ZÁVĚREČNÉ

Stanovisko Komise k návrhu doporučení evropské veřejné ochránkyně práv – dvě společné stížnosti Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl a Spinwatch (ref. 2077/2012/TN) a Friends of the Earth Europe (ref. 1853/2013/TN)

ZÁKLAD/SOUHRN FACTS/HISTORIE

V letech 2012 a 2013 podaly Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch a Friends of the Earth veřejnému ochránci práv stížnosti týkající se fenoménu „otáčivých dveří“. V reakci na tyto stížnosti se veřejná ochránkyně práv dne 1. února 2013 rozhodla zahájit šetření z vlastního podnětu, jehož cílem je ze systémového hlediska objasnit, jak Evropská komise řeší konflikty, které mohou vzniknout, když zaměstnanci opustí její útvary nebo se k nim připojí.

Šetření

V tomto šetření se EO snaží identifikovat systémové problémy a systémová řešení těchto problémů. EO zdůrazňuje, že její šetření se nezaměřuje na to, jak Komise řeší jednotlivé případy uvedené stěžovateli, ale na takové celkové systémové problémy.

V průběhu šetření provedly útvary hospodářského subjektu hloubkové kontroly spisů Komise s cílem odhalit systémové problémy. Kontroly se týkaly spisů Komise týkajících se 11 jednotlivých případů, které stěžovatelé identifikovali ve svých stížnostech adresovaných výkonnému dekretu, 27 spisů navržených Komisí týkajících se 27 dalších zaměstnanců a 16 spisů vybraných útvary výkonného dekretu.

Dne 28. listopadu 2013 požádal EO Komisi, aby jí předložila stanovisko k obviněním a tvrzením předloženým stěžovateli. Požádala rovněž Komisi, aby podle jejího názoru odpověděla na řadu podrobných otázek, které položila.

Komise předložila svou odpověď výkonnému dekretu dne 29. dubna 2014. EO zaslal odpověď Komise stěžovatelům, kteří EO předložili své připomínky.

Dne 22. září 2014 zaslala EO svůj návrh doporučení Komisi a stěžovatelům a vyzvala Komisi, aby EO do 31. prosince 2014 předložila své podrobné stanovisko. Komise požádala o prodloužení lhůty do 31. ledna 2015, což EO řádně schválil.

ÚVODNÍ PŘIPOMÍNKY KOMISE

Komise vítá návrh doporučení výkonného dekretu jako cenný příspěvek k celkové diskusi o předcházení střetu zájmů. Komise zejména vítá potvrzení, že v souladu s posouzením Komise nedošlo v naprosté většině zkoumaných případů ke střetu zájmů. EO rovněž při mnoha příležitostech chválí Komisi za její úspěšné úsilí o neustálé zlepšování jejího etického systému.

Evropská unie je unií práva a Komise je stejně jako všechny ostatní evropské orgány a instituce povinna toto právo dodržovat. Komise se domnívá, že klíčovými zásadami v souvislosti s otázkou „zaměstnanců,kteří opouštějí orgány, aby se ujali funkcí v soukromém sektoru“,jsou zejména: Transparentnost a odpovědnost, právní stát, právo na práci, právo na ochranu osobních údajů a konečně zásada proporcionality.

Mezi těmito zásadami by mohlo potenciálně existovat určité napětí v souvislosti se situací „zaměstnanců,kteří opouštějí orgány, aby se ujali funkcí v soukromém sektoru“: například mezi požadavkem na transparentnost a požadavkem na ochranu osobních údajů nebo právem pracovat a ochranou oprávněného zájmu orgánu. Orgány jsou povinny tyto zásady pečlivě zvážit. Za tímto účelem musíme uplatňovat základní zásadu proporcionality, abychom dosáhli spravedlivých výsledků, které budou v co největší míře vyhovovat všem dotčeným zájmům.

Ze zprávy výkonného dekretu jasně vyplývá, že údajné nedostatky byly zjištěny pouze v několika málo případech. Komise si proto klade otázku, zda je správné hovořit o "systémovém nesprávném úředním postupu". Komise dále konstatuje, že její praxe je plně v souladu s právním rámcem, který musí uplatňovat.

Komise je nicméně i nadále otevřena diskusi o tom, jak nejlépe řešit otázku „zaměstnanců,kteří opouštějí orgány, aby se ujali funkcí v soukromém sektoru“, a je ochotna zvážit přijetí návrhů, jak dále zlepšit svůj systém.

NÁVRH DOPORUČENÍ

Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise by měla:

a) Plně analyzovat každou jednotlivou žádost o práci mimo Komisi a uvést tuto analýzu v řádně odůvodněných a řádně zdokumentovaných rozhodnutích

EO ve svém návrhu doporučení (dále jen „zpráva o EO“) uznává, že „Komiseobvykle uvádí obsáhlé odůvodnění v rozhodnutí o zamítnutí žádosti o provedení mimopracovní činnosti a v rozhodnutích o schválení takových žádostí za určitých podmínek“[1].

Její doporučení se týká potřeby, aby Komise „jasně a v plném rozsahu uvedla důvody pro pozitivní rozhodnutí, konkrétně rozhodnutí, která bez jakýchkoli podmínek povolují úředníkovi přijmout zaměstnání mimo orgán“. Ačkoli EO uznává, že Komise správně uvádí, že nemá právní povinnost odůvodňovat taková pozitivní rozhodnutí,trvá nicméně na tom, že „je zjevně osvědčenou správní praxí a v zájmu všech občanů, aby taková rozhodnutí byla plně a řádně odůvodněná“.

Jak již Komise uvedla ve své odpovědi ze dne 29. dubna 2014, je v těchto případech připravena poskytnout další vysvětlení (pozitivní rozhodnutí). Forma a obsah takového odůvodnění budou případ od případu zohledňovat povahu zamýšlené činnosti.

b) řádně zaznamenat, že analyzovala, zda jsou informace poskytnuté úředníkem ohledně navrhované externí práce dostatečně podrobné, aby Komisi umožnily provést úplnou analýzu této externí práce;

Toto doporučení vychází z bodu 23 zprávy výkonného dekretu: „[...] Komise by měla ve spisu výslovně uvést, že informace poskytnuté žadatelem ohledně jeho práce mimo Komisi jsou dostatečné k tomu, aby jí umožnily provést důkladnou analýzu případu. Veřejná ochránkyně práv je toho názoru, že potřeba takového výslovného prohlášení, která je uložena útvaru analyzujícímu spis, vede k situaci, kdy útvar může tuto otázku pečlivěji zvážit. Pokud analýza dospěje k závěru, že poskytnuté informace nejsou dostatečné, měla by Komise žadatele požádat o poskytnutí doplňujících informací.“

Komise by ráda zdůraznila, že pokud zjistí, že nemá k dispozici dostatečné informace, požádá žadatele a/nebo případně příslušné útvary Komise o poskytnutí dalších prvků. Tyto žádosti jsou řádně zaznamenány ve spisu.

Komise však souhlasí s tím, že do spisu zahrne dodatečné prohlášení ve formě kontrolního seznamu, který má být vyplněn a zahrnut do spisu, že informace poskytnuté žadatelem jsou dostatečné k tomu, aby umožnily důkladnou analýzu spisu.

c) řádně zaznamenávat a analyzovat připomínky ostatních útvarů Komise, zejména pokud se konečný postoj Komise od těchto připomínek odchyluje,

Komise vítá, že výkonný dekret zaznamenal jasné zlepšení v úsilí Komise zdokumentovat své rozhodnutí, a to na základě kontroly nedávno dokončených spisů.

Komise se domnívá, že ve svých spisech je patrné, že důkladně analyzuje všechny relevantní připomínky, a dokonce kdykoli je to nutné, vyžaduje od přidružených služeb rozsáhlejší odůvodnění, jak dokládají interní výměny, které jsou ve spisu řádně zaznamenány. Komise však opět využije této příležitosti, aby se dále zamyslela nad tím, zda jsou možná další zlepšení.

d) Přijmout veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, aby Komise uplatňovala pravidla týkající se střetu zájmů jednotně v celé Komisi, včetně upozornění generálních ředitelství, kdykoli jsou zjištěny nesrovnalosti, pokud jde o ukládání podmínek.

Toto doporučení vychází z bodu 31 zprávy výkonného ředitele: „Kontrolaspisů veřejnou ochránkyní práv ji však vedla k závěru, že taková soudržnost nebyla vždy pravidlem.“V následujícím bodě 32 výkonný ředitel rovněž oznamuje, že „Veřejnáochránkyně práv má rovněž v úmyslu navázat na tento závazek prostřednictvím kontroly spisů Komise při hodnocení provádění nových ustanovení o střetu zájmů ve služebním řádu.“

Ve všech případech podle článku 16 konzultuje GŘ HR generální sekretariát a právní službu s cílem zajistit, aby byl ve všech útvarech Komise uplatňován právně spolehlivý, jednotný a soudržný přístup. Pokud by byly zjištěny určité rozdíly, žádáme příslušné útvary, aby ověřily, zda je to odůvodněné, a pokud se zjistí, že tomu tak je, je toto odůvodnění ústřední součástí spisu. Skutečnost, že generální ředitel GŘ HR je orgánem oprávněným ke jmenování pro rozhodnutí podle článku 16, rovněž přispívá k zajištění rovného zacházení se všemi bývalými zaměstnanci bez ohledu na jejich GŘ původu.

Kromě toho je soudržnost zajištěna také prostřednictvím sítě etických korespondentů, která se pravidelně schází a diskutuje o těchto otázkách.

Komise již podnikla kroky ke zlepšení konzistentnosti při provádění etických ustanovení nového služebního řádu, zejména prostřednictvím sítě etických korespondentů a internetových stránek pro etickou spolupráci, které byly spuštěny v říjnu 2014, a rovněž zváží, zda by vypracování pokynů pro útvary mohlo dále zlepšit konzistentnost.

e) Zajistit, aby posuzování žádostí prováděli zaměstnanci, kteří nemají žádné přímé profesní vazby na dotčeného úředníka. Je obzvláště důležité věnovat tomuto požadavku velkou pozornost, pokud jde o vyšší úředníky.

V bodě 42 zprávy výkonného dekretu: „Veřejnýochránce práv trvá na tom, že je třeba co nejvíce dbát na to, aby posuzování všech žádostí prováděly osoby, které nemají žádné přímé profesní vazby na žadatele. Veřejný ochránce práv však rovněž uznává, že pokud jde o vyšší úředníky, může být obtížné toho dosáhnout.“

Jak již Komise uvedla ve své dřívější odpovědi, názory GŘ původu jsou pouze jedním z prvků, které orgán oprávněný ke jmenování zohledňuje ve svém konečném rozhodnutí. Stanoviska poskytují rovněž nepropojené útvary, konkrétně generální sekretariát a právní služba. Kromě toho je v tomto procesu konzultován smíšený výbor.

Názory GŘ původu jsou poskytnuty za účelem posouzení případných vazeb mezi novou činností a prací vykonanou v GŘ v posledních třech letech služby. Úplnou a řádnou analýzu práce vykonané ve službě a souvisejících rizik nejlépe provede generální ředitelství/útvar, které má nejrelevantnější odborné znalosti. Pokud jde o bývalé vedoucí pracovníky, provádí se dodatečná kontrola u kabinetu komisaře odpovědného za dotčenou službu.

Jak tým výkonného ředitele uvidí ve spisech, složité otázky zjištěné během tohoto procesu jsou podrobně projednávány zejména s generálním sekretariátem a právní službou, které jsou konzultovány ke všem spisům týkajícím se žádosti podle článku 16. V této souvislosti vyšetřovací tým poznamenal, že v žádném případě nejsou stanoviska GŘ původu vždy dodržována.

Komise konečně připomíná, že EO zjistila, že v naprosté většině případů, kdy její útvary provedly inspekci, neexistovaly žádné důkazy o střetu zájmů.

f) Informovat zaměstnance, že jsou i nadále povinni chovat se čestně a uvážlivě, pokud jde o přijímání určitých jmenování nebo výhod, připomenout jim, že tato povinnost není časově omezena, a přijmout veškerá možná opatření vůči bývalým zaměstnancům, kteří tuto povinnost ignorují tím, že přijmou jakoukoli problematickou nabídku zaměstnání.

Komise zaměstnancům pravidelně připomíná jejich povinnosti. Všichni zaměstnanci, kteří opouštějí službu, jsou podobně upozorněni na své povinnosti v konkrétním dokladu o odchodu. Rozhodnutí orgánu oprávněného ke jmenování připomínají bývalým zaměstnancům články služebního řádu, kterými jsou vázáni po skončení služebního poměru, tj. články 16, 17 a 19, jakož i článek 339 Smlouvy o fungování Evropské unie.

Všem, kteří odešli do důchodu, jsou rovněž prostřednictvím pravidelných zpráv připomínány jejich povinnosti vyplývající z článku 16 služebního řádu.

Ve své dřívější odpovědi se Komise již shodla s výkonným dekretem na době trvání povinností stanovených zejména v čl. 16 odst. 1 služebního řádu. Komise uvedla, že pokud bývalý zaměstnanec zahájí činnost ještě více než dva roky po skončení služebního poměru a pokud je to v rozporu s jeho povinností čestného a zdrženlivého jednání podle čl. 16 odst. 1, může to vést k disciplinárním opatřením.

Pokyny pro další zlepšení

Komise má za to, že EO v duchu spolupráce a vstřícnosti předkládá následující doporučení s cílem dále zlepšit zavedený pevný systém.

Veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby Komise:

g) Určit ta generální ředitelství, která by měla mít kodexy týkající se etiky a bezúhonnosti, a zajistit, aby tyto kodexy byly zavedeny

Mnoho generálních ředitelství a útvarů má specifické pokyny v oblasti profesní etiky. Komise souhlasí s tím, že tyto pokyny hrají v konkrétních odvětvích činnosti užitečnou další ilustrativní úlohu, neboť mohou zaměstnancům pomoci lépe pochopit, jaké jsou jejich povinnosti a jaké mohou být obtížné situace v daném odvětví činnosti. Jsou však určeny k tomu, aby poskytovaly vodítko na základě pravidel přijatých legislativními orgány, a v žádném případě nemohou zaměstnancům ukládat žádné další povinnosti. Komise se domnívá, že je vhodné ponechat vypracování těchto zvláštních kodexů o etice a bezúhonnosti na uvážení generálních ředitelství, která mají nejlepší předpoklady k tomu, aby posoudila potřebu a obsah těchto kodexů. Jednotnost kodexů je zajištěna požadavkem, aby je schválilo GŘ pro lidské zdroje, generální sekretariát a právní služba.

h) Případně také analyzovat žádosti o práci mimo Komisi na základě etických kodexů a kodexů bezúhonnosti specifických pro jednotlivá GŘ.

Tento návrh vychází z bodu 19 zprávy výkonného dekretu: „Pokudžádost o povolení k nástupu na pracovní místo podává úředník, který dříve pracoval v GŘ se zvláštním kodexem pro etiku a bezúhonnost (viz níže a pokyny v písmenu h) níže), mělo by být v rozhodnutí o žádosti uvedeno, zda daný kodex stanoví podrobnější a relevantní pravidla, a žádost by měla být rovněž analyzována na základě těchto pravidel.“

Viz odpověď na návrh g) výše.

i) Zlepšit internetové stránky Komise věnované etice a chování

Komise průběžně aktualizuje a zlepšuje své internetové stránky věnované etice a chování na portálu Europa a toto úsilí zintenzivní (viz také odpověď na písmeno d).

j) Zveřejnit on-line kódy nebo pokyny pro jednotlivá GŘ

Komise zváží, jak tyto interní kodexy a pokyny náležitě zveřejnit, ale stále zkoumá způsoby, jak toho dosáhnout, s cílem zajistit větší transparentnost prostřednictvím odpovídajícího zveřejnění na internetových stránkách Europa.

k) Zveřejnit na internetu, pokud jde o rozhodnutí schválit žádosti vyšších úředníků o práci mimo Komisi, i) jméno dotčeného vyššího úředníka, ii) podrobnosti o povinnostech vykonávaných tímto vyšším úředníkem v Komisi, iii) podrobnosti o povinnostech, které mají být vykonávány v rámci nových činností, a iv) podrobné posouzení a závěry Komise (včetně případných podmínek) ohledně případného střetu zájmů

Komise v současné době uvažuje o vhodném formátu, rozsahu a obsahu ročních informací, které mají být obsaženy ve zveřejnění podle čl. 16 odst. 4 služebního řádu. Za tímto účelem Komise navázala kontakt s ostatními dotčenými orgány. Komise proto bere názory výkonného deklaranta na vědomí a zohlední je při přípravě formátu výroční publikace, ale v této fázi nemůže přijmout žádný konkrétní závazek. V této souvislosti bude třeba plně zohlednit otázky ochrany údajů.

Jakmile bude systém Komise v platnosti, Komise ochotně poskytne veřejnému ochránci práv další podrobnosti.

l) Informovat veřejného ochránce práv o každém případu, kdy zveřejnění podle písmene k) brání výjimečné a závažné důvody ochrany soukromí. Veřejný ochránce práv poté přezkoumá a posoudí spis týkající se rozhodnutí přijatého s cílem umožnit tomuto vyššímu úředníkovi pracovat mimo Komisi.

Komise bere postoj veřejného ochránce práv na vědomí a při navrhování svého systému pro zveřejňování informací zváží jeho proveditelnost.

Komise má při posuzování a přijímání rozhodnutí v této oblasti širokou posuzovací pravomoc. EO je však přirozeně oprávněna provádět šetření, pokud zjistí, že existují důvody k podezření na možné případy nesprávného úředního postupu. Komise bude plně spolupracovat, kdykoli se veřejný ochránce práv rozhodne přezkoumat spis v rámci šetření.

m) Zavést centralizovaný rejstřík žádostí zaměstnanců o práci mimo Komisi a o posouzení střetu zájmů příchozích zaměstnanců

Jak je EO známo, Komise má centrální interní nástroj, který umožňuje zpracování posouzení etických žádostí a následných rozhodnutí, která mají být vložena do osobního spisu žadatele. Tento nástroj pro centrální zpracování je postupně rozšiřován tak, aby zahrnoval všechny etické požadavky, a lze jej považovat za rovnocenný rejstříku. Další vývoj se předpokládá v souvislosti se zvyšováním transparentnosti a odpovědnosti.

V tomto ohledu Komise konstatuje, že EO nemá v úmyslu takový rejstřík zveřejnit a že se domnívá, že je třeba dodržovat pravidla ochrany údajů.

n) Při posuzování možných střetů zájmů nastupujících zaměstnanců použijte jako pokyny doporučení veřejné ochránkyně práv uvedené v písmenech a) až f).

Ustanovení čl. 11 třetího a čtvrtého pododstavce služebního řádu již provádějí doporučení výkonného dekretu týkající se potřeby a způsobu posouzení možného střetu zájmů při náboru příchozích zaměstnanců, a dokonce při návratu z dovolené z osobních důvodů. Činnosti v oblasti odborné přípravy a zvyšování povědomí všech zaměstnanců Komise zaměstnancům pravidelně připomínají jejich povinnosti.

o) Použijte doporučení veřejné ochránkyně práv uvedené v písmenech a) až f) výše při analýze toho, zda je dodržen zákaz, aby vedoucí pracovníci opustili Komisi a zapojovali se do lobbování nebo obhajoby vůči Komisi.

Komise bude v pozitivním duchu dále zkoumat proveditelnost doporučení veřejné ochránkyně práv při posuzování případů týkajících se zákazu zapojení vyšších úředníků do lobbistických činností. V těchto případech zohlední zásady uvedené výše v písmenech a) až f).

p) Přijmout nezbytná opatření k zajištění toho, aby všechny budoucí případy odrážely politiku, podle níž jsou závazky nabídnuté úředníky, jejichž cílem je odstranit střety zájmů, výslovně zmíněny a analyzovány ve spisu.

Komise již ve své dřívější odpovědi uvedla, že závazky nabídnuté jejími bývalými zaměstnanci budou uvedeny v rozhodnutích orgánu oprávněného ke jmenování.

ZÁVĚRY

Komise vítá návrh doporučení hospodářského subjektu jako cenný příspěvek k diskusi o střetu zájmů a souvisejícím zvyšování informovanosti. Rozhodnutí Komise jsou řádně odůvodněná a zdokumentovaná. Zároveň bude usilovat o zlepšení svého systému, zejména s cílem zajistit, aby byla veřejnost řádně informována o pravidlech a postupech a o tom, jak je Komise uplatňuje s náležitým ohledem na požadavky na ochranu údajů.

 

[1] Zpráva výkonného deklaranta, bod 20