- DA Dansk
Maskinoversættelser kan indeholde fejl, der potentielt gør teksten mindre klar og nøjagtig. Ombudsmanden påtager sig intet ansvar for eventuelle afvigelser. For de mest pålidelige oplysninger og den største retssikkerhed henvises der til originalversionen på engelsk, som der er linket til ovenfor.
Læs mere i vores sprog- og oversættelsespolitik.
Afgørelse om, hvordan Europa-Kommissionen overvåger og sikrer de kroatiske myndigheders overholdelse af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med grænseforvaltningsoperationer, der støttes med EU-midler (sag 1598/2020/VS)
Afgørelse
Sag 1598/2020/VS - Indledt den Fredag | 06 november 2020 - Afgørelse af Tirsdag | 22 februar 2022 - Den vedrørte institution Europa-Kommissionen ( Ikke grund til yderligere undersøgelser ) - Land Belgien
Sagen vedrørte, hvordan Europa-Kommissionen overvåger og sikrer de kroatiske myndigheders overholdelse af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med grænseforvaltningsoperationer, der støttes af EU-midler. Undersøgelsen undersøgte, om den nødhjælp, der blev udbetalt til Kroatien, i overensstemmelse med Kommissionens tilsagn blev ledsaget af oprettelsen af en overvågningsmekanisme for at sikre, at grænseforvaltningsforanstaltningerne fuldt ud overholder de grundlæggende rettigheder og EU's asyllovgivning.
Ombudsmanden fandt, at Kommissionen skabte forvirring gennem den måde, hvorpå den kommunikerede om overvågningsmekanismen i forbindelse med nødhjælpen. Selv om der var blevet ydet finansiering til grænsekontrolaktiviteter siden 2018, var det desuden først i sommeren 2021, at der blev oprettet en uafhængig overvågningsmekanisme til at føre tilsyn med beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Det var beklageligt.
Ved afslutningen af undersøgelsen opfordrede Ombudsmanden indtrængende Kommissionen til fuldt ud at overvåge, om mekanismen rent faktisk er uafhængig og effektiv med hensyn til at sikre overholdelse af de grundlæggende rettigheder og EU-retten. Ombudsmanden fremsatte et forslag til forbedring af Kommissionens meddelelse om overvågningsmekanismen. Ombudsmanden opfordrede også Kommissionen til at spille en aktiv rolle i forbindelse med overvågningsmekanismen og til at kræve, at de kroatiske myndigheder fremlægger konkrete og verificerbare oplysninger om de skridt, der er taget for at undersøge rapporter om kollektive udvisninger og mishandling af migranter og asylansøgere. Endelig anmodede Ombudsmanden Kommissionen om inden for et år at underrette hende om de skridt, den har taget for at styrke overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med grænseoperationer, der modtager EU-midler.
Baggrunden for klagen
1. Siden 2018 har Europa-Kommissionen ydet nødhjælp til Kroatien for at støtte grænsekontrolaktiviteter på grund af det øgede migrationspres.[1] Tilskuddene blev ydet under Fonden for Intern Sikkerhed — grænser og visum og instrumentet for finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser [2] til det kroatiske indenrigsministerium med henblik på at gennemføre de projekter, hvis vilkår var fastsat i de tilsvarende tilskudsaftaler. På daværende tidspunkt erklærede Kommissionen offentligt, at nødfinansieringen ville blive ledsaget af en »overvågningsmekanisme«[3].
2. I samme periode rapporterede menneskerettighedsinstitutioner og andre organisationer om tilfælde af kollektive udvisninger og tvangsdeportationer ved den kroatiske grænse samt nægtelse af adgang til asylprocedurer og vold, misbrug eller mishandling af personer, der forsøger at rejse ind i Kroatien [4].
3. Den 20. september 2020 modtog Den Europæiske Ombudsmand en klage fra Amnesty International over Kommissionen. Det gav udtryk for bekymring over, at Kommissionen ikke havde behandlet de vedvarende påstande om alvorlige krænkelser af menneskerettighederne begået af de kroatiske myndigheder i forbindelse med grænseforvaltningsoperationer, som Kroatien modtog EU-midler til.
Undersøgelsen
4. Ombudsmanden indledte en undersøgelse for at se, om der var blevet oprettet en overvågningsmekanisme, og for at undersøge Kommissionens rolle i tilsynet hermed.
5. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens svar [5] på klagen og på yderligere spørgsmål, som hun havde stillet.[6] Efterfølgende modtog Ombudsmanden klagerens bemærkninger til Kommissionens svar. Ombudsmanden indhentede også oplysninger fra den kroatiske ombudsmandsinstitution. Ombudsmandens undersøgelseshold mødtes også med repræsentanter for Kommissionen [7].
Argumenter forelagt Ombudsmanden
Klagerens argumenter
6. Klageren var bekymret over, at Kommissionen ikke havde sikret, at de EU-midler, der var tildelt Kroatien til grænseforvaltning, blev brugt i overensstemmelse med standarderne for grundlæggende rettigheder og EU-retten. I december 2018 erklærede Kommissionen [8], at der ville blive indført en overvågningsmekanisme for at sikre, at alle foranstaltninger, der anvendes ved EU's ydre grænser, er forholdsmæssige og i fuld overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og EU's asyllovgivning. Der var imidlertid intet, der tydede på, at en sådan mekanisme var blevet indført. I stedet blev de midler, der oprindeligt var øremærket til dette formål, først reduceret og derefter brugt af de kroatiske myndigheder på andre aktiviteter, herunder uddannelsesprogrammer og konferencer.
7. Ifølge klageren var der også manglende gennemsigtighed med hensyn til, hvordan Kommissionen kommunikerede om sagen.
8. Efter klagerens opfattelse sammenblandede Kommissionen ved flere lejligheder offentligt de overvågningsaktiviteter [9], der blev udført af FN's Højkommissariat for Flygtninge og det kroatiske lovcenter [10], med den overvågningsmekanisme, der var planlagt under EU-tilskuddene. Klageren mener endvidere, at Kommissionen under Ombudsmandens undersøgelse ikke på overbevisende måde påviste, at den tog skridt til at sikre, at EU's nødhjælpsbistand til Kroatien ikke bidrog til krænkelser af menneskerettighederne.
9. Klageren bemærkede, at der blev indført en overvågningsmekanisme i sommeren 2021, og anerkendte Kommissionens foranstaltninger med henblik herpå. Den hævdede imidlertid, at dette ikke er i overensstemmelse med den mekanisme, der kræves i henhold til tilskudsaftalerne. Klageren hævdede endvidere, at overvågningsmekanismen ikke er tilstrækkelig uafhængig og heller ikke er tilstrækkelig effektiv til at sikre, at de kroatiske grænsekontrolforanstaltninger er forholdsmæssige og i fuld overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og EU-retten. Menneskerettighedskrænkelser ved de kroatiske grænser fortsætter med uformindsket styrke, sagde klageren, mens landet fortsat modtager betydelig EU-finansiering til grænseforvaltningsaktiviteter.
Kommissionens argumenter
10. Kommissionen anførte, at de grænseforvaltningsprojekter, der blev støttet under nødhjælpstilskuddene i 2017 og 2018, omfattede en komponent til teknisk overvågning, for hvilken tilskudsaftalerne indeholdt oprindelige tildelinger på henholdsvis 300 000 EUR og 94 751 EUR. Ifølge Kommissionen omfattede dette bl.a. overvågning af grænsepolitiaktiviteter, udvikling af operative standardprocedurer for disse aktiviteter, specialiseret uddannelse og bevidstgørelse af grænsepolitifolk. Denne komponent nævnte "uafhængig kontrol" udført af UNHCR og det kroatiske lovcenter og "kontrol" udført af grænsepolitidirektoratet/indenrigsministeriet. Tilskuddene omfattede ikke oprettelse af en uafhængig overvågningsmekanisme.
11. Projektet under det første nødhjælps- og bistandstilskud sluttede den 30. november 2019. Kun en del af de midler, der var afsat til tekniske overvågningsaktiviteter, blev anvendt. Den "endelige gennemførelsesrapport" indeholdt ikke oplysninger om, hvorvidt der var oprettet en uafhængig overvågningsmekanisme, eller om den blev operationel, da denne ikke var omfattet af tilskudsaftalen.
12. Efter Kommissionens opfattelse er det de kroatiske myndigheders ansvar at oprette en uafhængig og effektiv overvågningsmekanisme. Kommissionen tilbyder støtte til dette formål.
13. Kommissionen præciserede, at der var to særskilte overvågningsmekanismer i Kroatien: i) trepartsprotokollen (jf. ovenfor) og ii) den mekanisme, der er fastsat i aftalerne om nødhjælpstilskud, som havde til formål at yde teknisk støtte til de kroatiske myndigheder og sætte dem i stand til at overvåge grænsekontrolaktiviteter. Den første mekanisme modtager ikke EU-midler. Nødhjælpsstøtten blev anvendt til en række seminarer, procedurer og kurser. Efter Kommissionens opfattelse blev der gjort visse fremskridt som følge af tilskuddet. Ifølge Kommissionen forløb de to mekanismer parallelt og var ikke forbundne.
14. Kommissionen har hverken myndighed eller personale til at undersøge menneskerettighedskrænkelser i medlemsstaterne på egen hånd. På grund af stigende kritik af trepartsprotokollens effektivitet og rapporter om krænkelser af de grundlæggende rettigheder øgede Kommissionen fra 2020 sit samarbejde med de kroatiske myndigheder for at tilskynde dem til at indføre en uafhængig overvågningsmekanisme. Det samarbejdede både med de kroatiske myndigheder om de praktiske aspekter af oprettelsen af en mekanisme og har konstant anmodet om, at de kroatiske myndigheder træffer yderligere foranstaltninger for at øge effektiviteten af overvågningen af de grundlæggende rettigheder.
15. Da de oprindelige tilskudsaftaler ikke indeholdt specifikke krav om, at anvendelsen af midler skulle være i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder (såkaldt "konditionalitet"), havde Kommissionen ikke de retlige midler til at suspendere og tilbagekalde midler i lyset af påståede krænkelser af de grundlæggende rettigheder. Selv om Kommissionen meget sjældent anvender konditionalitet i forbindelse med nødfinansiering, fik afsløringerne om situationen i Kroatien Kommissionen til i den seneste tilskudsaftale, der blev indgået med Kroatien i 2021, at medtage konditionalitetsbestemmelser. Kroatien skulle navnlig oprette en uafhængig mekanisme til at overvåge overholdelsen af de grundlæggende rettigheder.
16. De kroatiske myndigheder oprettede en sådan mekanisme i juni 2021. Civilsamfundsorganisationer, den kroatiske ombudsmand, internationale organisationer, EU's Agentur for Grundlæggende Rettigheder og Kommissionen forventes alle at yde rådgivning om mekanismens funktion. Mekanismen vil blive støttet gennem nødhjælpsfondene i et år (indtil maj 2022). Den vil udvikle sig i fremtiden, og Kommissionen meddelte, at den er villig til at yde støtte til de kroatiske myndigheder med henblik på at forbedre mekanismen, hvis det er nødvendigt.
17. Kommissionen har til hensigt at vurdere, hvordan fremtidig EU-finansiering kan omfatte konditionalitet vedrørende overholdelse af de grundlæggende rettigheder. Kommissionen anførte også, at Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen [11] kunne ajourføres, så den omfatter en evaluering af medlemsstaternes kapacitet til at sikre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.
Ombudsmandens vurdering
18. Den relevante EU-lovgivning [12], som nødhjælpstilskuddene til Kroatien er baseret på, fastsætter, at alle aktiviteter, der finansieres af instrumentet for finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser, bl.a. skal overholde de grundlæggende rettigheder og bestemmelserne i chartret om grundlæggende rettigheder [13]. Selv om Kommissionen ikke selv har beføjelse eller midler til at undersøge eller direkte overvåge grænseaktiviteter, har den beføjelse og pligt til at sikre, at EU-midler, der ydes til en medlemsstat, anvendes i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og EU-retten, og til at insistere på garantier med henblik herpå.
19. Ombudsmanden har tidligere konstateret [14], at Kommissionen er forpligtet til at respektere chartret i sin helhed i alle sine aktiviteter, herunder i forbindelse med fordelingen og overvågningen af EU-midler, og at Kommissionen bør sikre, at EU-midler ikke støtter foranstaltninger, der ikke er i overensstemmelse med EU's værdier, navnlig de rettigheder, friheder og principper, der anerkendes i chartret.
20. De første tilskud til grænseforvaltningsaktiviteter i Kroatien blev udbetalt samtidig med, at der blev indsamlet pålidelige oplysninger fra nationale og internationale menneskerettighedsinstitutioner og -organisationer om mishandling af migranter og andre menneskerettighedsspørgsmål ved de kroatiske grænser. På denne baggrund var det beklageligt at udbetale midlerne uden at sikre tilstrækkelige garantier for grundlæggende rettigheder. EU-finansieringens hastende karakter betyder ikke, at Kommissionen ikke burde have sikret, at midlerne blev brugt i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder.
21. Eftersom den seneste tilskudsaftale indeholder bestemmelser om konditionalitet og udtrykkeligt krævede, at der blev oprettet en overvågningsmekanisme, finder Ombudsmanden det ikke nødvendigt at fremsætte en henstilling med henblik herpå. Ombudsmanden forventer imidlertid, at Kommissionen vil spille en aktiv rolle og kræve konkrete og verificerbare oplysninger fra de kroatiske myndigheder om de skridt, der er taget for at undersøge rapporter om kollektive udvisninger og mishandling af migranter og asylansøgere. Hun kommer med et tilsvarende forslag nedenfor.
22. I aftalerne om nødhjælpstilskud fra 2017 og 2018 var det ikke fastsat, at der skulle oprettes en uafhængig mekanisme til overvågning af overholdelsen af de grundlæggende rettigheder ved grænserne [15] De omfattede imidlertid en komponent [16], der omfattede »teknisk overvågning« af grænsepolitiets aktiviteter, gennemgang af procedurer, operationelle ordninger og håndbøger, uddannelse af og støtte til relevant personale hos de nationale myndigheder i forbindelse med behandling af klager og indberettede hændelser.
23. I modsætning hertil blev der i det seneste nødhjælpstilskud i 2021 udtrykkeligt afsat midler til en uafhængig overvågningsmekanisme (der skal oprettes for en periode på et år med mulighed for forlængelse). Oprettelsen af mekanismen var også en betingelse for udbetalingen af tilskudsmidlerne. Dette udgør en væsentlig forbedring.
24. Den overvågning, der blev foretaget inden 2021 af trepartsprotokollen [17], blev finansieret af UNHCR og ikke af EU-midler. I dokumenter om gennemførelsen af tilskuddene, som blev kontrolleret af Ombudsmandens undersøgelseshold, omtales aktiviteterne i henhold til trepartsprotokollen som en "overvågningsmekanisme". Desuden forklarede Kommissionen i sine svar på denne undersøgelse, at selv om beløbet i den oprindelige tilskudsaftale til overvågning ikke var opdelt efter aktiviteter, havde den forudset "uafhængig kontrol" fra UNHCR's og det kroatiske lovcenters side.
25. Fra 2018 og fremefter anførte Kommissionen derfor i forskellige offentlige erklæringer vedrørende nødhjælpstilskuddene til Kroatien, at der ville blive indført en "overvågningsmekanisme". Først i 2021 blev der oprettet en uafhængig mekanisme med anvendelse af EU-midler. Dette skabte forvirring om EU's rolle i overvågningen af overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med grænseoperationer, der udføres af de kroatiske myndigheder med støtte fra EU-midler.
26. Kommissionen har nu præciseret, at den overvågningsmekanisme, der blev oprettet i sommeren 2021, er omfattet af det seneste nødhjælpstilskud. Ombudsmanden finder det derfor ikke hensigtsmæssigt at fremsætte en henstilling om dette spørgsmål. Hun vil imidlertid fremsætte et forslag til forbedringer med hensyn til gennemsigtigheden omkring den nyoprettede mekanisme.
27. Ombudsmanden forventer også, at Kommissionen vil overvåge, om mekanismen rent faktisk er uafhængig og effektiv med hensyn til at sikre overholdelse af de grundlæggende rettigheder og EU-retten [18]. Ombudsmanden vil fremsætte tilsvarende forslag til forbedringer.
Konklusion
På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:
Ombudsmanden konstaterede væsentlige mangler i forbindelse med nødfinansieringen af grænseforvaltningsaktiviteter i Kroatien, navnlig med hensyn til, hvordan overholdelsen af de grundlæggende rettigheder blev overvåget, og hvordan Kommissionen kommunikerede om overvågningsaktiviteterne. Da Kommissionen har taget skridt til at afhjælpe disse mangler, er det ikke berettiget at foretage yderligere undersøgelser.
Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.
Forslag til forbedringer
Ombudsmanden fremsætter følgende forslag til forbedringer til Kommissionen:
A. Kommissionen bør give klare og ajourførte offentlige oplysninger om overvågningsmekanismens funktion i Kroatien.
B. Kommissionen bør spille en aktiv rolle i tilsynet med overvågningsmekanismen og kræve konkrete og verificerbare oplysninger fra de kroatiske myndigheder om de skridt, der er taget for at undersøge rapporter om kollektive udvisninger og mishandling af migranter og asylansøgere.
C. Kommissionen bør overvåge, om mekanismen rent faktisk er uafhængig, og om den er effektiv med hensyn til at sikre overholdelse af de grundlæggende rettigheder og EU-retten.
D. Kommissionen bør inden for et år underrette Ombudsmanden om de skridt, den har taget for at styrke overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i kroatiske grænseoperationer, der modtager EU-midler.
Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand
Strasbourg, den 22. februar 2022
[1] Tilskudsaftaler under ref. HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 og HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136
[2] I henhold til artikel 14 i forordning (EU) nr. 515/2014 om oprettelse af et instrument for finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser og den fælles visumpolitik som en del af Fonden for Intern Sikkerhed kan der ydes finansiering til medlemsstater, der befinder sig i en situation, der skyldes et akut og ekstraordinært pres, og hvor et stort eller uforholdsmæssigt stort antal tredjelandsstatsborgere passerer eller forventes at passere en ydre grænse. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515
[3] »..Kommissionen har aktivt støttet Kroatiens bestræbelser på at sikre fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder ved grænsen. I den forbindelse blev en del af de 6,8 mio. EUR i nødfinansiering, der blev ydet til Kroatien i december 2018 for at styrke grænseforvaltningen, afsat til en ny overvågningsmekanisme. Dette vil bidrage til at sikre, at kroatiske grænsevagters grænsekontrolaktiviteter fortsat er i fuld overensstemmelse med EU-retten, internationale forpligtelser og med respekten for de grundlæggende rettigheder og de rettigheder, der følger af EU's asylregler, herunder princippet om non-refoulement ..." (s. 14 i meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om kontrol af Kroatiens fulde anvendelse af Schengenreglerne, COM(2019) 497 final).
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)
Se også: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884 og skrivelser fra Kommissionen til Ombudsmanden af 5. juni 2019, 9. januar 2020 og 14. februar 2020
[4] Se bl.a.:
https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976
https://rm.coe.int/third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e med yderligere henvisninger
https://www.unhcr.org/desperatejourneys/ med yderligere henvisninger
[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141110
[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/134843
[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/148061
[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884
[9] Som en del af trepartsprotokollen mellem FN's flygtningehøjkommissær, det kroatiske lovcenter og det kroatiske indenrigsministerium.
[10] Det kroatiske lovcenter er en ikke-statslig organisation, der arbejder med menneskerettigheder: http://www.hpc.hr.
[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en
[12] Forordning (EU) nr. 515/2014 om oprettelse af et instrument for finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser og den fælles visumpolitik som en del af Fonden for Intern Sikkerhed: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515
[13] Jf. artikel 3, stk. 4, i forordning (EU) nr. 515/2014.
[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836
[15] Ombudsmanden undersøgte tilskudsdokumenterne, som Kommissionen klassificerede som fortrolige.
[16] Underaktion 5 i tilskudsaftalen fra 2017 — "Teknisk overvågning af grænsekontrolaktiviteter".
[17] Protokollen blev undertegnet den 14. marts 2019 af det kroatiske indenrigsministerium, UNHCR og det kroatiske lovcenter.
[18] Interessenter, herunder klageren, har udtrykt bekymring over, at de foreslåede løsninger ikke lever op til de centrale standarder for, at en mekanisme kan betragtes som uafhængig og effektiv:
https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf