Der Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist Anwalt und vertritt Herrn X., einen britischen Staatsangehörigen, der im Januar 2004 nach Österreich zog.

2. Da die zuständigen österreichischen Behörden in ihm eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit sahen, nahmen sie ihn im Mai 2005 in Schubhaft und verfügten ein Aufenthaltsverbot auf Lebenszeit für das österreichische Staatsgebiet.

3. Dem Beschwerdeführer zufolge beruhte das Aufenthaltsverbot einzig und allein auf der Tatsache, dass Herr X. im Jahr 2000 von einem tschechischen Gericht wegen Straftaten, die er 1997 begangen hatte („sexueller Missbrauch“ und „Bedrohung der moralischen Erziehung der Jugend“), zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden war. Die österreichischen Behörden hätten entgegen den Bestimmungen von Artikel 3 der Richtlinie 64/221[1] nicht individuell beurteilt, ob Herr X. aufgrund einer Neigung, sein Verhalten in Zukunft beizubehalten, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellte. Als sie seine Abschiebung aus Österreich beschlossen, hätten sie nur über inoffizielle Übersetzungen von Fragmenten der Urteile des betreffenden tschechischen Gerichts verfügt und seien somit nicht in der Lage gewesen, eine solche Beurteilung vorzunehmen.

4. Ferner hätten die zuständigen österreichischen Behörden entgegen Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 die aufschiebende Wirkung der von Herrn X. eingelegten Berufung gegen das Aufenthaltsverbot aberkannt. Darüber hinaus sei in der Verfügung entgegen Artikel 7 der Richtlinie 64/221 keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets angegeben worden. Infolgedessen sei Herr X. bereits wenige Tage nach seiner Festnahme nach Großbritannien abgeschoben worden.

5. Nach Ansicht des Beschwerdeführers stellte die Abschiebung von Herrn X. eine gravierende Verletzung des EU-Rechts dar, der die österreichischen Gerichte und Behörden – darunter der österreichische Verfassungsgerichtshof und Verwaltungsgerichtshof – nicht abgeholfen hätten. Die Abschiebung von Herrn X. habe erkennbar den Zweck gehabt, das gesetzliche Verbot einer Auslieferung an das Vereinigte Königreich zu umgehen. Die britischen Behörden hätten Herrn X. wegen des Verdachts eines rund 40 Jahre zurückliegenden Delikts gesucht, das in Österreich bereits verjährt gewesen sei. Die österreichischen Behörden seien im Fall von Herrn X. erst tätig geworden, nachdem die britischen Behörden sie darauf aufmerksam gemacht hatten.

6. Am 16. Februar 2009 reichte der Beschwerdeführer eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission ein und ersuchte sie, einzuschreiten und Österreich erforderlichenfalls wegen Verstoßes gegen das EU-Recht vor dem Gerichtshof zu verklagen. In dieser Vertragsverletzungsbeschwerde erklärte er, dass das lebenslange Aufenthaltsverbot nach österreichischem Recht jederzeit von Amts wegen aufgehoben werden könne.

7. Am 16. Juli 2009 setzte die Kommission den Beschwerdeführer über die EU-rechtlichen Voraussetzungen für Ausweisungen in Kenntnis. Sie erklärte, dass sie keine Ermittlungen in Einzelfällen durchführen könne, da dafür die österreichische Justiz zuständig sei. Letztere habe die Möglichkeit zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU, was für letztinstanzliche Gerichte verpflichtend sei.

8. Am 27. Juli 2009 wandte sich der Beschwerdeführer an den Europäischen Bürgerbeauftragten. Er widersprach der Antwort der Kommission und trug vor, dass die Kommission als „Hüterin“ der Verträge die Aufgabe habe, gegen offenkundige und gravierende Verletzungen des EU-Rechts einzuschreiten, das ansonsten nicht durchgesetzt würde.

Der Gegenstand der Untersuchung

9. In seiner Beschwerde trug der Beschwerdeführer den folgenden Beschwerdepunkt und die folgende Forderung vor:

Beschwerdepunkt:

Die Kommission habe seine im Namen von Herrn X. eingereichte Vertragsverletzungsbeschwerde nicht ordnungsgemäß bearbeitet.

Forderung:

Die Kommission solle ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich einleiten.

Die Untersuchung

10. Die Beschwerde wurde dem Präsidenten der Kommission zur Stellungnahme zugeleitet. Die Stellungnahme der Kommission wurde an den Beschwerdeführer mit der Bitte weitergeleitet, Anmerkungen zu übermitteln, die er am 28. Februar 2010 übersandte. Bei der Prüfung dieser Anmerkungen und der Stellungnahme der Kommission stellte sich heraus, dass weitere Untersuchungen des Bürgerbeauftragten erforderlich waren. Daher ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission mit Schreiben vom 5. Mai 2010 um weitere Auskünfte in Bezug auf den Beschwerdepunkt und die Forderung des Beschwerdeführers.

11. Die Antwort der Kommission wurde an den Beschwerdeführer mit der Bitte weitergeleitet, Anmerkungen vorzunehmen. Am 10. August 2010 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen.

12. Am 23. November 2010 teilte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer mit, dass eine abschließende Beurteilung des Falles noch nicht möglich gewesen sei. Er werde den Beschwerdeführer bis spätestens Ende Februar 2011 über die weiteren Schritte in dem Beschwerdeverfahren in Kenntnis setzen.

13. Nachdem der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission unter Berücksichtigung der Anmerkungen des Beschwerdeführers geprüft hatte, sah er weiteren Klärungsbedarf. Daher ersuchte er die Kommission mit Schreiben vom 22. Februar 2011 um weitere Auskünfte zu der Beschwerde.

14. Am 18. Mai 2011 übermittelte die Kommission ihre Antwort. Diese Antwort wurde an den Beschwerdeführer mit der Bitte weitergeleitet, Anmerkungen vorzunehmen.

15. Am 20. Mai 2011 wandte sich Herr X. an den Bürgerbeauftragten. Er erkundigte sich nach der Antwort der Kommission und bat um eine Kopie. Der Bürgerbeauftragte kam dieser Bitte nach. Am 21. Juni 2011 legte Herr X. „persönliche Anmerkungen“ zu dem Fall vor. Er erklärte, dass diese Anmerkungen zusätzlich zu den noch folgenden Anmerkungen seines Anwalts zur Antwort der Kommission berücksichtigt werden sollten. Am 30. Juni 2011 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen.

16. Am 14. Dezember 2011 übersandte der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Empfehlungsentwurf und forderte sie auf, eine begründete Stellungnahme zu übermitteln. Die Kommission übersandte am 28 März 2012 ihre begründete Stellungnahme, die dem Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen zugeleitet wurde. Am 19. Mai 2012 übermittelte Herr X. seine „persönliche Anmerkungen“ zu der ausführlichen Stellungnahme der Kommission und am 31. Mai 2012 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen.

Die Analyse und die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

17. Die Kommission wies in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers und seine Beschwerde an den Bürgerbeauftragten beide das Datum vom 16. Februar 2009 trügen. Daher scheine es, dass der Beschwerdeführer noch vor Erhalt ihrer Antwort zu der Auffassung gelangt war, seine Beschwerde würde von der Kommission nicht ordnungsgemäß bearbeitet. Der Beschwerdeführer erklärte in seinen Anmerkungen, dass die Datumsangabe auf seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten durch ein Kanzleiversehen erfolgt sei. Dass seine Beschwerde an den Bürgerbeauftragten nicht zeitgleich mit der Beschwerde an die Kommission verfasst wurde, gehe schon allein daraus hervor, dass in der Beschwerde an den Bürgerbeauftragten auf das Schreiben der Kommission vom 16. Juli 2009 eingegangen und dieses Schreiben beigelegt wurde. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sind die Bemerkungen der Kommission nicht als Infragestellung der Zulässigkeit der Beschwerde zu verstehen. Außer dem Hinweis, dass er die Beschwerde des Beschwerdeführers am 27. Juli 2009 erhielt, muss er daher nicht weiter auf die Ausführungen der Kommission zu dem offensichtlich vorliegenden Kanzleiversehen eingehen.

18. Der Beschwerdeführer legte in seinen Anmerkungen dar, dass die Kommission zunächst nicht auf seine Vertragsverletzungsbeschwerde reagiert habe. Da er diesen Aspekt im Rahmen der angeblichen Verletzung des materiellen EU-Rechts ansprach, die Gegenstand seiner Beschwerde ist, hat es nicht den Anschein, als wolle er in diesem Zusammenhang einen separaten weiteren Beschwerdepunkt vortragen. Der Bürgerbeauftragte hat diesen Aspekt in seiner Entscheidung daher nicht berücksichtigt.

19. Die Kommission äußerte sich in ihrer Stellungnahme auch zur Pflicht nationaler letztinstanzlicher Gerichte, Fragen der Auslegung des EU-Rechts dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen. Sie trug vor, dass die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens wegen Verletzung der Vorlagepflicht „ein äußerst schwer zu beweisendes und sehr subjektives Unterfangen“ sei. Ein Verfahren werde von ihr in der Regel nur dann eingeleitet, „wenn es in einem Mitgliedstaat ein wiederkehrendes Problem ist, die Gerichte zum Einschreiten zu bewegen, ein offenkundiges Missverständnis vorliegt oder eine vorgefasste Überzeugung herrscht“. Der Beschwerdeführer erklärte in seinen Anmerkungen, dass die Kommission insofern am Beschwerdegegenstand vorbeigehe, als sie sich auf eine Verletzung der Pflicht zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof beziehe. Es sei keine Frage der Auslegung des EU-Rechts vorzulegen gewesen, da die Anforderungen des EU-Rechts eindeutig waren und nicht in Frage gestellt wurden. Damit brachte der Beschwerdeführer klar zum Ausdruck, dass es bei seiner Vertragsverletzungsbeschwerde nicht um eine Verletzung der Vorlagepflicht ging. Daher muss der Bürgerbeauftragte in seiner vorliegenden Entscheidung nicht auf diesen Aspekt eingehen.

20. Die Kommission merkte in ihrer Stellungnahme an, dass sich die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers lediglich auf Beschlüsse des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs und des österreichischen Verfassungsgerichtshofs stütze, die jedoch beide den Fall des Herrn X. in der Sache nicht behandelt hätten. Der Beschwerde seien hingegen keine Kopien der einschlägigen Beschlüsse der zuständigen Verwaltungsbehörden und Gerichte beigefügt worden. Weitere Unterlagen seien der Kommission nur infolge der Beschwerde des Beschwerdeführers an den Bürgerbeauftragten zur Verfügung gestellt worden. Der Beschwerdeführer erwiderte in seinen Anmerkungen, er habe in seiner Vertragsverletzungsbeschwerde ausdrücklich erklärt, dass er zur allseitigen Entlastung lediglich die Beschwerden des Herrn X. an die österreichischen Höchstgerichte sowie deren Entscheidungen beilege. Zugleich habe er eindeutig erklärt, dass er der Kommission zur Verfügung stehe, wenn sie weitere Unterlagen benötige. Er legte dar, dass die Kommission ihn zu keinem Zeitpunkt zur Vorlage weiterer Unterlagen aufgefordert habe. Der Bürgerbeauftragte nimmt die Aussagen des Beschwerdeführers zur Kenntnis. Es ist unbestritten, dass die Kommission im Zuge der Untersuchung des Bürgerbeauftragten sämtliche Unterlagen erhielt, die nach Ansicht des Beschwerdeführers für den Fall des Herrn X. von Belang sind. Daher sieht der Bürgerbeauftragte keinen Anlass zur Prüfung der Frage, ob die Kommission vom Beschwerdeführer weitere Unterlagen hätte anfordern sollen.

21. Angesichts des faktischen Zusammenhangs werden der Beschwerdepunkt und die Forderung des Beschwerdeführers gemeinsam behandelt.

22. Um Missverständnissen vorzubeugen, sei daran erinnert, dass der Bürgerbeauftragte laut Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union befugt ist, möglichen Missständen bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union nachzugehen. Im Statut des Bürgerbeauftragten ist ausdrücklich festgelegt, dass Handlungen anderer Behörden oder Personen nicht Gegenstand von Beschwerden beim Bürgerbeauftragten sein können. Somit ist der Bürgerbeauftragte nicht befugt, Beschwerden über andere Institutionen oder Einrichtungen wie nationale Steuerbehörden oder Gerichte entgegenzunehmen. Die vorliegende Entscheidung bezieht sich daher ausschließlich auf die Beschwerde über die Kommission.

A. Die Bearbeitung der Vertragsverletzungsbeschwerde durch die Kommission

Rechtlicher Rahmen

23. Die Richtlinie 64/221 enthält folgende Bestimmungen:

„Artikel 3

1. Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein.

2. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. (...)

Artikel 6

Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, bekanntzugeben, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen.

Artikel 7

Die Entscheidung über die Verweigerung oder Nichtverlängerung einer Aufenthaltserlaubnis oder über eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet wird dem Betroffenen amtlich mitgeteilt. Dabei ist anzugeben, innerhalb welcher Frist er das Hoheitsgebiet zu verlassen hat. Außer in dringenden Fällen darf diese Frist, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, nicht weniger als fünfzehn Tage, in allen anderen Fällen nicht weniger als einen Monat betragen.

(...)

Artikel 9

1. Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

Diese Stelle muss eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist. (...)”

24. Mit der Richtlinie 2004/38[2], die am 30. April 2004 in Kraft trat, wurde unter anderem die Richtlinie 64/221 aufgehoben. Gemäß Artikel 40 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Richtlinie bis zum 30. April 2006 in nationales Recht umzusetzen. Die Richtlinie 2004/38 enthält folgende Bestimmungen:

„Artikel 27

Allgemeine Grundsätze

1. Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.

2. Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.

Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig. (...)

Artikel 28

Schutz vor Ausweisung

1. Bevor der Aufnahmemitgliedstaat eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügt, berücksichtigt er insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat. (...)

Artikel 30

Mitteilung der Entscheidungen

1. Entscheidungen nach Artikel 27 Absatz 1 müssen dem Betroffenen schriftlich in einer Weise mitgeteilt werden, dass er deren Inhalt und Wirkung nachvollziehen kann.

2. Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, genau und umfassend mitzuteilen, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Mitteilung entgegenstehen.

3. In der Mitteilung ist anzugeben, bei welchem Gericht oder bei welcher Verwaltungsbehörde der Betroffene einen Rechtsbehelf einlegen kann, innerhalb welcher Frist der Rechtsbehelf einzulegen ist und gegebenenfalls binnen welcher Frist er das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zu verlassen hat. Außer in ordnungsgemäß begründeten dringenden Fällen muss die Frist zum Verlassen des Hoheitsgebiets mindestens einen Monat, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung, betragen.

Artikel 31

Verfahrensgarantien

1. Gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit müssen die Betroffenen einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können.

2. Wird neben dem Rechtsbehelf gegen die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wurde, auch ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt, um die Vollstreckung dieser Entscheidung auszusetzen, so darf die Abschiebung aus dem Hoheitsgebiet nicht erfolgen, solange nicht über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz entschieden wurde, es sei denn,

– die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, stützt sich auf eine frühere gerichtliche Entscheidung, oder

– die Betroffenen hatten bereits früher die Möglichkeit, eine gerichtliche Überprüfung zu beantragen, oder

– die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit nach Artikel 28 Absatz 3.

3. Im Rechtsbehelfsverfahren sind die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und die Umstände, auf denen die Entscheidung beruht, zu überprüfen. Es gewährleistet, dass die Entscheidung insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Artikel 28 nicht unverhältnismäßig ist.

4. Die Mitgliedstaaten können dem Betroffenen verbieten, sich während des anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens in ihrem Hoheitsgebiet aufzuhalten, dürfen ihn jedoch nicht daran hindern, sein Verfahren selbst zu führen, es sei denn, die öffentliche Ordnung oder Sicherheit können durch sein persönliches Erscheinen ernsthaft gestört werden oder der Rechtsbehelf richtet sich gegen die Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet.“

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

25. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die Kommission seine im Namen von Herrn X. eingereichte Vertragsverletzungsbeschwerde nicht ordnungsgemäß bearbeitet habe. Er forderte, dass die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich einleiten solle.

26. Die Kommission gab in ihrer Stellungnahme folgende Schilderung des Ablaufs der Ereignisse: In einem ersten handschriftlichen Schreiben vom März 2008 habe Herr X. sie um Erläuterungen zu einigen Punkten des EU-Rechts gebeten, wobei die meisten seiner Fragen seine Verurteilung in der Tschechischen Republik betrafen. Ferner habe er kurz mitgeteilt, dass er verhaftet und anschließend in das Vereinigte Königreich abgeschoben worden sei, obwohl er keine Straftat in Österreich begangen habe. In einem zweiten Schreiben vom Juni 2008 habe Herr X. behauptet, dass er wegen Nichteinhaltung der österreichischen Meldebestimmungen aus Österreich ausgewiesen worden sei.

27. In ihren Antworten vom 24. April und 8. August 2008 habe die Kommission den EU-Rechtsrahmen in Bezug auf die Ausweisung von Unionsbürgern erläutert, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihrer Staatsangehörigkeit wohnhaft sind; sie habe klargestellt, dass Ausweisungen nicht allein aufgrund einer vorherigen strafrechtlichen Verurteilung oder allein aus dem Grund, weil Unionsbürger ihren Meldepflichten nicht nachgekommen sind, vorgenommen werden dürfen.

28. In seiner Vertragsverletzungsbeschwerde habe der Beschwerdeführer vorgetragen, die Behörden hätten Herrn X. aufgrund einer vorherigen Verurteilung ausgewiesen und dabei nicht beachtet, dass Ausweisungen auf eine individuelle und aktuelle Bewertung der Bedrohungslage zu stützen sind. Aus der Beschwerde gehe ferner hervor, dass der Beschwerdeführer außerdem der Meinung war, Österreich habe gegen EU-Recht verstoßen, da Herr X. nur wenige Tage nach seiner Verhaftung aus Österreich ausgewiesen wurde.

29. Sie selbst habe in ihrem vom 16. Juli 2009 datierten Antwortschreiben auf die Vertragsverletzungsbeschwerde auf Artikel 27 der Richtlinie 2004/38 hingewiesen, wonach bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren ist und ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein darf; vorherige strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Ferner habe die Kommission auf das Vorlageverfahren hingewiesen.

30. Vor diesem Sachhintergrund erklärte die Kommission, dass Herr X. in den beiden an sie gerichteten Schreiben seine Bedenken allgemein geäußert und keine weiteren Beweise vorgelegt habe. Zur Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers führte sie aus, sie könne auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen nicht zu dem Schluss gelangen, dass durch einen endgültigen Beschluss der österreichischen Behörden gegen EU-Recht verstoßen wurde. Aus diesem Grund habe sie darauf verzichtet, in dieser Sache ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich einzuleiten. Selbst auf der Grundlage der Unterlagen, die im Zuge der Untersuchung des Bürgerbeauftragten zur Verfügung gestellt wurden, habe sie keinen eindeutigen Verstoß gegen das EU-Recht feststellen können.

31. Unter Verweis darauf, dass der Beschwerdeführer den nationalen Rechtsweg erschöpft habe, erklärte die Kommission, dass es sich bei ihr – nach Maßgabe der Verträge – nicht um eine weitere Berufungsinstanz handele, da sie nicht befugt sei, Ermittlungen in Einzelfällen durchzuführen, für die die nationalen Gerichte viel besser geeignet seien. Sie könne auch nicht die Ermittlungsergebnisse und Beurteilungen der nationalen Gerichte durch ihre eigenen ersetzen.

32. Der Beschwerdeführer führte in seinen Anmerkungen aus, dass es im vorliegenden Fall um eine erhebliche materielle Verletzung des EU-Rechts durch österreichische Behörden und Gerichte gehe. Letztere hätten das EU-Recht entweder nur auf den Lippen geführt oder überhaupt von vornherein ignoriert. Es bleibe rätselhaft, wie die Kommission zu der Auffassung gelangen konnte, dass kein Verstoß vorliege. Die Kommission habe sich nicht einmal ansatzweise mit der ausführlichen Argumentation in seiner Beschwerde und in seinen innerstaatlichen Rechtsmitteln auseinandergesetzt.

33. Der Beschwerdeführer fügte seinen Anmerkungen Kopien der Entscheidungen der zuständigen österreichischen Behörden, polizeilicher Unterlagen sowie der beiden Urteile tschechischer Gerichte bei, die seiner Meinung nach als Grundlage für die Abschiebung von Herrn X. gedient hatten. Was die beiden letztgenannten Dokumente anbelangt, wies er darauf hin, dass die von der britischen Polizei angefertigten Übersetzungen erst kürzlich von Herrn X. gefunden worden seien. Die authentischen tschechischen Sprachfassungen der Urteile konnten nicht gefunden, würden dem Bürgerbeauftragten aber übermittelt werden, wenn sie gefunden würden.

34. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die österreichischen Behörden und Gerichte ihre Entscheidungen auf nichtssagende bloße Fragmente dieser Urteile in deutscher Übersetzung gestützt hätten. Es sei nicht einmal bekannt, wer diese Übersetzung vorgenommen hatte. Die österreichischen Behörden hätten keinerlei Interesse an der Beischaffung der besagten Urteile gezeigt und damit deutlich gemacht, dass ihnen die bloße Tatsache der erfolgten Verurteilung von Herrn X. als Grundlage für die Ausweisung genügte. Hätten die österreichischen Behörden die vollständigen Urteile beigeschafft, dann hätten sie eine Reihe daraus ersichtlicher Sachverhalte berücksichtigen müssen, so unter anderem die Tatsache, dass nur drei der sieben Jugendlichen, derentwegen Herr X. verurteilt worden war, unter 14 Jahre – der in Österreich gültigen Mindestaltersgrenze für sexuelle Handlungen – alt waren.

35. Auf dieser Grundlage hätten die österreichischen Behörden und Gerichte nie und nimmer zu dem Ergebnis kommen können, dass das Verhalten des Herrn X. eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für Kinder in Österreich darstellte, die (i) das Aufenthaltsverbot; (ii) die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung seiner Berufung und (iii) den völligen Entfall eines Durchsetzungsaufschubs gerechtfertigt hätte. Herr X. habe sich in Österreich nie etwas zuschulden kommen lassen, und die bloße Tatsache einer früheren Verurteilung dürfe keine Grundlage für die Ausweisung eines Unionsbürgers sein.

36. Abschließend bekräftigte der Beschwerdeführer seine Auffassung, dass es die Aufgabe der Kommission wäre, gegen solche offenkundigen und gravierenden Verletzungen des EU-Rechts einzuschreiten.

37. Der Bürgerbeauftragte stellte der Kommission in seinem ersten Ersuchen um weitere Auskünfte eine Reihe von Fragen. Insbesondere bat er sie, vor dem Hintergrund von Artikel 27 Absatz 2 und 30 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38 zu begründen, warum aus ihrer Sicht im anstehenden Fall kein Verstoß vorlag.

38. In ihrer Antwort führte die Kommission aus, dass sie anhand der verfügbaren Informationen nicht zu dem Schluss gelangen könne, die Entscheidungen der österreichischen Behörden würden gegen EU-Recht verstoßen und die Ausweisung von Herrn X. gründe sich allein auf die tschechischen Gerichtsurteile und nicht auf eine individuelle und aktuelle Bewertung der Bedrohungslage. Gemäß Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38 könnten vorherige Verurteilungen allein nicht ohne Weiteres zur Ausweisung führen. Dies schließe allerdings nicht aus, dass frühere Verurteilungen herangezogen werden, um festzustellen, ob von der betreffenden Person gegenwärtig eine Gefahr ausgeht. Insbesondere könne ein Verhalten in der Vergangenheit berücksichtigt werden, wenn die Wahrscheinlichkeit einer erneuten Straffälligkeit besteht. Die Kommission betonte die Rolle der nationalen Behörden bei dieser Beurteilung und unterstrich, dass diesen Behörden dabei ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen sei[3]. Das Aufenthaltsverbot sei von den nationalen Justizbehörden (Unabhängiger Verwaltungssenat Burgenland, Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich - im Folgenden „Unabhängiger Verwaltungssenat” oder „Senat” -, Österreichischer Verwaltungsgerichtshof und Österreichischer Verfassungsgerichtshof) überprüft worden, die die einschlägigen Beschlüsse der nationalen Behörden bestätigt hätten. Dabei sei bewertet worden, „inwieweit von der betroffenen Person [Herrn X.] gegenwärtig eine Gefahr ausgeht“.

39. Die Kommission erklärte nochmals, dass sie nicht als Beschwerdestelle bei fehlerhafter Anwendung des EU-Rechts in Einzelfällen fungiere. Sie sei nicht befugt, Ermittlungen in Einzelfällen durchzuführen oder Ermittlungsergebnisse nationaler Gerichte, die die Umstände und Besonderheiten des Einzelfalles berücksichtigen, durch ihre eigenen zu ersetzen.

40. Der Beschwerdeführer trug in seinen Anmerkungen vor, er habe nie bestritten, dass nationale Behörden bei der Prüfung der Frage, ob eine Person eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt, vorherige Verurteilungen berücksichtigen dürfen. Es gebe jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass von Herrn X. eine erhebliche Gefahr für die österreichische Gesellschaft ausging, und er habe ausführlich dargelegt, dass die österreichischen Behörden das Aufenthaltsverbot ausschließlich auf die seinerzeitige strafrechtliche Verurteilung von Herrn X. stützten. Dies werde dadurch bestätigt, dass die österreichischen Behörden nur Fragmente der tschechischen Gerichtsurteile verwendeten, die nicht einmal jene Teile enthielten, die eine Beurteilung des Verhaltens von Herrn X. ermöglicht hätten. Die Kommission setze sich über allgemeine Floskeln hinaus nicht mit den von ihm vorgetragenen Argumenten auseinander.

41. Darüber hinaus habe die Kommission nicht berücksichtigt, dass die bloße Zitierung des anwendbaren EU-Rechts durch die nationalen Behörden und Gerichte nicht die tatsächliche korrekte Anwendung dieser Anforderungen ersetzt. Ferner wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass sich die Kommission nicht mit der Frage befasst habe, dass die österreichischen Behörden Unionsrecht verletzt hätten, indem sie zum einen seinem Mandanten einen einmonatigen Durchsetzungsaufschub versagt und zum anderen die aufschiebende Wirkung seiner Berufung aberkannt hätten.

42. Selbst wenn es sich bei Herrn X.'s Fall um einen isolierten Fall handele, sollte die gravierende und offenkundige Verletzung des EU-Rechts nicht sanktionslos bleiben. Die Aussagen der Kommission deuteten darauf hin, dass sie die Politik vertrete, Vertragsverletzungsverfahren erst bei seriellen Verstößen und nicht in Einzelfällen einzuleiten. Dies sollte sie dann aber auch so offenlegen. Wenn der Bürgerbeauftragte eine solche Praxis für EU-rechtskonform erachte, habe der Beschwerdeführer dies zu akzeptieren, was aber nichts daran ändere, dass Herr X. in seinem Recht auf Freizügigkeit beeinträchtigt worden sei.

43. In seinem zweiten Ersuchen um weitere Auskünfte bat der Bürgerbeauftragte die Kommission, auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zu den verfahrensrechtlichen Aspekten des Falls einzugehen, nämlich darauf, dass Österreich gegen EU-Recht verstoßen habe, indem es zum einen keine Einmonatsfrist für das Verlassen des österreichischen Hoheitsgebiets gewährte und zum anderen seiner Berufung keine aufschiebende Wirkung zuerkannte. Da es im vorliegenden Fall um das in Artikel 45 der Charta der Grundrechte verankerte Grundrecht auf Freizügigkeit geht, erachtete es der Bürgerbeauftragte für notwendig und sinnvoll, von der Kommission eine nähere Erläuterung einzuholen. Er bat daher die Kommission, die Bedingungen darzulegen, die ihrer Ansicht nach bei individueller Analyse erfüllt sein müssten und denen die einzelstaatlichen Behörden nach Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38 nachkommen müssten, und zu erläutern, wie nach ihrer Auffassung die österreichischen Behörden und Gerichte diesen Anforderungen im vorliegenden Fall entsprachen.

44. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass gemäß Artikel 30 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38 in der Mitteilung einer Ausweisungsverfügung anzugeben sei, binnen welcher Frist die betreffende Person das Land zu verlassen hat, und dass diese Frist in der Regel mindestens einen Monat betragen müsse. Allerdings enthalte diese Bestimmung auch eine Ausnahmeregelung für dringende Fälle.

45. Was die aufschiebende Wirkung einer Berufung gegen eine Ausweisungsverfügung anbelange, so lege Artikel 31 der Richtlinie 2004/38 fest, dass die Abschiebung aus dem Hoheitsgebiet grundsätzlich nicht erfolgen darf, solange nicht über den Antrag auf Aussetzung der Vollstreckung der Verfügung entschieden wurde. Artikel 31 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38 weiche jedoch in bestimmten Fällen von dieser allgemeinen Regel ab und lege für folgende Fälle eine Ausnahme fest: die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, stützt sich auf eine frühere gerichtliche Entscheidung, die Betroffenen hatten bereits früher die Möglichkeit, eine gerichtliche Überprüfung zu beantragen, oder die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit. Letzterer Begriff umfasse sowohl die interne als auch die externe Sicherheit eines Mitgliedstaates[4]. Der Schutz vor Ausweisung sollte umso stärker sein, je besser ein Unionsbürger in den Aufnahmemitgliedstaat integriert ist[5]. In der Rechtssache C-145/09 habe der Gerichtshof es dem vorlegenden Gericht überlassen, unter Berücksichtigung aller genannten Umstände zu prüfen, ob dieser Fall unter den Ausdruck „öffentliche Sicherheit“ fällt[6]. In einer früheren Rechtssache habe der Gerichtshof bereits ausgeführt, dass die Umstände, die es rechtfertigen, auf den Begriff der öffentlichen Sicherheit zurückzugreifen, von einem Land zum anderen und von einem Zeitpunkt zum anderen unterschiedlich sein können und den zuständigen einzelstaatlichen Behörden deshalb ein Ermessensspielraum einzuräumen ist[7].

46. Somit habe die Bewertung der verfahrensrechtlichen Aspekte des Falles, insbesondere der Frage, ob eine Ausnahme von Artikel 30 Absatz 3 und Artikel 31 sachdienlich ist, anhand einer umfassenden rechtlichen und faktuellen Beurteilung des Falls zu erfolgen, bei der die einzelstaatlichen Behörden alle einschlägigen Aspekte in Betracht ziehen müssen. Hinsichtlich dieser komplexen Beurteilung verfügten die Behörden der Mitgliedstaaten über einen gewissen Ermessensspielraum, u. a., weil sie die einzelnen Umstände des Falls besser kennen. Der vorliegende Fall sei von den nationalen Justizbehörden überprüft worden, die auch beurteilt hätten, ob die Forderung nach sofortiger Ausreise von Herrn X. aus österreichischem Hoheitsgebiet den in der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Ausnahmebestimmungen entsprach. Bei dem vorliegenden Fall dürfte es sich um einen Einzelfall handeln, vergleichbare Beschwerden seien nicht eingegangen. Auf der Grundlage der ihr zur Verfügung stehenden Auskünfte habe die Kommission nicht den Schluss ziehen können, dass die Bewertung der österreichischen Behörden gegen das EU-Recht verstieß.

47. In Beantwortung der Frage des Bürgerbeauftragten nach den Kriterien, denen die individuelle Beurteilung genügen muss, führte die Kommission aus, dass gemäß Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38 das persönliche Verhalten eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen muss, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Restriktive Maßnahmen könnten nicht mit einer allgemeinen präventiven Begründung erlassen werden, sondern es müsse eine tatsächliche Gefahr vorliegen[8], d. h. es müsse die Wahrscheinlichkeit einer ernsten Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit erkennbar sein. Ausweisungen im Anschluss an eine strafrechtliche Verurteilung müssten dem persönlichen Verhalten des Straftäters und der Gefahr Rechnung tragen, die von diesem Verhalten für die öffentliche Ordnung ausgeht[9]. Ein Verhalten in der Vergangenheit dürfe nur dann berücksichtigt werden, wenn die Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Person erneut straffällig wird[10]. Außerdem müsse die Gefahr zu dem Zeitpunkt bestehen, zu dem die restriktive Maßnahme von den einzelstaatlichen Behörden erlassen oder von den Gerichten überprüft wird.

48. Vor diesem Hintergrund führte die Kommission aus, dass die österreichischen Behörden eine Gefahreneinschätzung vorgenommen hätten, die von nationalen Gerichten überprüft worden sei, insbesondere durch den Unabhängigen Verwaltungssenat Burgenland. Dieser habe darauf verwiesen, dass sich Begründungen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht allein auf Erwägungen der Generalprävention stützen dürfen, und die individuelle Gefahrenabschätzung der österreichischen Behörden überprüft. Außerdem habe der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich hervorgehoben, dass strafrechtliche Verurteilungen allein Ausweisungen nicht rechtfertigen können, und in der Folge untersucht, welche Gefahr von Herrn X. für die österreichische Gesellschaft ausgehen würde.

49. Abschließend erklärte die Kommission, sie sei in Anbetracht ihrer Zuständigkeit und auf der Grundlage der ihr zur Verfügung stehenden Informationen nicht zu dem Schluss gekommen, dass sie gegen die Entscheidung der nationalen Gerichte vorgehen sollte. Daher habe sie beschlossen, im Fall von Herrn X. kein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich einzuleiten.

50. Der Beschwerdeführer verwies in seinen Anmerkungen darauf, dass das Aufenthaltsverbot gegen Herrn X. im Mai 2005 verhängt worden sei. Da die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2004/38 in nationales Recht erst am 29. April 2006 geendet hatte, sei im Fall von Herrn X. nicht diese Richtlinie anzuwenden, sondern die Richtlinie 64/221. Inhaltliche Unterschiede ergäben sich dadurch nicht, da die Richtlinie 2004/38 der Kodifikation des bereits gültigen Rechts diente. Entgegen der Stellungnahme der Kommission habe der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland lediglich über die Schubhaft von Herrn X. entschieden und sei niemals mit dem Aufenthaltsverbot befasst gewesen. Letztere Frage habe ausschließlich der Unabhängige Verwaltungssenat Niederösterreich – und in der Folge der Verfassungs- und der Verwaltungsgerichtshof - entschieden.

51. Auf die Verfahrensaspekte des Falles von Herrn X. eingehend, vertrat der Beschwerdeführer den Standpunkt, dass die Kommission sich nicht einmal ansatzweise mit seinem Beschwerdevorbringen auseinandergesetzt habe und der Großteil ihrer Antwort in der Darlegung der Rechtslage bestehe, die unstrittig sei. Unbestritten sei auch, dass die nationalen Justizbehörden überprüft hätten, wie der Fall von den nationalen Behörden bearbeitet worden war.

52. Unrichtig sei jedoch die Auffassung der Kommission, dass die nationalen Gerichte auch beurteilt hätten, ob die Forderung nach sofortiger Ausreise von Herr X. aus Österreich den in der Richtlinie 64/221 vorgesehenen Ausnahmebestimmungen entsprach. Die österreichischen Behörden und Gerichte hätten das EU-Recht nicht einmal zumindest im Munde geführt, sondern sich kühl über die diesbezüglichen Argumente des Beschwerdeführers hinweggesetzt. Der Unabhängige Verwaltungssenat Niederösterreich habe schlicht und einfach behauptet, dass ein Fall der nachweislichen Dringlichkeit vorliege, ohne dies auch nur ansatzweise zu begründen und/oder in Beziehung zum EU-Recht zu setzen. Die Zitierung der verba legalia ersetze nicht die korrekte Anwendung des EU-Rechts.

53. Bezüglich der Ansicht der Kommission, dass es sich bei Herrn X.'s Fall um einen Einzelfall handele, behielt der Beschwerdeführer seine vorherige Argumentation bei (siehe oben Randnummer 42). Darüber hinaus erklärte er, die Kommission habe ihr Nicht-Tätigwerden nicht damit begründet, dass es sich bei Herrn X.'s Fall um einen Einzelfall handelte. Sie habe vielmehr deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung der Berufung von Herrn X. sowie die Aberkennung jeder Frist zur Ausreise aus Österreich als im Einklang mit dem EU‑Recht erachte. Allerdings habe die Kommission keine Begründung für diese Auffassung gegeben. Der Hinweis auf die einschlägigen Anforderungen des EU-Rechts und auf den Umstand, dass die nationalen Justizbehörden den Fall geprüft hätten und dass vergleichbare Beschwerden nicht eingegangen seien, begründe in keiner Weise, warum die österreichischen Behörden im Einklang mit dem EU-Recht gehandelt haben sollen. Insbesondere hätte die Kommission darlegen müssen, warum die Annahme der nationalen Behörden, es handele sich um einen dringenden Fall, ihrer Ansicht nach vertretbar war. Ebenso hätte sie zu begründen gehabt, warum der völlige Entfall jeglicher Frist zur Ausreise von Herrn X. aus Österreich mit der einschlägigen Bestimmung über die Fristgewährung (Artikel 7 der Richtlinie 64/221) vereinbar sein soll. Zwar sei nicht zu bestreiten, dass den nationalen Behörden ein Ermessensspielraum zukommt, doch sei es Aufgabe der Kommission, die Ausübung dieses Ermessens zu überprüfen. Dieser Aufgabe sei die Kommission nicht nachgekommen.

54. Zum Aufenthaltsverbot an sich erklärte der Beschwerdeführer, dass die Kommission sich nicht mit dem Inhalt seiner Argumentation auseinandergesetzt habe, sondern ihre Antwort sich neuerlich in der Darlegung der Rechtslage erschöpfe. Der Umstand, dass das Aufenthaltsverbot durch die Justizbehörden überprüft wurde, reiche allein nicht aus. Es müsse auch begründet werden, warum das unbefristete Aufenthaltsverbot für Herrn X. anhand der konkreten Fakten des Falles – die der Kommission zur Gänze vorlagen – vertretbar war. Auch bei diesem Aspekt des Falles hätte die Kommission die Ermessensübung durch die nationalen Behörden zu überprüfen gehabt.

55. Somit hätte die Kommission zu begründen gehabt, warum sie das unbefristete Aufenthaltsverbot sowie die Annahme einer besonderen Dringlichkeit im Falle des Beschwerdeführers für vertretbar hielt, obwohl

• das Aufenthaltsverbot einzig und alleine auf der Tatsache beruhte, dass Herr X. im Jahre 2000 in der Tschechischen Republik wegen 1997 begangener Taten verurteilt worden war;
• Herr X. sich nahezu anderthalb Jahre legal in Österreich aufgehalten hatte, ohne sich etwas zuschulden kommen zu lassen;
• die österreichischen Behörden zu keiner Zeit eine aktuelle individuelle Prognose einer Gefährlichkeit vorgenommen hatten;
• die österreichischen Behörden ihre Schlussfolgerung, dass von Herrn X. eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ausgehe, ausschließlich auf die Tatsache seiner vorherigen Verurteilung in der Tschechischen Republik stützten;
• die österreichischen Behörden nur über Fragmente der Urteile der tschechischen Gerichte verfügten. Es sei unklar, wer die unbeglaubigten Übersetzungen dieser Fragmente ins Deutsche hergestellt hatte. Außerdem gäben diese Fragmente nur den Spruch dieser Urteile wieder und enthielten daher keine Informationen, die eine individuelle Gefährdungsbeurteilung für die Zukunft ermöglichen würden. Abgesehen davon hätten die österreichischen Behörden und Gerichte trotz entsprechender Kritik von Herrn X. zu keiner Zeit irgendein Interesse an der Beischaffung vollständiger Kopien der genannten Urteile gezeigt;
• sich gerade aus den Teilen der genannten Urteile, die den österreichischen Behörden nicht vorlagen, ergebe, dass Herr X. – erst recht im Jahr 2005 – keine tatsächliche und erhebliche Gefahr für Kinder in Österreich darstellte.

In Anbetracht dessen hätte die Kommission ihre Auffassung zu begründen gehabt, dass das Aufenthaltsverbot nicht bloß auf der Tatsache der erfolgten Verurteilung ausgesprochen wurde, die damals bereits viele Jahre zurücklag.

56. Abschließend trug der Beschwerdeführer vor, dass es die Aufgabe der Kommission sei, gegen solche offenkundigen gravierenden Verletzungen des EU-Rechts einzuschreiten, da derartige Verletzungen ansonsten sanktionslos bleiben würden.

57. Herr X. wies in seinen persönlichen Anmerkungen darauf hin, dass er von Januar 2004 bis Mai 2005 in Österreich gelebt habe, ohne irgendwelche Straftaten zu begehen. In dieser Zeit sei die österreichische Polizei über seine Vorstrafe vollständig im Bilde gewesen, da die britische Botschaft in Wien sie entsprechend informiert hatte. Trotz dieses Wissens habe die österreichische Polizei gegen ihn keine anderen Maßnahmen ergriffen, als gelegentlich sein Auto anzuhalten und die Personalausweise der Mitfahrenden zu kontrollieren. Einem österreichischen Polizeibericht aus jener Zeit sei zu entnehmen, dass es sich bei den jüngsten Mitfahrenden um junge Männer im späten Teenageralter bzw. in den Zwanzigern handelte, nicht aber um Kinder.

58. Die Situation habe sich geändert, als Journalisten einer britischen Zeitung die österreichischen Polizeibehörden aufsuchten. Die betreffende Zeitung habe eine Abmachung mit der britischen Polizei getroffen, die an seiner Rückführung ins Vereinigte Königreich interessiert war, wo ihn eine Anklage wegen sexuellen Missbrauchs Minderjähriger erwartete. Die ihm zur Last gelegten Taten hätten zu jenem Zeitpunkt fast vierzig Jahre zurückgelegen. Da die ihm zur Last gelegten Straftaten nach tschechischem und österreichischem Recht bereits verjährt waren, habe die einzige Möglichkeit zur Sicherstellung seiner Rückführung ins Vereinigte Königreich darin bestanden, ihn von den österreichischen Polizeibehörden ausweisen zu lassen. Als ehemaliger Discjockey bei einem britischen nationalen Rundfunksender sei er für die britischen Medien ein Prominenter. Angesichts des öffentlichen Interesses an seinem Fall habe die britische Polizei den erwähnten Journalisten Exklusivinformationen versprochen, wenn sie sie im Gegenzug bei der Veranlassung seiner Ausweisung unterstützen würden.

59. Der Besuch der Journalisten in Österreich habe am 23. April 2005 stattgefunden. Am nächsten Tag sei in der besagten Zeitung ein doppelseitiger Artikel erschienen. Nur 17 Tage später sei er verhaftet und anschließend abgeschoben worden. Bei seiner Ankunft im Vereinigten Königreich habe ihn die britische Polizei bereits am Flughafen erwartet und ihm die genannten Delikte vorgeworfen.

60. Die rasche Aufeinanderfolge dieser Ereignisse sei kein Zufall gewesen, sondern erkläre vielmehr, warum er in Gewahrsam genommen und direkt nach London abgeschoben wurde, anstatt einfach zum Verlassen des Landes aufgefordert zu werden. Das unbefristete Aufenthaltsverbot verstoße gegen das EU-Recht und komme einer „Auslieferung durch die Hintertür“ gleich, die nach britischem Recht verboten sei.

61. Die Kommission scheine die Auffassung der österreichischen Behörden zu akzeptieren, dass es sich bei seinem Fall um einen dringlichen Fall handelte. Die österreichische Polizei habe jedoch sein Verhalten über Monate hinweg überwacht und keine Hinweise auf irgendwelche kriminellen Handlungen gefunden. Hätte ihn die österreichische Polizei einfach nur aus Österreich ausweisen wollen, dann hätte sie ihm auch einen Monat Zeit lassen können, das österreichische Staatsgebiet zu verlassen. Dass sie dies nicht tat, mache deutlich, dass das wahre Motiv für seine Ausweisung darin bestand, seine sichere Ankunft im Vereinigten Königreich zu gewährleisten und der britischen Polizei zu helfen. Die österreichischen Behörden hätten in seinem Fall niemals eine umfassende Sachverhaltsanalyse vorgenommen. Ihre Bewertung habe sich auf unvollständige Kopien der tschechischen Gerichtsurteile sowie auf die Annahme gestützt, dass sich ein Pädophiler niemals ändern könne, was in seinem Fall nicht zutreffe. Nach seiner Ausweisung hätten die österreichischen Behörden zudem andere Gründe für seine unverzügliche Abschiebung angeführt als davor.

62. Abschließend führte Herr X. aus, dass sich sein Gesundheitszustand zusehends verschlechtere und er beschlossen habe, nie wieder eine Straftat zu begehen. Da er sich durch die in Österreich geltende Verjährungsfrist geschützt wähnte, habe er in Österreich einen sicheren Ruhestand ohne Straftaten verleben wollen und nicht damit gerechnet, wegen alter Delikte ins Vereinigte Königreich abgeschoben zu werden. Aus Schriftstücken, die ihm 2005 zugestellt wurden, gehe hervor, dass er verhaftet und in Gewahrsam genommen worden war, weil er sich irrtümlicherweise nicht ordnungsgemäß in Österreich gemeldet hatte, obwohl er dort alle Versorgungsanschlüsse angemeldet hatte. Es wäre daher lächerlich anzunehmen, dass in Österreich Fluchtgefahr bestand. Dies zeige erneut das wahre Ziel der Ausweisung, nämlich die Durchführung einer verdeckten Abschiebung, weil eine formelle Auslieferung und ein Europäischer Haftbefehl nach so langer Zeit nicht mehr möglich gewesen wären.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Empfehlungsentwurf führte

Vorbemerkung

63. Im Verlauf der Untersuchung des Bürgerbeauftragten wurden als geltende Rechtsgrundlagen sowohl die Richtlinie 64/221 als auch die Richtlinie 2004/38 genannt. Die Ausweisung von Herrn X. erfolgte im Mai 2005. Wie vom Beschwerdeführer richtig angemerkt, war die Richtlinie 2004/38 bis 30. April 2006 in nationales Recht umzusetzen. Daher ist auf den Fall von Herrn X. die Richtlinie 64/221 anwendbar, sofern Österreich die Richtlinie 2004/38 zum Zeitpunkt seiner Ausweisung noch nicht in nationales Recht umgesetzt hatte. Offenbar erfolgte die Umsetzung der Richtlinie 2004/38 in österreichisches Recht durch mehrere Legislativmaßnahmen, nämlich das „Fremdenrechtspaket 2005“, das am 1. Januar 2006 in Kraft trat. Folglich ist davon auszugehen, dass auf den Fall von Herrn X. die Richtlinie 64/221 anzuwenden ist.

Beurteilung

64. Der Bürgerbeauftragte erinnerte daran, dass Bürgerbeschwerden zu den wichtigsten Informationsquellen über mögliche Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das EU-Recht gehören. Sie ermöglichen der Kommission eine bessere Wahrnehmung ihrer Rolle als „Hüterin“ der Verträge.

65. Die Grundsätze einer guten Verwaltungspraxis erfordern es, dass die Kommission Vertragsverletzungsbeschwerden so sorgfältig wie möglich behandelt. Wenn die Bürgerinnen und Bürger mit der Bearbeitung ihrer Beschwerden durch die Kommission nicht zufrieden sind, können sie sich beim Bürgerbeauftragten über die Maßnahmen bzw. die Untätigkeit der Kommission beschweren.

66. Bei derartigen Beschwerden beschränkt sich die Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten jedoch auf die Prüfung der Frage, ob die Kommission die bei ihr eingereichte Vertragsverletzungsbeschwerde mit der gebotenen Sorgfalt behandelt hat.

67. Demzufolge konnte der Bürgerbeauftragte im vorliegenden Fall nicht prüfen, ob eine fehlerhafte Anwendung des EU-Rechts durch die österreichischen Behörden vorliegt, wie es der Beschwerdeführer in seiner Vertragsverletzungsbeschwerde vortrug. Dasselbe galt für das Argument von Herrn X., dass seine Ausweisung eine „Auslieferung durch die Hintertür“ dargestellt habe, die nach britischem Recht unzulässig sei.

68. Vielmehr hatte der Bürgerbeauftragte zu prüfen, ob die Kommission ihren Standpunkt überzeugend begründet hat.

69. Im Verlauf der Untersuchung erklärte die Kommission, dass es sich bei Herrn X.'s Fall um einen Einzelfall handele. In diesem Zusammenhang war darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach ständiger Rechtsprechung der Unionsgerichte im Falle eines mutmaßlichen Verstoßes gegen das EU-Recht über einen breiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung darüber verfügt, ob der behauptete Verstoß verfolgt werden soll. Die Tatsache, dass es sich um einen Einzelfall handelt, könnte zwar von der Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens grundsätzlich berücksichtigt werden und sie veranlassen, von einer Verfolgung des Verstoßes abzusehen; für die Entscheidung darüber, ob ein Verstoß begangen wurde, ist sie jedoch nicht von Bedeutung.

70. Die Kommission führte aus, dass sie nicht als Beschwerdestelle bei fehlerhafter Anwendung des EU-Rechts in Einzelfällen fungiere. Wörtlich genommen könnte dies so aufgefasst werden, als sei im vorliegenden Fall tatsächlich ein Verstoß begangen worden. Im Verlauf der Untersuchung stellte die Kommission jedoch mehrfach klar, dass in diesem Fall nach ihrer Ansicht kein Verstoß gegen das EU-Recht vorlag. Der Beschwerdeführer focht diesen Standpunkt aus dreierlei Gründen an. Die Kommission habe nicht berücksichtigt, dass die österreichischen Behörden

a) entgegen dem EU-Recht nicht individuell beurteilt hatten, ob Herr X. eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellte;

b) entgegen dem EU-Recht dem Beschwerdeführer keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets eingeräumt hatten;

und c) entgegen dem EU-Recht der Berufung von Herrn X. gegen das Aufenthaltsverbot keine aufschiebende Wirkung zuerkannt hatten.

71. Bei der Prüfung der Frage, ob die Kommission ihren Standpunkt überzeugend begründet hat, untersuchte der Bürgerbeauftragte die Standpunkte der Kommission zu den genannten drei Aspekten nacheinander.

Die individuelle Bewertung

72. Gemäß Artikel 3 der Richtlinie 64/221 darf bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein. Vorherige strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Wie der Bürgerbeauftragte feststellte, sind sich alle betroffenen Parteien über die geltende Rechtslage einig, die nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs erfordert, dass die nationalen Behörden eine individuelle Beurteilung des persönlichen Verhaltens des Betroffenen vornehmen.

73. In seiner Vertragsverletzungsbeschwerde wie auch in seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten machte der Beschwerdeführer geltend, dass die österreichischen Behörden die gemäß Artikel 3 der Richtlinie 64/221 erforderliche individuelle Beurteilung nicht vorgenommen hätten. Im Verlauf der Untersuchung des Bürgerbeauftragten äußerte er außerdem die Ansicht, dass die Beurteilung der österreichischen Behörden unzutreffend sei, da es keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass Herr X. eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellte. Der Bürgerbeauftragte verstand den Beschwerdeführer daher so, dass die Kommission zu berücksichtigen gehabt hätte, dass die österreichischen Behörden keine individuelle Bewertung gemäß den entsprechenden Anforderungen der Richtlinie 64/221 vorgenommen hatten.

74. Vor diesem Hintergrund prüfte der Bürgerbeauftragte, ob die Kommission überzeugend begründet hatte, warum ihrer Meinung nach eine individuelle Bewertung nach Maßgabe der Richtlinie 64/221 vorgenommen wurde.

75. Der Bürgerbeauftragte nahm zur Kenntnis, dass das Aufenthaltsverbot am 11. Mai 2005 von der Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt erlassen wurde. Der Bescheid über das Aufenthaltsverbot besagte, dass Herr X. angesichts seiner Verurteilung durch tschechische Gerichte „und vor allem durch die Art der begangenen Straftat” eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle. Die bescheidende Behörde erachtete es für erwiesen, dass Herr X. aufgrund seiner sexuellen Orientierung strafrechtlich relevante sexuelle Beziehungen zu minderjährigen und jugendlichen männlichen Personen pflegte. Es lägen keine stichhaltigen Gründe vor, die beweisen könnten, dass sich Herrn X.'s sexuelle Orientierung und Neigung in absehbarer Zeit verändern würde; eine solche Wandlung sei auch aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung nicht nachvollziehbar. Ferner verwies die Bezirkshauptmannschaft auf ein Urteil des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach ein Zeitraum von drei Jahren viel zu kurz sei, um Schlüsse auf ein künftiges Wohlverhalten einer Person zu ziehen, die wegen Belästigung Minderjähriger verurteilt wurde.

76. Der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland entschied am 24. Juni 2005 über die Berufung des Herrn X. gegen den Schubhaftbescheid. Wie der Beschwerdeführer richtig ausführte, wurde das Aufenthaltsverbot an sich in diesem Bescheid nicht behandelt. Der Verwaltungssenat erklärte, dass die Rechtmäßigkeit des Aufenthaltsverbots nicht im Haftprüfungsverfahren zu klären sei. Die Prüfung der Zulässigkeit des Aufenthaltsverbots könne im Rahmen des Haftprüfungsverfahrens nur dergestalt erfolgen, dass von vornherein feststehende Unzulässigkeiten wahrzunehmen sind. Bei dieser Beurteilung sei das Gesamtfehlverhalten von Herrn X. zu berücksichtigen gewesen. Auf das diesbezügliche Vorbringen von Herrn X. eingehend, erklärte der Verwaltungssenat, aus dem Aufenthaltsverbotsbescheid sei nicht ersichtlich, dass das persönliche Verhalten des Herrn X. nicht berücksichtigt worden wäre, sondern das Aufenthaltsverbot generalpräventiven Zwecken diene. Sogar noch vor Erlassung des Festnahmeauftrags habe der zuständigen Behörde eine wesentliche Auszüge des tschechischen Urteils enthaltende Übersetzung vorgelegen. Es bedürfe keiner weiteren Erörterung, dass der durch die Mitgliedstaaten zu gewährleistende Schutz Minderjähriger als hoch einzustufen sei. Durch den von Herr X. gesetzten sexuellen Missbrauch Minderjähriger und die Herstellung kinderpornografischen Materials ergebe sich eine Störung der vom Mitgliedstaat zu schützenden öffentlichen Interessen. Dabei sei nicht weiter relevant gewesen, dass Herr X. seine Freiheitsstrafe verbüßt hatte, weil bei der Erlassung eines Aufenthaltsverbots eine Prognose des Verhaltens des Beschwerdeführers zu erfolgen habe, die losgelöst von einer strafrechtlichen Sanktionierung zu bewerten sei.

77. Der Unabhängige Verwaltungssenat Niederösterreich entschied am 19. März 2007 über die Berufung von Herrn X. gegen das Aufenthaltsverbot. In seinem Bescheid folgte der Unabhängige Verwaltungssenat dem Einwand von Herrn X., dass der Umstand der vorherigen strafrechtlichen Verurteilung allein keine ausreichende Grundlage für die Erlassung eines Aufenthaltsverbots gegen ihn darstelle. Jedoch habe sich die Behörde, die das Aufenthaltsverbot verhängte, nicht allein auf die Verurteilung gestützt, sondern aus den Umständen, die den tschechischen Urteilen zugrunde lagen, auf das persönliche Verhalten von Herrn X. abgestellt. Ausgehend von dem aus den tschechischen Urteilen ersichtlichen persönlichen Verhalten des Herrn X., der Art und Schwere der begangenen Straftaten und des sich daraus ergebenden Persönlichkeitsbildes sei evident, dass von ihm eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehen würde. Der von Herrn X. gesetzte sexuelle Missbrauch von Minderjährigen und die Herstellung von kinderpornografischem Material stellten äußerst schwere und besonders verwerfliche Handlungen gegen die Sittlichkeit dar. Das Interesse am Schutz heranreifender Jugendlicher müsse als hoch bewertet werden. Auch die Höhe der über ihn verhängten Strafe sei erheblich und Ausdruck seiner Gefährlichkeit. Die Art und Schwere der strafbaren Handlungen, die Vielzahl und die wiederholt gegenüber Minderjährigen gesetzten Sexualdelikte ließen im Persönlichkeitsbild auf eine Neigung zu solchen Straftaten schließen. Da kein Umstand ersichtlich sei, der auf eine Änderung der Situation hindeuten würde, sei bei Herrn X. von einer unmittelbar gegenwärtigen und erheblichen Gefahr für das Grundinteresse der Gesellschaft auszugehen. Es seien keinerlei Umstände erkennbar, die auf einen Wegfall oder eine Minderung dieser Gefahr schließen lassen.

78. Zu den Entscheidungen der österreichischen Gerichtshöfe merkte der Bürgerbeauftragte an, dass der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 25. Oktober 2006 die Beschwerde des Beschwerdeführers über den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenats Burgenland abgewiesen hatte, wobei er im Wesentlichen argumentierte, dass der Verwaltungssenat nicht von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs abgewichen sei. Ferner lehnte der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 17. Juli 2008 die Behandlung der Beschwerde des Beschwerdeführers über den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenats Niederösterreich im Wesentlichen deshalb ab, weil keine für die Entscheidung des Falles von Herrn maßgeblichen grundsätzlichen Rechtsfragen aufgeworfen worden seien. Der österreichische Verfassungsgerichtshof wies am 12. Juni 2011 die Beschwerde des Beschwerdeführers über den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenats Burgenland ab, wobei er im Wesentlichen ausführte, dass zur Beantwortung der maßgebenden Fragen spezifische verfassungsrechtliche Überlegungen nicht erforderlich seien. Soweit der Beschwerdeführer eine mangelnde innerstaatliche Umsetzung der Richtlinie 64/221 behaupte, übersehe er, dass das sekundäre Gemeinschaftsrecht kein Maßstab für die verfassungsgerichtliche Kontrolle sei.

79. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die Kommission im Verlauf der Untersuchung erklärte, sie könne nicht zu dem Schluss gelangen, die Ausweisung von Herrn X. gründe sich allein auf die tschechischen Gerichtsurteile und nicht auf eine individuelle und aktuelle Bewertung der Bedrohungslage. Die Richtlinie 64/221 schließe nicht aus, dass frühere Verurteilungen herangezogen werden, um festzustellen, ob von der betreffenden Person gegenwärtig eine Gefahr ausgeht. Bestätigt werde dies durch die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach eine vorherige strafrechtliche Verurteilung nur insoweit berücksichtigt werden darf, als die ihr zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt[11]. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sprachen die von den österreichischen Behörden erlassenen Bescheide für den Standpunkt der Kommission, da sie (i) eine Analyse des persönlichen Verhaltens von Herrn X. enthalten, bei der beispielsweise bei der Beurteilung der von Herrn X. ausgehenden Gefahr die Vielzahl und die Wiederholung der Straftaten sowie das Persönlichkeitsbild von Herrn X. berücksichtigt wurden; und (ii) keine Anhaltspunkte dafür liefern, dass die Beschlüsse generalpräventiven Zwecken dienten. Die Auffassung der Kommission, dass die Beurteilungen der österreichischen Behörden und Gerichte eine Beurteilung der von Herrn X. ausgehenden Gefahr beinhalteten, wurde somit durch die Umstände des Falles belegt. Folglich gab es keine Grundlage für die Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Kommission nicht berücksichtigt habe, dass das Aufenthaltsverbot allein auf den tschechischen Urteilen beruhte und dass die nationalen Behörden lediglich das geltende EU-Recht zitierten, ohne es tatsächlich anzuwenden. In Anbetracht dessen vermochte auch das Argument des Beschwerdeführers, dass Herr X. in Österreich keine Straftaten verübt habe, die Beurteilung der Kommission nicht infrage zu stellen.

80. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätte die Kommission außerdem berücksichtigen müssen, dass die Beurteilung der österreichischen Behörden fehlerhaft war, weil keine Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass Herr X. eine Gefahr für die österreichische Gesellschaft darstellte. Davon ausgehend erklärte er (i), dass die den österreichischen Behörden vorliegenden Fragmente der tschechischen Urteile keine ausreichende Grundlage für eine Beurteilung gewesen seien, und verwies (ii) auf etliche Passagen aus den tschechischen Urteilen, die seiner Meinung nach belegten, dass die österreichischen Behörden nicht zu der Annahme berechtigt waren, dass von Herrn X. eine Gefahr für die österreichische Gesellschaft ausgehe.

81. Der Bürgerbeauftragte erinnerte daran, dass die Kommission im Verlauf der Untersuchung vortrug, es handele sich bei ihr nicht um eine weitere Berufungsinstanz. Sie könne auch nicht die Ermittlungsergebnisse und Beurteilungen der nationalen Behörden und Gerichte durch ihre eigenen zu ersetzen. Der Beschwerdeführer widersprach dem vom Grundsatz her nicht. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten brachte der Beschwerdeführer mit dem Argument, dass die Kommission eine Reihe von Aspekten hätte berücksichtigen müssen, die sich aus den tschechischen Urteilen ergaben, im Grunde seine Unzufriedenheit mit der Beurteilung der nationalen Behörden und Gerichte zum Ausdruck und ersuchte die Kommission um eine eigene Beurteilung. Unter diesen Umständen war die Auffassung der Kommission, dass sie die Beurteilungen der nationalen Behörden nicht durch ihre eigenen zu ersetzen kann, eindeutig nachvollziehbar.

82. Wie die Kommission ausführte, verfügen die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum, wenn sie einen so sensiblen Interessenausgleich vornehmen müssen. Dies schließt nicht aus, dass man im Anschluss an diese Beurteilung zu einem anderen Ergebnis gelangen kann, wie es nach Ansicht des Beschwerdeführers angebracht gewesen wäre. Dennoch konnte die Kommission die Beurteilung der nationalen Behörden und Gerichte nicht durch ihre eigene ersetzen, und es deutete nichts darauf hin, dass die Kommission einen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, weil sie im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte für eine Überschreitung des Ermessensspielraums durch die nationalen Behörden sah.

83. Auch zu dem anderen Argument des Beschwerdeführers war zu sagen, dass es in erster Linie Aufgabe der nationalen Behörden sein dürfte, genau zu ermitteln, welche Informationen sie zur Durchführung einer individuellen Beurteilung benötigen. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers war die Kommission nicht verpflichtet, die Beschlüsse der österreichischen Behörden in Zweifel zu ziehen, auch wenn ihnen vielleicht nicht die vollständigen Urteile vorgelegen hatten. Im Übrigen stützten die dem Bürgerbeauftragten übermittelten Unterlagen nicht das Argument des Beschwerdeführers, dass den österreichischen Behörden lediglich der Spruch dieser Urteile zur Verfügung stand. Außerdem ließ keine der Sachverhaltsdarstellungen in den vollständigen tschechischen Urteilen, auf die sich der Beschwerdeführer stützte, darauf schließen, dass die Kommission angesichts der Beurteilung der österreichischen Behörden und Gerichte zum Tätigwerden verpflichtet gewesen wäre.

84. In Anbetracht dessen kam der Bürgerbeauftragte zu dem Ergebnis, dass die Kommission stichhaltig begründet hatte, warum die österreichischen Behörden und Gerichte ihrer Meinung nach im Einklang mit Richtlinie 64/221 individuell geprüft hatten, ob Herr X. eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellte.

Die Frist für das Verlassen des österreichischen Hoheitsgebiets

85. Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 64/221 wird die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet dem Betroffenen amtlich mitgeteilt. Dabei ist anzugeben, innerhalb welcher Frist er das Hoheitsgebiet zu verlassen hat. Außer in dringenden Fällen darf diese Frist, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, nicht weniger als fünfzehn Tage, in allen anderen Fällen nicht weniger als einen Monat betragen.

86. Im Verlauf der Untersuchung trug die Kommission vor, dass die österreichischen Behörden die genannte Dringlichkeitsausnahme angewandt hätten. Der Beschwerdeführer dagegen erklärte, die österreichischen Behörden hätten das EU-Recht nicht einmal im Munde geführt, als sie über die Dringlichkeit des Falles entschieden, und einfach behauptet, dass eine nachweisliche Dringlichkeit vorliege.

87. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt in ihrem Bescheid über das Aufenthaltsverbot argumentierte, Herr X. gefährde die öffentliche Ordnung und Sicherheit. Deshalb sei auch der einmonatige Durchsetzungsaufschub nicht zu gewähren gewesen. Die Bezirkshauptmannschaft berief sich auf eine Bestimmung des österreichischen Fremdengesetzes, wonach EWR-Bürgern bei Erlassung einer Ausweisung oder eines Aufenthaltsverbots von Amts wegen ein Durchsetzungsaufschub von einem Monat zu erteilen ist, es sei denn, die sofortige Ausreise wäre im Interesse der öffentlichen Ordnung oder nationalen Sicherheit erforderlich. Ausgehend davon rechtfertige das Verhalten von Herrn X. die Annahme, dass sein Aufenthalt in Österreich die öffentliche Ordnung gefährde. Seine sofortige Ausreise sei somit im Interesse der öffentlichen Ordnung erforderlich.

88. Der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland verwies in seiner Entscheidung über die Berufung des Herrn X. gegen den Schubhaftbescheid auf dieselbe Bestimmung des österreichischen Fremdengesetzes, auf die auch die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt Bezug genommen hatte. Diese Bestimmung sehe nicht vor, dass zwingend ein Durchsetzungsaufschub von einem Monat zu erteilen ist. Somit sei diese Rechtslage mit der Richtlinie 2004/38 vereinbar. Es sei also zulässig gewesen, Herrn X. einen einmonatigen Durchsetzungsaufschub zu versagen.

89. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ergab sich daraus, dass die österreichischen Behörden im Falle von Herrn X. eine Ausnahme von der üblichen Einmonatsfrist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets für erforderlich hielten. Die Auffassung der Kommission, dass die österreichischen Behörden eine Ausnahme von dieser Regel anwandten, schien daher vom Prinzip her richtig zu sein.

90. Zugleich erinnerte der Bürgerbeauftragte jedoch daran, dass nach Artikel 7 der Richtlinie 64/221 außer in dringenden Fällen die übliche Frist von einem Monat anzuwenden ist. Es muss also eine berechtigte Dringlichkeit vorliegen, wenn einer Person weniger als ein Monat für das Verlassen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaates gewährt wird. Fest stand auch, dass die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats begründen müssen, warum ihrer Meinung nach eine derartige Dringlichkeit gegeben ist. In Anbetracht des Inhalts der oben betrachteten Bescheide der österreichischen Behörden war der Bürgerbeauftragte jedoch der Ansicht, dass die Kommission nicht stichhaltig begründet hat, warum ihrer Meinung nach die österreichischen Behörden Artikel 7 der Richtlinie 64/221 gebührend berücksichtigt hatten, als sie die sofortige Ausreise von Herrn X. aus dem österreichischen Staatsgebiet verfügten.

91. Der Bürgerbeauftragte erachtete es als zutreffend, dass es sich bei der Kommission nicht um eine weitere Berufungsinstanz handelt und dass sie daher nicht befugt ist, die Ermittlungsergebnisse und Beurteilungen nationaler Behörden und Gerichte durch ihre eigenen zu ersetzen (siehe oben Randnummer 81). Wenn jedoch die nationalen Behörden einem Unionsbürger aus dem alleinigen Grund, dass sie in ihm eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit sehen, jegliche Frist für das Verlassen des betreffenden Mitgliedstaats verweigern könnten, wäre Artikel 7 der Richtlinie 64/221 jeglicher Wirkung beraubt.

92. Daraus folgte, dass die Kommission die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers insoweit nicht ordnungsgemäß bearbeitet hatte, als diese sich gegen den Beschluss der österreichischen Behörden richtete, Herrn X. keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets einzuräumen. Insbesondere gab die Kommission keine stichhaltige Begründung für ihre Auffassung, dass die österreichischen Behörden und Gerichte gebührend geprüft hätten, ob es sich bei Herrn X.'s Fall um einen Fall von besonderer Dringlichkeit im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie 64/221 handelte.

Aufschiebende Wirkung

93. Artikel 9 der Richtlinie 64/221 besagt Folgendes: Sofern die Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

94. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hatte die Kommission nicht dargelegt, warum die Annahme der nationalen Behörden, es handele sich um einen dringenden Fall, ihrer Ansicht nach vertretbar war.

95. Im Verlauf der Untersuchung berief sich die Kommission auf Artikel 31 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38, wonach Rechtsbehelfe gegen Ausweisungsmaßnahmen keine aufschiebende Wirkung haben müssen, wenn sich die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, auf eine frühere gerichtliche Entscheidung stützt oder auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit beruht.

96. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt in dem Aufenthaltsverbotsbescheid erklärte, dass die aufschiebende Wirkung seiner Berufung abzuerkennen sei, da Herr X. die öffentliche Sicherheit gefährde.

97. Der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich führte in seinem Bescheid zur Berufung von Herrn X. gegen das Aufenthaltsverbot aus, dass der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung durch die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt nicht zu beanstanden sei. In Anbetracht der von Herrn X. ausgehenden Bedrohung und Gefährdung habe ein Fall der „nachweislichen Dringlichkeit“ vorgelegen, der seine sofortige Ausreise aus Österreich erforderlich machte.

98. Da auf den Fall von Herrn X. die Richtlinie 64/221 und nicht die Richtlinie 2004/38 anwendbar ist, bot Artikel 31 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38 für sich genommen nach Ansicht des Bürgerbeauftragten keine ausreichende Begründung für den Standpunkt der Kommission, dass unter den gegebenen Umständen kein Verstoß gegen EU-Recht vorliege. Jedenfalls stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass weder die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt noch der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich in ihren Bescheiden auf diese Bestimmung Bezug nahmen.

99. Allerdings schienen die Kommission und der Beschwerdeführer darin übereinzustimmen, dass die aufschiebende Wirkung einer Berufung gegen ein Aufenthaltsverbot in dringenden Fällen ausgeschlossen werden kann. Der Bürgerbeauftragte hatte das Thema Dringlichkeit bereits im Zusammenhang mit der Frage der Frist behandelt, die für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets zu gewähren ist (siehe oben Randnummern 90-91). In Anbetracht des Inhalts der betreffenden Bescheide der österreichischen Behörden galten dieselben Überlegungen entsprechend auch für die aufschiebende Wirkung einer Berufung gegen ein Aufenthaltsverbot.

100. Aus diesem Grund war der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers insoweit nicht ordnungsgemäß behandelt hatte, als sie sich gegen den Beschluss der österreichischen Behörden richtete, der Berufung von Herrn X. gegen das Aufenthaltsverbot keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

Schlussfolgerungen

101. Aus den oben dargelegten Gründen gelangte der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission

(i) eine stichhaltige Begründung für ihre Auffassung gab, dass die österreichischen Behörden und Gerichte nach Maßgabe der Richtlinie 64/221 individuell prüften, ob Herr X. eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellte;

(ii) keine stichhaltige Begründung für ihre Auffassung gab, dass die Beschlüsse der österreichischen Behörden, (a) Herrn X. keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets zu gewähren, und (b) seiner Berufung gegen das Aufenthaltsverbot keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, mit der Richtlinie 64/221 vereinbar waren.

Die in Punkt (ii) genannte Unterlassung stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Der Bürgerbeauftragte unterbreitete daher gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten den folgenden Empfehlungsentwurf:

„Die Kommission sollte die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers insoweit erneut prüfen, als sie den Beschluss der österreichischen Behörden betrifft, (a) dem Beschwerdeführer keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets zu gewähren und (b) seiner Berufung gegen das Aufenthaltsverbot keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.“

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Empfehlungsentwurf vorgetragen wurden

102. In ihrer ausführlichen Stellungnahme erkannte die Kommission in Bezug auf die Frist für Herrn X. für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets an, dass außer in dringenden Fällen im Allgemeinen eine Frist von einem Monat anzuwenden sei. Die Kommission hatte daher zu prüfen, ob die österreichischen Behörden und Gerichte die Dringlichkeit des betreffenden Falles bewertet hätten und ob ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten gewesen sei.

103. Die Kommission führte aus, es sei allgemein anerkannt, dass in dringenden Fällen eine sofortige Abschiebung vom Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gestattet ist. Um die Anforderung der Gewährung einer Monatsfrist nicht gegenstandslos zu machen, könne die sofortige Abschiebung vom Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats jedoch nicht die automatische Folge der Feststellung sein, dass eine Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit sei. Gleichzeitig trug die Kommission vor, dass dies jedoch nicht bedeute, „dass Überlegungen zur Bewertung, ob eine Person eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit darstellt, nicht mit der Bewertung verbunden sein können, ob der Betroffene sofort abzuschieben ist. In den meisten Fällen wird sich die Bewertung der Notwendigkeit einer sofortigen Abschiebung auf die Einschätzung der Gefahr stützen, die eine Person gegenwärtig darstellt, zusammen mit privaten Faktoren wie z. B. der Notwendigkeit, den Arbeitgeber zu informieren oder eine Betreuung für Kinder zu finden.“

104. Nach Ansicht der Kommission untersuchten die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt nach einer Bedrohungsbewertung, ob eine Frist von einem Monat vor der Ausreise zu gewähren sei. Sie sei zu dem Schluss gekommen, dass angesichts der Bedrohung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit durch den Beschwerdeführer diese Frist nicht gewährt werden könne. Außerdem hätten sie die private und die Familiensituation des Herrn X. bewertet und festgestellt, dass sie keine Kenntnis von privaten oder familiären Bindungen in Österreich hatten. Die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt sei zu dem Ergebnis gekommen, dass im Fall von Herrn X. die Bedingungen für die Gewährung einer Monatsfrist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets nicht erfüllt seien.

105. Weder der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland noch der Unabhängige Verwaltungssenat Niederösterreich habe die Prüfung durch die österreichischen Verwaltungsbehörden angezweifelt. Während der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland darauf hingewiesen habe, dass in dringenden Fällen eine sofortige Abschiebung zulässig sei, habe der Unabhängige Verwaltungssenat Niederösterreich darauf hingewiesen, dass aufgrund der Beurteilung der Persönlichkeit von Herrn X. und der massiven tatsächlichen und gegenwärtigen Gefahr und Bedrohung des öffentlichen Interesses ein Fall der „nachweislichen Dringlichkeit“ vorliege, der die sofortige Abschiebung des Beschwerdeführers erforderlich mache. Weder der Verwaltungsgerichtshof noch der Verfassungsgerichtshof hätten diese Einschätzung in Frage gestellt.

106. Die Dringlichkeit des Falles von Herrn X. sei somit insbesondere im Hinblick auf die gegenwärtige Gefahr, die vom Beschwerdeführer ausging und auf Grundlage einer Bewertung, die die Persönlichkeit des Beschwerdeführers und individuelle Umstände berücksichtigte, beurteilt worden. Die Kommission wies auch darauf hin, dass diese Erkenntnisse von den nationalen Behörden gewonnen und von der nationalen Justiz bestätigt worden seien, die besser geeignet schienen, eine Analyse der individuellen Besonderheiten eines Falls durchzuführen. Darüber hinaus hätten die einzelstaatlichen Behörden – wie der Bürgerbeauftragte in seinem Empfehlungsentwurf bestätigt habe – bei der heiklen Prüfung von Interessen und Fakten einen Ermessensspielraum. Die Kommission bekräftigte schließlich, dass ihr angesichts des isolierten Charakters des Falls in Österreich kein ähnlicher Fall bekannt sei, der auf eine allgemeine rechtswidrige Praxis hinweisen würde.

107. Die Kommission schloss mit der Bemerkung, dass es keinen Grund gäbe, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten und ersuchte den Bürgerbeauftragten, seine Feststellungen im Lichte dieser Klarstellungen nochmals zu prüfen.

108. Im Hinblick auf die Bewertung der österreichischen Behörden, ob der Berufung des Beschwerdeführers aufschiebende Wirkung eingeräumt werden sollte, trug die Kommission vor, dass die vorstehenden Überlegungen, ob der Fall ein dringlicher sei, für diese Frage entsprechend Anwendung fänden.

109. Aus diesen Gründen habe die Kommission beschlossen, in diesem Fall, den sie ordnungsgemäß bewertet habe, kein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich einzuleiten.

110. In seinen Anmerkungen kritisierte der Beschwerdeführer die Kommission dafür, dass sie sich auf die Darlegung der unstrittigen Rechtslage und die Wiedergabe der einschlägigen Entscheidungen der zuständigen österreichischen Behörden beschränkt habe. Die Schlussfolgerung der Kommission zur Frage der Dringlichkeit sei apodiktisch, unrichtig und den Fakten des Falles widersprechend.

111. Die österreichischen Behörden hätten bezüglich des Entfalls des Durchsetzungsaufschubes und hinsichtlich der Verweigerung der aufschiebenden Wirkung der Berufung die Anforderungen des Unionsrechts nicht einmal im Munde geführt. Stattdessen hätten sie sich - trotz des Beharrens des Beschwerdeführers - kühl darüber hinweg gesetzt. Der Unabhängige Verwaltungssenat Niederösterreich habe schlicht und einfach behauptet, dass ein Fall der „nachweislichen Dringlichkeit“ vorliege, ohne das auch nur ansatzweise zu begründen oder in Beziehung zu den unionsrechtlichen Normen zu setzen. Dasselbe gelte für die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt sowie für den Unabhängigen Verwaltungssenat Burgenland. Darüber hinaus hätten der Verfassungs- und der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerden zurückgewiesen, ohne irgendwelche inhaltlichen Begründungen zu geben.

112. Der Beschwerdeführer bekräftigte, dass die Zitierung des Gesetzestextes nicht die korrekte Anwendung des Unionsrechts im konkreten Fall ersetzen könne. Eine gegenwärtige Gefahr hätte auch gar nicht nachvollziehbar festgestellt werden können, da sich Herr X. zum relevanten Zeitpunkt bereits seit 1,5 Jahren in Österreich legal aufgehalten habe, ohne sich etwas zu schulden kommen zu lassen. Der Beschwerdeführer wiederholte auch seine Ansicht, dass die in seiner Beschwerde dargestellte Verletzung des Unionsrechts erkennbar den Zweck gehabt habe, die gesetzlich unzulässige Auslieferung von Herrn X. an das Vereinigte Königreich zu umgehen (siehe oben Randnummer 60).

113. Unter Bezugnahme auf den Standpunkt der Kommission, dass es sich bei dem Fall von Herrn X. um einen Einzelfall handle und ihre Dienststellen keine vergleichbare Beschwerden erhalten hätten, bekräftigte der Beschwerdeführer seine Kritik an dieser Auffassung (siehe oben Randnummer 42). Die Kommission erachte die Aberkennung jeder Frist zur Ausreise aus Österreich und die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung der Berufung gegen das Aufenthaltsverbot durch die österreichischen Behörden als im Einklang mit den Unionsrecht. Eine überzeugende Begründung für diese Ansicht gebe die Kommission aber nicht. Sie habe sich auch nicht auf den Einzelfallcharakter des Falls von Herrn X. gestützt.

114. Nach Ansicht des Beschwerdeführers ermächtigt der den nationalen Behörden zukommende Ermessenspielraum diese nicht zu bloßen Scheinbegründungen und entbindet sie nicht von der Pflicht zu begründen, warum über die das Aufenthaltsverbot rechtfertigende Gefahr hinaus zusätzlich auch noch eine derartige Dringlichkeit vorgelegen habe, dass Herrn X. keine Frist für die Ausreise aus Österreich gewährt wurde und die aufschiebende Wirkung der Berufung entfiel. Was die Äußerungen der Kommission in ihrer begründeten Stellungnahme zu diesem Punkt anbelangt, seien diese nur allgemeine Floskeln und aktenwidrige Behauptungen. Die Kommission habe insbesondere nicht begründet, warum der völlige Entfall jeglicher Frist zur Ausreise aus Österreich unionsrechtskonform gewesen sein soll. Artikel 7 der Richtlinie 64/221/EWG beziehe sich ausdrücklich auf eine Frist, „innerhalb welcher […] das Hoheitsgebiet zu verlassen“ ist und dass diese Frist „außer in dringenden Fällen ... nicht weniger als einen Monat betragen“ dürfe. Aus dem Wortlaut von Artikel 7 der Richtlinie 64/221/EWG sei daher klar, dass die Mitgliedstaaten eine Frist zur Ausreise aus dem Hoheitsgebiet gewähren müssen, während eine Frist von null Tagen überhaupt nicht als Frist bezeichnet werden könne.

115. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Argumente und der Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge ersuchte der Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten, bei seinem Empfehlungsentwurf zu bleiben und der Kommission zu empfehlen, seine Vertragsverletzungsbeschwerde in Bezug auf die Entscheidungen der österreichischen Behörden wegen (a) der Verweigerung jeglicher Frist zur Ausreise aus Österreich sowie wegen (b) der Verweigerung der aufschiebenden Wirkung der Berufung gegen das Aufenthaltsverbot neuerlich zu prüfen.

116. Herr X. wies in seinen persönlichen Anmerkungen darauf hin, dass der Grund für die Verweigerung der Monatsfrist zur Ausreise aus Österreich, die die österreichischen Behörden ihm ursprünglich gewährt hätten, mit seinem Meldestatus zusammenhinge und damit, dass er es unterlassen habe, seine zweite Adresse in Österreich zu melden. Die österreichischen Beamten hätten ihm mitgeteilt, dass er wegen dieser Unterlassung als unzuverlässig gelte. Daher sei befürchtet worden, dass er in die Slowakei oder nach Ungarn flüchten könnte. Er habe erst später begriffen, dass es sinnlos gewesen wäre, sich über seine Flucht in ein anderes Land Gedanken zu machen, wenn der wirkliche Zweck seiner Abschiebung die Hilfe für die britische Polizei gewesen sei. Der jetzt vorgetragene Grund für die Verweigerung der Monatsfrist für das Verlassen des österreichischen Hoheitsgebiets sei „bis einige Zeit nach [s]einer erzwungenen Abschiebung“ in keinen Unterlagen aufgetaucht. Herr X. verwies darauf, dass dies bedeute, dass die österreichischen Behörden selbst begriffen hätten, dass die ursprüngliche Begründung für die Verweigerung der vorgenannten Frist für das Verlassen des österreichischen Hoheitsgebiets abstrus und falsch gewesen sei.

117. Unter Bezugnahme auf die begründete Stellungnahme der Kommission, wonach die österreichischen Behörden keine Kenntnis von privaten oder familiären Bindungen hatten, trug Herr X. im Wesentlichen vor, dass sie von diesen auch keine Kenntnis gehabt haben konnten, da sie ihn nie danach gefragt hätten. In Bezug auf den Verweis der Kommission auf eine Bewertung, die die österreichischen Behörden in Bezug auf die Persönlichkeit des Beschwerdeführers und individuelle Umstände durchgeführt hätten, trug Herr X. vor, dass er diesbezüglich in Österreich niemals befragt oder begutachtet worden sei.

118. Er wisse auch nichts über den Zeitraum, in dem eine heimliche Überwachung seiner Aktivitäten in Österreich durchgeführt worden wäre. Aus einem Bericht zu dieser Überwachung würde jedoch hervorgehen, dass er „niemals mit einer Person, die jünger als 18 Jahre ist, gesehen worden“ sei. Seiner Ansicht nach schließe allein diese Tatsache die Begründung der Kommission in Bezug auf die Dringlichkeit aus, bestätige aber vielmehr seine Sicht, dass er Opfer eines großen Justizirrtums gewesen sei.

119. Herr X. schloss mit dem Ersuchen an den Bürgerbeauftragten, die Forderung der Kommission, seine Feststellungen zu überprüfen, nicht zu beachten. Vielmehr ersuchte er den Bürgerbeauftragten, „jetzt mit seinen vorliegenden Entscheidungen fortzufahren“.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten nach dem Empfehlungsentwurf

Vorbemerkungen

120. In seinem Empfehlungsentwurf forderte der Bürgerbeauftragte die Kommission auf, die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers insoweit erneut prüfen, als sie den Beschluss der österreichischen Behörden betrifft, (a) dem Beschwerdeführer keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets zu gewähren, und (b) seiner Berufung gegen das Aufenthaltsverbot keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. In ihrer begründeten Stellungnahme trug die Kommission vor, dass sie die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers ordnungsgemäß bearbeitet habe was die vorgenannten Aspekte anbelangt und begründete ihre Auffassung. Daher hat der Bürgerbeauftragte im Folgenden zu bewerten, ob die Kommission eine überzeugende Antwort auf seinen Empfehlungsentwurf geliefert hat.

121. In seinen Anmerkungen zu der ausführlichen Stellungnahme der Kommission kam der Beschwerdeführer auf verschiedene Äußerungen zurück, die vor dem Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten gemacht wurden. Er erneuerte beispielsweise seine Kritik, dass die Existenz einer von Herrn X. ausgehenden gegenwärtigen Gefahr nicht nachvollziehbar hätte festgestellt werden können. Insoweit diese Feststellung an die österreichischen Behörden gerichtet ist, erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass seine Untersuchung auf die Prüfung der Tätigkeit der Kommission im vorliegenden Fall beschränkt ist (siehe oben Randnummer 66). Insoweit die Feststellung des Beschwerdeführers an die Kommission gerichtet ist, erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass er im Empfehlungsentwurf zu dem Fazit kam, dass die Kommission stichhaltig begründet hat, warum die österreichischen Behörden und Gerichte ihrer Meinung nach im Einklang mit Richtlinie 64/221 individuell geprüft hatten, ob Herr X. eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellte. Der Bürgerbeauftragte sieht daher keinen Grund, auf diesen Aspekt seiner Bewertung zurückzukommen.

122. Was den Vortrag sowohl des Beschwerdeführers als auch des Herrn X. anbelangt, dass die Ausweisung von Herrn X. aus dem österreichischen Staatsgebiet den Zweck gehabt habe, die gesetzlich unzulässige Auslieferung von Herrn X. an das Vereinigte Königreich zu umgehen, erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass er nicht befugt ist, zu bewerten, ob einzelstaatliche Behörden Unionsrecht fehlerhaft angewendet haben. Dieselben Erwägungen gelten für bestimmte Anmerkungen des Herrn X. in Bezug auf das Verwaltungsverfahren in Österreich, d. h. dass er in Bezug auf bestimmte Tatsachen, die in den späteren Entscheidungen der österreichischen Behörden verwendet wurden, nicht befragt oder begutachtet worden sei.

Die Beurteilung durch den Bürgerbeauftragten

123. In seinem Empfehlungsentwurf war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Richtlinie 64/221 vorsieht, dass Mitgliedstaaten von der allgemeinen Regel der Monatsfrist für das Verlassen des Staatsgebiets des betroffenen Mitgliedstaats und von der Gewährung einer aufschiebenden Wirkung gegen eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet in dringenden Fällen abweichen können. Darüber hinaus stand für den Bürgerbeauftragten auch fest, dass die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats begründen müssen, warum ihrer Meinung nach eine derartige Dringlichkeit gegeben ist. Daraus folgt, dass die Frage, ob die Kommission ihre Ansicht, dass Dringlichkeit vorgelegen habe, stichhaltig begründete, in Bezug auf beide Aspekte geprüft werden sollte, d. h. für die Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets und für die aufschiebende Wirkung einer Berufung. Zum Zwecke der Klarstellung ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in ihrer begründeten Stellungnahme weiterhin der Ansicht war, dass im vorliegenden Fall kein Verstoß gegen EU-Recht vorliege (siehe oben Randnummer 30) und dass sie aus diesem Grund kein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich eingeleitet habe.

124. Vor der Bewertung der ausführlichen Stellungnahme der Kommission erscheint es angezeigt, sich mit dem Argument des Beschwerdeführers auseinanderzusetzen, dass – entgegen der Darlegungen der Kommission – eine sofortige Abschiebung eines Unionsbürgers nicht rechtmäßig sei, da Artikel 7 der Richtlinie 64/221 die Angabe einer Frist für das Verlassen des Hoheitsgebiets in dem Bescheid über das Aufenthaltsverbot vorsehe. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten schließt diese Voraussetzung nicht die sofortige Abschiebung aus, da Artikel 7 der Richtlinie 64/221, anders als in Fällen, die nicht dringlich sind, keine Mindestfrist für das Verlassen des Hoheitsgebiets des betroffenen Mitgliedstaat in dringenden Fällen vorsieht.

125. Der Bürgerbeauftragte ist erfreut, festzustellen, dass die Kommission in ihrer ausführlichen Stellungnahme der Ansicht in seinem Empfehlungsentwurf zugestimmt hat, dass, um die Anforderung der Dringlichkeit nicht gegenstandslos zu machen, die sofortige Abschiebung nicht die automatische Folge der Feststellung einer mitgliedstaatlichen Behörde, dass eine Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit sei, sein kann. Gleichzeitig trug die Kommission auch vor, dass die Beurteilung, ob ein dringender Fall vorliegt, mit der von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden vorzunehmenden Gefahrenbeurteilung verbunden sei und die Berücksichtigung von Aspekten des Privatlebens der betroffenen Person einschließe. Diesbezüglich ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es unstreitig ist, dass die Frage, ob Dringlichkeit vorliege oder nicht, in der Tat nicht vollständig isoliert von den Erwägungen betrachtet werden kann, die die einzelstaatlichen Behörden im Zuge der Gefahrenbeurteilung zu berücksichtigen haben. Dennoch müssen – wie im Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten hervorgehoben – die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats, wenn sie der Ansicht sind, dass Dringlichkeit gegeben ist, eine Begründung geben, die spezifisch sein muss und also über den bloßen Verweis auf das Ergebnis der Gefahrenbeurteilung hinausgehen muss. Diese Gründe müssen es ermöglichen, die der einschlägigen Entscheidung der Behörde des Mitgliedstaats zugrundeliegenden Erwägungen zu verstehen und letztendlich zu prüfen.

126. In ihrer begründeten Stellungnahme bezog sich die Kommission zur Unterstützung ihrer Ansicht, dass die österreichischen Behörden die Dringlichkeit des Falls ordnungsgemäß geprüft hätten, auf den Bescheid über das Aufenthaltsverbot der Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt und die Entscheidungen des Unabhängigen Verwaltungssenats Niederösterreichs und des Unabhängigen Verwaltungssenats Burgenland, die der Bürgerbeauftragte in seinem Empfehlungsentwurf analysiert hatte. Sie verwies auch auf die Tatsache, dass der Fall des Herrn X. vom österreichischen Verwaltungsgerichtshof und vom österreichischen Verfassungsgerichtshofs geprüft wurde. Es ist daher angemessen, die Antwort der Kommission auf den Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten in Bezug auf jede dieser Entscheidungen zu analysieren.

127. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass er in seinem Empfehlungsentwurf darauf hinwies, dass die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt argumentierte, Herr X. gefährde die öffentliche Ordnung und Sicherheit, und entschied, dass es daher nicht gerechtfertigt wäre, den einmonatigen Durchsetzungsaufschub zu gewähren und der möglichen Berufung gegen das Aufenthaltsverbot aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. In ihrer begründeten Stellungnahme bezog sich die Kommission auf das Aufenthaltsverbot und stellte fest, dass die „österreichischen Behörden zu dem Schluss gekommen seien, dass angesichts der Bedrohung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit durch den Beschwerdeführer eine Monatsfrist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets nicht gewährt werden könne“. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten erscheint es daher klar, dass die Kommission nicht bestreitet, dass die Gewährung der Monatsfrist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets für Herrn X. deshalb verweigert wurde, weil er eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit darstelle, ohne dass eine zusätzliche Begründung zur Dringlichkeit vorgenommen worden sei.

128. Es trifft zu, dass die Kommission auch auf die fehlenden privaten oder familiären Bindungen Bezug nahm, die die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt in ihrem Bescheid über das Aufenthaltsverbot prüfte. Der von dieser Behörde erlassene Bescheid über das Aufenthaltsverbot stellt in der Tat fest, dass keine privaten oder familiären Bindungen vorliegen („Es sind keine privaten oder familiären Beziehungen zu Österreich bekannt.“). Es sollte jedoch darauf hingewiesen werden, dass dieses Thema nur im Zusammenhang der Entscheidung diskutiert wird, ob die zuständige österreichische Behörde ihr Ermessen so ausüben sollte, Herrn X. den Aufenthalt auf österreichischem Staatsgebiet zu verbieten. Private oder familiäre Bindungen werden jedoch nicht im Zusammenhang mit der sofortigen Abschiebung aus dem österreichischen Staatsgebiet erwähnt und auch nicht in dem Zusammenhang, ob die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung der Berufung notwendig war. Jedenfalls erscheint es nicht als unmittelbar verständlich, wie die fehlenden privaten oder familiären Bindungen zur Feststellung führen könnten, dass in einem bestimmten Fall Dringlichkeit gegeben sei.

129. Der Bürgerbeauftragte erinnert ferner daran, dass er in seinem Empfehlungsentwurf feststellte, dass der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland im Wesentlichen bestätigt habe, dass die Entscheidung, Herrn X. die einmonatige Frist zum Verlassen des österreichischen Staatsgebiets nicht zu gewähren, rechtmäßig gewesen sei. Der Bürgerbeauftragte stellte auch fest, dass der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich sich nicht in der Lage sah, den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung durch die Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt zu beanstanden. Letzterer Senat argumentierte, dass in Anbetracht der von Herrn X. ausgehenden Bedrohung und Gefährdung ein Fall der „nachweislichen Dringlichkeit“ vorgelegen habe, der seine sofortige Ausreise aus Österreich erforderlich gemacht habe. In ihrer begründeten Stellungnahme stellte die Kommission fest, dass der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland die Bewertung der Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt nicht in Frage gestellt hatte; sie wies auch darauf hin, dass in dringenden Fällen eine sofortige Abschiebung zulässig sei. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Tatsache, dass in dringenden Fällen eine sofortige Abschiebung zulässig ist, nicht die Notwendigkeit ersetzen kann, festzustellen, dass in einem bestimmten Fall tatsächlich Dringlichkeit gegeben ist.

130. In ihrer begründeten Stellungnahme bezog sich die Kommission auch auf die Entscheidung des Unabhängigen Verwaltungssenats Niederösterreichs. Nach dessen Auffassung liege angesichts der Persönlichkeit von Herrn X. und der massiven tatsächlichen und gegenwärtigen Gefahr und Bedrohung der öffentlichen Interessen ein Fall der „nachweislichen Dringlichkeit“ vor. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass anders als die Entscheidungen der Bezirkshauptmannschaft Wiener Neustadt und des Unabhängigen Verwaltungssenats Burgenland die Entscheidung des Unabhängigen Verwaltungssenats im Land Niederösterreich so betrachtet werden kann, dass in ihr die Frage der Dringlichkeit speziell geprüft wird. Während letztere Entscheidung auf zahlreiche Erwägungen in dieser Hinsicht, auch auf das Ergebnis der Gefahreneinschätzung, verweist, wird nicht erklärt, aus welchen genauen Gründen der Verwaltungssenat im Land Niederösterreich zu der Schlussfolgerung kam, dass eine „nachweislichen Dringlichkeit“ vorläge.

131. Schließlich stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass sowohl der österreichische Verwaltungsgerichtshof als auch der österreichische Verfassungsgerichtshof die Beschwerden des Herrn X. ohne Würdigung des Sachverhalts zurückgewiesen haben. Daraus folgt, dass diese Urteile in Bezug auf das Vorliegen einer Dringlichkeit nicht erheblich sind.

132. In seinen persönlichen Anmerkungen scheint Herr X. auch darauf hinzuweisen, dass die Kommission auch deshalb nicht von Dringlichkeit ausgehen konnte, da aus einem Polizeibericht hervorgehe, dass er in einer bestimmten Zeitspanne in Österreich „niemals mit Personen, die jünger als 18 Jahre sind, gesehen worden“ sei. Der Bürgerbeauftragte betrachtet dieses Argument an sich weder als schlüssig noch als geeignet, um die Bezugnahme der Kommission auf eine bestehende Dringlichkeit im vorliegenden Fall in Frage zu stellen.

133. Auf Grundlage der vorgenommenen Analyse kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission keine überzeugende Antwort auf seinen Empfehlungsentwurf geliefert hat. Infolgedessen bleibt der Bürgerbeauftragte bei seiner im Empfehlungsentwurf enthaltenen Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit.

134. Hält der Bürgerbeauftragte die begründete Stellungnahme eines Organs oder einer Einrichtung in Antwort auf seinen Empfehlungsentwurf für nicht zufriedenstellend, kann er auf Artikel 3 Absatz 7 des Statuts des Bürgerbeauftragten zurückgreifen, der die Möglichkeit vorsieht, dass er dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht unterbreiten kann. Die Vorlage eines Sonderberichts gibt dem Parlament als politisches Gremium, das seine Legitimität unmittelbar aus seiner Direktwahl durch die Bürger ableitet und eine wichtige Rolle in der Verfassungsordnung der Union spielt, die Möglichkeit, zu den Ansichten und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten und zu dem jeweils vorgelegten Fall Stellung zu nehmen.

135. In seinem Jahresbericht 1998 hat der Bürgerbeauftragte zum Ausdruck gebracht, dass die Möglichkeit, dem Europäischen Parlament einen Sonderbericht vorzulegen, von unschätzbarem Wert für seine Arbeit ist. Er wies jedoch darauf hin, dass Sonderberichte nicht allzu häufig verfasst werden sollten, sondern nur im Zusammenhang mit wichtigen Fragen, bei denen das Parlament zur Unterstützung des Bürgerbeauftragten tätig werden kann. Der Jahresbericht 1998 wurde dem Europäischen Parlament vorgelegt und von ihm genehmigt.

136. Der vorliegende Fall betrifft die Bearbeitung einer Vertragsverletzungbeschwerde durch die Kommission in einem Fall, der offenbar ein Einzelfall ist. Im Verlauf der Untersuchung des Bürgerbeauftragten trug die Kommission vor, dass in diesem Fall nach ihrer Ansicht kein Verstoß gegen das EU-Recht vorgelegen habe. Die Kommission wies darüber hinaus auf den Einzelfallcharakter des Falls hin, der dadurch deutlich werde, dass sie keine ähnlichen Beschwerden erhalten hätte. Der Beschwerdeführer widersprach dieser Einschätzung nicht, bestand jedoch darauf, dass die Kommission in diesem Fall ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten sollte. Es ist richtig, dass die Kommission noch immer ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten könnte. Im vorliegenden Zusammenhang erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass gemäß Artikel 258 AEUV dass Vertragsverletzungsverfahren aus einer außergerichtlichen Phase unter Einschluss der Kommission und des betroffenen Mitgliedstaats und, wenn die Kommission entscheidet, den Fall dem Gerichtshof vorzulegen, aus einer gerichtlichen Phase besteht. Es ist allgemein anerkannt, dass die Kommission in ihrer Entscheidung, einen Fall beim Gerichtshof anhängig zu machen, über Ermessen verfügt, wenn sie der Auffassung ist, dass eine Verletzung vorliegt. Es scheint jedoch nichts zu geben, was die Kommission im vorliegenden Fall davon abhalten könnte, die österreichischen Behörden zu kontaktieren, um weitere Klarheit darüber zu erhalten, ob im vorliegenden Fall Dringlichkeit gegeben war. Dennoch ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass der vorliegende Fall nur eingeschränkte allgemeine Bedeutung hat. Daher ist er der Ansicht, dass es nicht zweckmäßig ist, dem Parlament in seiner Rolle als politisches Gremium zur Vertretung der Unionsbürger diesen Fall vorzulegen. Dementsprechend ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass es angemessenener ist, den Fall mit der unten folgenden kritischen Anmerkung abzuschließen.

B. Schlussfolgerungen

Aufgrund seiner Untersuchung der vorliegenden Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit der folgenden kritischen Anmerkung ab:

Nach den Grundsätzen guter Verwaltungspraxis ist es erforderlich, dass die Kommission Vertragsverletzungsbeschwerden ordnungsgemäß bearbeitet und die Entscheidung, kein Vertragsverletzungsverfahren in Bezug auf eine bestimmte Beschwerde einzuleiten, nachvollziehbar begründet.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission die Vertragsverletzungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht ordnungsgemäß bearbeitet, insoweit sie den Beschluss der österreichischen Behörden betrifft, (a) dem Beschwerdeführer keine Frist für das Verlassen des österreichischen Staatsgebiets zu gewähren, und (b) seiner Berufung gegen das Aufenthaltsverbot keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt. Eine Kopie dieser Entscheidung wird auch Herrn X. übermittelt.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Straßburg, den 31. Oktober 2012

---

[1] Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, ABl. 56 vom 4.4.1964, S. 850.

[2] Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158 vom 29.6.2004, S. 77.

[3] Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnummer 34.

[4] Rechtssache C‑145/09, Tsakouridis, Slg. 2010, I‑11979, Randnummer 43.

[5] Rechtssache C‑145/09, Tsakouridis, Slg. 2010, I‑11979, Randnummer 25.

[6] Rechtssache C‑145/09, Tsakouridis, Slg. 2010, I‑11979, Randnummer 55.

[7] Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnummer 34.

[8] Rechtssache 67/74, Bonsignore, Slg. 1975, 297, Randnummern 5-7.

[9] Rechtssache C‑348/96, Calfa, Slg. 1999, I‑11, Randnummern 17-27.

[10] Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnummern 25-30.

[11] Rechtssache C‑441/02, Kommission/Deutschland, Slg. 2006, I‑3449, Randnummer 33; Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnummer 28; Rechtssache C‑348/96 Calfa, Slg. 1999, I‑11, Randnummer 24; Rechtssache C‑503/03, Kommission gegen Rat, Slg. 2006, I‑1097, Randnummer 44.