn der Maßnahmen bis zu ihrer Umsetzung berücksichtigt. Die Kommission räumte ein, dass der Vertrag über die Europäische Union (EUV) die allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union festlegt, zu denen die betreffenden Politiken im Bereich Entwicklung und Zusammenarbeit gehören, und dass sich diese Politiken an den Grundsätzen orientieren müssen, die die EU selbst beflügeln: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Achtung der Menschenwürde.

15. Zu den vom EUTFA abgedeckten Projekten gehören eine vorläufige Analyse des nationalen Rechtsrahmens sowie der Kapazitätsaufbau für Regierungsbedienstete, die mit Personenstandsregistern arbeiten, einschließlich der Nutzung von Computern und Datenbanken für die Registrierung der Bevölkerung. Alle EU-Empfehlungen für Rechtsrahmen in den Partnerländern basieren auf EU-Standards.  

16. Die Einzelheiten der einzelnen Projekte, die für eine Finanzierung im Rahmen des EUFTA vorgeschlagen werden, sind in dem so genannten Aktionsdokument [6] dargelegt. In der Vorlage für das Aktionsdokument werden die Menschenrechte als Querschnittsthema genannt, und die Aktionsdokumente können eine Bewertung der Auswirkungen auf die Menschenrechte enthalten. Die Risikobewertung beschränkt sich in der Regel auf die Risiken im Zusammenhang mit der Durchführung von Tätigkeiten. Darüber hinaus ist für Maßnahmen, die in Konfliktgebieten durchgeführt werden, eine vorherige Analyse der Konfliktsensitivität erforderlich.

17. Es gibt ein mehrstufiges Verfahren zur Genehmigung von Projekten. Der EUTFA-Manager legt das Maßnahmendokument für jedes vorgeschlagene Projekt der Quality Review Group/Mechanism (QRM)[7] vor, die eine „Ex-ante-Qualitätsbewertung“ durchführt. Experten für den QRM bewerten, ob das Aktionsdokument zeigt, dass das Projekt die Achtung der Werte der EU (einschließlich der Menschenrechte und anderer Rechte, der Gleichstellung der Geschlechter und des Grundsatzes der Schadensvermeidung) sowie die Einhaltung des EU-Rechtsrahmens gewährleisten wird. Diese Bewertung folgt den Leitlinien der Kommission zu einem „rechtenbasierten Ansatz“ für die Entwicklungszusammenarbeit [8], den EU-Standards für Datenschutz und Privatsphäre und internationalen bewährten Verfahren in den Bereichen Menschenrechte und Digitalisierung. Nach der Genehmigung durch den QRM werden die Aktionsdokumente dem für die betreffende Region zuständigen operativen Ausschuss vorgelegt, der sich aus allen Gebern als stimmberechtigten Mitgliedern (EU-Mitgliedstaaten, Vereinigtes Königreich, Norwegen und Schweiz) zusammensetzt, wobei Vertreter von Partnerländern und regionalen Organisationen als Beobachter fungieren. Die Kommission führt den Vorsitz in den operationellen Ausschüssen.

18. Die Hauptverantwortung für die Wahrung der Menschenrechte liegt bei den nationalen Regierungen in den Partnerländern. Wenn bei der Durchführung der unter das EUTFA fallenden Projekte die Menschenrechte nicht geachtet werden, kann die Kommission die Finanzierung aussetzen.

19. In ihren Bemerkungen zur Antwort der Kommission widersprachen die Beschwerdeführer der Auffassung der Kommission, dass die Hauptverantwortung für die Gewährleistung der Achtung der Menschenrechte bei den nationalen Regierungen liegt. Indem die Kommission diesen Regierungen Überwachungskapazitäten zur Verfügung stellt, die zu Menschenrechtsverletzungen führen könnten, ist sie dafür verantwortlich, die Achtung der Menschenrechte sicherzustellen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

20. Aus der Antwort der Kommission geht eindeutig hervor, dass sie akzeptiert, dass der Vertrag über die Europäische Union (EUV) die allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union festlegt, die sich an den Grundsätzen orientieren, die die EU selbst beflügeln: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Achtung der Menschenwürde. Die Kommission räumt auch ein, dass die Menschenrechte von Beginn der streitigen Maßnahmen bis zu ihrer Umsetzung berücksichtigt werden müssen. Es ist auch klar, dass Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte ein wichtiges Instrument sind, um sicherzustellen bzw. nachzuweisen, dass alle relevanten Faktoren und Umstände berücksichtigt wurden.

21. Somit geht es bei der dem Bürgerbeauftragten vorgelegten Frage nicht darum, ob Überwachungsfähigkeiten hätten übertragen werden sollen oder nicht. Es stellt sich die Frage, ob sich die Kommission in diesem Zusammenhang umfassend und angemessen über die Risiken für die Menschenrechte informiert und diese bewertet. Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung muss die Kommission ihre Aufgaben mit der gebotenen Sorgfalt erfüllen. [9]  

22. Die Bürgerbeauftragte hat in ihren Untersuchungen zu Freihandelsabkommen erklärt, dass bei Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten in jeder Phase die Gefahrenquellen ermittelt werden können. Solche Bewertungen können präventiv sein, da bei Feststellung negativer Auswirkungen entweder die ausgehandelten Bestimmungen geändert oder Abhilfemaßnahmen beschlossen werden müssen, bevor das Abkommen geschlossen wird.

23. Ähnliche Erwägungen gelten im vorliegenden Fall. Die Untersuchung ergab eine Reihe von Mängeln (siehe unten), wie die Kommission die Auswirkungen von Projekten, die unter das EUTFA fallen, auf die Menschenrechte bewertete und wie sorgfältig sie mit der Angelegenheit umging.

24. Vorangegangene Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte können der Kommission auch dabei helfen, transparent zu handeln und besser auf Bedenken der Öffentlichkeit einzugehen, z. B. in Bezug auf die Beteiligung der EU am EUTFA und ihre Beziehungen zu Partnerländern im Rahmen von EUFTA-Projekten. Die Details der meisten Projekte, die unter das EUTFA fallen, sind online zugänglich, aber die Details des Prozesses, durch den sie angenommen und umgesetzt werden, werden nicht veröffentlicht. Die Kommission veröffentlicht auf ihrer Website das EUTFA-Risikoregister.[10] Leider enthält das Register keine Menschenrechtsrisiken als solche.

25. Die EUTFA-Projekte, die Gegenstand der Untersuchung sind, werden in Ländern mit großen Governance-Fragen und in vielen Fällen mit schlechter Menschenrechtsbilanz durchgeführt. Dies erhöht das Risiko von Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von EUTFA-Projekten. Werden die übertragenen Überwachungstechnologien und -kapazitäten von den Partnerländern für im Rahmen des Projekts nicht vorgesehene Zwecke genutzt, besteht ein Risiko für die Menschenrechte von Einzelpersonen in diesen Ländern sowie für die Fähigkeit der EU, ihre Menschenrechtsverpflichtungen zu erfüllen oder zu erfüllen. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten schließt die Kommission eine solche Möglichkeit nicht aus. Sie ist jedoch der Auffassung, dass die bestehenden Maßnahmen (mehrschichtiges Genehmigungsverfahren von Projekten; Verwendung spezifischer Dokumentation von Projekten - Aktionsdokumente; mögliche Aussetzung von Mitteln) ausreichen, um die Risiken für die Menschenrechte zu mindern. Der Bürgerbeauftragte ist anderer Meinung.

26. Die Kommission könnte zwar beschließen, die Finanzierung auszusetzen, wenn sie bei der Durchführung von EUTFA-Projekten Menschenrechtsverletzungen feststellt, dies ist jedoch eine reaktive Maßnahme, und es scheint, dass dies nur bei bestimmten Projekten und nicht bei Projekten im Zusammenhang mit Technologie- oder Kapazitätstransfers möglich wäre. Das Ziel sollte vielmehr darin bestehen, solche Verstöße zu verhindern, und frühere Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte können zu diesem Zweck eine wichtige Rolle spielen.

27. Nach Prüfung der Aktionsdokumente mehrerer EUTFA-Projekte [11] ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass sie nicht darauf hindeuten, dass ordnungsgemäße Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte durchgeführt wurden. Erstens aufgrund der Art und Weise ihrer Ausarbeitung, zweitens aufgrund der angewandten Methodik und drittens, weil die analytischen Elemente im Zusammenhang mit den Auswirkungen auf die Menschenrechte, die in den Aktionsdokumenten enthalten waren, sporadisch und unstrukturiert waren.

28. Die Maßnahmendokumente enthalten einen Abschnitt „Risiken und Annahmen“. In allen untersuchten Dokumenten konzentrierte sich die Analyse jedoch auf logistische Risiken im Zusammenhang mit der Durchführung des Projekts sowie auf die angestrebten Erfolge, nicht auf Risiken für die Menschenrechte. In einigen Aktionsdokumenten wurden die Menschenrechtsrisiken und die entsprechenden Minderungsmaßnahmen in diesem Abschnitt erwähnt, aber entweder wurden die konkreten Risiken für die Menschenrechte nicht spezifiziert oder die Minderungsmaßnahmen waren nicht schlüssig.[12] In nur drei der vom Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten untersuchten Aktionsdokumente wurde dank der verwendeten Methodik ein konkretes Risiko für die Menschenrechte eindeutig identifiziert und entsprechende Minderungsmaßnahmen vorgeschlagen [13]. [14]

29. Die Aktionsdokumente enthalten auch einen Abschnitt „Mainstreaming/Querschnittsfragen“, in dem die Auswirkungen auf die Menschenrechte sowie andere Fragen dokumentiert werden sollten. In den Anweisungen der Kommission zur Gestaltung von Maßnahmen [15] wird nicht ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die möglichen Auswirkungen der Projekte auf die Menschenrechte berücksichtigt werden müssen. Trotz dieses Fehlens einer ausdrücklichen Anweisung wurde in einem der Aktionsdokumente eindeutig auf die Notwendigkeit hingewiesen, eine Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte als solche durchzuführen (wenn auch vor der Durchführung des Projekts und nicht vor seiner Genehmigung).[16] In einem anderen Aktionsdokument enthielt der Abschnitt „bereichsübergreifende Fragen“ eine detaillierte Analyse der Auswirkungen auf die Menschenrechte bei der Durchführung des Projekts sowie die Notwendigkeit von Verfahrensgarantien und einer privilegierten Behandlung schutzbedürftiger Gruppen.[17] Alle anderen Aktionsdokumente erwähnten jedoch Menschenrechtsfragen in sehr begrenzter Weise, ohne die Auswirkungen des Projekts auf diese Rechte zu präzisieren.

30. Die Bürgerbeauftragte hält es für bedauerlich, dass die betreffenden EUTFA-Projekte keiner eindeutigen Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte unterzogen wurden, die entweder als separates Dokument oder als separater Abschnitt in den Aktionsdokumenten vorgelegt wurde. Während einige der Aktionsdokumente Elemente enthielten, die für die Analyse der möglichen Auswirkungen auf die Menschenrechte relevant sein könnten, wurden diese Elemente sporadisch und unstrukturiert aufgenommen, was bedeutet, dass es nicht möglich war, die Auswirkungen der Projekte auf die Menschenrechte angemessen zu bewerten.

31. In Bezug auf die mehrstufige Genehmigung erkennt der Bürgerbeauftragte an, dass die Beteiligung der Kommission am operativen Ausschuss sicherstellen sollte, dass Menschenrechtsfragen zumindest vor der Genehmigung der Projekte erörtert werden, da die Kommission ihre Zustimmung geben muss, bevor Entscheidungen über die Verwendung von EU-TFA-Mitteln getroffen werden.[18] Dies ist jedoch keine Garantie dafür, dass die möglichen Risiken für die Menschenrechte stets sorgfältig geprüft und berücksichtigt wurden.

32. Der operationelle Ausschuss sollte Projekte auf der Grundlage eines Aktionsdokuments genehmigen, das „kurz“[19] und „so knapp wie möglich“[20] ist, wobei eine „reduzierte Version“ des Musters für das Aktionsdokument zu verwenden ist. Selbst wenn das Aktionsdokument zunächst der Qualitätsüberprüfungsgruppe/dem Qualitätssicherungsmechanismus (QRM) zur Bewertung vorgelegt werden muss, bevor es dem operativen Ausschuss vorgelegt wird, heißt es in den internen Leitlinien der Kommission, dass „eine Sitzung [des QRM] ausreichen und die Antworten auf Fragen in den verwendeten Dokumenten so knapp wie möglich sein sollten“. [21] Es ist fraglich, ob eine „präzise“ Sitzung ausreicht, damit die am QRM teilnehmenden thematischen Sachverständigen alle potenziellen Menschenrechtsrisiken ordnungsgemäß überprüfen können.[22] Darüber hinaus kann der operative Ausschuss bis zu fünf Arbeitstage Zeit haben, um das Aktionsdokument vor seiner Sitzung zu analysieren.[23]

33. Der Bürgerbeauftragte ist besorgt darüber, dass dieses rasche und gestraffte Genehmigungsverfahren auch für Projekte gelten könnte, die ihrer Natur nach einer eingehenderen Prüfung bedürfen und sogar eine umfassendere Konsultation zu den Auswirkungen auf die Menschenrechte erfordern könnten. Aus den vom Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten geprüften Dokumenten geht nicht hervor, dass die Zivilgesellschaft oder Interessenträger in den Partnerländern zu den jeweiligen Projekten konsultiert wurden.[24] Darüber hinaus erscheint es nicht möglich, den nationalen Rechtsrahmen der Partnerländer in Bezug auf die Projekte (z. B. Datenschutzvorschriften) im Rahmen dieses vereinfachten Verfahrens ordnungsgemäß zu bewerten. Es ist auch nicht klar, ob die Projekte noch genehmigt werden können, auch wenn Empfehlungen für Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften noch nicht umgesetzt wurden.

34. Zusammenfassend konnte die Kommission nicht nachweisen, dass die bestehenden Maßnahmen einen kohärenten Ansatz für die Bewertung der potenziellen Auswirkungen von EUTFA-Projekten auf die Menschenrechte gewährleisten. Da die Kommission für die Verwaltung des EUTFA zuständig ist, ist dies ein schwerwiegender Mangel.

35. Das EUTFA stellt einen neuen Hilfemechanismus dar und könnte einen Präzedenzfall für die künftige EU-Entwicklungsfinanzierung schaffen.[25] Daher wird die Bürgerbeauftragte vorschlagen, dass die Kommission bei künftigen EU-Treuhandfondsprojekten dafür sorgt, dass eine aussagekräftige vorherige Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte durchgeführt wird, einschließlich der Ermittlung von Maßnahmen zur Verbesserung der positiven Auswirkungen des Projekts auf die Menschenrechte oder zur Abmilderung möglicher negativer Auswirkungen.  

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte hat Mängel festgestellt, da die Kommission nicht nachweisen konnte, dass die bestehenden Maßnahmen einen kohärenten und strukturierten Ansatz für die Bewertung der Auswirkungen von EUTFA-Projekten auf die Menschenrechte gewährleisteten.

Um ähnliche Probleme mit künftigen EUTF-Projekten zu vermeiden, macht der Bürgerbeauftragte den nachstehenden Vorschlag.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Verbesserungsvorschlag

In den Leitlinien der Kommission für die Bewertung von Projekten des EU-Treuhandfonds sowohl in Afrika als auch anderswo sollte vorgeschrieben werden, dass eine Bewertung der potenziellen Auswirkungen von Projekten auf die Menschenrechte zusammen mit entsprechenden Minderungsmaßnahmen in einem eigenständigen Dokument oder als separater, gesonderter Abschnitt jedes Aktionsdokuments vorgelegt wird. Das Muster des „Aktionsdokuments“ könnte überarbeitet werden, um dies widerzuspiegeln.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 28. November 2022

[1] Am 12. November 2015 unterzeichneten die Europäische Kommission, 25 EU-Mitgliedstaaten, Norwegen und die Schweiz das Gründungsabkommen des EUTFA. Das EUTFA erhält 73 % seiner Mittel aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), 20 % aus verschiedenen Programmen im Rahmen des Gesamthaushaltsplans der EU und 7 % aus Beiträgen der Mitgliedstaaten und anderen Gebern: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en#:~:text=Our%20mission,contribute%20to%20better%20migration%20management  

[2] Die Beschwerde an den Bürgerbeauftragten wurde gemeinsam von folgenden Organisationen der Zivilgesellschaft eingereicht: Privacy International, Access Now, Border Violence Monitoring Network, Homo Digitalis, International Federation for Human Rights und Sea-Watch.

[3] Der Bericht über die Kontrolle ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/162252

[4] Zum Beispiel Telefonabhörsysteme.

[5] Die Beschwerdeführer verwiesen auf Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV), Artikel 3 EUV (die EU in ihren „Beziehungen zur übrigen Welt“ muss zum „Schutz der Menschenrechte“beitragen), Artikel 21 Absatz 1 EUV (zu den Grundsätzen des auswärtigen Handelns der EU gehören „die Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde“), Artikel 21 Absatz 3 EUV (die EU ist verpflichtet, diesen Grundsatz bei der Entwicklung und Umsetzung der externen Aspekte ihrer Politik außer dem auswärtigen Handeln zu achten) und Artikel 205 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

[6] Ein Muster für dieses Dokument mit der Bezeichnung „Aktionsbogen“ist dem Gründungsabkommen über das EUVFA als Anhang beigefügt.

[7] Die Gruppe/der Mechanismus für die Qualitätsprüfung setzt sich aus Bediensteten der Kommission zusammen, die thematische und geografische Referate vertreten. Die Mitglieder des QRM sind dieselben wie bei anderen Maßnahmen, die direkt aus dem Europäischen Entwicklungsfonds finanziert werden. („Leitlinien der EU zu EU-Treuhandfonds“ – die Kommission hat die Leitlinien ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten beigefügt).

[8] „Toolbox: Ein rechtebasierter Ansatz, der alle Menschenrechte für die EU-Entwicklungszusammenarbeit umfasst“: https://europa.eu/capacity4dev/t-and-m-series/documents/rights-based-approach-encompassing-all-human-rights-eu-development-cooperation

[9] Rechtssache T-59/05, Evropaiki Dynamiki/Kommission ,, Rn. 150 https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67851&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=182315

[10] https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/sites/default/files/risk_register_eutf_0.pdf

[11] Im Laufe der Untersuchung überprüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten 20 Maßnahmen aus Projekten in den drei Regionen. Dazu gehörten Maßnahmen, die während der Inspektion überprüft wurden (siehe die Liste dieser Projekte im Bericht über die Inspektion https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/162252). Sie enthielt auch Dokumente der Beschwerdeführer (Projekt T05-EUTF-NE-05 in Niger; Projekt T05-EUTF-NOA-REG-05 in Algerien, Ägypten, Libyen und Tunesien; Projekt T05-EUTF-HoA-REG-09 in Dschibuti, Somalia und Sudan; BMP-Projekt T05-EUTF-NOA-REG-07 in Marokko und Tunesien; Projekt T05-EUTF-SAH-C1-01 in der Elfenbeinküste; Projekt T05-EUTF-SAH-SN-07 in Senegal; Projekt T05-EUTF-NOA-LY-04 in Libyen).

[12] So wurde beispielsweise im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-REG-78 die Minderungsmaßnahme lediglich als „Bewertung von Menschenrechtsrisiken“ bezeichnet.

[13] Im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-REG-27 wurde das Risiko ermittelt, dass die erhobenen Daten missbraucht werden könnten, und es wurden konkrete entsprechende Minderungsmaßnahmen vorgeschlagen.

[14] Im Maßnahmendokument T05-EUTF-SAH-GN-05 wurde zwischen verschiedenen Risikokategorien unterschieden, was dazu beitrug, ein konkretes Risiko für die Menschenrechte und die entsprechende Minderungsmaßnahme zu ermitteln. Im Aktionsdokument T05-EUTF-HOA-SD-43 war der Menschenrechtsansatz sichtbarer, da der Abschnitt „Risiken und Annahmen“ in zwei Teile unterteilt war, wobei ein Teil die Menschenrechtsrisiken und die entsprechenden konkreten Minderungsmaßnahmen beschreibt.

[15] Begleitung finanzieller und vertraglicher Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds (6. 2 Identifikationsphase und 6.3 Formulierungsphase)

[16] Aktionsdokument T0-5-EUTF-HoA-SO-03

[17] Aktionsdokument T05-EUTF-HOA-ET-52

[18] Leitlinien zum EUTF, Seite 10.

[19] Artikel 6.6.4 des Abkommens zur Einrichtung des Nothilfe-Treuhandfonds der Europäischen Union für Stabilität und die Bekämpfung der Ursachen irregulärer Migration und Vertriebener in Afrika und seine internen Vorschriften: „Jede vorgeschlagene Maßnahme wird in einem kurzen Dokument (Aktionsbogen) beschrieben, das wichtige Informationen wie Durchführungsmodalitäten, Zeitplan, veranschlagte Mittel usw. enthält.“

[20] Begleitung der finanziellen und vertraglichen Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds (Teil 10.4.1 Ermittlung und Formulierung; Vorbereitung der Beschlüsse des operationellen Ausschusses über die Finanzierung).

[21] Idem

[22] In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass ihre thematischen Sachverständigen die Aktionsdokumente im Anschluss an die „Toolbox: Ein rechtebasierter Ansatz, der alle Menschenrechte für die Entwicklungszusammenarbeit der EU umfasst“ überprüfen: https://europa.eu/capacity4dev/t-and-m-series/documents/rights-based-approaching-compassing-all-human-rights-eu-development-cooperation. 

[23] Idem: „Der EUTF-Manager erstellt für jeden Projektvorschlag ein Maßnahmendokument, das dem operativen Ausschuss mindestens eine Woche (fünf Arbeitstage) im Voraus vorzulegen ist.“

[24] In Nummer 6.1 des „Begleitplans zu finanziellen und vertraglichen Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds“ heißt es, dass die Gestaltung der EU-Maßnahmen mit den politischen Prioritäten der EU in Einklang stehen und die Eigenverantwortung der Partner für die EU-Unterstützung sicherstellen sollte. Zu diesem Zweck wird während der Konzeptionsphase eine enge Konsultation mit den Behörden des Partnerlandes und mit den wichtigsten Interessenträgern sichergestellt und dokumentiert.“ Im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-REG-78 enthält der Abschnitt „Spezifische Ziele“ eine Erklärung, dass die nationalen Menschenrechtsinstitutionen eine wesentliche Rolle bei der Überwachung und Bekämpfung gemeldeter und aufgedeckter Menschenrechtsverletzungen oder anderer Arten von Verstößen spielen.

[25] Begleitung finanzieller und vertraglicher Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds (Teil 10 „Leitlinien für EU-Treuhandfonds“).