Hintergrund der Beschwerde

1. Der Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Stabilität und die Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Vertriebenen in Afrika (EUTFA)[1] wurde 2015 eingerichtet. Programme im Rahmen des EUTFA werden in 26 Partnerländern in drei Regionen Afrikas durchgeführt: Sahelzone und Tschadsee, Horn von Afrika und Nordafrika.

2. Die Europäische Kommission fungiert als Vertreterin der EU und ist über einen Bediensteten der Kommission (im Folgenden „EUFTA-Manager“) an der laufenden Verwaltung des EUTFA beteiligt. Initiativen, die im Rahmen des EUTFA finanziert werden, werden von der Kommission entweder im Wege der direkten Mittelverwaltung oder im Wege der indirekten Mittelverwaltung mit Partnern wie der Internationalen Organisation für Migration, dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte und der Internationalen Arbeitsorganisation durchgeführt.

3. Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um Organisationen der Zivilgesellschaft [2], die Bedenken hinsichtlich EUTFA-Projekten geäußert haben, bei denen Überwachungsfähigkeiten (Technologien, Kapazitätsaufbau, Schulungen zu Überwachungstechniken) an die Partnerländer übertragen werden.

4. Zwischen September 2019 und Juni 2020 tauschten sich die Kommission und einer der Beschwerdeführer über diese Bedenken aus. Der Beschwerdeführer war insbesondere an Projekten zur Entwicklung sicherer Personenstandsregistersysteme und biometrischer Datenbanken für Identitäts- und Reisedokumente interessiert.

5. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Kommission vor der Entscheidung, solche Initiativen zu finanzieren, vorherige Risiko- und Folgenabschätzungen hätte durchführen müssen, um sicherzustellen, dass jeder Technologietransfer mit potenzieller Überwachungskapazität nicht zu Menschenrechtsverletzungen (wie dem Recht auf Privatsphäre) führt.

6. Die Kommission erläuterte in ihren Antworten, dass das EUTFA keinen eigenen Rechtsrahmen hat und daher denselben allgemeinen Vorschriften und Follow-up-Systemen unterliegt, die auch für andere von der EU finanzierte Programme in Entwicklungsländern gelten. Die EUTFA-Registerprogramme sehen eine Überprüfung des Rechtsrahmens für den Datenschutz vor, obwohl die EU, wie es bei anderen von der EU finanzierten Programmen in Entwicklungsländern üblich ist, die Partnerländer nicht verpflichten kann, EU-Standardvorschriften als Vorbedingung für die Bereitstellung der im Programm vorgesehenen Elemente wie die Software für die vom Beschwerdeführer genannten Datenbanken vollständig einzuführen. Die Kommission erklärte ferner, dass die EUTFA nach Abschluss der Projekte nicht befugt ist, zu überwachen, wie das Partnerland im Rahmen des Projekts bereitgestellte Instrumente einsetzt.

7. Die Beschwerdeführer wandten sich am 19. Oktober 2021 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein und fragte die Kommission: a) ob sie vor der Genehmigung von Initiativen im Rahmen des EUTFA, die Partnerländer bei der Entwicklung von Überwachungsfähigkeiten unterstützen, Menschenrechtsrisiken oder Folgenabschätzungen durchführt; und b) zu erläutern, welche anderen Maßnahmen sie zum Schutz der Menschenrechte im Zusammenhang mit Projekten ergreift, die im Rahmen des EUTFA durchgeführt werden.

9. Im Laufe der Untersuchung erhielt die Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission und anschließend die Anmerkungen der Beschwerdeführer zu der Antwort der Kommission. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten legten die Beschwerdeführer zusätzliche Dokumente vor, die die Kommission ihnen offengelegt hatte. Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten prüfte auch [3] weitere Dokumente, die sich im Besitz der Kommission zu diesem Thema befanden.

Vorherige Bewertungen von Menschenrechtsrisiken/-auswirkungen und andere Maßnahmen

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. Die Beschwerdeführer verwiesen auf zwei Arten von Projekten, die unter das EUTFA fallen: a) Projekte zur Einrichtung biometrischer Datenbanken durch die Verwaltungen der Partnerländer, einschließlich der Bereitstellung technischer Ausrüstung für die Informations- und Datenanalyse; und b) Projekte zur Bereitstellung von Überwachungsausrüstung für die Partnerländer [4] sowie von Kenntnissen über Überwachungstechniken und andere Ausrüstung zur Stärkung ihres Grenzmanagements. 

11. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass vor der Durchführung dieser Projekte keine Bewertung der potenziellen Auswirkungen auf die Menschenrechte vorgenommen worden sei. Sie argumentierten, dass die Kommission gemäß den EU-Verträgen vor der Genehmigung der Projekte Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten hätte durchführen müssen. [5]

12. Sie argumentierten, dass ein vernünftiges Risiko bestehe, dass die Behörden in Ländern, in denen die Rechtsvorschriften über die Überwachung nicht über wesentliche völkerrechtlich vorgeschriebene Garantien verfügten und in jüngster Vergangenheit Korruption und Menschenrechtsverletzungen begangen worden seien, die biometrischen Daten missbrauchen und/oder Wissen und Ausrüstung für andere Zwecke als die Projektziele nutzen könnten. So könnten sie beispielsweise biometrische Daten für die unrechtmäßige Verfolgung und Überwachung von Personen verwenden. Darüber hinaus ist die in Identifizierungssystemen verwendete Technologie oft fehlbar und ungenau, was zu Identifizierungsfehlern führt, die tiefgreifende negative Folgen für den Einzelnen haben können. Der Einsatz von wahlloser Überwachungsausrüstung, Techniken zur Überwachung von Mobiltelefonen und Methoden zur Untersuchung von Wohltätigkeitsorganisationen stellt eine ernsthafte Bedrohung für die Rechte und die Arbeit von Aktivisten, Journalisten und anderen dar.

13. Die Beschwerdeführer gaben ein Beispiel für ein Projekt im Rahmen des EUFTA, bei dem die Behörden in Niger mit Überwachungsdrohnen, Überwachungskameras, Überwachungssoftware, einem Abhörzentrum und einem internationalen mobilen Teilnehmeridentitätsfänger ausgestattet wurden. Der Transfer dieser Ausrüstung erfolgte im Rahmen eines harten Vorgehens gegen Aktivisten in Niger. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass es Niger an wesentlichen Garantien mangele, die nach dem Völkerrecht erforderlich seien, um die Auswirkungen der Überwachung auf die Menschenrechte abzumildern. Die Beschwerdeführer gaben auch das Beispiel eines anderen Projekts an, bei dem die libyschen Behörden mit Patrouillenbooten, Funksatellitenkommunikationsgeräten und anderer Ausrüstung ausgestattet wurden. Dies, so sagten sie, wirft Menschenrechtsbedenken nach Vorwürfen auf, wie die libysche Küstenwache Migranten behandelt habe.  

14. In ihrer Antwort an die Bürgerbeauftragte erklärte die Kommission, dass die EU-Haushaltsordnung und die Leitlinien für EU-Treuhandfonds für EUTFA-Projekte gelten. Weder enthält eine rechtliche Verpflichtung, eine Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte durchzuführen, bevor die Tätigkeiten stattfinden. Dennoch werden die Menschenrechte von der Einleitung der Maßnahmen bis zu ihrer Umsetzung berücksichtigt. Die Kommission räumte ein, dass der Vertrag über die Europäische Union (EUV) die allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union festlegt, zu denen die in Rede stehende Entwicklungs- und Kooperationspolitik gehört; und diese Politiken orientieren sich an den Grundsätzen, die die EU selbst inspirieren: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Achtung der Menschenwürde.

15. Die vom EUTFA abgedeckten Projekte umfassen eine vorläufige Analyse des nationalen Rechtsrahmens sowie den Aufbau von Kapazitäten für Regierungsbedienstete, die mit der Personenstandsregistrierung arbeiten, einschließlich der Nutzung von Computern und Datenbanken für die Registrierung der Bevölkerung. Alle EU-Empfehlungen für Rechtsrahmen in den Partnerländern basieren auf EU-Standards.  

16. Die Einzelheiten zu jedem Projekt, das für eine Finanzierung im Rahmen des EUFTA vorgeschlagen wird, sind im sogenannten Aktionsdokument [6] dargelegt. In der Vorlage für das Aktionsdokument werden die Menschenrechte als Querschnittsthema genannt, und in den Aktionsdokumenten kann eine Bewertung der Auswirkungen auf die Menschenrechte enthalten sein. Die Risikobewertung beschränkt sich in der Regel auf die Risiken im Zusammenhang mit der Durchführung von Tätigkeiten. Darüber hinaus ist für Maßnahmen, die in Konfliktgebieten durchgeführt werden, eine vorherige Analyse der Konfliktsensitivität erforderlich.

17. Es gibt ein mehrstufiges Verfahren zur Genehmigung von Projekten. Der EUTFA-Manager legt das Maßnahmendokument für jedes vorgeschlagene Projekt der Qualitätsüberprüfungsgruppe/dem Qualitätsmanagementsystem [7] vor, die eine „Ex-ante-Qualitätsbewertung“ durchführt. Experten für den QRM bewerten, ob das Aktionsdokument zeigt, dass das Projekt die Achtung der Werte der EU (einschließlich der Menschen- und anderer Rechte, der Gleichstellung der Geschlechter und des Grundsatzes der Schadensvermeidung) gewährleisten wird und ob es mit dem EU-Rechtsrahmen im Einklang steht. Diese Bewertung folgt den Leitlinien der Kommission für einen rechtebasierten Ansatz bei der Entwicklungszusammenarbeit [8], den EU-Standards für Datenschutz und Privatsphäre sowie internationalen bewährten Verfahren im Bereich Menschenrechte und Digitalisierung. Nach der Freigabe durch den QRM werden die Aktionsdokumente dem für die betreffende Region zuständigen operativen Ausschuss vorgelegt, dem alle Geber als stimmberechtigte Mitglieder (EU-Mitgliedstaaten, das Vereinigte Königreich, Norwegen und die Schweiz) sowie Vertreter der Partnerländer und regionaler Organisationen als Beobachter angehören. Die Kommission führt den Vorsitz in den operativen Ausschüssen.

18. Die Hauptverantwortung für die Gewährleistung der Achtung der Menschenrechte liegt bei den nationalen Regierungen in den Partnerländern. Wenn bei der Durchführung der unter das EUTFA fallenden Projekte die Menschenrechte nicht geachtet werden, kann die Kommission die Finanzierung aussetzen.

19. In ihren Anmerkungen zur Antwort der Kommission widersprachen die Beschwerdeführer der Auffassung der Kommission, dass die Hauptverantwortung für die Gewährleistung der Achtung der Menschenrechte bei den nationalen Regierungen liege. Indem sie diesen Regierungen Überwachungskapazitäten zur Verfügung stellt, die zu Menschenrechtsverletzungen führen könnten, trägt die Kommission die Verantwortung, die Achtung der Menschenrechte sicherzustellen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

20. Aus der Antwort der Kommission geht hervor, dass sie akzeptiert, dass der Vertrag über die Europäische Union (EUV) die allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union festlegt, die sich an den Grundsätzen orientieren, die die EU selbst inspirieren: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Achtung der Menschenwürde. Die Kommission räumt auch ein, dass die Menschenrechte von der Einleitung der in Rede stehenden Maßnahmen bis zu ihrer Umsetzung berücksichtigt werden müssen. Es ist auch klar, dass Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten ein wichtiges Instrument sind, um sicherzustellen bzw. nachzuweisen, dass alle relevanten Faktoren und Umstände berücksichtigt wurden.

21. Daher geht es bei der dem Bürgerbeauftragten vorgelegten Frage nicht darum, ob Überwachungsfähigkeiten hätten übertragen werden sollen oder nicht. Es stellt sich die Frage, ob sich die Kommission in diesem Zusammenhang umfassend und angemessen über die Risiken für die Menschenrechte informiert und diese bewertet. Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung muss die Kommission ihre Aufgaben mit der gebotenen Sorgfalt wahrnehmen. [9]  

22. Die Bürgerbeauftragte hat in ihren Untersuchungen zu Freihandelsabkommen erklärt, dass bei Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten die Gefahrenquellen in jeder Phase ermittelt werden können. Solche Bewertungen können präventiv sein, da bei Feststellung negativer Auswirkungen entweder die ausgehandelten Bestimmungen geändert oder vor Abschluss des Abkommens Abhilfemaßnahmen beschlossen werden müssen.

23. Ähnliche Erwägungen gelten im vorliegenden Fall. Im Rahmen der Untersuchung wurde eine Reihe von Mängeln (im Folgenden näher ausgeführt) bei der Bewertung der Auswirkungen von Projekten, die unter das EUTFA fallen, auf die Menschenrechte durch die Kommission und bei der sorgfältigen Behandlung der Angelegenheit festgestellt.

24. Vorherige Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte können der Kommission auch dabei helfen, transparent zu handeln und besser auf Bedenken der Öffentlichkeit einzugehen, z. B. in Bezug auf die Beteiligung der EU am EUTFA und ihre Beziehungen zu Partnerländern im Rahmen von EUFTA-Projekten. Die Einzelheiten der meisten unter das EUTFA fallenden Projekte sind online zugänglich, aber die Einzelheiten des Verfahrens, mit dem sie angenommen und durchgeführt werden, werden nicht veröffentlicht. Die Kommission veröffentlicht auf ihrer Website das EUTFA-Risikoregister.[10] Leider enthält das Register keine Menschenrechtsrisiken als solche.

25. Die EUTFA-Projekte, die Gegenstand der Untersuchung sind, werden in Ländern mit wichtigen Governance-Fragen und in vielen Fällen mit schlechten Menschenrechtsbilanzen durchgeführt. Dies erhöht das Risiko von Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von EUTFA-Projekten. Werden die übertragenen Überwachungstechnologien und -kapazitäten von den Partnerländern für Zwecke genutzt, die im Rahmen des Projekts nicht vorgesehen sind, besteht ein Risiko für die Menschenrechte von Einzelpersonen in diesen Ländern sowie für die Fähigkeit der EU, ihre Menschenrechtsverpflichtungen zu erfüllen oder umzusetzen. In ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten schließt die Kommission eine solche Möglichkeit nämlich nicht aus. Er ist jedoch der Auffassung, dass die bestehenden Maßnahmen (mehrschichtiges Genehmigungsverfahren für Projekte; Verwendung spezifischer Dokumentationen von Projekten - Aktionsdokumente; mögliche Aussetzung von Mitteln) ausreichen, um die Risiken für die Menschenrechte zu mindern. Der Bürgerbeauftragte ist anderer Meinung.

26. Die Kommission könnte zwar beschließen, die Finanzierung auszusetzen, wenn sie bei der Durchführung von EUTFA-Projekten Menschenrechtsverletzungen feststellt, dies ist jedoch eine reaktive Maßnahme, und es scheint, dass dies nur bei bestimmten Projekten und nicht bei Projekten im Zusammenhang mit Technologie- oder Kapazitätstransfers möglich wäre. Das Ziel sollte stattdessen darin bestehen, solche Verletzungen zu verhindern, und vorherige Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte können zu diesem Zweck eine wichtige Rolle spielen.

27. Nach Prüfung der Aktionsdokumente mehrerer EUTFA-Projekte [11] ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass sie nicht darauf hindeuten, dass angemessene Folgenabschätzungen zu den Menschenrechten durchgeführt wurden. Erstens wegen der Art und Weise, in der sie verfasst sind; zweitens aufgrund der angewandten Methodik; und drittens, weil die analytischen Elemente in Bezug auf die Auswirkungen auf die Menschenrechte, die in den Aktionsdokumenten enthalten waren, sporadisch und unstrukturiert waren.

28. Die Maßnahmendokumente enthalten einen Abschnitt „Risiken und Annahmen“. In allen untersuchten Dokumenten konzentrierte sich die Analyse jedoch auf logistische Risiken im Zusammenhang mit der Durchführung des Projekts sowie auf die angestrebten Erfolge und nicht auf Risiken für die Menschenrechte. In einigen Aktionsdokumenten wurden die Menschenrechtsrisiken und die entsprechenden Risikominderungsmaßnahmen in diesem Abschnitt erwähnt, aber entweder wurden die konkreten Risiken für die Menschenrechte nicht spezifiziert oder die Risikominderungsmaßnahmen waren nicht schlüssig.[12] In nur drei der vom Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten geprüften Aktionsdokumente war dank der verwendeten Methodik ein konkretes Risiko für die Menschenrechte eindeutig identifiziert und entsprechende Risikominderungsmaßnahmen vorgeschlagen [13]. [14]

29. Die Aktionsdokumente enthalten auch einen Abschnitt „Mainstreaming/Querschnittsfragen“, in dem die Auswirkungen auf die Menschenrechte zusammen mit anderen Themen dokumentiert werden sollten. In den Anweisungen der Kommission zur Gestaltung von Maßnahmen [15] wird nicht ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die möglichen Auswirkungen der Projekte auf die Menschenrechte berücksichtigt werden müssen. Trotz dieses Fehlens einer ausdrücklichen Anweisung wurde die Notwendigkeit, eine Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte als solche durchzuführen, in einem der Aktionsdokumente eindeutig festgestellt (wenn auch vor der Durchführung des Projekts und nicht vor seiner Genehmigung).[16] In einem anderen Aktionsdokument enthielt der Abschnitt „Querschnittsfragen“ eine detaillierte Analyse der Auswirkungen auf die Menschenrechte bei der Durchführung des Projekts sowie die Notwendigkeit von Verfahrensgarantien und einer privilegierten Behandlung schutzbedürftiger Gruppen.[17] In allen anderen Aktionsdokumenten wurden Menschenrechtsfragen jedoch nur in sehr begrenztem Umfang erwähnt, ohne die Auswirkungen des Projekts auf diese Rechte zu spezifizieren.

30. Die Bürgerbeauftragte hält es für bedauerlich, dass die betreffenden EUTFA-Projekte keiner klaren Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte unterzogen wurden, die entweder als gesondertes Dokument oder als gesonderter Abschnitt in den Aktionsdokumenten vorgelegt wurde. Während einige der Aktionsdokumente Elemente enthielten, die für die Analyse der möglichen Auswirkungen auf die Menschenrechte relevant sein könnten, wurden diese Elemente sporadisch und unstrukturiert aufgenommen, so dass es nicht möglich war, die Auswirkungen der Projekte auf die Menschenrechte angemessen zu bewerten.

31. In Bezug auf die mehrschichtige Genehmigung erkennt der Bürgerbeauftragte an, dass die Beteiligung der Kommission am Exekutivausschuss sicherstellen sollte, dass Menschenrechtsfragen zumindest vor der Genehmigung der Projekte erörtert werden, da die Kommission ihre Zustimmung erteilen muss, bevor Entscheidungen über die Verwendung von EUTFA-Mitteln getroffen werden.[18] Dies ist jedoch keine Garantie dafür, dass die möglichen Risiken für die Menschenrechte immer sorgfältig geprüft und berücksichtigt wurden.

32. Der Exekutivausschuss sollte Projekte auf der Grundlage eines Aktionsdokuments genehmigen, das „kurz“[19] und „so prägnant wie möglich“[20] ist, wobei eine „reduzierte Version“ des Musters des Aktionsdokuments zu verwenden ist. Selbst wenn das Aktionsdokument zuerst der Qualitätsüberprüfungsgruppe/dem Qualitätsmanagementsystem (QRM) zur Bewertung vorgelegt werden muss, bevor es dem Exekutivausschuss vorgelegt wird, heißt es in den internen Leitlinien der Kommission, dass „eine Sitzung [des QRM] ausreichen und die Antworten auf die Fragen in den verwendeten Dokumenten so prägnant wie möglich sein sollten“. [21] Es ist fraglich, ob eine „präzise“ Sitzung ausreicht, damit die am QRM teilnehmenden thematischen Sachverständigen alle potenziellen Menschenrechtsrisiken ordnungsgemäß überprüfen können.[22] Darüber hinaus kann der Exekutivausschuss bis zu fünf Arbeitstage Zeit haben, um das Aktionsdokument vor seiner Sitzung zu analysieren.[23]

33. Der Bürgerbeauftragte ist besorgt darüber, dass dieses zügige und gestraffte Genehmigungsverfahren auch für Projekte gelten könnte, die naturgemäß einer eingehenderen Prüfung bedürfen und sogar eine umfassendere Konsultation zu den Auswirkungen auf die Menschenrechte erfordern könnten. Aus den vom Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten geprüften Dokumenten geht keine Konsultation der Zivilgesellschaft oder der Interessenträger in den Partnerländern der jeweiligen Projekte hervor.[24] Darüber hinaus scheint es nicht möglich zu sein, den nationalen Rechtsrahmen der Partnerländer in Bezug auf die Projekte (z. B. Datenschutzvorschriften) im Rahmen dieses vereinfachten Verfahrens ordnungsgemäß zu bewerten. Es ist auch nicht klar, ob die Projekte noch genehmigt werden können, auch wenn Empfehlungen für Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften noch nicht umgesetzt wurden.

34. Zusammenfassend konnte die Kommission nicht nachweisen, dass die bestehenden Maßnahmen einen kohärenten Ansatz für die Bewertung der potenziellen Auswirkungen von EUTFA-Projekten auf die Menschenrechte gewährleisten. Da die Kommission für die Verwaltung des EUTFA zuständig ist, ist dies ein gravierender Mangel.

35. Das EUTFA stellt einen neuen Hilfemechanismus dar und kann einen Präzedenzfall für die künftige EU-Entwicklungsfinanzierung schaffen.[25] Daher wird die Bürgerbeauftragte vorschlagen, dass die Kommission bei künftigen Projekten im Rahmen der EU-Treuhandfonds sicherstellt, dass eine aussagekräftige vorherige Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte vorliegt, einschließlich der Ermittlung von Maßnahmen zur Verbesserung der positiven Auswirkungen des Projekts auf die Menschenrechte oder zur Abmilderung möglicher negativer Auswirkungen.  

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt die Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte hat Mängel festgestellt, da die Kommission nicht nachweisen konnte, dass die bestehenden Maßnahmen einen kohärenten und strukturierten Ansatz für die Bewertung der Auswirkungen von EUTFA-Projekten auf die Menschenrechte gewährleisteten.

Um ähnliche Probleme bei künftigen EUTF-Projekten zu vermeiden, macht die Bürgerbeauftragte den nachstehenden Vorschlag.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Verbesserungsvorschlag

Die Leitlinien der Kommission für die Bewertung von Projekten des EU-Treuhandfonds sowohl in Afrika als auch anderswo sollten vorschreiben, dass eine Bewertung der potenziellen Auswirkungen von Projekten auf die Menschenrechte zusammen mit entsprechenden Minderungsmaßnahmen in einem eigenständigen Dokument oder als separater, gesonderter Abschnitt jedes Aktionsdokuments vorgelegt wird. Das Muster des „Aktionsdokuments“ könnte überarbeitet werden, um dies widerzuspiegeln.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 28.11.2022

[1] Am 12. November 2015 unterzeichneten die Europäische Kommission, 25 EU-Mitgliedstaaten, Norwegen und die Schweiz das Gründungsabkommen der EUTFA. Das EUTFA erhält 73 % seiner Mittel aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), 20 % aus verschiedenen Programmen im Rahmen des Gesamthaushaltsplans der EU und 7 % aus Beiträgen der Mitgliedstaaten und anderer Geber: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en#:~:text=Our%20mission,contribute%20to%20better%20migration%20management  

[2] Die Beschwerde beim Bürgerbeauftragten wurde gemeinsam von folgenden Organisationen der Zivilgesellschaft eingereicht: Privacy International, Access Now, Border Violence Monitoring Network, Homo Digitalis, International Federation for Human Rights und Sea-Watch.

[3] Der Bericht über die Kontrolle ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/162252

[4] Zum Beispiel Telefonabhörsysteme.

[5] Die Beschwerdeführer wiesen auf Folgendes hin: Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV); Artikel 3 EUV (die EU in „ihren Beziehungen zur übrigen Welt“ muss zum „Schutz der Menschenrechte“beitragen); Artikel 21 Absatz 1 EUV (zu den Grundsätzen des auswärtigen Handelns der EU gehören „die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde“ ); Artikel 21 Absatz 3 EUV (die EU ist verpflichtet, diesen Grundsatz bei der Entwicklung und Umsetzung der externen Aspekte ihrer Politik mit Ausnahme des auswärtigen Handelns zu achten); und Artikel 205 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

[6] Ein Muster für dieses Dokument mit der Bezeichnung „Aktionsbogen“ist dem EUTFA-Gründungsabkommen als Anhang beigefügt.

[7] Die Qualitätsüberprüfungsgruppe/der Mechanismus setzt sich aus Bediensteten der Kommission zusammen, die thematische und geografische Einheiten vertreten. Die Mitglieder des QRM sind dieselben wie bei anderen direkt aus dem Europäischen Entwicklungsfonds finanzierten Maßnahmen. („EU-Leitlinien zu EU-Treuhandfonds“ – die Kommission hat die Leitlinien ihrer Antwort an die Bürgerbeauftragte beigefügt).

[8] „Werkzeugkasten: Ein rechtebasierter Ansatz, der alle Menschenrechte für die Entwicklungszusammenarbeit der EU umfasst“ https://europa.eu/capacity4dev/t-and-m-series/documents/rights-based-approach-encompassing-all-human-rights-eu-development-cooperation

[9] Rechtssache T-59/05, Evropaiki Dynamiki/Kommission ,, Rn. 150 https://curia.europa.eu/juris/document.jsf?text=&docid=67851&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=182315

[10] https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/sites/default/files/risk_register_eutf_0.pdf

[11] Im Laufe der Untersuchung überprüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten 20 Maßnahmen aus Projekten in den drei Regionen. Dazu gehörten Maßnahmen, die während der Kontrolle überprüft wurden (siehe die Liste dieser Projekte im Bericht über die Kontrolle https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/162252). Sie enthielt auch von den Beschwerdeführern vorgelegte Unterlagen (Projekt T05-EUTF-NE-05 in Niger; T05-EUTF-NOA-REG-05-Projekt in Algerien, Ägypten, Libyen und Tunesien; T05-EUTF-HoA-REG-09-Projekt in Dschibuti, Somalia und Sudan; BMP-Projekt T05-EUTF-NOA-REG-07 in Marokko und Tunesien; Projekt T05-EUTF-SAH-C1-01 in der Elfenbeinküste; Projekt T05-EUTF-SAH-SN-07 in Senegal; Projekt T05-EUTF-NOA-LY-04 in Libyen).

[12] Im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-REG-78 war die Risikominderungsmaßnahme lediglich die „Bewertung von Menschenrechtsrisiken“.

[13] Im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-REG-27 wurde das Risiko eines Missbrauchs der erhobenen Daten ermittelt und konkrete entsprechende Abhilfemaßnahmen vorgeschlagen.

[14] Im Maßnahmendokument T05-EUTF-SAH-GN-05 wurde zwischen verschiedenen Risikokategorien unterschieden, was dazu beitrug, ein konkretes Risiko für die Menschenrechte und die entsprechende Risikominderungsmaßnahme zu ermitteln. Im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-SD-43 war der Menschenrechtsansatz sichtbarer, da der Abschnitt „Risiken und Annahmen“ in zwei Teile unterteilt war, in denen die Menschenrechtsrisiken und die entsprechenden konkreten Minderungsmaßnahmen beschrieben wurden.

[15] Begleitung der finanziellen und vertraglichen Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds (6. 2 Identifikationsphase und 6.3 Formulierungsphase)

[16] Maßnahmendokument T0-5-EUTF-HoA-SO-03

[17] Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-ET-52

[18] Leitlinien zum EUTF, S. 10.

[19] Artikel 6.6.4 des Abkommens zur Einrichtung des Nothilfe-Treuhandfonds der Europäischen Union für Stabilität und zur Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Vertriebenen in Afrika und seine internen Vorschriften: „Jede vorgeschlagene Maßnahme wird in einem kurzen Dokument (Aktionsbogen) beschrieben, das wichtige Informationen wie Durchführungsmodalitäten, Zeitplan, veranschlagte Mittel usw. enthält.“

[20] Begleitung finanzieller und vertraglicher Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds (Teil 10.4.1 Ermittlung und Formulierung; Vorbereitung der Beschlüsse des Exekutivausschusses für die Finanzierung).

[21] Idem

[22] In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass ihre thematischen Sachverständigen Aktionsdokumente nach dem Instrumentarium überprüfen: Ein rechtebasierter Ansatz, der alle Menschenrechte für die Entwicklungszusammenarbeit der EU umfasst“ https://europa.eu/capacity4dev/t-and-m-series/documents/rights-based-approach-encompassing-all-human-rights-eu-development-cooperation. 

[23] Ebenda: „Der EUTF-Manager erstellt für jeden Projektvorschlag ein Maßnahmendokument, das dem Exekutivausschuss mindestens eine Woche (fünf Arbeitstage) im Voraus vorzulegen ist.“

[24] In Nummer 6.1 des „Companion to financial and contract procedures applicable to the execution of the general budget of the EU and the European Development Fund“ (Zusammenhang mit Finanz- und Vertragsverfahren, die für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds gelten) heißt es, dass die Gestaltung der EU-Maßnahmen mit den politischen Prioritäten der EU in Einklang stehen und die Eigenverantwortung der Partner für die EU-Unterstützung sicherstellen sollte. Zu diesem Zweck wird eine enge Konsultation mit den Behörden des Partnerlandes und mit den wichtigsten Interessenträgern sichergestellt und während der Konzeptionsphase dokumentiert. Im Maßnahmendokument T05-EUTF-HOA-REG-78 wird im Abschnitt „Spezifische Ziele“ darauf hingewiesen, dass den nationalen Menschenrechtsinstitutionen eine wesentliche Rolle bei der Überwachung und Bekämpfung gemeldeter und festgestellter Menschenrechtsverletzungen oder anderer Arten von Menschenrechtsverletzungen zukommt.

[25] Begleitung finanzieller und vertraglicher Verfahren für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU und des Europäischen Entwicklungsfonds (Teil 10 „Leitlinien für EU-Treuhandfonds“).