Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Когато лицата, търсещи убежище, пристигат в ЕС, от държавите членки се изисква да им предоставят „условия на приемане“. Те включват храна, облекло, настаняване, както и достъп до здравеопазване и образование за малолетни и непълнолетни лица. В съответствие с Женевската конвенция от 1951 г.[1] условията на приемане играят решаваща роля, за да се гарантира, че бежанците имат достъп до достойни условия на живот.

2. През последните години влошаващите се условия на приемане в миграционните центрове, разположени на гръцките острови в Източно Егейско море, бяха критикувани.[2] Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA) присъства в тези центрове, където помага на гръцките органи да предоставят условия на приемане в съответствие със законодателството на ЕС в областта на убежището.

3. През октомври 2023 г. жалбоподателят, изследовател, поиска публичен достъп [3] до „всички документи (включително, но не само доклади, доклади от мисии, бележки от посещения на място, оценки, протоколи от заседания, обмен по електронна поща с гръцките органи и/или други институции на ЕС, включително приложения), отнасящи се до и/или споменаващи условията на приемане в лагери и/или центрове за задържане на гръцките острови Лесбос, Самос, Хиос, Кос и Лерос“, за периода от 1 май 2023 г. до 9 октомври 2023 г.

4. EUAA установи, че 133 документа попадат в обхвата на искането за публичен достъп. От тези 133 документа един вече беше публичен,[4] два бяха обмен на информация с Европейската комисия, а останалите 130 документа бяха документи на EUAA, които включваха доклади от служители на място и обмен на електронни писма.

5. EUAA е отказала достъп до всички документи, с изключение на документа, който вече е бил публичен. При отказа на достъп до останалите 132 документа EUAA се позова на необходимостта от защита на обществения интерес по отношение на обществената сигурност,[5] личните данни [6] и текущото и бъдещото вземане на решения в тази област [7].

6. Жалбоподателят оспори отказания достъп до тези документи (като подаде „потвърдително заявление“) през януари 2024 г., като поиска от EUAA да предостави (частичен) достъп до документите, с изключение на личните данни. Освен това той иска от EUAA да му предостави списък на спорните документи.

7. Въпреки че EUAA е предоставила на жалбоподателя списък с документи (в който са описани подробно и някои от установените недостатъци в условията на приемане), Агенцията е запазила решението си да откаже достъп.

8. Недоволен от този резултат, жалбоподателят се обърна към омбудсмана през април 2024 г.

Разследването

9. Омбудсманът започна проверка на начина, по който EUAA е разгледала искането на жалбоподателя за публичен достъп, включително отказа на EUAA да оповести въпросните документи въз основа на необходимостта от защита на обществената сигурност и вземането на решения от нейна страна.

10. В хода на проверката екипът за проверка на Омбудсмана провери въпросните 132 документа, които се състоят от:

i. 37 документа, предлагащи общ преглед на условията на приемане (тримесечни доклади по държави и доклади от служителите за подкрепа на място);

ii. 91 доклада за дейността на отделни членове на персонала, работещи в централата и в съоръженията в Източнобеломорския регион;

iii. два вътрешни обмена на електронни съобщения на EUAA;

iv. Два обмена на електронни писма между EUAA и Комисията.

11. Екипът за проверка на Омбудсмана също така провери коментарите на третите страни, с които EUAA се е консултирала по искането за достъп и които са възразили срещу оповестяването. Освен това в хода на проверката омбудсманът получи отговора на EUAA по жалбата.

Аргументи, представени на омбудсмана

12. Жалбоподателят твърди, че EUAA не е успяла да докаже рисковете, които оповестяването би породило за посочените защитени интереси. Според него, като се има предвид, че предметът на искането му за достъп - условията на приемане - не се отнася непременно до чувствителни оперативни данни, EUAA може да е допуснала явна грешка, като е приложила изключението, свързано с обществената сигурност, към всички документи в тяхната цялост. Освен това жалбоподателят твърди, че що се отнася до защитата на вземането на решения, съществува по-висш обществен интерес от оповестяването, а именно необходимостта да се гарантира прозрачност относно условията на приемане във финансираните от ЕС миграционни съоръжения с оглед на опасенията, изразени във връзка с потенциални нарушения на правата. И накрая, жалбоподателят твърди, че информацията относно условията на приемане, описана подробно в списъка на документите, предоставени от EUAA на етапа на потвърждение, показва, че частичният достъп следва да бъде възможен. 

13. EUAA твърди, че не е възможно да се предостави публичен достъп до спорните документи, тъй като те съдържат чувствителна оперативна информация, неразривно свързана с информацията относно условията на приемане. Въз основа на това EUAA счита, че изключението относно обществената сигурност следва да се прилага за документите в тяхната цялост. Освен това, що се отнася до защитата на процеса на вземане на решения, EUAA счита, че тъй като става въпрос за вътрешни документи, съдържащи предварителна информация и становища, оповестяването им може да доведе до автоцензура на държавните служители в бъдеще. Това би накърнило способността на Агенцията да взема информирани решения и би я отворило за неправомерно външно влияние. EUAA не е установила по-висш обществен интерес от оповестяването.

14. Що се отнася до частичния достъп, EUAA заяви, че дори при теоретичния сценарий, при който може да бъде предоставен ограничен достъп, документите ще бъдат обезсмислени поради размера на необходимите редакции. В отговора си на жалбата EUAA добавя, че (не)пропорционалността на административната тежест, породена от частичното оповестяване в такива случаи, следва да се оценява с оглед на сравнително ограничените ресурси, с които разполагат агенциите на ЕС. Тя подчерта, че въпреки това е предоставила на жалбоподателя съдържателна информация чрез подробния списък с документи на етапа на потвърждаване.

Предложение на омбудсмана за решение

15. Въз основа на проверката на документите омбудсманът не е убеден, че двете посочени изключения обхващат всички спорни документи. Поради това тя счита, че EUAA следва да предостави широк публичен достъп до тези документи.

16. По-конкретно, що се отнася до защитата на обществената сигурност, Омбудсманът подчерта, че фактът, че даден документ се отнася до миграцията и съдържа информация от служители, работещи с националните органи като такива, не е достатъчен, за да се докаже конкретен и действителен риск за обществената сигурност, тъй като в противен случай това би означавало, че повечето документи за операции на място не могат да бъдат оповестени.

17. В разглеждания случай омбудсманът счита, че по-голямата част от документите съдържат информация, която не изглежда чувствителна. Част от тази информация беше обща и/или кратка по своя характер, докато други елементи вече бяха публично известни. Само някои ограничени части от малка част от документите (девет документа) съдържаха подробности за дейностите по стратегическо планиране и дори в тези случаи изглеждаше възможно да се разграничат чувствителни оперативни прозрения от информацията за условията на приемане.

18. Що се отнася до защитата на процеса на вземане на решения, Омбудсманът отбеляза, че макар операцията на EUAA в Гърция да е в ход, фактът, че процесът на вземане на решения е в ход или че документите са с предварителен характер, не е достатъчен, за да се откаже оповестяване. Остава неясно как оповестяването би засегнало значително процеса на вземане на решения на Агенцията. Според Омбудсмана само малка част от съдържанието на ограничен брой документи би могло, ако бъде напълно оповестено, да подкопае отношенията на EUAA с гръцките органи и да засегне откровената обратна връзка на разположените служители. Тази информация беше свързана най-вече с въпроси, свързани с управлението. В същото време важна част от информацията, съдържаща се в останалите раздели, изглеждаше от общ характер, публично известна до известна степен и/или остаряла.

19. Накрая омбудсманът припомни, че в предишна проверка на съоръженията, разглеждани в тази жалба, тя е подчертала значението на зачитането на основните права и е призовала за по-голяма прозрачност по отношение на тези съоръжения. С оглед на това тя настоятелно призова EUAA да балансира изцяло защитата на своя процес на вземане на решения спрямо този обществен интерес, когато взема решение за потенциално разкриване.

20. Въз основа на всичко това омбудсманът предложи като решение [8] EUAA да преразгледа позицията си по това искане за публичен достъп, за да се предостави значително по-голям публичен достъп до въпросните документи.

21. В отговора си EUAA се съгласи да предостави на жалбоподателя много широк достъп до 130 от 132-те документа, като заличи само лични данни и ограничена информация, за да защити обществения интерес по отношение на обществената сигурност, както и процеса на вземане на решения.

22. Жалбоподателят е удовлетворен от този резултат и не е представил допълнителни коментари.

Оценка на омбудсмана след предложението за решение

23. Омбудсманът приветства положителния отговор на EUAA на нейното предложение за решение и предоставения широк достъп, който според нея е разрешил жалбата. Омбудсманът оценява конструктивния ангажимент на EUAA по време на тази проверка.

24. С оглед на това омбудсманът приключва случая с две забележки. Първо, Омбудсманът признава степента на подробност в списъка на документите, предоставени от EUAA на жалбоподателя на етапа на потвърждение. Нейното дългогодишно мнение е, че предоставянето на списъци с идентифицирани документи е съществена част от отговора на исканията за достъп до документи [9] и тя насърчава EUAA да направи това в началния етап в бъдеще.

25. Второ, Омбудсманът приветства идентифицирането на документи от EUAA, по-специално когато става въпрос за обмен на електронни писма. Както омбудсманът многократно е отбелязвал,[10] от Регламент 1049/2001 става ясно, че решаващият елемент на даден документ не е неговият носител, нито регистрацията му в системата на институцията за управление на документи.[11] По-скоро от значение е съдържанието на документа и дали той се отнася до „политиките, дейностите и решенията“, за които отговаря институцията.[12] Следователно практиката на EUAA в този случай е в съответствие с Регламент 1049/2001 и следва да бъде продължена в бъдеще.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва този случай със следното заключение:

Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището прие предложението на омбудсмана за решение, като предостави на жалбоподателя широк публичен достъп до въпросните документи.

Жалбоподателят и EUAA ще бъдат информирани за това решение.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 5.1.2024 г.

[1] Конвенция за статута на бежанците, достъпна на адрес: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Вж. например доклада за 2021 г. на Гръцката национална комисия по правата на човека, достъпен на адрес: https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] (на английски) Решение на омбудсмана по дело OI/3/2022/MHZ, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792

[5] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[6] В съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[7] Забележки: В съответствие с член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[8] Външни препратки Предложението за решение може да бъде намерено на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195012

[9] Вж. дело 1129/2023/OAM, решение на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/194082

[10] Дело 1316/2021/MIG, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678

[11] Член 3, буква а) от Регламент 1049/2001.

[12] Дело 211/2022/TM, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768