Hintergrund der Beschwerde

1. Die Beschwerdeführer beschwerten sich 2007 bei der Europäischen Kommission, dass Finnland seinen Verpflichtungen aus dem EU-Recht zum Schutz der Rechte der Urheberrechtsinhaber nicht nachkomme. Im Jahr 2009 reichten sie beim Bürgerbeauftragten eine Beschwerde über einen mutmaßlichen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission bei der Bearbeitung ihrer Beschwerde aus dem Jahr 2007 ein.

2. In ihrer Beschwerde an die Kommission brachten die Beschwerdeführer vor, das finnische Urheberrechtsgesetz verstoße gegen i) Artikel 3 der Richtlinie über die Informationsgesellschaft [1]; ii) Artikel 8 der Richtlinie über Mietrechte [2] und iii) Artikel 31 der Richtlinie über den Universaldienst [3]. Zusammenfassend brachten sie vor, dass das finnische Urheberrechtsgesetz es den Kabelnetzbetreibern erlaube, Fernsehkanäle [4], die urheberrechtlich geschütztes Material enthielten, an Endnutzer weiterzuverbreiten, ohne dass sie den Urheberrechtsinhabern Gebühren zahlen müssten.

3. Die Kommission forderte die Beschwerdeführer auf, 15 Fragen zu beantworten, die i) die Umsetzung der Übertragungspflicht in Finnland und ii) die Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte bei der Weiterverbreitung von Übertragungskanälen in Finnland betreffen. Die Beschwerdeführer übermittelten der Kommission ihre Antworten am 5. Februar 2008.

4. Mit Schreiben vom 10. März 2008 teilte die Kommission den Beschwerdeführern mit, dass sie das Problem nicht als „Beschwerde“ gegen Finnland registrieren werde. Darin heißt es:

„Sie beschweren sich darüber, dass Urheber, ausübende Künstler und Tonträgerhersteller nach den §§ 25i und 47 des finnischen Urheberrechtsgesetzes keinen Anspruch auf eine Vergütung für die Weiterverbreitung von Übertragungswegen innerhalb Finnlands haben. Sie kommen daher zu dem Schluss, dass das finnische Urheberrecht nicht mit den Bestimmungen der Richtlinie 2001/29/EG [Richtlinie über die Informationsgesellschaft] und der Richtlinie 1992/100/EG [Richtlinie über Mietrechte] im Einklang steht. Wir gehen jedoch davon aus, dass der Ausschluss der Vergütung für die Weiterverbreitung von Übertragungswegen mit Übertragungspflicht die Weiterverbreitung inländischer Kanäle innerhalb des finnischen Hoheitsgebiets betrifft. Unter diesen Umständen beabsichtigen wir derzeit nicht, Ihr Schreiben als Beschwerde gegen die finnische Regierung zu registrieren.

5. Mit Schreiben vom 2. April 2009 beantragten die Beschwerdeführer bei der Kommission, ihnen Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, auf die sich die Kommission auf die mit Schreiben vom 10. März 2008 abgegebene Stellungnahme stützte. Mit Schreiben vom 30. April 2009 teilte die Kommission den Beschwerdeführern mit, dass es solche Dokumente nicht gebe, da das Schreiben vom 10. März 2008 unmittelbar auf dem Verständnis der Kommissionsdienststellen über den geltenden EU-Rechtsrahmen beruhe.

6. Am 17. Juni 2009 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Gegenstand der Untersuchung

7. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der folgenden Vorwürfe und Behauptungen ein.

Vorwürfe

1) Die Kommission hat ihre Weigerung, die Beschwerde der Beschwerdeführer zu registrieren, nicht hinreichend begründet.

2) Die Kommission hat die Beschwerde der Beschwerdeführer nicht richtig behandelt.

3) Die Kommission hat es versäumt, die Gleichbehandlung Finnlands und anderer EU-Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

Anspruch

Die Kommission sollte die Beschwerde registrieren und ihren Gegenstand untersuchen.

Die Untersuchung

8. Die Beschwerde wurde an die Kommission weitergeleitet. Die Stellungnahme der Kommission wurde anschließend mit einer Aufforderung zur Stellungnahme an die Beschwerdeführer weitergeleitet. Die Stellungnahmen der Beschwerdeführer wurden dem Bürgerbeauftragten am 24. Februar 2010 übermittelt. Am 3. März 2011 unterbreitete der Bürgerbeauftragte einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. Am 6. Mai 2011 antwortete die Kommission auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. Am 23. Juni 2011 übermittelten die Beschwerdeführer Stellungnahmen. Am 19. Juli 2011 übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten eine Kopie eines Schreibens an die Beschwerdeführer. Am 30. August 2011 richteten die Beschwerdeführer ein Schreiben an den Bürgerbeauftragten und fügten eine Kopie ihres Schreibens an die Kommission bei. Am 29. November 2011 übermittelten die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten aktualisierte Informationen, nämlich ein Schreiben der Europäischen Kommission vom 10. Oktober 2011.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

Vorbemerkungen

9. Der Bürgerbeauftragte behandelte alle drei Vorwürfe und den Antrag gemeinsam.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass das Organ bei Abschluss des Verfahrens durch die Kommission nicht ausdrücklich auf einen der Gründe für die Nichtregistrierung einer Beschwerde Bezug genommen habe, die in Nummer 3 Absatz 2 der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beziehungen zum Beschwerdeführer bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht [5] (im Folgenden „Mitteilung der Kommission“) aufgeführt seien. Nummer 3 Absatz 2 der Mitteilung der Kommission lautet:

„Korrespondenz kann von der Kommission nicht als Beschwerde untersucht werden und wird daher nicht in das zentrale Beschwerderegister eingetragen, wenn

— es ist anonym, zeigt nicht die Adresse des Absenders an oder zeigt eine unvollständige Adresse an;

— sie beruft sich weder ausdrücklich noch stillschweigend auf einen Mitgliedstaat, dem die gemeinschaftsrechtswidrigen Maßnahmen oder Praktiken zugerechnet werden können;

— er die Handlungen oder Unterlassungen einer privaten Person oder Einrichtung anprangert, es sei denn, aus der Maßnahme oder Beschwerde geht die Beteiligung von Behörden hervor oder es wird behauptet, dass sie auf diese Handlungen oder Unterlassungen nicht reagiert haben. In jedem Fall prüft die Kommission, ob aus dem Schriftwechsel Verhaltensweisen hervorgehen, die gegen die Wettbewerbsregeln verstoßen;

— es versäumt, eine Beschwerde einzureichen;

— sie stellt eine Beschwerde dar, zu der die Kommission einen klaren, öffentlichen und kohärenten Standpunkt eingenommen hat, der dem Beschwerdeführer mitzuteilen ist;

— sie stellt eine Beschwerde dar, die eindeutig nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt."

11. Die Beschwerdeführer gingen davon aus, dass die Kommission, da sich die Erklärung der Kommission auf „inländische Kanäle“beziehe, davon ausgehen könnte, dass die Beschwerde „eine Beschwerde dar[stellt], die eindeutig nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt“. Die Beschwerdeführer weisen jedoch darauf hin, dass die Kommission in ihrem Schreiben vom 10. März 2008 nicht eindeutig auf diesen Grund Bezug genommen habe. Tatsächlich brachten die Beschwerdeführer vor, die Kommission habe es versäumt, irgendeine Rechtfertigung dafür zu liefern, den Gegenstand als "inländisches Problem" zu behandeln. Die Beschwerdeführer betonten ferner, dass eine solche Schlussfolgerung ohne eine Untersuchung kaum erreicht werden könne.

12. Die Beschwerdeführer behaupteten, dass ihre Beschwerde eindeutig in den Anwendungsbereich des EU-Rechts falle und dass die Kommission daher verpflichtet sei, sie als Beschwerde zu registrieren. Sie brachten vor, dass i) der Gegenstand der Beschwerde grenzüberschreitende Dimensionen innerhalb der EU habe und ii) die Kommission sich mit der Tatsache befassen sollte, dass mehr als die Hälfte des auf kommerziellen Fernsehkanälen gezeigten Materials ausländischer Herkunft sei. Aus diesen Gründen vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass ihre Beschwerde nicht als „inländische Angelegenheit“ eingestuft werden könne.

13. Die Beschwerdeführer argumentierten, dass die in der Richtlinie über die Informationsgesellschaft [6] vorgesehenen Ausnahmen und Beschränkungen im Einklang mit der Berner Übereinkunft und den WIPO-Verträgen angewandt werden sollten. Diese besagten, dass ein Autor Anspruch auf eine angemessene Vergütung hat, wenn eines seiner Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. Die Beschwerdeführer gaben an, dass Urheberrechtsinhaber derzeit keine Einkünfte aus Finnland beziehen, auf die sie gemäß der Richtlinie über die Informationsgesellschaft und der Richtlinie über Mietrechte Anspruch haben.

14. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass die Kommission Maßnahmen ergriffen habe, um die Rechte rumänischer Urheberrechtsgesellschaften in einer ähnlichen Situation zu sichern, aber auf die vorliegende Beschwerde hin keine Maßnahmen ergriffen habe.

15. Der Beschwerdeführer machte ferner geltend, dass die Kommission gegen den Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis verstoßen habe [7].

16. In der dem Bürgerbeauftragten vorgelegten Stellungnahme erklärte die Kommission, dass die Weigerung des Organs, die Beschwerde der Beschwerdeführer als Vertragsverletzungsbeschwerde zu registrieren, hinreichend begründet sei. Die Kommission wies darauf hin, dass ihr Schreiben vom 10. März 2008 verfasst worden sei, nachdem sie die Antworten der Beschwerdeführer auf die Fragen geprüft habe, die die Kommission ihnen gestellt habe, um den geografischen Anwendungsbereich der von Finnland auferlegten Übertragungspflicht zu klären. Die Antworten der Beschwerdeführer auf diese Fragen übermittelten der Kommission folgende Informationen: a) die Übertragungspflicht gilt nur für inländische Fernseh- und Hörfunkkanäle; b) nur Kabelweiterverbreitungen unterliegen der Übertragungspflicht; und c) alle finnischen Kabelnetze, die Übertragungsverpflichtungsprogramme weiterverbreiten, im inländischen „Erstversorgungsbereich“ der Rundfunkveranstalter tätig sind, deren Programme weiterverbreitet werden.

17. In diesem Zusammenhang müsse den Beschwerdeführern klar gewesen sein, dass der Grund für die Nichtregistrierung der Beschwerde ganz einfach darin bestehe, dass die betreffenden Sendungen und Weiterverbreitungen innerhalb der Grenzen Finnlands erfolgten. Die Kommission betonte, dass gerade das Fehlen grenzüberschreitender Kabelweiterverbreitungen sie zu der Auffassung veranlasst habe, dass die Beschwerde der Beschwerdeführer nicht in den Anwendungsbereich der geltenden EU-Vorschriften über die Kabelweiterverbreitung falle.

18. In Beantwortung des Vorbringens der Beschwerdeführer, dass die Kommission die ausländische Herkunft des in Finnland ausgestrahlten und weiterverbreiteten Gegenstands nicht berücksichtigt habe, betonte die Kommission, dass sich weder das Untersuchungsschreiben ihrer Dienststellen vom 17. Oktober 2007 noch die Antwort der Beschwerdeführer vom 4. Februar 2008 auf die Herkunft des ausgestrahlten und weiterverbreiteten Gegenstands gestützt hätten, um den geografischen Anwendungsbereich des Gegenstands zu bestimmen. Die Kommission wies darauf hin, dass sich ihre Dienststellen in ihrem Schriftwechsel zu Recht darauf gestützt hätten, wo die Sendungen gemacht worden seien und nicht, woher der zu sendende Gegenstand stammte.

19. In Bezug auf das Argument der Beschwerdeführer, die Kommission habe eine ähnliche Situation in Rumänien anders behandelt, wies die Kommission darauf hin, dass das Schreiben an Rumänien auf Bedenken hinsichtlich der Weiterverbreitung von Sendungen aus anderen Mitgliedstaaten in Rumänien zurückzuführen sei. Die Kommission widerspricht daher der Behauptung der Beschwerdeführer, dass sie mit einer identischen Situation unterschiedlich umgegangen sei.

20. Die Kommission betonte, dass sie bei der Entscheidung über die Einleitung einer Untersuchung eines mutmaßlichen Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen EU-Recht über einen Ermessensspielraum verfüge.

21. In ihrer Stellungnahme zur Stellungnahme der Kommission brachten die Beschwerdeführer vor, dass die Kommission immer noch keine klare Erklärung dafür geliefert habe, warum sie sich geweigert habe, die Beschwerde nicht nur zu registrieren, sondern auch zu untersuchen. Die Beschwerdeführer brachten vor, die Kommission habe nicht klargestellt, welche rechtlichen Schlussfolgerungen aus der Tatsache gezogen werden könnten, dass die Kabelweiterverbreitungen nur in Finnland erfolgten. Sie wiesen darauf hin, dass sie in ihrer Beschwerde an die Kommission eindeutig festgestellt hätten, dass das Problem, mit dem sie konfrontiert seien, auf die Diskrepanz zwischen der Richtlinie über die Informationsgesellschaft, der Richtlinie über Mietrechte und der Richtlinie über den Universaldienst einerseits und den finnischen Rechtsvorschriften andererseits zurückzuführen sei. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass, obwohl die fraglichen Kabelnetze nur im finnischen Hoheitsgebiet betrieben würden und die Weiterverbreitung ebenfalls nur im finnischen Hoheitsgebiet stattfinde, die Diskrepanz zwischen den Richtlinien und den finnischen Rechtsvorschriften nicht als „Inlandssache“ oder als Angelegenheit, die nicht in die Zuständigkeit der Kommission falle, eingestuft werden dürfe. Die Beschwerdeführer erklärten ferner, dass die Kommission noch immer nicht auf ihr Argument eingegangen sei, dass eine fehlerhafte Umsetzung einer Richtlinie nicht als „Inlandssache“ angesehen werden könne. Vielmehr habe sich die Kommission darauf beschränkt, darauf hinzuweisen, dass die Kabelnetze, die Übertragungsverpflichtungsprogramme weiterverbreiten, im finnischen Hoheitsgebiet betrieben würden, doch sei daraus keine eindeutige rechtliche Schlussfolgerung gezogen worden.

22. Nach Ansicht der Beschwerdeführer hat die Kommission daher die rechtliche Relevanz des geografischen Standorts der Kabelnetze für den vorliegenden Gegenstand nicht erläutert.

23. Die Beschwerdeführer erinnerten daran, dass die Kommission bereits eine Untersuchung zur Durchsetzung der Übertragungspflicht in Finnland durchgeführt hat. Zum Zeitpunkt dieser Untersuchung war die Kommission nicht der Auffassung, dass es sich bei den Übertragungspflichten um eine „Inlandssache“ handelte, obwohl es sich um genau dieselben Kabelnetze handelte. Die Beschwerdeführer machen daher geltend, dass die Kommission widersprüchlich gehandelt habe, indem sie sich geweigert habe, ihre Beschwerde mit der Begründung einzureichen, dass es sich um eine „Inlandssache“ handele.

24. Die Beschwerdeführer machten ferner geltend, dass die Auswirkungen der Urheberrechtsverletzung nicht auf das finnische Hoheitsgebiet beschränkt seien, da der größte Teil des auf den Fernsehsendern gezeigten Materials ausländischen Ursprungs sei. Finnland zahlt also ausländischen Urheberrechtsinhabern nicht die Einkünfte, auf die sie nach den EU-Richtlinien Anspruch haben. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass, obwohl Kabelnetze in den meisten Mitgliedstaaten innerhalb nationaler Grenzen betrieben würden, Urheberrechtsinhaber in der Regel eine Vergütung für die Weiterverbreitung von Übertragungsverpflichtungen erhalten.

25. Schließlich erklärten die Beschwerdeführer, dass die Nichtvergütung von Urheberrechtsinhabern für Weiterverbreitungen, die in Finnland stattfinden, den freien Warenverkehr einschränke, da ausländische Urheberrechtsinhaber nicht bereit seien, ihr urheberrechtlich geschütztes Material auf den finnischen Markt zu lassen.

Vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führt

Ermessensspielraum der Kommission

26. Die Kommission wies auf ihren Ermessensspielraum bei der Entscheidung hin, ob sie eine Untersuchung wegen eines mutmaßlichen Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen EU-Recht einleitet oder nicht.

27. Der Bürgerbeauftragte betonte, dass er den Ermessensspielraum der Kommission bei der Anwendung von Artikel 258 AEUV nicht in Frage stelle. Er betonte jedoch, dass nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung die Kommission diesen Ermessensspielraum nicht willkürlich ausüben dürfe. Dies bedeutet, dass es angesichts einer Auswahl von Maßnahmen eine gute Verwaltung wäre, wenn die Kommission den EU-Bürgern erklären würde, warum eine Vorgehensweise im Gegensatz zu einer anderen gewählt wurde.

28. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass eine angemessene Erklärung beispielsweise Folgendes klarstellt:

(1) warum die beanstandete Frage nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt; oder

(2) warum die beanstandete Frage in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, aber keinen Verstoß gegen das Unionsrecht darstellt; oder

(3) warum nicht klar ist, dass ein Verstoß gegen EU-Recht vorliegt [8], in welchem Fall die Kommission dann eine angemessene Erklärung für die Entscheidung liefern sollte, von ihrem Ermessen Gebrauch zu machen [9], keine weiteren Ermittlungen durchzuführen; oder

4) warum die Kommission der Auffassung ist, dass ein Verstoß gegen EU-Recht vorliegt; in diesem Fall sollte das Organ dann eine angemessene Erklärung für die Entscheidung vorlegen, von seinem Ermessen Gebrauch zu machen, die Angelegenheit nicht weiter zu verfolgen [10].

29. Die Bürgerbeauftragte betont, dass die Kommission durch eine angemessene Erläuterung ihrer Ermessensentscheidungen die Beziehungen zu den Bürgern verbessern, ihre Legitimität erhöhen und ihre Wirksamkeit als Hüterin der Verträge stärken kann.

Die spezifische Beschwerde an die Kommission

30. In Bezug auf die Art und Weise, wie die Kommission mit der spezifischen Beschwerde der Beschwerdeführer gegen Finnland umging, stellte der Bürgerbeauftragte zunächst fest, dass die Kommission erklärte, dass die Beschwerde der Beschwerdeführer nicht in den Anwendungsbereich der geltenden EU-Vorschriften über die Kabelweiterverbreitung falle. Diese Aussage ist sicherlich richtig. Ziel der Richtlinie 93/83/EWG zur Koordinierung bestimmter urheber- und leistungsschutzrechtlicher Vorschriften für Satellitenrundfunk und Kabelweiterverbreitung [11] ("Satelliten- und Kabelrichtlinie") ist es, zur grenzüberschreitenden Ausstrahlung von Fernsehprogrammen beizutragen. In Artikel 8 Absatz 1 (Kabelweiterverbreitungsrecht) der Satelliten- und Kabelrichtlinie heißt es: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass bei der Weiterverbreitung von Programmen aus anderen Mitgliedstaaten über Kabel in ihrem Hoheitsgebiet die geltenden Urheberrechte und verwandten Schutzrechte beachtet werden und dass diese Weiterverbreitung auf der Grundlage individueller oder kollektiver vertraglicher Vereinbarungen zwischen Urheberrechtsinhabern, Inhabern verwandter Schutzrechte und Kabelbetreibern erfolgt.“ (Hervorhebung nur hier) Wenn also elektronische Kommunikationsnetze (z. B. Kabelunternehmen) Sendungen weiterverbreiten, die nur aus dem Mitgliedstaat stammen, in dem die Kabelunternehmen tätig sind, findet die Satelliten- und Kabelrichtlinie eindeutig keine Anwendung. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission ihren Standpunkt zur Vereinbarkeit der finnischen Vorschriften mit der Satelliten- und Kabelrichtlinie angemessen erläutert hat.

31. Er wies jedoch darauf hin, dass die Beschwerdeführer nicht argumentierten, dass die fraglichen finnischen Vorschriften nicht mit der Satelliten- und Kabelrichtlinie im Einklang stünden. Die Argumentation der Beschwerdeführer war vielmehr zusammenfassend, dass die Weiterverbreitung urheberrechtlich geschützter Materialien durch Kabelbetreiber in Finnland, die Übertragungspflichten unterliegen, eine "öffentliche Wiedergabe" urheberrechtlich geschützter Werke im Sinne von i) Artikel 3 der Richtlinie über die Informationsgesellschaft und ii) Artikel 8 der Richtlinie über Vermietrechte darstelle. Infolgedessen brachten die Beschwerdeführer vor, dass Finnland die Kabelbetreiber nicht von der Zahlung einer „angemessenen Vergütung“ für die Weiterverbreitung ihrer Werke durch die Rechteinhaber befreien sollte.

32. Obwohl der Bürgerbeauftragte nicht ausschloss, dass die von den Beschwerdeführern beschriebenen Aspekte des finnischen Rechts nicht gegen die Richtlinie über die Informationsgesellschaft, die Richtlinie über Mietrechte oder die Richtlinie über den Universaldienst verstoßen, ist er der Ansicht, dass die Kommission den Beschwerdeführern keine klare Erläuterung der Ansichten der Kommission zur Einhaltung der Richtlinie über die Informationsgesellschaft oder der Richtlinie über Mietrechte durch Finnland gegeben hat. Da die Kommission ihren Standpunkt nicht klar dargelegt habe, seien die Beschwerdeführer nicht sicher, ob die Kommission der Auffassung sei, dass Finnland im Einklang mit der Richtlinie über die Informationsgesellschaft oder der Richtlinie über Mietrechte gehandelt habe.

33. In Bezug auf das Argument der Beschwerdeführer, dass eine ähnliche Situation, die in Rumänien entstanden sei, von der Kommission unterschiedlich behandelt worden sei, vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass die von der Kommission angeführten Gründe ausreichten, um den Beschwerdeführern zu versichern, dass die Fälle nicht identisch seien und daher nicht verglichen werden könnten.

Verfahrensrahmen

34. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission in ihrer Mitteilung an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten einen Verfahrensrahmen für die Bearbeitung von Beschwerden über Verstöße gegen das EU-Recht geschaffen hat. In der Mitteilung der Kommission wird eine „Beschwerde“ als jede schriftliche Herangehensweise an die Kommission definiert, die auf Maßnahmen oder Praktiken hinweist, die gegen das EU-Recht verstoßen.

35. In Absatz 3 der Mitteilung der Kommission heißt es, dass jeder Schriftverkehr, der voraussichtlich als Beschwerde untersucht wird, in das zentrale Beschwerderegister des Generalsekretariats der Kommission eingetragen wird. Der Schriftverkehr kann nicht als Beschwerde der Kommission untersucht werden und wird daher nicht in das zentrale Beschwerderegister eingetragen, wenn er anonym ist, die Anschrift des Absenders nicht oder eine unvollständige Anschrift nicht anzeigt, wenn er sich weder ausdrücklich noch implizit auf einen Mitgliedstaat bezieht, dem die gemeinschaftsrechtswidrigen Maßnahmen oder Praktiken zugerechnet werden können. -die Handlungen oder Unterlassungen einer privaten Person oder Einrichtung anprangert, es sei denn, die Maßnahme oder Beschwerde zeigt die Beteiligung von Behörden auf oder behauptet, dass sie auf diese Handlungen oder Unterlassungen nicht reagiert haben. In jedem Fall prüft die Kommission, ob aus dem Schriftwechsel Verhaltensweisen hervorgehen, die gegen die Vorschriften verstoßen; sie legt keine Beschwerde dar;-sie legt eine Beschwerde dar, zu der die Kommission einen klaren, öffentlichen und kohärenten Standpunkt eingenommen hat, der dem Beschwerdeführer mitzuteilen ist;-sie legt eine Beschwerde dar, die eindeutig nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt [12] [13].

36. Der Bürgerbeauftragte stellte klar, dass das beanstandete Thema nicht unter eine der in Ziffer 3 der Mitteilung der Kommission beschriebenen Kategorien fällt. In Bezug auf die letzten drei Punkte stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass i) die Beschwerdeführer sicherlich „eine Beschwerde“ eingelegt haben; ii) aus den Akten geht nicht hervor, dass die Kommission zu den von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen einen „klaren, öffentlichen und kohärenten Standpunkt“ eingenommen hat und dass das Organ diesen Standpunkt den Beschwerdeführern mitgeteilt hat, und iii) dass die Beschwerde der Beschwerdeführer eindeutig in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt.

37. Vor diesem Hintergrund kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission den Schriftverkehr der Beschwerdeführer als Beschwerde hätte registrieren müssen, und gab den Beschwerdeführern eine Bestätigung mit einer Fallnummer aus. Die Kommission hat dies versäumt.

38. Der Bürgerbeauftragte betonte, dass der Verfahrensschritt der Registrierung der Korrespondenz der Beschwerdeführer als Beschwerde die Kommission nicht daran gehindert hätte, die Beschwerde angemessen abzuschließen, entweder weil sie nach Durchführung einer Untersuchung [14] zu dem Schluss gekommen sei, dass kein Verstoß gegen EU-Recht vorliege, oder weil sie beschlossen habe, von ihrem Ermessen Gebrauch zu machen, den Fall einzustellen.

39. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Beschwerdeführer (fälschlicherweise) zu der Annahme verleitet worden seien, dass die Kommission entschieden habe, dass ihre Beschwerde in den Anwendungsbereich von Absatz 3 der Mitteilung der Kommission falle, da die Kommission das Problem nicht als Beschwerde registriert habe. Der Bürgerbeauftragte betont ferner, dass die Beschwerdeführer den Standpunkt der Kommission nicht missverstanden hätten, wenn die Kommission den Verfahrensschritt der Registrierung des Schriftwechsels der Beschwerdeführer als Beschwerde unternommen hätte.

40. Die Bürgerbeauftragte betont ferner, dass die Registrierung des Schriftwechsels der Beschwerdeführer als Beschwerde sichergestellt hätte, dass die Kommission Ziffer 10 ihrer Mitteilung hätte nachkommen müssen. Beabsichtigt eine Dienststelle der Kommission, eine Beschwerde nicht weiterzuverfolgen, so teilt sie dies dem Beschwerdeführer zuvor in einem Schreiben mit, in dem sie die Gründe für die Einstellung des Verfahrens darlegt und den Beschwerdeführer auffordert, innerhalb von vier Wochen Stellung zu nehmen. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Untersuchung der Beschwerde fortgesetzt wird, wenn die Bemerkungen des Beschwerdeführers die betreffende Dienststelle dazu veranlassen, ihren Standpunkt zu überdenken. Der Bürgerbeauftragte betonte, dass dieses Verfahren eine wichtige Verfahrensgarantie für Beschwerdeführer darstelle.

41. Vor diesem Hintergrund kam die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission die Beschwerde nicht als Beschwerde gemäß der Mitteilung der Kommission registriert hat. Die Kommission habe es auch versäumt, die Gründe, warum sie den Fall nicht weiterverfolgt habe, klar zu erläutern. Diese Versäumnisse stellten einen potenziellen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar, für den der Bürgerbeauftragte einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung unterbreitete. Er wies darauf hin, dass die Kommission die Beschwerde registrieren sollte. Sollte die Kommission nach der Registrierung des Antrags beschließen, ihre Untersuchung nicht fortzusetzen, sollte sie den Beschwerdeführern die Gründe dafür erläutern. Insbesondere wäre es angebracht, dass die Kommission ihren Standpunkt zu dem Argument der Beschwerdeführer, dass finnisches Recht gegen die Richtlinie über die Informationsgesellschaft und die Richtlinie über Mietrechte verstoße, klar darlegt. Die Kommission könnte den Beschwerdeführern dann gemäß Nummer 10 der Mitteilung der Kommission vier Wochen Zeit geben, um zu jedem Vorschlag zur Einstellung des Verfahrens Stellung zu nehmen.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

42. In ihrer Antwort auf den Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung stellte die Kommission fest, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde die Erfüllung der Übertragungspflichten für Rundfunkveranstalter in Finnland betraf. Eine Maßnahme betraf die Tatsache, dass Urhebern, ausübenden Künstlern und Tonträgerherstellern keine Vergütung gewährt wurde, wenn Sendungen innerhalb Finnlands über sogenannte Übertragungskanäle weiterverbreitet wurden. Sie fügte hinzu, dass die Urheberrechtsrichtlinien das ausschließliche Recht der Urheber auf "öffentliche Wiedergabe" (Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 2001/29) und die "einzige angemessene Vergütung" der ausübenden Künstler und Tonträgerhersteller betreffen, die zu entrichten ist, wenn ein zu kommerziellen Zwecken veröffentlichter Tonträger für die öffentliche Wiedergabe oder Wiedergabe verwendet wird (siehe Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 1992/100/EG). Am 17. Oktober 2007 richtete die Kommission eine Liste von Fragen an die Beschwerdeführer. Die Fragen zielten darauf ab, den geografischen Umfang der Übertragungspflicht, der ursprünglichen Sendung und ihrer Weiterverbreitung innerhalb Finnlands, das angeblich von der Vergütung befreit sei, zu beleuchten. Nach Prüfung der Antworten der Beschwerdeführer teilten die Dienststellen der Kommission den Beschwerdeführern am 10. März 2008 mit, dass sich der Fall auf die inländische Weiterverbreitung von Sendungen aus dem finnischen Hoheitsgebiet beschränke und die Kommission aus diesem Grund nicht beabsichtige, den Fall zu registrieren. Die Beschwerdeführer stellten diese faktische Annahme nicht in Frage. Stattdessen wandte sich der Rechtsbeistand der Beschwerdeführer am 2. April 2009 (nur) an die Kommissionsdienststellen, um Zugang zu den Unterlagen zu beantragen, die zum Schreiben der Kommissionsdienststellen vom 10. März 2008 führten. Am 30. April 2009 antworteten die Dienststellen der Kommission, ihre Stellungnahme vom 10. März 2008 beruhe ausschließlich auf der Korrespondenz der Dienststellen mit dem Rechtsbeistand der Beschwerdeführer und ihrer eigenen Würdigung des Sachverhalts.

43. In Bezug auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung bekräftigte die Kommission, dass sie den Beschwerdeführern ausreichende Gründe für ihre Weigerung gegeben habe, die Beschwerde zu registrieren, und dass die Beschwerdeführer die tatsächlichen Annahmen der Kommission, die ihrer Entscheidung, diese Beschwerde nicht zu registrieren, zugrunde lagen, nicht bestritten hätten. Die Kommission habe dem Beschwerdeführer klar dargelegt, dass die Kommission die Beschwerde nicht registriert habe, da keines der fraglichen Elemente Sendungen oder deren Weiterverbreitung betreffe, die grenzüberschreitend seien. Die Kommission akzeptierte jedoch den Vorschlag des Bürgerbeauftragten, seinen Standpunkt zum Vorbringen der Beschwerdeführer ausführlicher zu erläutern, insbesondere warum sie die Beschwerde nicht registrierte und warum die von den Beschwerdeführern vorgelegten Fakten nur im Zusammenhang mit Übermittlungen innerhalb des finnischen Hoheitsgebiets auftraten. Er fügte hinzu, dass den Beschwerdeführern Gelegenheit gegeben werde, ergänzende Stellungnahmen zur Argumentation der Kommission abzugeben. Sollten die Beschwerdeführer weitere Nachweise für grenzüberschreitende Übermittlungen vorlegen, würde die Kommission ihre Weigerung, die Beschwerde zu registrieren, überdenken.

44. In ihren Bemerkungen erklärten die Beschwerdeführer, dass die Kommission den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung nicht akzeptiert habe. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass die Kommission eine Lösung vorschlägt, die nicht zufriedenstellend ist und die Mängel, die sich aus Missständen in der Verwaltungstätigkeit im ursprünglichen Verfahren vor der Kommission ergeben, nicht beseitigt.

45. Zunächst stellten sie fest, dass der Kern des Vorschlags des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung darin bestand, dass die Kommission die Beschwerde registrieren sollte. Die Kommission weigert sich jedoch immer noch, dies zu tun. Die Kommission verkennt somit ein wesentliches Element des Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung, das als Mittel zur Behebung der Mängel des ursprünglichen Kommissionsverfahrens hätte dienen können.

46. Die Beschwerdeführer machten ferner geltend, dass die Kommission ihre Weigerung, die Beschwerde zu registrieren, nicht hinreichend begründet habe. In diesem Zusammenhang verwiesen die Beschwerdeführer auf die dem Bürgerbeauftragten bereits übermittelten Stellungnahmen.

47. Die Beschwerdeführer waren mit den der Entscheidung zugrunde liegenden tatsächlichen Annahmen der Kommission die ganze Zeit nicht einverstanden, obwohl der Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission es schwierig gemacht hat, diese Annahmen im Einzelnen anzufechten. Sie betonten, dass die Kommission den Beschwerdeführern ursprünglich eine vage sachliche Begründung gegeben habe, in der sie sich auf den „Rechtsrahmen“ ohne Angabe von Spezifikationen bezog. Darüber hinaus gebe es keine „Fallakte“, auf die die Beschwerdeführer hätten zugreifen können, damit sie mehr darüber erfahren könnten, was die Kommission zu ihrer Schlussfolgerung veranlasst habe. Die Kommission ist zwar der Auffassung, dass sie den Beschwerdeführern klar dargelegt hat, dass keines der fraglichen Elemente Sendungen oder Weiterverbreitungen davon betraf, die grenzüberschreitend waren, und vertritt die Auffassung, dass die von den Beschwerdeführern vorgelegten Tatsachen nur im Zusammenhang mit Übertragungen innerhalb des finnischen Hoheitsgebiets aufgetreten sind, wie die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten in ihren früheren Erklärungen erläutert haben, doch kann die vorliegende Angelegenheit nicht als inländische Angelegenheit eingestuft werden. Angesichts der Tatsache, dass außerhalb Finnlands ansässige Urheberrechtsinhaber, einschließlich derjenigen in allen anderen EU-Mitgliedstaaten, weiterhin Einkünfte verlieren, die ihnen nach dem Unionsrecht rechtmäßig zustehen würden, kann sich die Angelegenheit der Anwendung des Unionsrechts nur deshalb nicht entziehen, weil die Kabel, in denen das urheberrechtlich geschützte Material weiterverbreitet wird, im finnischen Hoheitsgebiet laufen.

48. Die Beschwerdeführer verwiesen sodann auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung, in dem auf das Argument der Beschwerdeführer verwiesen wurde, dass die Weiterverbreitung urheberrechtlich geschützten Materials durch Kabelbetreiber in Finnland, die Übertragungspflichten unterliegen, eine "öffentliche Wiedergabe" urheberrechtlich geschützter Werke im Sinne von i) Artikel 3 der Richtlinie über die Informationsgesellschaft und ii) Artikel 8 der Richtlinie über Mietrechte darstelle. Daher sollte Finnland die Kabelnetzbetreiber nicht davon befreien, den Rechteinhabern für die Weiterverbreitung ihrer Werke eine „angemessene Vergütung“ zu zahlen. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass die Kommission ihnen keine klare Erläuterung der Ansichten der Kommission zur Einhaltung des EU-Rechts durch Finnland gegeben habe.

49. Die Beschwerdeführer weisen jedoch darauf hin, dass die Kommission nach wie vor zögert, ihren Standpunkt zur Vereinbarkeit der finnischen Vorschriften mit i) Artikel 3 der Richtlinie über die Informationsgesellschaft und ii) Artikel 8 der Richtlinie über Mietrechte, um den es tatsächlich geht, zu erläutern.

50. Die Beschwerdeführer bekräftigten damit ihren Standpunkt, dass die finnischen Vorschriften gegen EU-Recht verstießen, da sie die Kabelnetzbetreiber von der Zahlung einer angemessenen Vergütung für die Weiterverbreitung ihrer Werke durch die Rechteinhaber befreiten. Die Beschwerdeführer beantragen, dass die Kommission den Fall registriert und angemessen untersucht.

51. Die Beschwerdeführer brachten daher erneut vor, dass die Kommission widersprüchlich gehandelt habe, indem sie sich geweigert habe, ihre Beschwerde mit der Begründung einzureichen, dass es sich um eine „Inlandssache“ handele. Die Beschwerdeführer machten geltend, dass die Kommission mehrere Gelegenheiten gehabt habe, ihren Standpunkt sowohl im ursprünglichen Verfahren als auch im Verfahren vor dem Bürgerbeauftragten umfassend zu erläutern.

52. Abschließend hielten die Beschwerdeführer an ihrer Auffassung fest, dass die Kommission die Grundsätze der guten Verwaltung vernachlässigt habe. Darüber hinaus lehnte die Kommission den Vorschlag des Bürgerbeauftragten zur Behebung der Mängel ab, die sich aus einem Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission ergeben. Sie hat es versäumt, die Beschwerde gemäß der Mitteilung der Kommission als „Beschwerde“ zu registrieren. Angesichts dieser Schlussfolgerung wäre es angemessen gewesen, wenn die Kommission die Beschwerde gemäß dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung registriert hätte. Daher konnten die Beschwerdeführer nicht zustimmen, dass die von der Kommission vorgeschlagene Lösung zufriedenstellend sein könnte. Die Beschwerdeführer forderten den Bürgerbeauftragten respektvoll auf, weitere Maßnahmen zu ergreifen, um eine angemessene Lösung für den Fall zu finden und Abhilfe zu schaffen.

Weitere Korrespondenz

53. Nach Eingang der Stellungnahmen der Beschwerdeführer (Juni 2011) kopierte die Kommission dem Bürgerbeauftragten ein Schreiben, das sie an die Beschwerdeführer gerichtet hatte (Juli 2011). In diesem Schreiben erklärte die Kommission, dass sie gemäß dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung die am 29. Juni 2007 bei ihr eingereichte Beschwerde unter dem Aktenzeichen CHAP(2011)01663 registriert habe. Anschließend habe sie diese Rüge erneut geprüft.

54. In Bezug auf das grenzüberschreitende Element war die Kommission ursprünglich auf der Grundlage der Antworten auf das von den Beschwerdeführern am 4. Februar 2008 übermittelte Ersuchen um zusätzliche Informationen zu dem Schluss gekommen, dass kein grenzüberschreitendes Element vorlag. In den Antworten auf das Auskunftsersuchen hieß es:

- die Übertragungspflicht obliegt nur inländischen Fernseh- und Hörfunkkanälen (Antwort auf Frage 1);

- nur Kabelweiterverbreitungen unterliegen der Übertragungspflicht (Antwort auf Frage 2);

- alle finnischen Kabelnetze, die Übertragungsverpflichtungsprogramme weiterverbreiten, arbeiten innerhalb des inländischen „Erstversorgungsbereichs“ der Rundfunkveranstalter, deren Programme weiterverbreitet werden (Antwort auf Frage 4).

55. Auf der Grundlage der Antworten auf das von den Beschwerdeführern am 4. Februar 2008 übermittelte Ersuchen um zusätzliche Informationen kam die Kommission daher zu dem Schluss, dass der Ausschluss der Vergütung für die Weiterverbreitung von Übertragungswegen mit Übertragungsverpflichtung die Weiterverbreitung nur von inländischen Kanälen innerhalb des finnischen Hoheitsgebiets betraf. Die Kommission wies darauf hin, dass der Umstand, dass alle Sendungen und alle Weiterverbreitungen dieser Sendungen innerhalb der Grenzen des finnischen Hoheitsgebiets erfolgten, von den Beschwerdeführern in keinem an die GD MARKT gerichteten Schriftwechsel bestritten worden sei.

56. Die Kommission fügte hinzu, dass die ausländische Herkunft von Werken und Schutzgegenständen, die in Finnland ausgestrahlt und weiterverbreitet werden, in keinem früheren Schriftwechsel zwischen der Kommission und dem Beschwerdeführer erwähnt wurde. Die Kommissionsdienststellen stützten sich daher nur auf die geografische Quelle der Sendungen und nicht darauf, woher der Gegenstand der Sendungen stammte. Die Kommissionsdienststellen erkennen nun jedoch an, dass die ausländische Herkunft von Werken und anderen Gegenständen, die in die Kabelweiterverbreitung einbezogen sind, einen Einfluss auf die Analyse des Bestehens des grenzüberschreitenden Elements haben kann.

57. In Bezug auf das Recht auf „öffentliche Wiedergabe“ stellt die Kommission fest, dass die Beschwerdeführer erklären, dass ein Kabelnetzbetreiber gemäß den geänderten §§ 25i und 47 des finnischen Urheberrechtsgesetzes (überarbeitet durch das Gesetz 821/2005) verpflichtete Übertragungskanäle in Finnland weiterverbreiten kann, ohne Urhebern, ausübenden Künstlern und Tonträgerherstellern eine Vergütung zu zahlen. Die Kommission wies darauf hin, dass die Beschwerdeführer geltend machen, dies verstoße gegen i) Artikel 3 der Richtlinie 2001/29/EG (Richtlinie über die Informationsgesellschaft), wonach die Mitgliedstaaten den Urhebern das ausschließliche Recht einräumen müssen, jede öffentliche Wiedergabe zu erlauben oder zu verbieten, ii) Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 2006/115/EG (Mietrechtsrichtlinie), der ausübenden Künstlern und Tonträgerherstellern ein einheitliches angemessenes Vergütungsrecht für jede öffentliche Wiedergabe ihrer auf kommerziellen Tonträgern festgelegten Darbietungen gewährt, und iii) Bestimmungen des Völkerrechts.

58. Die Kommissionsdienststellen erkennen an, dass die Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen - im Allgemeinen als gleichzeitige Übertragung einer Sendung durch eine andere Einrichtung wie einen Kabelbetreiber verstanden - ein separates Urheberrechtsgesetz ist, das auch die Genehmigung und/oder Vergütung der Rechteinhaber erfordert. Folglich ist die Weiterverbreitung von Übertragungswegen auch als eine neue Handlung der öffentlichen Wiedergabe anzusehen, die von einem Telekommunikationsbetreiber vorgenommen wird, der einen Netzdienst in einem Kabelfernsehnetz erbringt.

59. In Bezug auf Kanäle, die Übertragungspflichten unterliegen, sind diese in Abschnitt 134 des finnischen Gesetzes über den Kommunikationsmarkt aufgeführt. Die Kommission fügte hinzu, dass dieser Abschnitt 2010 geändert wurde. In der Fassung des § 134, die im Schreiben der Beschwerdeführer vom 29. Juni 2007 wiedergegeben wurde, heißt es:

"1) öffentlich-rechtliche Fernseh- und Hörfunkprogramme, die in der Gemeinde, in der sich das Netz befindet, gemäß § 7 Absatz 1 des Gesetzes über die finnische Rundfunkgesellschaft Ltd. (1380/1993) im Rahmen der für die finnische Rundfunkgesellschaft Ltd. nach dem Rundfunkgesetz (1015/2001) festgelegten Kapazität frei empfangbar sind;

2) frei empfangbare Neben- und Zusatzleistungen im Zusammenhang mit diesen Programmen;

3) Fernseh- und Hörfunkprogramme, die in der Gemeinde, in der sich das Netz befindet, aufgrund einer nationalen Programmlizenz nach § 7 Absatz 1 des Gesetzes über den Fernseh- und Hörfunkbetrieb bereitgestellt werden;

4) Material, das für einen bestimmten Posten eines in Unterabschnitt 3 genannten Programms geliefert wird, Werbung, die in den Programmen enthalten ist, und andere ähnliche Dienstleistungen, die Teil der Programme sind.“

Der aktuelle Abschnitt 134 lautet wie folgt (inoffizielle Übersetzung):

"§ 134 (732/2010) Pflicht zur Übermittlung von Programmen und Diensten

(1) Ein Telekommunikationsbetreiber, der einen Netzdienst in einem Kabelfernsehnetz erbringt, ist verpflichtet, im Netz unentgeltlich Folgendes zu übermitteln:

1) öffentlich-rechtliche Fernseh- und Hörfunkprogramme, die in der Gemeinde, in der sich das Netz befindet, gemäß § 7 Absatz 1 des Gesetzes über die Finnische Rundfunkgesellschaft (1380/1993) in Bezug auf Fernseh- und Hörfunksendungen in terrestrischen Massenkommunikationsnetzen gemäß § 2 Absatz 7 dieses Gesetzes zu empfangen sind;

2) Neben- und Zusatzleistungen im Zusammenhang mit diesen Programmen;

3) frei empfangbare Fernseh- und Hörfunkprogramme, die im öffentlichen Interesse liegen und aufgrund einer nationalen Programmlizenz ausgestrahlt werden und denen ein Audiobeschreibungs- und Untertitelungsdienst gemäß § 19 a des Gesetzes über Fernseh- und Hörfunkbetrieb (744/1998) beigefügt ist;

4) frei empfangbares Material, das für einen bestimmten Posten eines in Absatz 3 genannten Programms geliefert wird, Werbung, die in den Programmen enthalten ist, sowie ergänzende und ergänzende Dienstleistungen im Zusammenhang mit den Programmen.“

60. Die Kommission kam auf der Grundlage von Informationen, die sie vom finnischen Ministerium für Verkehr und Kommunikation erhalten hatte, zu dem Schluss, dass die jüngsten Änderungen des Kommunikationsmarktgesetzes den Anwendungsbereich der Übertragungspflichten einschränken. Das Ziel des geänderten § 134 des Kommunikationsmarktgesetzes bestand gerade darin, die Zahl der kommerziellen Kanäle, die Übertragungspflichten unterliegen, zu verringern, insbesondere durch die Beschränkung dieser Verpflichtungen auf öffentlich-rechtliche Programme und frei verfügbare Programme, die im öffentlichen Interesse liegen.

61. Die Kommission erklärte, sie sei der Auffassung, dass die Bestimmungen der §§ 25i und 47 des finnischen Urheberrechtsgesetzes nicht mit dem einschlägigen Unionsrecht (insbesondere der Richtlinie 201/29/EG und der Richtlinie 2006/115/EG) vereinbar sein könnten, da sie die Vergütung der Rechteinhaber für die Weiterverbreitung von Übertragungswegen aufheben. Die Kommission nahm jedoch zur Kenntnis, dass der Umfang der Übertragungspflichten, wie er in Abschnitt 134 des Kommunikationsmarktgesetzes definiert ist, im Jahr 2010 erheblich reduziert wurde und die Anzahl der Kanäle, die diesen Verpflichtungen unterliegen, daher begrenzt ist (öffentliche Fernseh- und Hörfunkprogramme, die in der Gemeinde, in der sich das Netz befindet, zu empfangen sind, und frei empfangbare Fernseh- und Hörfunkprogramme, die im öffentlichen Interesse liegen). Der eingeschränkte Anwendungsbereich bedeutet, dass nur öffentliche Fernsehsender und drei lokale kommerzielle Fernsehsender den Übertragungspflichten unterliegen. Eine solche Einschränkung des Anwendungsbereichs verringert auch die Zahl der Programme ausländischer Herkunft, die den Übertragungspflichten unterliegen.

62. Die Kommission erklärte sodann, dass die Auswirkungen der finnischen Bestimmungen in den Abschnitten 25i und 47 des finnischen Urheberrechtsgesetzes auf das Funktionieren des Binnenmarkts nicht erheblich genug seien, um ein direktes Eingreifen der Kommission in dieser Angelegenheit zu rechtfertigen. Aus diesem Grund beabsichtigte sie nicht, den Fall weiterzuverfolgen. Die Prüfung einer Lösung auf nationaler Ebene schien in diesem Fall die am besten geeignete Vorgehensweise zu sein. Wenn die Beschwerdeführer über neue Informationen verfügten, die die Entscheidung der Kommission beeinflussen könnten, wäre es sehr dankbar, diese spätestens vier Wochen nach dem Datum des Schreibens zu erhalten. Für den Fall, dass die Beschwerdeführer innerhalb dieser Frist keine zusätzlichen Informationen vorlegen oder die vorgelegten Informationen die Bewertung nicht ändern würden, werde der Fall abgeschlossen.

63. In ihrer Antwort auf das Schreiben der Kommission erklärten die Beschwerdeführer zunächst, dass sie die Tatsache begrüßten, dass die Kommission ihre Beschwerde nun registriert habe.

64. Als Antwort auf die inhaltlichen Argumente, die die Kommission in ihrem Schreiben an die Beschwerdeführer vorgebracht hat, brachten sie zunächst ihre Wertschätzung für die Erklärung der Kommission zum Ausdruck, dass finnische Rechtsvorschriften möglicherweise nicht mit dem EU-Recht vereinbar sind. Sie teilten jedoch nicht die Auffassung der Kommission, dass diese Zuwiderhandlung nicht substanziell genug sei, um ein direktes Eingreifen der Kommission zu rechtfertigen. In diesem Zusammenhang erklärten die Beschwerdeführer, dass es zusätzliche Informationen gebe, über die die Kommission in Bezug auf den wirtschaftlichen Kontext und die Folgen des Must-Carry-Systems in Finnland unterrichtet werden sollte. Sie erklärten auch, dass sie erklären würden, warum die jüngste Änderung der finnischen Rechtsvorschriften keine wesentlichen Auswirkungen auf die Situation hat.

65. Erstens erklärten die Beschwerdeführer, dass alle EU-Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer Größe oder ihrem wirtschaftlichen Gewicht in Bezug auf die Einhaltung des EU-Rechts gleich behandelt werden sollten. Ein Nichteingreifen in der finnischen Rechtssache könnte einen Präzedenzfall schaffen, der den Mitgliedstaaten signalisieren würde, dass die Einhaltung des EU-Rechts nicht zwingend vorgeschrieben sei und dass der Markt für TV-Urheberrechte in kleinen Mitgliedstaaten zu klein sei, um ein Eingreifen der Kommission zu rechtfertigen.

66. Die Beschwerdeführer beriefen sich auch auf Artikel 17 der Charta der Grundrechte, mit dem das Eigentumsrecht geschützt werden soll. Nach Art. 17 Abs. 2 ist das geistige Eigentum zu schützen. Sie machten geltend, dass die Kommission verpflichtet sei, die Charta zu achten.

67. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass die Urheberrechtsinhaber in Finnland seit dem 1. Januar 2006 ihre Vergütungsansprüche im Zusammenhang mit der Weiterverbreitung geschützten Materials über Übertragungswege verloren hätten. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass dieser Verlust erhebliche Auswirkungen habe. Im Jahr 2009 waren 40 % der Inhalte von Programmen, die auf Übertragungskanälen übertragen wurden, finnischer Herkunft und 60 % nicht finnischer Herkunft (33 % europäisch, 24 % nordamerikanisch und 3 % sonstige). Sie wiesen darauf hin, dass die jüngste Änderung des finnischen Gesetzes keine nennenswerten Auswirkungen auf diese Zahlen habe. Dies zeigt, dass nicht-finnische Inhalte in allen Must-Carry-Kanälen in Finnland eine entscheidende Rolle spielen. Daher hat die Abschaffung des Vergütungsanspruchs erhebliche grenzüberschreitende Auswirkungen innerhalb des EU-Binnenmarkts. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die finnischen Kabelnetzbetreiber sowohl von inländischen als auch von ausländischen Urheberrechtsinhabern erheblich subventioniert werden. Tatsächlich bildet die Weiterverbreitung von Übertragungswegen die wirtschaftliche Grundlage für das Geschäft der Kabelnetzbetreiber. Nach finnischem Recht müssen diese Kabelnetzbetreiber den Urheberrechtsinhabern jedoch keine Vergütung zahlen.

68. Zur Untermauerung ihrer Auffassung, dass sich das fragliche finnische Gesetz erheblich auf den EU-Markt auswirke, wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die Pay-TV-Märkte in Finnland hinter anderen EU-Ländern zurückgeblieben seien. Freies Fernsehen deckt in Finnland immer noch über 90% des Fernsehens ab. Die 7 Must-Carry-Kanäle haben 90% der Betrachtung von Free-to-Air-Kanälen in Finnland und 78% aller Betrachtungen (sei es kostenlos oder Pay-TV).

69. Die Beschwerdeführer fügten hinzu, dass die Hälfte der finnischen Haushalte kostenlose Kanäle über die terrestrische Übertragung und die Hälfte über Kabel erhalte. Diese Aktien sind im Laufe der Zeit relativ stabil.

70. Urheberrechtsinhaber erhalten Gebühren von den Free-TV-Kanälen, die ihr Material verwenden, aber nichts von den Kabelbetreibern. Die Kabelnetzbetreiber erhalten jedoch von den Nutzern Grundgebühren in Höhe von 85 Mio. EUR (die Grundgebühren decken die Übertragungskanäle ab, für zusätzliche Dienste wird ein gesondertes Entgelt erhoben). Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass die Durchdringung der Kabelnetzbetreiber in Finnland nicht so groß wäre, wenn die Übertragungswege nicht auch als Basisdienst angeboten würden. Zusammenfassend sind die Beschwerdeführer der Ansicht, dass die Kabelbetreiber auf Kosten der Urheberrechtsinhaber Freeride betreiben - sie zahlen nicht für das urheberrechtlich geschützte Werk, das sie auf Must-Carry-Kanälen weitersenden. Dennoch erwirtschaften sie Einnahmen aus der Weiterverbreitung solcher Arbeiten. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass der wirtschaftliche Schaden für die Urheberrechtsinhaber sowohl für finnische Werke als auch für ausländische Werke erheblich sei.

71. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass durch die kürzlich geänderten Rechtsvorschriften die Zahl der Pflichtübertragungskanäle von 11 auf 7 verringert wird. Der Gesamtanteil der Must-Carry-Fernseher wurde jedoch nur um 10 % reduziert. Die Veränderung hatte also nur marginale Auswirkungen. Darüber hinaus erweitern die jüngsten Änderungen die Übertragungspflichten auf neue und wachsende Technologien wie die Weiterverbreitung in IPTV (Internet Protocol TV). Infolgedessen hat der Umfang der Nichteinhaltung des EU-Rechts zugenommen und dürfte in Zukunft zunehmen.

72. Die Beschwerdeführer wiesen darauf hin, dass Übertragungspflichten keine „Belastung“ der Kabelbetreiber darstellten. Vielmehr erwirtschaften die Kabelnetzbetreiber einen erheblichen Umsatz, indem sie den Nutzern Grundgebühren für die mitzuführenden Inhalte in Rechnung stellen. Urheberrechtsinhaber haben keinen Anteil an diesen Einnahmen (obwohl diese urheberrechtlichen Inhalte einen Mehrwert für den von den Kabelbetreibern angebotenen Dienst darstellen).

73. Die Beschwerdeführer betonten, dass sich die oben beschriebene Situation zwar erheblich auf die Rechte der finnischen Urheberrechtsinhaber auswirke, dass sie sich aber auch auf nichtfinnische Urheberrechtsinhaber auswirke.

74. In Beantwortung des Schreibens der Beschwerdeführer erklärte die Kommission, dass der Fall angesichts des weiteren Schriftwechsels der Beschwerdeführer nun unter dem Aktenzeichen 2526/11/MARK auf das EU-Pilotprojekt übertragen worden sei. Die EU-Pilot-Datenbank wurde eingerichtet, um Informationen mit den Behörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten auszutauschen, um auf Anfragen zu reagieren und die Beschwerden bei der Kommission über Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das EU-Recht zu lösen. In diesem Zusammenhang wird sich die Kommission nun mit Finnland in Verbindung setzen, um Informationen anzufordern oder nach Lösungen für die Probleme zu suchen. Er fügte hinzu, dass nur auf diese Weise alle Tatsachen und die Rechtslage bestätigt und angemessene Schlussfolgerungen gezogen werden können.

75. Die Beschwerdeführer gaben an, mit der Antwort der Kommission zufrieden zu sein.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

76. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die jüngsten Schritte der Kommission zur Lösung der vorliegenden Beschwerde. Er stellt fest, dass die Kommission nach der Mitteilung an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten, mit der ein Verfahrensrahmen für die Bearbeitung von Beschwerden über Verstöße gegen das EU-Recht geschaffen wurde, nun in der Lage war, sich angemessen mit der Beschwerde zu befassen. Durch die Registrierung der Beschwerde und die Möglichkeit der Beschwerdeführer, weitere Informationen über den ursprünglichen Standpunkt der Kommission vorzulegen, konnte die Kommission weitere und aktualisierte Informationen erhalten. Diese Informationen haben die Kommission veranlasst, ihre ursprüngliche Auffassung zu der Beschwerde zu ändern. Daher hat die Kommission die finnischen Behörden nun im Rahmen des EU-Pilotprojekts um weitere Klarstellungen gebeten. Die Bürgerbeauftragte betont auch, dass die Beschwerdeführer nun ein klareres Verständnis des Standpunkts der Kommission haben, so dass sie der Kommission Kommentare und weitere Informationen übermitteln können.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Der Fall wurde von der Kommission beigelegt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 6. Januar 2012

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[1] Richtlinie 2001/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft (ABl. 2001, L 167, S. 10). Nach Artikel 3 der Richtlinie über die Informationsgesellschaft sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Urhebern das ausschließliche Recht einzuräumen, jede drahtgebundene öffentliche Wiedergabe ihrer Werke zu gestatten oder zu untersagen.

[2] Richtlinie 2006/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Vermietrecht und Verleihrecht sowie zu bestimmten dem Urheberrecht verwandten Schutzrechten im Bereich des geistigen Eigentums (kodifizierte Fassung), ABl. 2006, L 376, S. 28. Gemäß Artikel 8 der Richtlinie über Vermietrechte haben ausübende Künstler und Tonträgerhersteller Anspruch auf ein Entgelt für jede öffentliche Wiedergabe ihrer auf kommerziellen Tonträgern festgelegten Darbietungen.

[3] Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (ABl. 2002, L 108, S. 51), geändert durch die Richtlinie 2009/136/EG (ABl. 2009, L 337, S. 11).

[4] Die Übertragungspflichten sind in Artikel 31 der Richtlinie über den Universaldienst geregelt, wonach die Mitgliedstaaten Unternehmen, die ihrer Rechtshoheit unterliegen und elektronische Kommunikationsnetze für die öffentliche Verbreitung von Hörfunk- oder Fernsehsendungen bereitstellen, angemessene Übertragungspflichten in Bezug auf die Übertragung bestimmter Hörfunk- und Fernsehkanäle und -dienste auferlegen können, wenn eine beträchtliche Anzahl von Endnutzern dieser Netze sie als Hauptmittel für den Empfang von Hörfunk- und Fernsehsendungen nutzt. Solche Verpflichtungen dürfen nur auferlegt werden, wenn sie erforderlich sind, um klar definierte Ziele von allgemeinem Interesse zu erreichen, und müssen verhältnismäßig und transparent sein. Die Verpflichtungen werden regelmäßig überprüft.

[5] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beziehungen zum Beschwerdeführer bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht, KOM(2002) 141 endg., ABl. 2002, C 244, S. 5.

[6] In Erwägungsgrund 44 der Richtlinie über die Informationsgesellschaft heißt es: „Wenn die in dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen und Beschränkungen angewandt werden, sollten sie im Einklang mit internationalen Verpflichtungen ausgeübt werden. Solche Ausnahmen und Beschränkungen dürfen nicht in einer Weise angewandt werden, die die berechtigten Interessen des Rechtsinhabers beeinträchtigt oder der normalen Verwertung seines Werks oder sonstigen Schutzgegenstands entgegensteht. Die Festlegung solcher Ausnahmen oder Beschränkungen durch die Mitgliedstaaten sollte insbesondere den verstärkten wirtschaftlichen Auswirkungen, die solche Ausnahmen oder Beschränkungen im Zusammenhang mit der neuen elektronischen Umgebung haben können, gebührend Rechnung tragen. Daher muss der Anwendungsbereich bestimmter Ausnahmen oder Beschränkungen bei bestimmten neuen Verwendungen urheberrechtlich geschützter Werke und sonstiger Schutzgegenstände möglicherweise noch eingeschränkter sein.“

[7] In Artikel 18 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis heißt es: [e]In jeder Entscheidung des Organs, die die Rechte oder Interessen einer Privatperson beeinträchtigen könnte, sind die Gründe, auf die sie sich stützt, unter klarer Angabe des maßgeblichen Sachverhalts und der Rechtsgrundlage der Entscheidung anzugeben. 2. Der Beamte vermeidet Entscheidungen, die auf kurzen oder unbestimmten Gründen beruhen oder keine individuelle Begründung enthalten.“ In Artikel 4 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis heißt es: „Der Beamte handelt nach dem Recht und wendet die in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft festgelegten Regeln und Verfahren an. Der Beamte trägt insbesondere dafür Sorge, dass Entscheidungen, die die Rechte oder Interessen des Einzelnen berühren, eine rechtliche Grundlage haben und dass ihr Inhalt mit dem Gesetz vereinbar ist."

[8] Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission bei der Ausübung ihrer Befugnisse nach Artikel 258 AEUV nicht verpflichtet ist, endgültige Standpunkte zur Auslegung des EU-Rechts einzunehmen. Unter diesen Umständen sollte sie dem Beschwerdeführer jedoch ausdrücklich mitteilen, dass sie zur Auslegung des Unionsrechts nicht endgültig Stellung genommen hat. Im Einklang mit der Rechtsprechung der EU-Gerichte ist der Bürgerbeauftragte stets der Auffassung, dass angemessene Erläuterungen unter anderem Folgendes umfassen können: i) der Verstoß kann besser von nationalen Gerichten oder Rechtsbehelfsinstanzen der nationalen Verwaltungen bekämpft werden; ii) in ähnlichen Fällen laufen Vertragsverletzungsverfahren vor der Kommission oder dem Europäischen Gerichtshof; in diesem Fall wäre es kein effizienter Einsatz von Ressourcen, um weitere identische Fälle zu eröffnen; (in) der Verstoß betrifft Verstöße in der Vergangenheit; iv) der betreffende Mitgliedstaat der Kommission versichert hat, dass er im Begriff ist, die Nichteinhaltung zu beheben; v) Das Problem betrifft einen vereinzelten Fall von Nichteinhaltung oder vi) es besteht kein ausreichendes Interesse der EU an dem beanstandeten Problem. Siehe Beschwerden 1437/2002/IJH, 3570/2005/WP und 3391/2006/FOR, die unter folgender Internetadresse abrufbar sind: http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/home.faces. Siehe auch den Bericht des Europäischen Bürgerbeauftragten für den FIDE-Kongress 1998 "Der Bürger, die Verwaltung und das Gemeinschaftsrecht", der unter folgender Internetadresse abrufbar ist: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces

[9] Insbesondere in Bezug auf die von der Kommission in Rn. 26 des vorliegenden Urteils aufgeworfene Frage stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass nicht behauptet werden kann, dass die Kommission „ihr Ermessen ausübt“, wenn sie zu der Auffassung gelangt, dass eine Frage nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt (siehe oben, Rn. 28, Nr. 1), oder wenn sie zu der Auffassung gelangt, dass die Frage in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, aber keinen Verstoß gegen das Unionsrecht darstellt. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, dass die Kommission ihr Ermessen ausübt, wenn sie beschließt, kein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einzuleiten, obwohl sie nicht endgültig entschieden hat, dass ein Verstoß nicht stattgefunden hat, oder wenn sie beschließt, kein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einzuleiten, obwohl sie der Auffassung ist, dass ein Verstoß stattgefunden hat. Siehe auch Ziffer 1.2 des Beschlusses des Bürgerbeauftragten vom 29. Oktober 1996, abrufbar unter http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/de/573/html.bookmark.

[10] Im Einklang mit der Rechtsprechung der EU-Gerichte ist der Bürgerbeauftragte stets der Auffassung, dass angemessene Erläuterungen unter anderem Folgendes umfassen können: i) der Verstoß kann besser von nationalen Gerichten oder Rechtsbehelfsinstanzen der nationalen Verwaltungen bekämpft werden; ii) in ähnlichen Fällen laufen Vertragsverletzungsverfahren vor der Kommission oder dem Europäischen Gerichtshof; in diesem Fall wäre es kein effizienter Einsatz von Ressourcen, um weitere identische Fälle zu eröffnen; (in) der Verstoß betrifft Verstöße in der Vergangenheit; iv) der betreffende Mitgliedstaat der Kommission versichert hat, dass er im Begriff ist, die Nichteinhaltung zu beheben; v) Das Problem betrifft einen vereinzelten Fall von Nichteinhaltung oder vi) es besteht kein ausreichendes Interesse der EU an dem beanstandeten Problem. Siehe Beschwerden 1437/2002/IJH, 3570/2005/WP und 3391/2006/FOR, die unter folgender Internetadresse abrufbar sind: http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/home.faces. Siehe auch den Bericht des Europäischen Bürgerbeauftragten für den FIDE-Kongress 1998 "Der Bürger, die Verwaltung und das Gemeinschaftsrecht", der unter folgender Internetadresse abrufbar ist: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces

[11] ABl. L 248, S. 15.

[12] In der Beschwerde 431/2008/ELB machte der Bürgerbeauftragte folgende weitere Bemerkung zu einem Verfahrenspunkt: "Beschließt die Kommission, sich wegen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht durch einen Mitgliedstaat nicht als Beschwerdebrief eines Bürgers zu registrieren, sollte sie den Bürger stets über die Gründe dafür informieren." Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 431/2008/ELB ist auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar (http://www.ombudsman.europa.eu).

[13] In Bezug auf den letzten Punkt betont der Bürgerbeauftragte, dass die mögliche Schlussfolgerung, dass die finnischen Vorschriften nicht gegen die Richtlinie über die Informationsgesellschaft oder die Richtlinie über Mietrechte (oder die Richtlinie über den Universaldienst) verstoßen, nicht bedeutet, dass die von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen nicht in den "Anwendungsbereich" des EU-Rechts fallen.

[14] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission die vorliegende Beschwerde tatsächlich untersucht hat. Sie sandte den Beschwerdeführern einen ausführlichen Fragebogen, um eine Reihe von Fragen im Zusammenhang mit der Beschwerde zu klären. Anschließend analysierte die Kommission die Antwort der Beschwerdeführer, bevor sie sie zurückschrieb.