Baggrunden for klagen

1. Klageren er en virksomhed, der leverede tjenesteydelser i forbindelse med en række forsknings- og teknologiudviklingsprojekter, der blev finansieret af Europa-Kommissionen fra 2004 til dens insolvens i 2008. Denne klage blev indgivet af en af klagerens to tidligere administrerende direktører, som også var dens ejere. Klageren underskrev følgende kontrakter med Kommissionen: Kontrakt 507075 - PREVENT, kontrakt 507859 - SPARC, kontrakt 027421 - eIMPACT, kontrakt 027705 - NEPOMUK, kontrakt TST4-CT-2005-518344 - HYHEELS og kontrakt TIP3-CT-2003-506604 - HYICE.

2. Den 30. april 2008 meddelte Kommissionen klageren, at der ville blive foretaget en revision inden for rammerne af kontrakterne PREVENT, SPARC, eIMPACT, NEPOMUK, HYHEELS og HYICE. Revisionen blev gennemført i klagerens lokaler fra den 28. til den 30. maj 2008.

3. Den 11. juni 2008 sendte klagerens anden tidligere administrerende direktør en uddybende skrivelse til Kommissionen, hvori han redegjorde for de administrerende direktørers aflønning. Brevet angav størrelsen af de kontraktmæssige lønninger, som de to administrerende direktører havde modtaget mellem 2004 og 2008. Som svar på Kommissionens revisorers spørgsmål om den betydelige stigning i disse lønninger forklarede den administrerende direktør, at de kontraktmæssige lønninger var baseret på i) et aftalt antal produktive timer, der var fastsat på forhånd for hvert år, baseret på den forventede arbejdsbyrde (eksklusive eventuelle faste/indirekte timer) og ii) en fast timesats. Denne model blev valgt, fordi klageren var en lille virksomhed, der hovedsagelig var afhængig af sine to administrerende direktørers arbejde. Lønningerne blev løbende tilpasset den faktiske arbejdsbyrde, som havde været konstant stigende i de seneste år, men modellen tog også højde for fald i arbejdsbyrden. Det blev udtrykkeligt anerkendt, at de administrerende direktørers timesatser ikke kun omfattede klagerens "normale løn for produktive timer, men også et rimeligt vederlag for aktiviteter som ledere (overhead/indirekte aktiviteter)". Den administrerende direktør, der repræsenterede klageren over for Ombudsmanden, handlede imidlertid som en almindelig ansat, idet han brugte ubetydelig tid på ledelsesopgaver.

4. Den 14. august 2008 fremsendte Kommissionen udkastet til revisionsrapport til klageren.

5. Den 29. september 2008 fremsatte klagerens retlige repræsentanter bemærkninger på klagerens vegne.

6. Den 10. oktober 2008 kontaktede klagerens kurator Kommissionen og meddelte, at han var blevet udnævnt den 30. september 2008. Han oplyste også, at klageren havde indgivet begæring om foreløbig insolvensbehandling til retten i Konstanz, inden de endelige revisionskonklusioner blev udstedt, og følgelig inden Kommissionen anmodede om tilbagebetaling.

7. Den 13. november 2008 anmodede Kommissionen på baggrund af bemærkningerne til udkastet til revisionsrapport klageren om yderligere oplysninger.

8. Den 28. november 2008 svarede klagerens juridiske repræsentanter Kommissionen.

9. Den 30. januar 2009 sendte Kommissionen den endelige revisionsrapport til klageren. I rapporten blev det bl.a. anført, at de to administrerende direktørers lønninger omfattede en del af de indirekte omkostninger, som ikke var blevet korrekt udelukket fra beregningen, og som var omfattet af den faste sats på 20%. Kommissionen tog hensyn til den administrerende direktørs udtrykkelige anerkendelse i brevet af 11. juni 2008 af medtagelsen af et rimeligt vederlag for de administrerende direktørers aktiviteter som ledere af virksomheden. En rimelig del af timesatserne skulle derfor forholdsmæssigt udelukkes fra de direkte omkostninger, der var anmeldt for EF-projekterne. Klageren havde ikke noget system til registrering af de timer, der blev brugt på disse aktiviteter, og der forelå ingen alternativ faktisk dokumentation. Da der ikke var noget objektivt grundlag for at vurdere de administrerende direktørers aktiviteter som ledere, var det eneste objektive og uafhængige grundlag for at vurdere den del af deres samlede løn, der vedrørte ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, den faste sats på 20%, der var fastsat i kontrakten. Den samlede årsløn skulle således nedsættes med 16,67%. Da personalet også havde arbejdet på to vigtige ikke-EF-projekter (herunder PSF-projektet), skulle de dermed forbundne timer desuden, for så vidt som de ikke blev kompenseret på anden måde, anses for kontraktmæssigt implicit at indgå i den normale lønningsliste. Kommissionen bemærkede, at klageren ikke havde begrundet, at de pågældende timer var blevet betalt på anden måde. Denne tilgang var i overensstemmelse med både de administrerende direktørers ansættelseskontrakter og de finansielle retningslinjer, som specifikt fastsatte, at overarbejde, når det ikke blev kompenseret, skulle medtages i den samlede produktive tid. Som svar på klagerens bemærkninger til udkastet til revisionsrapport anførtes det i rapporten, at klagerens indrømmelser ikke skulle betragtes som et kompromisforslag.

10. Kommissionens analyse var et resultat af de drøftelser, der fandt sted under revisionsarbejdet på stedet. Under disse drøftelser indrømmede klageren udtrykkeligt, at direktørernes samlede lønninger omfattede vederlag for indirekte opgaver, og at det ville være økonomisk urimeligt at konkludere andet. Den administrerende direktørs brev af 11. juni 2008 bekræftede kun dette. De administrerende direktørers ansættelseskontrakter nævnte ingen ordning, der udelukkede ledelsesmæssige og administrative aktiviteter fra lønningerne. Tværtimod havde de faktisk ikke planlagt nogen ekstra løn for overarbejde, arbejde på søn- eller helligdage eller nogen anden form for ekstra arbejde. Hvis et sådant arbejde blev udført, blev det anset for at være dækket af den samlede løn. Klagerens nye opfattelse af, at vederlaget for ledelsesmæssige og administrative aktiviteter ikke indgik i de administrerende direktørers lønninger, var derfor ikke overbevisende. Denne opfattelse var faktisk ikke i overensstemmelse med kontraktbestemmelserne og svarede ikke til den økonomiske virkelighed.

11. Rapporten anerkendte endvidere, at det var korrekt, at kontrakten ikke krævede, at klageren registrerede den tid, som de administrerende direktører brugte på ledelses- og generalomkostninger. Klageren fremlagde imidlertid ikke noget relevant grundlag for at vurdere omfanget af de indirekte aktiviteter eller dokumentation for et alternativ til den faste sats på 20 %. Den faste takst var således den eneste tilgængelige og relevante indikator. Den var berettiget, rimelig og forholdsmæssig.

12. Eftersom klageren bekræftede, at der ikke havde været nogen kompensation for de timer, der var brugt på PCF-projektet, måtte de medtages i beregningen af de administrerende direktørers samlede produktive tid. I modsat fald ville situationen være af en sådan art, at klageren ville gøre krav på lønomkostningerne i forbindelse med EF-projekterne uden at pådrage sig nogen lønomkostninger overhovedet i forbindelse med PCF-projektet. Desuden ville de administrerende direktører i en sådan situation have indvilliget i at udføre mange timers kvalificeret arbejde uden at blive tilstrækkeligt kompenseret, hvilket var "ude af økonomiske overvejelser og ikke forståeligt".

13. Den 14. januar 2010 bekræftede Kommissionen det samlede beløb, der skulle tilbagesøges fra klageren til kuratoren.

14. Den 16. marts 2010 fremsendte kuratoren de administrerende direktørers svar på sin skrivelse af 14. januar 2010 til Kommissionen. De anfægtede revisionskonklusionerne, fremlagde en ny analyse af de skyldige beløb og konkluderede, at klageren ikke skulle tilbagebetale nogen penge, men at Kommissionen tværtimod skyldte klageren et vist beløb. De to administrerende direktører foreslog en mindelig løsning, hvor begge parter ville give afkald på deres respektive krav.

15. Den 23. november 2010 reducerede Kommissionen i lyset af de nye oplysninger fra klageren sin oprindelige påstand.

16. Den 23. december 2010 anmodede kuratoren Kommissionen om at præcisere, hvordan den var nået frem til det pågældende beløb. Da Kommissionen ikke havde dokumenteret det ønskede beløb, kunne det ikke registreres under insolvensbehandlingen.

17. Den 18. februar 2011 præciserede Kommissionen sin metode. Samtidig forklarede den, at den havde gennemgået det beløb, som klageren havde anmodet om, på grundlag af de nye oplysninger.

18. Den 22. marts 2011 fremsendte kurator de administrerende direktørers bemærkninger vedrørende Kommissionens seneste beregninger til Kommissionen.

19. Den 21. juni 2011 afviste Kommissionen de administrerende direktørers påstande og anførte, at det endelige beløb, som klageren skulle betale, var 4 412,31 EUR.

Undersøgelsens genstand

20. I sin klage til Ombudsmanden fremsatte klageren følgende påstande og påstande:

Påstande:

1. Kommissionen anså fejlagtigt og ulovligt dele af lønningerne til klagerens to administrerende direktører, der var opført på projekterne, for at være vederlag for ledelses- og administrationsaktiviteter. Subsidiært har Kommissionen ved at anvende en fast sats på 20% på de to administrerende direktørers lønninger fejlagtigt og urimeligt beregnet det omkostningsbeløb, som den anser for at vedrøre forvaltnings- og administrationsaktiviteter.

2. Kommissionen anså fejlagtigt de timer, som klagerens to administrerende direktører arbejdede inden for rammerne af PSF-projektet, et projekt, der ikke blev finansieret af Kommissionen, for at være blevet aflønnet ved hjælp af de administrerende direktørers lønninger, der blev debiteret de af Kommissionen finansierede projekter.

Påstande:

1. Kommissionen bør anerkende de dele af lønningerne til klagerens to administrerende direktører, som den i øjeblikket anser for at være vederlag for ledelses- og administrationsaktiviteter, som støtteberettigede omkostninger. Subsidiært bør Kommissionen korrigere sin beregning af disse omkostninger og være af den opfattelse, at den faste takst på 20 % kun i mindre omfang kan anses for at svare til omkostningerne til forvaltning og administrative aktiviteter.

2. Kommissionen bør afholde sig fra at anse de timer, som klagerens to administrerende direktører har arbejdet på PSF-projektet, for at være blevet aflønnet med de lønninger, der er debiteret projekterne, og bør derfor korrigere de gældende timehonorarer.

Undersøgelsen

21. Den 6. august 2011 indgav klageren sin klage til Ombudsmanden.

22. Den 12. september 2011 indledte Ombudsmanden en undersøgelse og opfordrede Europa-Kommissionen til at afgive en udtalelse om påstandene og påstandene.

23. Den 13. december 2011 modtog Ombudsmanden Kommissionens udtalelse. Den 13. januar 2012 fremsendte Kommissionen en oversættelse af udtalelsen til tysk.

24. Den 5. januar 2012 fremsendte Ombudsmanden den engelske udgave af Kommissionens udtalelse til klageren. Den 17. januar 2012 blev den tyske oversættelse af udtalelsen også sendt til klageren.

25. Den 27. februar 2012 fremsendte klageren sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

26. Ombudsmanden bemærker, at den foreliggende sag vedrører en tvist vedrørende analysen og fortolkningen af klagerens regnskaber og Kommissionens beregning af støtteberettigede omkostninger. I betragtning af sagens tekniske karakter og dens kompleksitet med hensyn til bogføringsmæssige beviser kan Ombudsmandens undersøgelse kun fokusere på de proceduremæssige aspekter og kontrollen af, om Kommissionen foretog et åbenbart urigtigt skøn i sin analyse af de støtteberettigede omkostninger. I lyset af klagerens to påstande vedrørende to forskellige aspekter af Kommissionens vurdering, som begge er omstridte, vil Ombudsmanden analysere dem hver for sig.

A. Påstand om, at Kommissionen fejlagtigt og ulovligt vurderede vederlaget til klagerens administrerende direktører og fejlagtigt og urimeligt anvendte den faste sats på 20 % og dermed forbundne krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

27. I sin klage hævdede klageren først, at Kommissionen fejlagtigt og ulovligt anså dele af lønningerne til dens administrerende direktører, der var opført på projekterne som direkte omkostninger, for at være vederlag for deres ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, som burde have været anmeldt som en del af de indirekte omkostninger. Ifølge klageren er der ikke noget retsgrundlag for at afvise det tilsvarende beløb som direkte omkostninger.

28. Klageren tilføjede, at Kommissionens udtalelse var fejlagtig, fordi de administrerende direktørers lønninger blev fastsat på forhånd på grundlag af det antal timer, der var afsat til projekterne. Der var ikke medtaget timer i forbindelse med ledelsesmæssige og administrative aktiviteter. Dette var normal praksis i små virksomheder og i overensstemmelse med fælles regnskabsprincipper. Alle relevante omkostningsopgørelser var blevet revideret uafhængigt af to revisorer, som var blevet udpeget af klageren, og som attesterede, at de var korrekte. Det var derfor uacceptabelt, at Kommissionen fastholdt sit synspunkt om, at de administrerende direktørers omkostninger ikke var støtteberettigede. Ifølge klageren og på grundlag af Kommissionens beregninger beløb disse omkostninger sig til 179 410,74 EUR. Klageren understregede, at disse omkostninger var støtteberettigede.

29. Desuden burde Kommissionen have taget hensyn til klagerens aktuelle udtalelser om, at ingen omkostninger til ledelsesmæssige og administrative aktiviteter var blevet debiteret projekterne. Klagerens repræsentanter havde tidligere fremsat erklæringer om det modsatte under pres, og de blev senere rettet. Antagelsen i skrivelsen af 11. juni 2008 om, at de administrerende direktørers lønninger omfattede omkostninger i forbindelse med ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, skulle betragtes som en del af et kompromisforslag. Erklæringen var en del af en brevskabelon, som blev fremlagt af en af revisorerne under den eksterne revision, og som revisoren søgte at få underskrevet og returneret af klageren under selve revisionen. Revisoren satte klageren under stort pres ved at anføre, at manglende underskrift ville medføre, at revisoren anså forhøjelserne af de administrerende direktørers lønninger for at være uhensigtsmæssige. Optagelsen var således et resultat af stort pres og tidspres. Ovennævnte formular blev underskrevet af klagerens repræsentant uden at have søgt forudgående juridisk rådgivning.

30. Med hensyn til Kommissionens beregning af de dele af de administrerende direktørers lønninger, der vedrører ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, ser klageren ingen begrundelse for at anvende en fast sats på 20 % på de to administrerende direktørers lønninger. Kommissionen overvurderede således i alvorlig grad de ikke-støtteberettigede omkostninger.

31. Endvidere anførte revisoren under revisionen, at han ville søge at få omkostningerne i forbindelse med ledelsesmæssige og administrative aktiviteter beregnet som 10 % af de direkte omkostninger, der blev debiteret projektet. Ikke desto mindre beregnede Kommissionen i sidste ende disse omkostninger til 20 % af de direkte omkostninger. Ifølge klageren skyldes dette, at klageren nægtede at underskrive optagelsen på stedet.

32. Klageren påpegede, at den ikke aflønnede sine administrerende direktører for omkostningerne i forbindelse med forvaltning og administrative aktiviteter. De dokumenter, der blev forelagt Kommissionen, indeholdt derfor ingen oplysninger herom. Klageren indrømmede, at anvendelsen af timesedler ville have givet et rimeligt grundlag for vurderingen. Men de blev ikke brugt. Der var ingen forpligtelse til at registrere de arbejdstimer, der blev brugt på ledelse og administration, da disse timer ikke var blevet debiteret projektet. Kommissionen burde derfor ikke have draget en konklusion med negative konsekvenser for klageren på grund af manglen på sådanne beviser.

33. Klageren forklarede endvidere, at den havde valgt modellen med faste fuldomkostningssatser til sin regnskabsføring i forbindelse med projekter finansieret af Kommissionen. Ifølge denne model konteres 100 % af de direkte omkostninger og en yderligere fast takst på 20 % for indirekte omkostninger et projekt. Ved beregningen af de omkostninger, som Kommissionen anser for at vedrøre ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, anvendte den den faste sats på 20 % på de administrerende direktørers lønninger og anså disse omkostninger for at være indirekte omkostninger. Klageren påpegede, at det var gratis at anvende den faste sats på 20 %, og som det klart fremgår af klagerens bøger, blev det relevante beløb primært anvendt til at dække materielle udgifter. Det følger heraf, at kun et lille resterende beløb af den faste sats på 20% kan anses for at vedrøre ledelsesmæssige og administrative aktiviteter. Hvis dette ræsonnement skulle anvendes på beregningen af omkostninger i forbindelse med ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, ville det efter klagerens opfattelse medføre, at Kommissionen skulle anerkende beløbet på 95 775,06 EUR som støtteberettigede omkostninger. Klageren anførte, at Kommissionens svar ikke behandlede disse relevante argumenter.

34. I sin udtalelse fastholdt Kommissionen, at timesatserne for de to administrerende direktører omfattede lønkomponenter i forbindelse med ledelsesmæssige og administrative opgaver. Disse komponenter blev allerede finansieret af den faste takst på 20 % for indirekte omkostninger, som blev valgt på frivillig basis af klageren (artikel II.22.1 i bilag II til de kontrakter, som klageren har underskrevet), og som anses for at dække alle indirekte omkostninger, som klageren har afholdt i forbindelse med projektet. Hvis dette ikke anerkendes, vil det føre til dobbeltfinansiering, hvilket er strengt forbudt i henhold til finansforordningens artikel 111, der finder anvendelse på alle EU-tilskudsforanstaltninger. I mangel af alternative beviser er det eneste objektive og uafhængige grundlag for at fastslå andelen af ledelses- og administrationsaktiviteter i de administrerende direktørers samlede løn den faste sats på 20 %.

35. Kommissionen bemærkede endvidere, at dens konklusioner var baseret på et solidt faktuelt grundlag og er fuldt ud lovlige. I henhold til artikel II.19.1 i bilag II til kontrakten skal de støtteberettigede omkostninger, der afholdes i forbindelse med gennemførelsen af projektet, være faktiske, økonomiske og nødvendige for gennemførelsen af projektet. I henhold til artikel II.20.1 er direkte omkostninger de støtteberettigede omkostninger, der kan henføres direkte til projektet. I henhold til artikel II.21 er indirekte omkostninger de støtteberettigede omkostninger, som kontrahenterne ikke kan identificere som direkte knyttet til projektet, men som kan identificeres og begrundes som værende afholdt i direkte forbindelse med de støtteberettigede direkte omkostninger, der henføres til projektet. I henhold til FP6 Guide to Financial Issues kan omkostninger i forbindelse med en virksomheds generelle administration og ledelse betragtes som indirekte omkostninger.

36. Klageren opkrævede de administrerende direktørers fulde løn for projektarbejde. Med hensyn til omkostningsregnskaber benægter denne tilgang, at de administrerende direktører ud over projektarbejde også udfører ledelsesmæssige og administrative opgaver for at sikre den operationelle drift af deres virksomhed, som er ikkeproduktive og som sådan betragtes som indirekte omkostninger. Desuden anerkendte de administrerende direktører udtrykkeligt under revisionen på stedet og i et brev til Kommissionen af 11. juni 2008, at deres samlede løn faktisk omfattede et rimeligt vederlag for deres aktiviteter som ledere. Klagerens tilgang indebærer, at alle lønomkostninger henføres som direkte omkostninger til projekter, mens dele af disse omkostninger i virkeligheden burde have været anmeldt som indirekte omkostninger.

37. Klagerens udtalelser om, at ingen omkostninger til ledelsesmæssige og administrative aktiviteter var blevet debiteret projektet, var ikke underbygget af nogen dokumentation. Kommissionen tog behørigt hensyn til alle beviser og præciseringer, som klageren havde fremlagt under revisionsarbejdet på stedet og de efterfølgende drøftelser. De to administrerende direktørers ansættelseskontrakter nævnte ikke en ordning, hvorved ingen del af de ledelsesmæssige og administrative aktiviteter blev medtaget i den samlede løn.

38. Kommissionen afviste endvidere påstanden om, at klagerens indrømmelser blev foretaget under pres. Den påpegede, at den tjenestegren, der har til opgave at udføre finansielle revisioner, foretager ca. 200 revisioner hvert år, og at der i ingen af disse revisioner er fremsat påstande mod Kommissionens tjenestemænd. Kommissionens revisorer pålægges at udføre revisioner på en gennemsigtig og samarbejdsbaseret måde. De reviderede kontrahenter underrettes om de foreløbige revisionsresultater og deres potentielle finansielle virkninger i løbet af revisionen og på et afsluttende møde, der afholdes ved afslutningen af revisionsarbejdet på stedet. Hertil kommer, at revisionsberetningerne redigeres og senere meddeles kontrahenterne. Det ser ud til, at klageren fejlfortolkede de præciseringer, som revisorerne gav under revisionsarbejdet på stedet vedrørende revisionskonklusionerne, som en trussel eller på anden måde upassende adfærd fra Kommissionens tjenestemænds side. Revisorerne forsøgte kun at vurdere situationen og identificere nyttige oplysninger i samarbejde med klageren.

39. Desuden forklarede Kommissionen, at der under revisionen var forskellige elementer, som pegede på, at en del af de ikkeproduktive opgaver kunne indgå i de administrerende direktørers lønninger. Disse elementer, såsom den betydelige stigning i de to administrerende direktørers vederlag, er objektive forhold, som i sig selv er tilstrækkelige til at give Kommissionen en begrundet konklusion. På dette grundlag meddelte revisorerne i fuld åbenhed klageren, at hvis der ikke blev fundet rimelige forklaringer på den behørigt begrundede del af de indirekte omkostninger i direktørernes vederlag, ville de ikke have nogen anden mulighed end at foreslå, at 20 % af direktørernes vederlag blev afvist som indirekte omkostninger. De udtrykkelige indrømmelser, som klageren gav under revisionsarbejdet på stedet om den reelle karakter af de administrerende direktørers lønninger, samt de forklaringer i samme forstand, som blev givet til Kommissionen i brevet af 11. juni 2008, gjorde faktisk ikke nogen forskel i Kommissionens opfattelse, som ville have været den samme selv uden dem.

40. Med hensyn til den anmodning, der blev fremsat under revisionen om klagerens skriftlige erklæring, er det korrekt, at når revisorerne har indsamlet konkrete faktuelle beviser for et problem, er det normal praksis at anmode om flere forklaringer og begrundelser vedrørende de særlige omstændigheder ved problemet for at vurdere situationen på den bedst mulige måde. Sådanne anmodninger kan naturligvis tage form af en skriftlig erklæring under revisionen, f.eks. i klagerens tilfælde, men de kan på ingen måde betragtes som pres.

41. Ifølge Kommissionen er angivelsen af, at "erklæringerne blev afgivet under pres og blev korrigeret senere", ganske enkelt ukorrekt. I forlængelse af meddelelsen om revisionsresultaterne under revisionsfeltarbejdet og revisorernes anmodning om præcisering kontaktede klageren sin revisor telefonisk under revisionen og afgav efter dennes råd ikke en skriftlig erklæring. Tværtimod fremsatte klageren sine første formelle erklæringer om sagen i et brev af 11. juni 2008, dvs. et godt stykke tid efter revisionen. Revisorerne tog disse oplysninger i betragtning i deres konklusioner og vedlagde brevet som bilag til revisionsberetningen med henblik på at sikre størst mulig gennemsigtighed i deres arbejde.

42. Med hensyn til den metode, der blev anvendt til at vurdere de dele af de kontraktansattes løn, der vedrørte ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, benægtede Kommissionen, at anvendelsen af den faste sats på 20 % var urimelig. Klageren dokumenterede faktisk ikke den faktiske inddragelse af de administrerende direktører i ledelsesmæssige og administrative opgaver ved hjælp af pålidelige midler såsom tidsregistreringer eller alternativ dokumentation. Da der ikke findes noget alternativt grundlag, og da klageren heller ikke har fremsat noget alternativt forslag til beregning af det specifikke beløb i forbindelse med indirekte opgaver, selv efter Kommissionens anmodning, blev det konkluderet, at det eneste objektive grundlag for at fjerne de indirekte omkostningselementer fra de to administrerende direktørers samlede vederlag er den faste sats på 20 % for indirekte omkostninger, som klageren anvender på frivillig basis i alle EU-finansierede projekter (artikel II.22.1 i bilag II (Almindelige betingelser)) til RP6-modellen.

43. Kommissionen var også af den opfattelse, at klagerens regnskaber ikke indeholder nogen dokumentation til støtte for dens argument om, at kun en lille del af den faste sats på 20 % kunne have været brugt på ledelsesmæssige og administrative aktiviteter. Desuden fremlagde klageren ikke noget alternativt grundlag for at påvise de to administrerende direktørers indirekte aktiviteter.

44. Desuden påpegede Kommissionen, at de timesatser på henholdsvis 120 EUR og 100 EUR, som klageren oprindeligt opkrævede, er for høje i forhold til de honorarer, som Kommissionen tildelte for kontraherede eksperttjenester (56,25 EUR). Selv efter at Kommissionen har justeret disse satser, er timesatserne for en administrerende direktør stadig forholdsvis højere end dette referencepunkt, mens timesatserne for den anden administrerende direktør er forholdsvis sammenlignelige. Kommissionens tilgang var således retfærdig og rimelig.

45. I sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse insisterede klageren på, at de administrerende direktørers ikkeproduktive aktiviteter ikke blev aflønnet. Disse aktiviteter indgik derfor ikke i de kontraktmæssige lønninger og blev ikke debiteret projekterne to gange. Dette blev allerede forklaret i brevet af 11. juni 2008, som også indeholdt inkonsekvente indrømmelser. Disse indrømmelser var imidlertid påvirket af Kommissionens revisors adfærd under revisionen. De blev foretaget i håb om at opnå en vurdering på under 20 % af de dele af de administrerende direktørers lønninger, der vedrører ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, som foreslået af revisoren under revisionen. Klageren påpegede endvidere, at disse indrømmelser klart spillede en vigtig rolle i Kommissionens vurdering. Kommissionen har faktisk henvist til dem flere gange i sin analyse, og dens nuværende forklaringer på det modsatte er inkonsekvente. Deres betydning fremgår også af den vægt, som revisoren åbenbart tillagde den formular, som han ønskede underskrevet under revisionen, og hvis indhold han fastlagde. Som forklaret i brevet af 11. juni 2008 skyldtes stigningen i de administrerende direktørers lønninger blot den øgede arbejdsbyrde. Kommissionen har ikke forklaret, hvorfor dens fortolkning adskiller sig fra vurderingen fra de to uafhængige revisorer, der godkendte klagerens omkostningsanmeldelser.

46. Med hensyn til anvendelsen af den faste sats på 20 % til fastsættelse af de dele af de administrerende direktørers lønninger, der vedrører deres ledelses- og administrationsaktiviteter, gentog klageren de argumenter, den havde fremsat i den oprindelige klage, og insisterede på, at Kommissionens tilgang ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, da de dele af lønningerne, der vedrører ledelses- og administrationsaktiviteter, som det fremgår af klagerens regnskaber, kun kan udgøre en lille del af de 20 %, der vedrører alle indirekte omkostninger. De afviste beløb er derfor uforholdsmæssigt høje.

Ombudsmandens vurdering

47. Indledningsvis finder Ombudsmanden det nyttigt at tage stilling til parternes divergerende synspunkter om, hvorvidt klagerens skriftlige (formelle) indrømmelser blev opnået under pres. Ombudsmanden erkender, at de nævnte indrømmelser kunne have været bestemt af udvekslingen mellem klageren og Kommissionens repræsentanter under revisionen, selv om de blev foretaget næsten to uger efter afslutningen af revisionen. Ombudsmanden er imidlertid af den opfattelse, at klageren ikke på overbevisende måde har påvist, at den har været udsat for et "pres", der går ud over, hvad der kan betragtes som legitime former for udveksling under en revision eller en inspektion, som nødvendigvis indebærer et vist stressniveau samt drøftelse af mulige justeringer eller sanktioner. Ombudsmanden ser heller ingen beviser for, at Kommissionens repræsentanter bevidst forsøgte at narre klageren til at give en indrømmelse ved at tilbyde en lavere procentsats for vurderingen af de dele af direktørernes lønninger, der vedrører de ledelsesmæssige og administrative aktiviteter. Under alle omstændigheder finder Ombudsmanden ikke Kommissionens forklaring om, at de nævnte indrømmelser ikke var afgørende for dens vurdering, åbenbart urimelig. Samlet set mener Ombudsmanden ikke, at Kommissionens vurdering i afgørende grad var baseret på urimeligt indsamlede beviser.

48. Med hensyn til påstanden om ulovlighed forstår Ombudsmanden, at klageren ikke er enig i Kommissionens behandling af de administrerende direktørers lønninger. Kommissionen konkluderede, at de lønninger til de administrerende direktører, som den havde fået forelagt som direkte omkostninger i forbindelse med projekterne, bestod af midler, der dækkede ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, bortset fra andre aktiviteter. Efter Kommissionens opfattelse bør vederlag for ledelsesmæssige og administrative aktiviteter imidlertid betragtes som indirekte omkostninger og fjernes fra de anmeldte direkte omkostninger. Ombudsmanden er tilfreds med Kommissionens forklaring.

49. Kommissionen har nemlig med rette gjort gældende, at der i artikel II.20 og II.21 i bilag II til kontrakten sondres mellem støtteberettigede direkte og indirekte omkostninger. Direkte omkostninger defineres som omkostninger, der er støtteberettigede i henhold til artikel II.19, kan identificeres af kontrahenten i overensstemmelse med dennes regnskabssystem og kan henføres direkte til projektet. Indirekte omkostninger er derimod omkostninger, der er støtteberettigede i henhold til artikel II.19, og som kontrahenten ikke kan identificere som direkte knyttet til projektet, men som ifølge kontrahentens regnskabssystem kan identificeres og begrundes som værende afholdt i direkte forbindelse med de støtteberettigede direkte omkostninger, der henføres til projektet. Det ser derfor ud til, at der var et klart retsgrundlag for at kontrollere, om klageren skelnede korrekt mellem disse to kategorier af omkostninger, da de hver især følger en forskellig finansieringsordning. Klageren fremlagde ingen beviser for, at dette ikke var tilfældet.

50. Ombudsmanden forstår endvidere, at Kommissionens konklusion var baseret på elementer, der blev identificeret og/eller bekræftet under revisionen, nemlig at der skete en betydelig stigning i de administrerende direktørers vederlag i løbet af gennemførelsen af de EU-finansierede projekter, og revisorernes opfattelse af, at dette pegede på den potentielle medtagelse af ikkeproduktive opgaver i de administrerende direktørers lønninger. Det er rimeligt. Kommissionens synspunkt om, at det forhold, at klageren fakturerede de administrerende direktørers fulde lønninger for projektarbejde, også tydede på, at deres ledelsesmæssige og administrative aktiviteter var medtaget i disse beløb, er også rimeligt.

51. Ombudsmanden er også enig med Kommissionen i, at klagerens argumenter om det modsatte, dvs. at ingen omkostninger til ledelsesmæssige og administrative aktiviteter var blevet debiteret projektet, ikke var underbygget af nogen dokumentation. Det er navnlig ubestridt mellem parterne, at det ikke fremgik af ansættelseskontrakterne for de to administrerende direktører, at lønnen ikke dækkede vederlag for ledelsesmæssige og administrative aktiviteter.

52. Selv hvis klagerens synspunkt blev accepteret, at de administrerende direktørers udtrykkelige anerkendelse under revisionen på stedet og i et brev til Kommissionen af 11. juni 2008 af, at deres samlede løn faktisk omfattede et rimeligt vederlag for deres aktiviteter som ledere, blev tvunget af omstændighederne (hvilket ikke syntes at være tilfældet, jf. punkt 47 ovenfor), hævdede Kommissionen, at dette ikke var afgørende for dens konklusioner, og at dens opfattelse også ville have været den samme uden de nævnte udtrykkelige indrømmelser. Selv om det er korrekt, at Kommissionen baserede sig på disse erklæringer i sin revisionsrapport, nævner dette dokument også klart andre elementer, der blev taget i betragtning, såsom ansættelseskontrakternes indhold og den økonomiske virkelighed.

53. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden, at Kommissionen behørigt begrundede sin afgørelse, og at de beviser, der er fremlagt for Ombudsmanden, ikke afslører noget åbenbart urigtigt skøn i Kommissionens vurdering af dette punkt.

54. I mangel af et åbenbart urigtigt skøn i Kommissionens vurdering af, at dele af de administrerende direktørers lønninger vedrørte deres ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, skal Ombudsmanden derefter undersøge, om Kommissionen fejlagtigt og urimeligt beregnede de omkostninger, der var forbundet med disse aktiviteter, ved at anvende en fast sats på 20 % på de administrerende direktørers lønninger.

55. Ombudsmanden finder Kommissionens forklaring om, at det under sagens omstændigheder ikke var muligt nøjagtigt at fastslå den nøjagtige andel af ledende og administrative aktiviteter i de administrerende direktørers lønninger, rimelig. Kommissionen hævdede faktisk, at klageren i) ikke underbyggede den faktiske inddragelse af de administrerende direktører i forvaltningsmæssige og administrative opgaver på nogen pålidelig måde (såsom timesedler eller alternativ dokumentation) og ii) ikke fremlagde noget alternativt forslag til beregning af det specifikke beløb i forbindelse med indirekte opgaver på trods af Kommissionens anmodning herom.

56. Klagerens argument om, at den ikke var forpligtet til at føre fortegnelser over den tid, som dens administrerende direktører brugte på ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, er ikke relevant, fordi det ikke afkræfter Kommissionens synspunkt om, at der ud over den faste sats på 20 % ikke var andre midler til objektivt at vurdere de dele af de administrerende direktørers lønninger, der vedrørte disse aktiviteter.

57. Med hensyn til klagerens argument om, at dens bøger indeholder beviser for, at kun en mindre del af den faste sats på 20 % kunne have været brugt på administrerende direktørers ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, bemærker Ombudsmanden, at Kommissionens bemærkning om dette særlige punkt i dens udtalelse er temmelig lakonisk. Ikke desto mindre kan Ombudsmanden i mangel af overbevisende beviser for, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, ikke sætte sit synspunkt i stedet for revisorernes synspunkt, som Kommissionen baserede sin konklusion om, at klagerens regnskaber ikke indeholder noget bevis til støtte for dens argument.

58. Ombudsmanden er desuden i tvivl om, hvorvidt de beviser, som klageren har fremlagt i løbet af undersøgelsen, kan anses for nøjagtigt at påvise de samlede støtteberettigede materielle indirekte omkostninger, der er afholdt inden for rammerne af de EU-finansierede projekter. Selv hvis det antages, at det kan anses for at være tilfældet, er Ombudsmanden af den opfattelse, at det samlede beløb for de faktiske materielle (indirekte) omkostninger ikke som sådan er nyttigt med henblik på at fastsætte det nøjagtige faktiske beløb, der svarer til de ledelsesmæssige og administrative aktiviteter, der indgår i de administrerende direktørers kontraktmæssige lønninger.

59. Klagerens påstand er faktisk baseret på den antagelse, at summen af de to ovennævnte poster svarer til den faste takst og dermed udgør nøjagtig 20 % af de støtteberettigede direkte omkostninger. Efter Ombudsmandens opfattelse, som er baseret på de oplysninger og beviser, som parterne har forelagt ham, er dette imidlertid ikke nødvendigvis tilfældet. Summen af både de faktiske væsentlige omkostninger, som klageren har afholdt i forbindelse med gennemførelsen af de EU-finansierede projekter, og det faktiske vederlag til de to administrerende direktører for deres ledelsesmæssige og administrative aktiviteter i forbindelse med gennemførelsen af disse projekter kan være højere end det beløb, der svarer til den faste sats på 20 %, jf. artikel II.22 i bilag II til de kontrakter, som klageren har indgået med Europa-Kommissionen. Det princip, som denne faste takst synes at være baseret på, er netop, at det EU-bidragsbeløb, der svarer til de indirekte omkostninger, ikke nødvendigvis svarer nøjagtigt til de faktiske indirekte omkostninger, som klageren har afholdt. Dette beløb kan være mindre, men også større end EU's bidrag til indirekte omkostninger.

60. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at der ikke foreligger fejl eller forsømmelser med hensyn til den første påstand. Den dermed forbundne påstand kan derfor ikke tages til følge.

B. Påstand om, at Kommissionen fejlagtigt fandt, at klagerens administrerende direktørers arbejde med et andet projekt blev henført under de EU-finansierede projekter og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

61. I sin klage hævdede klageren, at Kommissionen anså de timer, som klagerens administrerende direktører arbejdede inden for rammerne af PSF-projektet, et projekt, der ikke var finansieret af Kommissionen, for at være blevet aflønnet ved, at klageren fakturerede de administrerende direktørers lønninger til de projekter, der var finansieret af Kommissionen, og som var omfattet af dens kontrakter med Kommissionen.

62. Klageren forklarede, at dens administrerende direktører fra 2005 til 2009 også havde arbejdet på "PSF-projektet", som ikke var finansieret af Kommissionen. Med henblik på dette projekt og for at dække specifikke risici oprettede de et andet selskab (»selskabet«), som ikke var tilknyttet klageren.

63. I 2006 og 2007 blev det navnlig nødvendigt at forbedre klagerens likviditet på grund af forsinkelser i modtagelsen af betalinger fra Kommissionen til EU-finansierede projekter. Til dette formål blev de timer, som de to administrerende direktører arbejdede på PSF-projektet, ikke faktureret af virksomheden, men i stedet af klageren. Klageren udstedte således fakturaer for omkostninger afholdt inden for rammerne af PSF-projektet. En autoriseret revisor attesterede, at denne praksis var i overensstemmelse med loven.

64. Klageren påpegede, at de ekstra timer, som de to administrerende direktører havde arbejdet på PSF-projektet, ikke havde nogen indvirkning på beregningen af deres lønninger inden for rammerne af de projekter, der var omfattet af kontrakterne med Kommissionen, hvilket klart fremgik af dokumentationen. Kommissionen så imidlertid bort fra dette forhold og anså de timer, der blev arbejdet på PSF-projektet, for at være dækket af de lønninger, som klageren udbetalte til de administrerende direktører. Derfor var de timesatser, der kunne opkræves af de af Kommissionen finansierede projekter, betydeligt lavere. Efter klagerens opfattelse gav dette anledning til uberettiget berigelse fra Kommissionens side.

65. Klageren fremførte, at der ikke var noget retsgrundlag for at tage hensyn til de timer, som de to administrerende direktører arbejdede på PSF-projektet, i beregningen af de gældende timesatser i de af Kommissionen finansierede projekter.

66. Kommissionen forklarede i sin udtalelse, at standardmetoden til fastsættelse af personaleomkostninger er baseret på beregningen af den individuelle, faktiske og støtteberettigede timesats. Disse timesatser beregnes ved at dividere medarbejderens samlede faktiske omkostninger (lønomkostningerne) med medarbejderens samlede faktiske produktive timer.

67. For så vidt angår de arbejdstimer, som klageren hævder inden for rammerne af det ikke-EU-finansierede PSF-projekt, kunne der ikke findes nogen kompensation. De administrerende direktørers ansættelseskontrakter angiver heller ikke det samlede antal arbejdstimer for dette projekt. Som følge heraf og i henhold til bestemmelserne om den generelle støtteberettigelse for omkostninger i artikel II.19 i bilag II til de kontrakter, som klageren har indgået med Kommissionen, skulle disse timer medregnes i den samlede produktive tid for nøjagtigt at fastsætte klagerens individuelle, faktiske og støtteberettigede timepris.

68. Ifølge Kommissionen ville det være inkonsekvent og uøkonomisk at følge klagerens forklaring. Det ville være inkonsekvent, fordi det ville resultere i, at klageren kun opkræver og kræver lønomkostninger i EU-finansierede projekter, mens der ikke ville blive opkrævet lønomkostninger for PSF-projektet. Det projektarbejde, der udføres af de administrerende direktører for sidstnævnte projekt, vil med andre ord blive støttet af de EU-finansierede projekter og derfor være gratis for klageren. Ligeledes ville det være "af økonomiske hensyn, fordi det ville resultere i, at de to administrerende direktører accepterer at udføre mange timers kvalificeret arbejde uden at blive tilstrækkeligt kompenseret".

69. Kommissionens justeringer af de administrerende direktørers samlede produktive tid var baseret på beviser for, at de timer, som klageren hævdede blev arbejdet inden for rammerne af det ikke-EU-finansierede PSF-projekt, ikke blev kompenseret. Efter Kommissionens opfattelse var denne tilgang i overensstemmelse med de relevante retlige bestemmelser om fastsættelse af støtteberettigede omkostninger, mere eksplicit med ovennævnte artikel II.19.1, som begrænser godtgørelsen af omkostninger til omkostninger, der er faktiske, økonomiske og nødvendige for gennemførelsen af projektet.

70. I sine bemærkninger anfægtede klageren Kommissionens bemærkninger. Den anførte, at dens egen tilgang ikke var inkonsekvent, da sagen udgjorde en undtagelse. Tabellen til beregning af de administrerende direktørers lønninger i brevet af 11. juni 2008 indeholder ingen timer for PSF-projektet. Desuden var der ingen kontrakt mellem klageren og PSF-konsortiet om levering af tjenesteydelser til PSF-projektet. Den senere overførsel af timer til klageren var et alternativ til et lån og var begrundet i behovet for at øge klagerens likviditet. Klageren bestred også påstanden om, at dens tilgang var uøkonomisk. Hvis de administrerende direktører ikke havde overført deres timer til klageren, ville de faktisk være blevet aflønnet for deres arbejde med PSF-projektet ud over deres kontraktmæssige lønninger.

Ombudsmandens vurdering

71. Med hensyn til klagerens argument om, at der ikke er noget retsgrundlag for ved beregningen af de gældende timesatser at tage hensyn til de timer, som de to administrerende direktører har arbejdet på PSF-projektet, er Ombudsmanden overbevist af Kommissionens forklaring. Ifølge denne forklaring blev operationen gennemført på grundlag af bestemmelserne om den generelle støtteberettigelse for omkostninger (artikel II.19 i bilag II til de kontrakter, som klageren indgik med Kommissionen), som begrænser godtgørelsen af omkostninger til de omkostninger, der er faktiske, økonomiske og nødvendige for gennemførelsen af projektet. Det er klart, at PSF-omkostningerne ikke kan betragtes som faktiske, økonomiske og nødvendige for gennemførelsen af de EU-finansierede projekter.

72. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen fejlagtigt anså de arbejdstimer, som de administrerende direktører arbejdede inden for rammerne af PSF-projektet, for at være blevet aflønnet ved hjælp af de administrerende direktørers lønninger, der blev debiteret de projekter, som Kommissionen finansierede, finder Ombudsmanden også Kommissionens forklaring, som sammenfattet ovenfor i punkt 66-69, overbevisende. Han ser ingen tegn på en åbenbar fejl i sin vurdering. Kommissionen forklarede faktisk med rette, at klageren ikke fremlagde dokumentation for, at dens administrerende direktører havde modtaget kompensation for deres aktiviteter inden for rammerne af PSF-projektet. Ombudsmanden finder det derfor rimeligt, at Kommissionen fandt, at de pågældende timer blev aflønnet med de administrerende direktørers kontraktmæssige løn.

73. Ombudsmanden er også enig med Kommissionen i, at en anden beslutning i mangel af dokumentation for særskilt kompensation ville betyde, at de administrerende direktører praktisk talt ville have accepteret at arbejde for PSF-projektet uden at blive kompenseret. Deres arbejde med PSF-projektet ville imidlertid faktisk være blevet støttet af EU, selv om det ikke var et EU-finansieret projekt.

74. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden ikke et tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med denne påstand. Den dermed forbundne påstand kan derfor ikke tages til følge.

C. Forslag til afgørelse

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Ombudsmanden finder ingen tilfælde af fejl eller forsømmelser, der svarer til klagerens påstande. Klagerens påstande kan derfor ikke tages til følge.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 25. juni 2013