ГЛАВА НА ЖАЛБАТА

1. Член 11 („Регистри“) от Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията [1] („Регламент 1049/2001“) предвижда следното:

„1. За да бъдат ефективни правата на гражданите съгласно настоящия регламент, всяка институция предоставя публичен достъп до регистър на документи. Достъпът до регистъра следва да се предоставя в електронна форма. Позоваванията на документи се вписват незабавно в регистъра.

2. За всеки документ регистърът съдържа референтен номер (включително, когато е приложимо, междуинституционален референтен номер), предмета и/или кратко описание на съдържанието на документа и датата, на която той е получен или изготвен и вписан в регистъра. Позоваванията се правят по начин, който не накърнява защитата на интересите по член 4.

3. Институциите незабавно предприемат необходимите мерки за създаване на регистър, който да започне да функционира до 3 юни 2002 г.“

2. Жалбоподателят, британска неправителствена организация, посочи, че член 11 задължава всяка от трите основни институции на ЕС да създаде публичен регистър на документите. Според жалбоподателя Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент са създали такива регистри. Въпреки че има възможност за подобрение в обхвата на тези регистри, жалбоподателят счита, че като цяло може да се каже, че те отговарят на изискванията на Регламент 1049/2001.

3. Жалбоподателят отбеляза, че регистърът на документи на Комисията съдържа само законодателни текстове и приема доклади на Комисията (включително документи на SEC). Според жалбоподателя той очевидно не е включвал по-голямата част от документите, изготвени и получени от Комисията.

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО

4. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че Европейската комисия не е изпълнила задълженията си по член 11 от Регламент 1049/2001. Жалбоподателят твърди, че регистърът на Комисията следва да включва всички документи по смисъла на член 3, буква а) от Регламент 1049/2001, с които Комисията разполага, но че регистърът на Комисията не включва по-голямата част от документите, изготвени и получени от тази институция.

5. В коментарите си по становището на Комисията жалбоподателят също така твърди, че като е предложила няколко регистъра, а не един, Комисията също така не е спазила член 11 от Регламент 1049/2001. Като се има предвид, че това твърдение е тясно свързано с предмета на първоначалната жалба, омбудсманът реши да го включи в настоящата проверка.

6. В своите забележки по становището на Комисията жалбоподателят твърди, че Комисията не е спазила и член 12 от Регламент 1049/2001. Като се има предвид, че жалбоподателят все още не изглежда да е предприел подходящите предварителни подходи към Комисията по този въпрос, омбудсманът реши, че това ново твърдение не следва да бъде разглеждано за проверка в настоящия случай.

Задачата

7. Жалбата е подадена до омбудсмана на 11 октомври 2006 г. На 23 октомври 2006 г. омбудсманът поиска от Комисията становище по този въпрос.

8. Комисията изпрати становището си на 22 май 2007 г. Омбудсманът препрати това становище на жалбоподателя, който изпрати своите забележки на 27 юни 2007 г.

9. На 5 юли 2007 г. омбудсманът поиска от Комисията допълнителна информация по този случай.

10. Комисията изпрати своя отговор на това искане за информация на 22 януари 2008 г. Омбудсманът препрати този отговор на жалбоподателя, който изпрати своите забележки на 7 март 2008 г.

11. На 7 април 2008 г. омбудсманът отправи проектопрепоръка до Комисията.

12. Комисията изпрати подробното си становище на 25 юли 2008 г. Омбудсманът препрати това становище на жалбоподателя, който изпрати своите забележки на 6 октомври 2008 г.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

А. Твърдяно неизпълнение на задълженията по член 11 от Регламент 1049/2001

Аргументи, представени на омбудсмана

13. Жалбоподателят твърди, че Комисията не е изпълнила задълженията си по член 11 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 (1), тъй като нейният регистър на документи съдържа само част от документите, изготвени и получени от нея в хода на нейната дейност, и (2) тъй като тя предлага няколко регистъра, а не един.

14. В становището си и в отговора си на искане за допълнителна информация Комисията представи следните коментари:

• Член 11 не задължава институциите да изброяват всички свои документи.
• Регламент 1049/2001 урежда достъпа до всякакъв вид документи, притежавани от Парламента, Съвета и Комисията. Въпреки това, както се вижда от съображения 1, 2 и 6 и членове 12 и 13, тя е обърнала специално внимание на законодателната дейност на тези институции. Законодателната дейност на Комисията беше добре обхваната от а) публичния регистър на документи, открит от институцията на 3 юни 2002 г., б) от допълнителен регистър на документи, свързани с процеса на вземане на решения в рамките на делегирани правомощия (т.нар. „процедури по комитология“), открит през декември 2003 г., и в) от специален регистър на експертните групи. Освен това системата Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex) предостави обширна информация за различните етапи от процеса на вземане на решения с участието на институциите, както и връзки към сайтовете, съдържащи самите документи.
• Комисията не счита, че нейните публични регистри следва да обхващат само документи, свързани със законодателната ѝ дейност. Особеният акцент върху законодателството не означава, че другите дейности на Комисията са оставени на тъмно. Всички генерални дирекции на Комисията са създали специални уебсайтове, предоставящи информация за техните политики и дейности, както и достъп до ключови документи.
• Беше невъзможно да се създаде напълно изчерпателен регистър, като се има предвид широкото определение на термина „документ“ в член 3, буква а) от Регламент 1049/2001. Комисията обаче възнамерява постепенно да разшири обхвата на своите публични регистри, както вече направи с регистъра по комитология и регистъра на експертните групи.
• Комисията все още не е разполагала с единна електронна база данни за регистрацията на своите документи. Всяка генерална дирекция или административно звено разполага със собствен вътрешен регистър на документите. Тези регистри обаче не са имали единен формат на данните. Освен това те са създадени за вътрешни административни цели и тяхното съдържание не може просто да бъде прехвърлено в публичен регистър. Данните, съдържащи се във вътрешните регистри, ще трябва да бъдат проверени, подбрани и преформатирани чрез интерфейси, преди да могат да бъдат въведени в публичен регистър. Това би изисквало значителни инвестиции, които биха били безполезни, тъй като настоящата система ще бъде заменена с единна система за регистрация. В близко бъдеще новата централизирана система за управление на документи следва да замени използвания понастоящем софтуер. В контекста на неговото разработване беше предвиден модул за експортиране на препратки към документи от тази система в публичен регистър.
• Съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001 регистрите имат за цел да подпомагат заявителите при идентифицирането на съответните документи; те са инструменти за търсене и по никакъв начин не ограничават обхвата на правото на достъп.
• От член 11 от Регламент 1049/2001 не може да се заключи, че институциите следва да създадат единен публичен регистър. Целта на тази разпоредба е да се даде възможност на гражданите да идентифицират документите, държани от институциите, които биха могли да представляват интерес за тях. Регламент (ЕО) No 1049/2001 не предписва как да се постигне това. Като се има предвид броят и разнообразието на документите, съхранявани от Комисията, е спорно дали един огромен единен регистър би предложил най-доброто обслужване на обществеността. Публичните регистри на Комисията се допълваха и техният обхват беше добре определен.

15. В становището си жалбоподателят твърди, че член 11 от Регламент 1049/2001 е недвусмислен и ясно препраща към всички документи по смисъла на член 3, буква а). Освен това член 11 не се отнася до „регистри“, а до „а“ регистър на документи. Жалбоподателят твърди, че Комисията не може открито да пренебрегне изложеното в Регламент 1049/2001. Жалбоподателят добави, че отговорът на Комисията е още по-тревожен, тъй като Комисията има задължение, като пазител на Договора, да гарантира правилното прилагане на регламентите.

Жалбоподателят заяви, че Регламент (ЕО) No 1049/2001 не е имал „особен акцент“ върху законодателните дейности. Според него позоваванията на законодателни дейности в членове 12 и 13 очевидно допълват разпоредбите на член 11, тъй като не се отнасят до регистър, а по-скоро до пряк достъп до съдържанието на изброените позовавания. Жалбоподателят също така изрази съмнения по отношение на твърдението на Комисията, че законодателната ѝ дейност е добре обхваната от публични регистри. Що се отнася до други източници на информация, жалбоподателят заяви, че те в никакъв случай не са изчерпателни и не може да се каже, че отговарят на стандартите, определени в Регламент 1049/2001. Освен това предоставянето на информация не следва да се бърка с достъпа до документи съгласно Регламент 1049/2001.

Що се отнася до твърдението на Комисията, че постепенно ще разшири обхвата на публичните си регистри, жалбоподателят е на мнение, че не е задача на Комисията да отделя време, когато е задължена да осигури подходящ публичен регистър, считано от средата на 2002 г. Освен това и с оглед на позицията, заета от Комисията в нейното становище, няма гаранция, че новата централизирана система за управление на документи, на която се позовава Комисията, ще доведе до подходящ публичен регистър на документи.

Оценка на омбудсмана, довела до проектопрепоръката

16. Следва да се припомни, че омбудсманът вече е имал възможност да разгледа член 11 от Регламент 1049/2001 в проекта за препоръка и последващия специален доклад, който е представил по дело 917/2000/GG, което се отнася до Съвета на Европейския съюз [2]. В този случай омбудсманът стигна до заключението, че регистърът, поддържан от Съвета, следва да включва всички документи, представени на Съвета. Като се има предвид, че жалбоподателят по това дело е бил загрижен само за този вид документи, Омбудсманът не е трябвало да проверява дали други документи, като например кореспонденция с други институции или трети страни, също следва да бъдат включени в регистъра. Омбудсманът обаче отбеляза, че съответният регистър има за цел, както се подчертава в член 11 от Регламент 1049/2001, „да направи правата на гражданите съгласно този регламент ефективни“. Член 2, параграф 3 от Регламент 1049/2001 предвижда, че регламентът се прилага за „всички“ документи, държани от дадена институция, „т.е. документи, които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз“. В съображение 4 се посочва, че целта на Регламент 1049/2001 е да се даде „възможно най-пълно действие на правото на публичен достъп“. С оглед на тези разпоредби омбудсманът счита, че регистърът, посочен в член 11, може да постигне целта си „да направи правата на гражданите съгласно настоящия регламент ефективни“, само ако е възможно най-изчерпателен.

17. Омбудсманът отбеляза, че Комисията е представила редица аргументи в подкрепа на становището си, че член 11 не я задължава да включва в своя регистър (регистри) на документи всички документи, с които разполага и които се отнасят до нейните дейности.

18. Що се отнася до аргумента на Комисията, който изглежда се основава на формулировката на член 11, вярно е, че в тази разпоредба не се посочва изрично, че всички горепосочени документи трябва да бъдат вписани в регистъра на документи на Комисията. В член 11, параграф 1 обаче се предвижда, че „позоваванията на документи се вписват незабавно в регистъра“. Като се има предвид, че терминът „документ“ е определен в член 3, буква а) от Регламент 1049/2001 като „всяко съдържание, независимо от неговия носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис) по въпрос, свързан с политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на институцията“, беше логично да се приеме, че всички тези документи трябва да бъдат включени в регистъра. Ако законодателят е възнамерявал терминът „документ“ да има различно, по-ограничено значение в член 11 от Регламент 1049/2001, от него би могло да се очаква да включи разпоредба в този смисъл. В този контекст следва да се отбележи, че член 9 се отнася до обработката на „чувствителни“ документи и че член 12, параграф 2 се отнася до „законодателни“ документи. Това потвърди, че законодателят е направил разграничение между определени категории документи в случаите, когато е счел това за целесъобразно. Липсата на такова разграничение в член 11 едва ли би могла да се тълкува по друг начин, освен в смисъл, че всички документи по смисъла на член 3, буква а) трябва да бъдат обхванати от тази разпоредба.

19. Във всеки случай тълкуването, прието от омбудсмана по дело 917/2000/GG, изглежда е единственото, което отговаря на полезното действие на член 11. Както изрично се потвърждава в член 11, параграф 1, целта на тази разпоредба е „да направи правата на гражданите съгласно настоящия регламент ефективни“. За да могат обаче да упражнят правото си на достъп до документи съгласно Регламент 1049/2001, гражданите трябва да разполагат с достатъчно информация за това какви документи са в ръцете на институциите. Наистина беше трудно да се разбере как гражданин може да се възползва правилно от правото си на достъп, ако дори не знае кои документи се съхраняват от дадена институция. Това беше потвърдено и от самата Комисия. В своя доклад от 30 януари 2004 г. относно прилагането на Регламент (ЕО) No 1049/2001 (COM(2004) 45 окончателен, стр. 39) Комисията отбеляза, че докато „огромното мнозинство“ от заявленията за достъп, подадени до Парламента и до Съвета, произтичат от справката в регистрите, в Комисията „само малък брой заявления се отнасят до документи, посочени в двата регистъра, до документи COM, C и SEC и до документи по пощата на председателя [3]. (...) Освен това заявленията, изпратени до Комисията, обикновено не се отнасят до законодателни дейности, а по-скоро до мониторинга на прилагането на правото на Общността." Омбудсманът счита, че това твърдение ясно потвърждава, че обхватът на регистъра(ите), поддържан(и) от Комисията, е недостатъчен [4].

20. Що се отнася до аргумента на Комисията, че Регламент 1049/2001 се съсредоточава по-специално върху законодателната дейност на институциите на ЕС, омбудсманът счита, че този аргумент не е убедителен. Следва да се отбележи, че сред съображенията или разпоредбите, на които се позовава Комисията в този контекст, само член 12 се отнася до регистрите. Освен това тези съображения и разпоредби се отнасят не до въпроса за достъпа до документи като цяло, а до въпроса как да се предостави такъв достъп. В член 12, параграф 2 се предвижда, че „законодателните документи“ следва, доколкото е възможно, да бъдат „пряко“ достъпни. Тъй като член 12, параграф 1 предвижда, че институциите, доколкото е възможно, „предоставят документи пряко на обществеността в електронна форма или чрез регистър“, това означава, че за предпочитане е законодателните документи да бъдат достъпни не чрез вписване в регистър, а „пряко... в електронна форма“. Отреденото по този начин значение на възможността за пряк достъп до законодателни документи очевидно не означава, че Комисията следва да има право да се въздържа от вписване на други документи в своя регистър.

21. Омбудсманът отбеляза, че поддържаните понастоящем от Комисията регистри на документи изглежда се отнасят само до законодателната дейност на институциите на ЕС и до някои документи, приети от Комисията. Както беше посочено по-горе, жалбоподателят изрази съмнения по отношение на твърдението на Комисията, че законодателната ѝ дейност е добре обхваната от публични регистри. Омбудсманът обаче счита, че настоящият случай не го задължава да извърши допълнителни проверки по този въпрос. В отговор на въпрос, поставен ѝ в този смисъл, Комисията потвърждава, че не счита, че публичният(те) ѝ регистър(и) следва да обхваща(т) само документи, свързани със законодателната ѝ дейност. Въпреки това беше пределно ясно, че регистрите, които понастоящем се поддържат от Комисията, не съдържат позоваване на много документи, които се отнасят до дейностите на Комисията и са на нейно разположение. В този контекст следва да се отбележи, че Комисията не е оспорила твърдението на жалбоподателя, че само „част“ от неговите документи е вписана в неговите регистри. Фактът, че някои „ключови“ документи може да са на разположение на конкретни уебсайтове, поддържани от отделни служби на Комисията, или че тези уебсайтове предоставят допълнителна информация, не повлия на това заключение.

22. Омбудсманът отбеляза, че Комисията също така твърди, че е невъзможно да се създаде напълно изчерпателен регистър, като се има предвид широкото определение на термина „документ“ в член 3, буква а) от Регламент 1049/2001. Омбудсманът не е убеден, че би било невъзможно да се създаде пълен регистър на документите, изготвени или получени от Комисията. Както признава Комисията, всяка от нейните генерални дирекции или административни отдели разполага със собствен вътрешен регистър на документите. Поради това омбудсманът установи, че е трудно да се разбере защо следва да е невъзможно Комисията да изготви изчерпателен регистър на документите въз основа на съществуващите вътрешни регистри.

23. В отговора си на искането на омбудсмана за допълнителна информация Комисията подчерта, че съществуващите вътрешни регистри са създадени за вътрешни административни цели и че тяхното съдържание не може просто да бъде прехвърлено в публичен регистър. Според Комисията данните, съдържащи се във вътрешните регистри, ще трябва да бъдат проверени, подбрани и преформатирани чрез интерфейси, преди да могат да бъдат въведени в публичен регистър. Комисията добави, че това ще изисква значителни инвестиции, които биха били безполезни, тъй като настоящата система ще бъде заменена с единна система за регистрация. Омбудсманът не е убеден в тези аргументи. Както правилно отбелязва жалбоподателят, член 11, параграф 3 от Регламент No 1049/2001 предвижда, че публичният регистър на документите трябва да започне да функционира до 3 юни 2002 г. Като се има предвид, че регламентът е приет на 30 май 2001 г., Комисията изглежда е разполагала с достатъчно време, за да приеме необходимите мерки за правилното функциониране на своя регистър. Ако форматът или съдържанието на данните, необходими за този регистър, се различават в отделните генерални дирекции или други отдели, е трудно да се разбере защо Комисията не е предприела бързи действия, за да приеме необходимите мерки за хармонизиране на тези системи. Този пропуск беше още по-труден за разбиране, тъй като още преди влизането в сила на Регламент 1049/2001 Комисията беше в състояние да създаде регистър на кореспонденцията, адресирана до тогавашния си председател, както и на отговорите на тази кореспонденция. Според информацията, публикувана от Комисията, на 31 декември 2002 г. този регистър съдържаше препратки към 34 383 документа [5].

24. Омбудсманът отбеляза, че Комисията е посочила, че настоящата ѝ система за регистриране на документи ще бъде заменена с единна система за регистрация. Въпреки това, както посочи жалбоподателят, няма ясна гаранция, че новата система ще доведе до подходящ публичен регистър на документите. Комисията посочи, че в контекста на разработването на новата система е предвиден модул за експортиране на препратки към документи от тази система в публичен регистър. Комисията обаче не предостави никакви индикации или ангажименти относно степента, в която тази възможност ще бъде използвана. Омбудсманът отбеляза по-специално, че Комисията не е предоставила точна информация дали ще разшири обхвата на настоящия(те) регистър(и), след като бъде въведена новата система за регистрация на документи. Освен това Комисията не предостави конкретна информация за това кога точно се очаква тази нова система да започне да функционира.

25. Освен това и при липсата на допълнителна информация по този въпрос от страна на Комисията, не може да се изключи, че новата система за регистрация на документи ще се прилага само за документи, които са новоизготвени или получени от Комисията. В този случай въвеждането на тази система не би представлявало напредък по отношение на документите, които са били изготвени или получени от Комисията преди тази дата и все още не са били включени в регистъра.

26. Що се отнася до изявлението на Комисията, че възнамерява постепенно да разшири обхвата на своите публични регистри, омбудсманът счита, че това намерение със сигурност е похвално. Комисията обаче не посочи точна дата, до която нейният(те) регистър(и) в крайна сметка следва да бъде(ат) в съответствие с член 11 от Регламент (ЕО) No 1049/2001. Във всеки случай трябва да се вземе предвид фактът, че са изминали почти шест години от момента, в който регистърът на Комисията е трябвало да започне да функционира по силата на член 11, параграф 3 от Регламент 1049/2001.

27. С оглед на гореизложеното омбудсманът стигна до заключението, че Комисията действително не е спазила член 11 от Регламента, като не е включила всички съответни документи в своя регистър на документите. Поради това по-долу ще бъде изготвен проект на препоръка.

28. Що се отнася до въпроса дали Комисията също е допуснала грешка, като е поддържала няколко регистъра, а не един-единствен, омбудсманът счете, че формулировката на член 11 от Регламент 1049/2001 („регистър на документи“) действително предполага, че законодателят е предвидил един-единствен регистър за всяка институция. Омбудсманът обаче отбеляза, че Комисията е подчертала, че целта на тази разпоредба е да се даде възможност на гражданите да идентифицират документите, държани от институциите, които биха могли да представляват интерес за тях. Комисията запита дали, като се има предвид броят и разнообразието на притежаваните от нея документи, един огромен единен регистър наистина би предложил най-доброто обслужване на обществеността. Комисията също така заяви, че нейните публични регистри се допълват взаимно и техният обхват е добре определен. Омбудсманът счита, че тези аргументи не са без основание. Според омбудсмана не може да се изключи, че целта, преследвана с член 11 от Регламент 1049/2001, може да бъде постигната и ако съответната институция поддържа няколко регистъра, а не един, при условие че обхватът на тези регистри е ясно определен, че няма припокривания и че техният брой и обхват не са такива, че да създадат объркване и по този начин да затруднят гражданите при намирането на търсената от тях информация. След предварителна проверка на регистрите, които понастоящем се поддържат от Комисията, омбудсманът счете, че понастоящем тези условия изглеждат изпълнени. Въпреки това, като се има предвид, че изложеният по-долу проект на препоръка имаше за цел да насърчи Комисията значително да увеличи обхвата на своя(ите) регистър(и), омбудсманът счете, че няма основания за допълнителни проверки по въпроса колко регистъра биха могли и следва да се поддържат на настоящия етап.

29. С оглед на гореизложеното Омбудсманът отправи до Комисията следния проект на препоръка в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Омбудсмана:

Комисията следва възможно най-скоро да включи позовавания на всички документи по смисъла на член 3, буква а), с които разполага, в регистъра, предвиден в член 11 от настоящия регламент, доколкото това все още не е направено.

Аргументите, представени на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

30. В подробното си становище Комисията заяви, че много широкото определение на понятието „документ“ в член 3, буква а) не е съвместимо с един напълно изчерпателен и изчерпателен регистър на документи. В него се посочва, че държавите със законодателство относно достъпа до документи, свързани с публичните регистри, са включили в законодателството си по-точно и по-ограничено определение за „документи“. Обратно, в държавите със законодателство относно „свободата на информация“ като цяло няма регистри. Комисията добави, че Регламент 1049/2001 съчетава и двете характеристики. Според Комисията публичните регистри са много ценен инструмент за гражданите при идентифицирането на документи, които биха могли да представляват интерес за тях. Тя обаче заяви, че обхватът на правото на достъп надхвърля обхвата на публичните регистри, доколкото може да бъде поискан достъп до „всяко съдържание, независимо от неговия носител“.

31. Комисията призна, че обхватът на нейните регистри трябва да бъде разширен. Той обаче счита, че от текста на член 11 не може да се заключи, че публичният регистър следва да обхваща всички документи, държани от институциите.

32. Освен това Комисията твърди, че фактът, че регистърът не съдържа препратки към всички документи, не е пречка заявителите да подават заявления за достъп. Практиката на Комисията показа, че исканията често са формулирани широко, така че да включват всеки възможен документ, свързан с дадена тема. Комисията посочи, че в такива случаи нейните служби са тези, които трябва да идентифицират съответните документи.

33. Комисията припомни, че нейните регистри са съсредоточени върху законодателната дейност на ЕС, като се има предвид, че необходимостта от подпомагане на гражданите при търсенето на законодателни актове и проекти на законодателни актове на ЕС се счита за приоритет. Противно на становището на омбудсмана, от член 12 и съображение 6 от Регламент 1049/2001 следва, че последният поставя акцент върху законодателната дейност на институциите. Комисията обаче добави, че това не означава, че регистрите не следва да обхващат други документи. Тя изтъкна отново, че възнамерява да продължи да развива своите регистри, за да включи препратки към документи, свързани с други дейности.

34. Комисията посочи, че е в процес на постепенно премахване на съществуващата система за регистриране на документи и въвеждане на нова централизирана система за регистрация. Някои генерални дирекции вече използваха новата система („Ares“). Тази нова система постепенно ще бъде въведена в цялата Комисия. В този огромен проект (период на миграция 2008—2010 г.) бяха инвестирани значителни финансови и човешки ресурси. Според Комисията причината, поради която при настоящата система („Adonis“) не е съществувала единна база данни за цялата Комисия, е липсата на нива на сигурност в системата. Поради тази причина информацията, съдържаща се в системата Adonis, не може просто да бъде прехвърлена в публичен регистър. Комисията отбеляза, че възнамерява да започне да прехвърля записи в публичен регистър, след като новата вътрешна система за регистрация започне да функционира.

35. В заключение Комисията заяви, че е съгласна, че все още трябва да увеличи обхвата на своите публични регистри и че е поела ангажимент за по-нататъшното им развитие в интерес на по-голямата прозрачност. Той обаче изрази съжаление, че не е в състояние да приеме проекта на препоръка на омбудсмана, тъй като е логично невъзможно да се съчетае широко и неточно определение на документите с напълно изчерпателен регистър.

36. В становището си жалбоподателят е на мнение, че отговорът на Комисията е много разочароващ и не е добавил много към казаното преди това.

37. Според жалбоподателя отговорът на Комисията предполага, че в новата система „Ares“ са вградени определени „нива на сигурност“ и че само определени документи ще бъдат вписани в публичния регистър. Ако случаят е такъв, Комисията всъщност изгражда система за регистрация, предназначена да пренебрегне Регламент 1049/2001, и по-специално член 3, буква а) и член 11 от него. Жалбоподателят предложи омбудсманът да поиска допълнителна информация или разяснения по този въпрос сега или на по-късен етап.

38. Жалбоподателят посочи, че когато Комисията е започнала своята обществена консултация относно преразглеждането на Регламент 1049/2001, тя не е предложила ограничаване на определението на термина „документ“. В своя доклад за резултатите от обществената консултация относно преразглеждането на Регламент 1049/2001 [6] Комисията заяви следното: „По отношение на понятието „документ“ общото мнение е, че настоящото широко определение следва да се запази.“Според жалбоподателя първото указание, че Комисията е възнамерявала да ограничи това определение, се е появило в проект, разпространен преди заседанието на 30 април 2008 г., т.е. след като омбудсманът е представил своя проект за препоръка на 7 април 2008 г. Поради това жалбоподателят запита дали е необосновано да се пита дали може да има някаква връзка между новата система за регистрация „Ares“, проектопрепоръката на омбудсмана и гореспоменатата промяна по отношение на определението за „документ“.

39. Според жалбоподателя позицията на Комисията по отношение на настоящата жалба не се е променила след първия ѝ отговор. Жалбоподателят добави, че тази позиция може да бъде описана като случай на институционална непримиримост. Според жалбоподателя да се позволи такава ситуация да продължи би създало много опасен прецедент, който да последват други институции и агенции на Общността.

40. В заключение жалбоподателят изрази надежда, че омбудсманът ще представи на Парламента специален доклад по този въпрос.

Оценка на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

41. Омбудсманът счита, че Комисията не е представила никакви аргументи, които биха наложили той да преразгледа позицията си. Напротив, омбудсманът счита, че подробното становище на Комисията засилва неговата позиция.

42. В подробното си становище Комисията посочи, че практиката ѝ показва, че исканията често са формулирани широко, така че да включват всеки възможен документ, свързан с даден предмет, и че след това нейните служби са тези, които трябва да идентифицират съответните документи. Омбудсманът счита, че е справедливо да се приеме, че широкото формулиране на исканията в много случаи се дължи на факта, че все още не съществува достатъчен регистър на документите. По този начин обяснението на Комисията потвърждава точно гледната точка на омбудсмана, т.е. че регистърът следва да дава възможност на гражданите да идентифицират документите, с които разполага Комисията. Освен това Омбудсманът е на мнение, че едва ли е икономически целесъобразно да се използват ресурси, за да се опитат да преодолеят недостатъците на съществуващия регистър, като се принудят служителите на Комисията да се опитат да проверят кои документи могат да бъдат обхванати от заявление за достъп.

43. Що се отнася до аргумента на Комисията, че необходимостта от подпомагане на гражданите при търсенето на законодателни актове и проекти на законодателни актове на ЕС е приоритет за нея, омбудсманът отбелязва, че самата Комисия приема, че това не означава, че регистрите не следва да обхващат други документи. Омбудсманът отбелязва обаче, че дори в края на 2007 г., т.е. повече от пет години след датата, на която регистърът е трябвало да започне да функционира, регистрите на Комисията все още се ограничават основно до документи, свързани със законодателните дейности на ЕС. Комисията отново заяви, че възнамерява да продължи да развива своите регистри, за да включи препратки към документи, свързани с други дейности. Тя заяви, че е поела ангажимент за по-нататъшно развитие на своите регистри в интерес на по-голямата прозрачност. Омбудсманът обаче счита, че този ангажимент, който вече беше изразен от Комисията на по-ранни етапи, досега не е бил подкрепен с убедителни действия.

44. Комисията обясни, че се въвежда нова централизирана система за регистрация („Ares“) и че възнамерява да започне да прехвърля записи в публичен регистър, след като новата вътрешна система за регистрация започне да функционира. Омбудсманът разбира обаче, че въвеждането на тази система в цялата Комисия се предвижда да приключи едва през 2010 г. Освен това, въпреки че изглежда, че новата система вече се управлява от някои от нейните генерални дирекции, Комисията не е обяснила защо документите, съхранявани от тези генерални дирекции, все още не са добавени към регистрите на Комисията. Най-важното е, че Комисията не е предоставила никакви обяснения относно това кои документи ще бъдат добавени към тези регистри. Като се има предвид, че в подробното си становище Комисията стигна дотам да твърди, че е „логически невъзможно“ да се съчетае широко и неточно определение на документите с напълно изчерпателен регистър, ефектът от въвеждането на новата система за регистрация върху съдържанието на регистъра на Комисията далеч не е ясен.

45. Омбудсманът продължава да не е убеден, че би било невъзможно или логически невъзможно да се поддържа регистър на всички документи, които са в позицията на Комисията. Регистърът на кореспонденцията, адресирана до неговия председател, който е бил на разположение по времето, когато президентът Prodi е изпълнявал длъжността си, показва, че такива регистри са възможни. Въпреки това, дори ако се приеме този аргумент, остава фактът, че повече от седем години след приемането на Регламент 1049/2001 и въпреки многократните ангажименти за разширяване на регистрите си до документи, които не се отнасят до законодателната дейност на ЕС, Комисията все още не е изпълнила думата си. Още по-лошо, единственият регистър, чийто обхват очевидно надхвърля този на настоящите регистри на Комисията, т.е. регистърът на кореспонденцията, адресирана до председателя на Комисията, е прекратен.

46. Поради това омбудсманът счита, че позицията, която е изразил в своя проект на препоръка, остава валидна, без да е необходимо, поне засега, да се разглеждат допълнително въпросите, повдигнати от жалбоподателя в неговите забележки по подробното становище.

Б. Заключения

47. Въз основа на своите проверки по тази жалба омбудсманът отправя следната критична забележка:

Член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията предвижда, че всяка институция предоставя публичен достъп до регистър на документи. Позоваванията на документи се вписват незабавно в регистъра. Съгласно член 11, параграф 2 от Регламент 1049/2001 за всеки документ регистърът съдържа референтен номер. Омбудсманът счита, че регистърът, посочен в член 11, може да постигне целта си „да направи правата на гражданите съгласно настоящия регламент ефективни“, само ако е възможно най-изчерпателен. Комисията не оспорва твърдението на жалбоподателя, че само „част“ от неговите документи е вписана в неговите регистри. С оглед на гореизложеното омбудсманът стига до заключението, че Комисията не е спазила член 11 от Регламента, като не е включила всички съответни документи в своя регистър на документите. Това представлява случай на лошо управление.

48. В член 3, параграф 7 от Устава на Европейския омбудсман се предвижда, че след като е изготвил проект на препоръка и след като е получил подробното становище на съответната институция или орган, омбудсманът изпраща доклад до Европейския парламент и до съответната институция или орган.

49. Жалбоподателят е призовал омбудсмана да отнесе случая до Европейския парламент.

50. Омбудсманът счита, че настоящият случай повдига важен въпрос и че следователно изготвянето на специален доклад би било обосновано.

51. Следва да се отбележи обаче, че на 20 ноември 2008 г. комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент представи доклад относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Комисията и на Съвета (прилагане на Регламент (ЕО) No 1049/2001)[7], който съдържа предложение за резолюция, което да бъде прието от Европейския парламент.

Точка 6 от предложената резолюция

„призовава Комисията да следва препоръката на Европейския омбудсман (жалба 3208/2006/GG) относно регистъра на Комисията по отношение на задължението ѝ „да включи позовавания на всички документи по смисъла на член 3, буква а), с които разполага, в регистъра, предвиден в член 11 от [Регламент (ЕО) No 1049/2001], доколкото това все още не е направено“.

52. Като се има предвид, че (проекто)препоръката на Омбудсмана вече е представена на пленарното заседание на Европейския парламент, Омбудсманът счита, че не е необходим специален доклад по този въпрос. Омбудсманът обаче ще изпрати копие от това решение на Европейския парламент в съответствие с член 3, параграф 7 от своя статут. Жалбоподателят и Европейската комисия също ще бъдат информирани за това решение.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 18 декември 2008 година.

---

[1] ОВ L 145, 2001 г., стр. 43.

[2] И двата документа са достъпни на уебсайта на омбудсмана (http://www.ombudsman.europa.eu).

[3] По отношение на този регистър вж. точка 23 по-долу.

[4] В този контекст изглежда полезно да се цитира от точка 2.1 (която се отнася до въпроса за регистрите) от доклада на Комисията (работен документ на службите на Комисията) от 16 януари 2008 г. относно резултатите от обществената консултация във връзка с преразглеждането на Регламент 1049/2001 (SEC/2008/29/2): „В четирите категории кореспонденти голямо мнозинство счита, че е трудно да се намери информация в регистрите и уебсайтовете. За половината от тези респонденти обхватът на тези регистри и уебсайтове също е недостатъчен.“

[5] Вж. точка 1.3 от доклада на Комисията от 29 април 2003 г. относно прилагането през 2002 г. на Регламент 1049/2001 (COM(2003) 216 окончателен). За сравнение, в своя доклад от 10 октомври 2008 г. относно прилагането през 2007 г. на Регламент 1049/2001 (COM(2008)630 окончателен) регистрите на Комисията съдържаха 86 887 справки в края на 2005 г.

[6] (Неактуален) работен документ на службите на Комисията, достъпен на съответния уебсайт на Комисията (http://ec.europa.eu/transparency/revision/index_en.htm).

[7] Референтен номер INI/2007/2154 (A6-0459/2008).