Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Когато лицата, търсещи убежище, пристигат в ЕС, от държавите членки се изисква да им предоставят „условия на приемане“. Те включват храна, облекло, настаняване, както и достъп до здравеопазване и образование за малолетни и непълнолетни лица. В съответствие с Женевската конвенция от 1951 г.[1] условията на приемане играят решаваща роля, за да се гарантира, че бежанците имат достъп до достойни условия на живот.

2. През последните години се критикуват влошаващите се условия на приемане в миграционните центрове, разположени на гръцките острови в източната част на Егейско море [2] Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA) присъства в тези центрове, където помага на гръцките органи да предоставят условия на приемане в съответствие със законодателството на ЕС в областта на убежището.

3. През октомври 2023 г. жалбоподателят, изследовател, поиска публичен достъп [3] до „всички документи (включително, но не само доклади, доклади от мисии, бележки от посещения на място, оценки, протоколи от заседания, обмен на електронни писма с гръцките органи и/или други институции на ЕС, включително приложения), отнасящи се до и/или споменаващи условията на приемане в лагери и/или центрове за задържане на гръцките острови Лесбос, Самос, Хиос, Кос и Лерос“, за периода от 1 май 2023 г. до 9 октомври 2023 г.

4. EUAA установи, че 133 документа попадат в обхвата на искането за публичен достъп. От тези 133 документа един вече беше публичен,[4] два бяха обмен с Европейската комисия, а останалите 130 бяха документи на EUAA, които включваха доклади от служители на място и обмен на електронни писма.

5. EUAA отказа достъп до всички документи, с изключение на документа, който вече е бил публичен. При отказа на достъп до другите 132 документа EUAA се позовава на необходимостта от защита на обществения интерес по отношение на обществената сигурност [5], личните данни [6] и текущото и бъдещото му вземане на решения [7].

6. Жалбоподателят оспори отказания достъп до тези документи (като подаде „потвърдително заявление“) през януари 2024 г., като поиска от EUAA да предостави (частичен) достъп до документите, с изключение на личните данни. Той също така иска от EUAA да му предостави списък на въпросните документи.

7. Въпреки че EUAA е предоставила на жалбоподателя списък с документи (в който подробно са описани и някои от установените недостатъци в условията на приемане), Агенцията е запазила решението си да откаже достъп.

8. Недоволен от този резултат, през април 2024 г. жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

9. Омбудсманът започна проверка на начина, по който EUAA е разгледала искането на жалбоподателя за публичен достъп, включително отказа на EUAA да оповести въпросните документи въз основа на необходимостта от защита на обществената сигурност и вземането на решения от нейна страна.

10. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери разглежданите 132 документа, които се състоят от:

i. 37 документа, предлагащи общ преглед на условията на приемане (тримесечни доклади по държави и доклади от служителите за подкрепа на място);

ii. 91 доклада за дейността на отделни членове на персонала, работещи в централата и в съоръженията в източната част на Егейско море;

iii. два вътрешни обмена на електронна поща на EUAA;

iv. Размяна на две електронни писма между EUAA и Комисията.

11. Проверяващият екип на Омбудсмана също така провери коментарите на третите страни, с които EUAA се е консултирала по искането за достъп и които са възразили срещу оповестяването. Освен това в хода на проверката омбудсманът получи отговора на EUAA по жалбата.

Аргументи, представени на омбудсмана

12. Жалбоподателят твърди, че EUAA не е успяла да докаже рисковете, които оповестяването би породило за посочените защитени интереси. Според него, като се има предвид, че предметът на искането му за достъп — условията на приемане — не се отнася непременно до чувствителни оперативни данни, EUAA може да е допуснала явна грешка при прилагането на изключението относно обществената сигурност за всички документи в тяхната цялост. Освен това жалбоподателят твърди, че по отношение на защитата на вземането на решения е налице по-висш обществен интерес от оповестяването, а именно необходимостта да се гарантира прозрачност относно условията на приемане във финансираните от ЕС миграционни центрове с оглед на опасенията, изразени във връзка с потенциални нарушения на правата. И накрая, жалбоподателят твърди, че информацията относно условията на приемане, подробно описана в списъка на документите, предоставени от EUAA на етапа на потвърждаване, показва, че следва да бъде възможен частичен достъп. 

13. EUAA твърди, че не е възможно да се предостави публичен достъп до спорните документи, тъй като те съдържат чувствителна оперативна информация, неразривно свързана с информацията относно условията на приемане. Въз основа на това EUAA е на мнение, че изключението относно обществената сигурност следва да се прилага за документите в тяхната цялост. Освен това, що се отнася до защитата на процеса на вземане на решения, EUAA счита, че тъй като това са вътрешни документи, съдържащи предварителна информация и мнения, оповестяването им може да доведе до автоцензура на държавните служители в бъдеще. Това би накърнило способността на Агенцията да взема информирани решения и би я отворило за неправомерно външно влияние. EUAA не е установила по-висш обществен интерес от оповестяването.

14. Що се отнася до частичния достъп, EUAA заяви, че дори при теоретичния сценарий, при който може да бъде предоставен ограничен достъп, документите ще бъдат обезсмислени поради необходимия брой редакции. В отговора си на жалбата EUAA добави, че (не)пропорционалността на административната тежест, породена от частичното оповестяване в такива случаи, следва да се оценява с оглед на сравнително ограничените ресурси, с които разполагат агенциите на ЕС. Тя подчерта, че въпреки това е предоставила на жалбоподателя съдържателна информация чрез подробния списък на документите на етапа на потвърждаване.

Предложението на омбудсмана за решение

15. Въз основа на проверката на документите омбудсманът не е убеден, че двете посочени изключения обхващат всички спорни документи. Поради това тя счита, че EUAA следва да предостави широк публичен достъп до тези документи.

16. По-конкретно, що се отнася до защитата на обществената сигурност, омбудсманът подчерта, че фактът, че даден документ се отнася до миграцията и съдържа информация от служители, работещи с националните органи като такива, не е достатъчен, за да се докаже конкретен и действителен риск за обществената сигурност, тъй като в противен случай това би означавало, че повечето документи за операции на място не могат да бъдат оповестени.

17. В разглеждания случай омбудсманът счита, че по-голямата част от документите съдържат информация, която не изглежда чувствителна. Част от тази информация беше обща и/или кратка по своя характер, докато други елементи вече бяха публично известни. Само някои ограничени части от малка част от документите (девет документа) съдържаха подробности за дейностите по стратегическо планиране и дори в тези случаи изглеждаше възможно чувствителните оперативни данни да бъдат отделени от информацията за условията на приемане.

18. Що се отнася до защитата на процеса на вземане на решения, омбудсманът отбеляза, че въпреки че операцията на EUAA в Гърция е в ход, фактът, че процесът на вземане на решения е в ход или че документите са с предварителен характер, не е достатъчен, за да се откаже оповестяване. Остава неясно как оповестяването би засегнало съществено процеса на вземане на решения на Агенцията. Според Омбудсмана само малка част от съдържанието на ограничен брой документи би могло, ако бъде напълно разкрито, да подкопае отношенията на EUAA с гръцките органи и да повлияе на откровената обратна връзка на разположения персонал. Тази информация е свързана най-вече с въпроси, свързани с управлението. В същото време важна част от информацията, съдържаща се в останалите раздели, изглеждаше обща по своя характер, до известна степен публично известна и/или неактуална.

19. Накрая Омбудсманът припомни, че в предишна проверка на съоръженията, предмет на настоящата жалба, тя е подчертала значението на зачитането на основните права и е призовала за по-голяма прозрачност във връзка с тези съоръжения. С оглед на това тя настоятелно призова EUAA да постигне задълбочен баланс между защитата на своя процес на вземане на решения и този обществен интерес, когато взема решение за потенциално оповестяване.

20. Въз основа на всичко това омбудсманът предложи като решение [8] EUAA да преразгледа позицията си по това искане за публичен достъп с оглед на предоставянето на значително по-голям публичен достъп до въпросните документи.

21. В отговора си EUAA се съгласи да предостави на жалбоподателя много широк достъп до 130 от 132-те документа, като редактира само лични данни и ограничена информация, за да защити обществения интерес по отношение на обществената сигурност, както и своя процес на вземане на решения.

22. Жалбоподателят беше удовлетворен от този резултат и не представи допълнителни коментари.

Оценка на омбудсмана след предложението за решение

23. Омбудсманът приветства положителния отговор на EUAA на нейното предложение за решение и предоставения широк достъп, който според нея е разрешил жалбата. Омбудсманът оценява конструктивната ангажираност на EUAA по време на цялата проверка.

24. С оглед на това омбудсманът приключва случая с две забележки. Първо, Омбудсманът признава степента на подробност в списъка на документите, предоставени от EUAA на жалбоподателя на етапа на потвърждаване. Дългогодишното ѝ становище е, че предоставянето на списъци с идентифицирани документи е съществена част от отговора на исканията за достъп до документи [9] и тя насърчава EUAA да направи това в началния етап в бъдеще.

25. Второ, Омбудсманът поздравява Агенцията на ЕС в областта на убежището за идентифицирането на документи, по-специално когато става въпрос за обмен на електронни съобщения. Както омбудсманът многократно е отбелязвал [10], от Регламент 1049/2001 става ясно, че решаващият елемент на даден документ не е неговият носител, нито регистрацията му в системата за управление на документи на институцията.[11] По-скоро от значение е съдържанието на документа и дали той е свързан с „политиките, дейностите и решенията“, за които отговаря институцията.[12] Следователно практиката на EUAA в този случай е в съответствие с Регламент 1049/2001 и следва да продължи и в бъдеще.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището е приела предложението на омбудсмана за решение, като е предоставила на жалбоподателя широк публичен достъп до въпросните документи.

Жалбоподателят и EUAA ще бъдат информирани за това решение.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 5.11.2024 г.

[1] Конвенция за статута на бежанците, достъпна на адрес: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Вж. например доклада за 2021 г. на гръцката национална комисия по правата на човека, достъпен на адрес: https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Решение на омбудсмана по дело OI/3/2022/MHZ, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792

[5] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[6] В съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[7] В съответствие с член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[8] Предложението за решение е достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195012

[9] Вж. дело 1129/2023/OAM, решението е достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/194082

[10] Дело 1316/2021/MIG, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678

[11] Член 3, буква а) от Регламент 1049/2001.

[12] Дело 211/2022/TM, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768