Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Регламентът относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH)[1] има за цел да подобри защитата на човешкото здраве и околната среда от потенциалните рискове от химикали, като същевременно повиши конкурентоспособността на химическата промишленост на ЕС. През 2020 г. Европейската комисия обяви намерението си да преразгледа Регламента REACH [2].

2. В Регламента относно живака [3] се определят правила за това как живакът се използва и третира през целия му жизнен цикъл. През 2023 г. Комисията предложи преразглеждане на Регламента относно живака [4].

Искане за публичен достъп до документи, свързани с REACH

3. На 25 ноември 2022 г. жалбоподателят, организация на гражданското общество, поиска публичен достъп [5] до оценките на въздействието и свързаните с тях становища на Комитета за регулаторен контрол (КРК) относно всички предвидени преразглеждания на Регламента REACH.

4. На 13 януари 2023 г. Комисията предостави публичен достъп до силно редактирана версия на тези документи. При редактирането на информацията Комисията се позова на изключения съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001), като заяви, че оповестяването би засегнало текущ процес на вземане на решения [6].

5. На 19 януари 2023 г. жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си (като подаде „потвърдително заявление“). Удълженият срок за отговор от страна на Комисията изтече на 2 март 2023 г.

6. На 12 юни 2023 г., след като не получи отговор, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Искане за публичен достъп до документи, свързани с Регламента относно живака

7. На 17 януари 2023 г. жалбоподателят поиска публичен достъп до оценките на въздействието и свързаните с тях становища на КРК, както и списък и протоколи от всички „заседания нагоре по веригата“, проведени между КРК и служители на Комисията във връзка с преразглеждането на Регламента относно живака.

8. На 24 февруари 2023 г. Комисията отказа да оповести исканите документи.

9. На 1 март 2023 г. жалбоподателят подаде потвърдително заявление. Удълженият срок за отговор от страна на Комисията изтече на 18 април 2023 г.

10. На 12 юни 2023 г., след като не получи отговор, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

11. Омбудсманът започна проверка, за да поиска бърз отговор на потвърдителните заявления на жалбоподателя. Проверяващият екип на Омбудсмана също така разгледа спорните документи, за да провери обхвата на предоставения публичен достъп и конкретните причини, посочени от Комисията за обосноваване на (частичния) отказ.

12. В хода на разследването на 5 юли 2023 г. Комисията издаде потвърдително решение относно искането за публичен достъп до Регламента REACH, като запази първоначалната си позиция относно необходимостта от защита на текущия процес на вземане на решения. Освен това Комисията заяви, че оповестяването би засегнало защитата на търговските интереси [7].

13. На 14 юли 2023 г. Комисията публикува преразгледана оценка на въздействието и съответното второ становище на КРК относно предложеното преразглеждане на Регламента относно живака, с което приключи процеса си на вземане на решения. На 10 август 2023 г. Комисията предоставя публичен достъп до исканите документи, свързани с този регламент, а именно по-ранна версия на оценката на въздействието, съответното становище на КРК и протокола от среща нагоре по веригата, с изключение на личните данни.

Препоръка на Омбудсмана

14. Тъй като междувременно жалбоподателят е получил достъп до документи, свързани с Регламента относно живака, препоръката на омбудсмана се отнася само до документите, свързани с преразглеждането на Регламента REACH.

15. В своята препоръка омбудсманът отбеляза, че гражданите имат „правото да участват в демократичния живот на Съюза“[8] и че решенията следва да се вземат „възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите“. [9] Както става ясно от законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи [10] и съдебната практика на ЕС [11], това е особено важно, когато институциите на ЕС действат в качеството си на „законодатели“.

16. Разглежданите в настоящото разследване документи очевидно са законодателни документи, за които трябва да се прилагат най-високите стандарти за прозрачност. Съдебната практика на ЕС вече е установила, че докладите за оценка на въздействието и придружаващите ги становища на КРК представляват важни елементи от законодателния процес на ЕС [12] и следователно са „законодателни документи“ по смисъла на член 12, параграф 2 от Регламент 1049/2001.[13] Освен това въпросните документи съдържат „информация за околната среда“ по смисъла на Регламента на ЕС относно Орхуската конвенция, тъй като се отнасят до проучването на въздействието на различните варианти на политиката, предвидени по отношение на въпросите на околната среда.[14] Поради тази причина изключенията, предвидени в законодателството на ЕС относно публичния достъп, следва да се тълкуват ограничително [15].

17. След като провери нередактираните версии на исканите документи, омбудсманът установи, че редактираните части не са особено чувствителни и представляват обикновена законодателна работа. Фактът, че процесът на вземане на решения е бил в ход, сам по себе си не може да бъде аргумент за отказ на оповестяване. Съдилищата на ЕС многократно са постановявали, че обществеността е напълно способна да разбере, че някои документи са временни по своя характер и следователно могат да бъдат променени [16]. Гражданите на ЕС имат демократично право да изразят мнението си относно вариантите на политиката, предвидени от Комисията, преди да бъдат обявени конкретни законодателни предложения [17].

18. Освен това омбудсманът установи, че противно на това, което се изисква от съдебната практика, Комисията не е представила „осезаеми доказателства“, че оповестяването на исканите документи би засегнало сериозно процеса ѝ на приемане на законодателното предложение [18].

19. Омбудсманът също така не беше убеден в аргументите на Комисията относно необходимостта от защита на търговските интереси на нейните изпълнители, които все още не са финализирали някои части от оценката на въздействието. [19] Омбудсманът припомни съдебната практика, според която защитата, предоставена на правата върху интелектуалната собственост, не се ползва систематично с предимство пред правото на публичен достъп до документите на институциите на ЕС.[20] Омбудсманът счете, че Комисията не е успяла да докаже доколко конкретно търговските интереси на нейните изпълнители биха били засегнати от оповестяването.

20. С оглед на това омбудсманът счита, че отказът на Комисията да предостави пълен публичен достъп до разглежданите законодателни документи представлява лошо управление. Тя направи следната препоръка:[21]

Европейската комисия следва да оповести изцяло исканите документи относно преразглеждането на Регламента REACH без по-нататъшно забавяне.

21. В отговор Комисията поддържа позицията си. Тя заяви, че работата по въпросното законодателно предложение е прозрачна и приобщаваща. Освен това тя заяви, че „рискът от външен натиск от страна на медиите и лобистите върху процеса на вземане на решения е сериозен и предвидим“ и че вече е имало натиск поради изтичане на информация от проекта за оценка на въздействието. Тя също така заяви, че не е длъжна да оценява дали рискът от външен натиск в този случай е изключителен или по-висок, отколкото в други случаи.

22. Комисията твърди също така, че макар заличената информация в исканите документи да представлява информация за околната среда, тя вече е взела предвид ограничителното тълкуване на изключенията в съответствие със съдебната практика на Съюза и е предоставила възможно най-широк достъп до исканите документи.

23. Освен това Комисията твърди, че към момента на потвърждаващото решение все още не е придобила всички права на интелектуална собственост върху проучванията, извършени от нейните изпълнители. Комисията счете, че „разкриването на заличените пасажи въз основа на незавършените проучвания би нарушило авторското право на изпълнителя и следователно би накърнило търговските му интереси, като разкрие неговото ноу-хау и методология“и „би изложило Европейската комисия на риск от съдебни спорове“.

24. В коментарите по отговора на Комисията жалбоподателят твърди, че Комисията не е взела предвид съдебната практика на ЕС относно публичния достъп до законодателни документи. По-специално жалбоподателят счита, че Комисията не е успяла да докаже, че не е в състояние да предотврати въздействието на външния натиск върху процеса на вземане на решения и че търговските интереси на нейните изпълнители биха били засегнати от оповестяването на исканите документи.

Оценка на омбудсмана след препоръката

25. Омбудсманът отново изразява становището си, че Комисията не е предоставила „осезаеми доказателства“, показващи разумно предвидим риск приемането на това законодателно предложение от нейна страна да бъде съществено засегнато поради засиления външен натиск, за който тя твърди, че ще бъде резултат от по-нататъшно оповестяване. Омбудсманът не намира елементи, които биха разграничили това законодателно досие от всяко друго подобно досие, разгледано от институциите на ЕС. Комисията основава отказа си да предостави по-широк публичен достъп до въпросните документи на общи и необосновани твърдения относно външния натиск.

26. Позицията на Комисията е особено обезпокоителна предвид ясната съдебна практика относно публичния достъп до законодателни документи, в която съдилищата вече отхвърлиха общи доводи, като тези, повдигнати от Комисията в този случай, за да обосноват неоповестяването. Такива общи аргументи включват, че досието за политиката е чувствително [22], че исканият документ все още не е финализиран [23], че „конкретни изречения в редактираните части могат да бъдат извадени от контекста“,[24] или че ако бъде публикуван, документът „може да доведе до нежелан външен натиск“, включително от страна на гражданското общество [25].

27. Процесите на вземане на законодателни решения в ЕС често пораждат значителен обществен интерес, включително от различни представители на интереси. Омбудсманът не поставя под въпрос факта, че Комисията е подложена на „външен натиск“, докато работи по законодателни предложения. Въпреки това, както постановяват съдилищата на ЕС, отказът да се предостави публичен достъп до законодателни документи не може да се използва като гаранция от институциите на ЕС, когато са изправени пред външен натиск.[26] В по-общ план омбудсманът счита, че лобирането е очакван аспект на законодателния процес. Оповестяването ще позволи на обществеността, включително на заинтересованите страни и медиите, да участват по-ефективно в процеса на вземане на решения, като по този начин ще се повиши неговото качество и легитимност. За да могат всички интереси да споделят информирани мнения по време на текущите законодателни процеси, от особено значение е да са налице във възможно най-голяма степен еднакви условия на конкуренция по отношение на достъпа до информация.

28. Омбудсманът също така не е убеден в аргументите на Комисията относно интелектуалната собственост на нейните изпълнители. Тази интелектуална собственост („ноу-хау и методология“) при всички случаи ще бъде разкрита след приключване на процеса на вземане на решения и публикуване на доклада за оценка на въздействието.

29. Що се отнася до разглеждането от страна на Комисията на искането за публичен достъп до документи, свързани с Регламента относно живака, което в този случай не попада в обхвата на препоръката на омбудсмана, омбудсманът отново изразява становището си, че неспазването на сроковете, определени в законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи, не може да бъде добра административна практика. От решаващо значение е гражданите да имат своевременен публичен достъп до законодателни документи, за да могат да упражняват демократичното си право да оказват влияние върху законотворчеството на ЕС.

30. В този случай Комисията предостави публичен достъп до исканите документи относно преразглеждането на Регламента относно живака едва след приемането на законодателното си предложение и публикуването на окончателния доклад за оценка на въздействието и становището на КРК.

31. Комисията не само е нарушила задължителните срокове, предвидени в Регламент 1049/2001 за разглеждане на заявлението за публичен достъп, но също така е нарушила задължението си да гарантира, че гражданите на ЕС получават публичен достъп до законодателни документи „своевременно, на етап, който им позволява ефективно да изложат становищата си“. [27] Поради изтичането на седем месеца от първоначалното заявление оповестените документи вече не са от полза за целта, която жалбоподателят е възнамерявал, т.е. да изрази становището си преди приемането на законодателното предложение.

32. Както омбудсманът вече е постановил, при обработването на искания за публичен достъп до законодателни документи институциите на ЕС трябва да спазват законоустановените срокове, задължението си да обработват исканията „незабавно“ и задължението си да предоставят публичен достъп „своевременно“, за да се даде възможност на заявителите да повлияят на законодателния процес [28].

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът изразява дълбоко съжаление във връзка с отхвърлянето от страна на Комисията на нейната препоръка за предоставяне на пълен публичен достъп до законодателни документи относно преразглеждането на Регламента REACH. Поради това омбудсманът потвърждава констатацията си за лошо управление.

Забавянето от страна на Комисията при предоставянето на публичен достъп до исканите документи относно преразглеждането на Регламента относно живака представлява лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 15.3.2024 г.

 

[1] Регламент 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), ОВ L 396/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410

[2] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-legislation-2022-01-20_en (на английски)

[3] Регламент (ЕС) 2017/852 относно живака, ОВ L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852

[4] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en#:~:text=In%20юли%202023%20%20Комисия%20прието%20%20Делегиран%20Регламент%20транспониране,лампи%20и%20не%2Dелектрическо%20оборудване

[5] Съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001

[7] Член 4, параграф 2 от Регламент 1049/2001

[8] Член 10, параграф 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС)

[9] Член 1 и член 10, параграф 3 от ДЕС

[10] Член 12, параграф 2 и съображение 6 от Регламент 1049/2001

[11] Вж. в този смисъл решения на Съда от 1 юли 2008 г., съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, Швеция и Turco/Съвет, точка 46, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en и от 17 октомври 2013 г., дело C-280/11 P, Съвет/Access Info Europe, точка 33, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[12] Решение на Съда от 4 септември 2018 г. по дело C-57/16 P, Client Earth/Комисия, точки 90—91, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B9F99C57C8DB211068B32EC7E0E0AF0B?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3832024

[13] Дело C-57/16 P, Client Earth срещу Комисията, параграф 93

[14] Вж. подобна оценка по дело C-57/16 P, Client Earth/Комисия, точки 97 и 101.

[15] Член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) No 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 г. относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността, ОВ L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367.

[16] Решение на Общия съд от 22 март 2018 г. по дело T-540/15, De Capitani/Парламент, точка 102. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069.

[17] Дело C-57/16 P, Client Earth срещу Комисията, параграф 108.

[18] Решение на Общия съд от 21 април 2021 г. по дело T-252/19, Pech/Съвет, точка 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[19] Решение на Общия съд от 5 февруари 2018 г. по дело T-718/15, PTC Therapeutics International/EMA, точки 64 и 85, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748

[20] Решение на Общия съд от 13 януари 2017 г. по дело T-189/14, Deza/ECHA, точка 119, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841

[21] Пълният текст на препоръката може да бъде намерен тук: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628

[22] Според съдебната практика политическата и правната трудност на досието не оправдава сама по себе си неоповестяването. Вж. Решение на Общия съд от 25 януари 2023 г. по дело T-163/21, De Capitani/Съвет, точка 76, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=809123

[23] Според съдебната практика временният характер на даден документ сам по себе си не може да докаже риска за процеса на вземане на решения. Комисията ще трябва да предостави много по-конкретни обяснения защо оповестяването на временен документ би засегнало процеса на вземане на решения. Вж. дело C-57/16 P, Client Earth/Комисия, точка 123.

[24] Съгласно съдебната практика „общественото мнение е напълно способно да разбере, че авторът на дадено предложение има вероятност впоследствие да измени съдържанието му“. Вж. дело T-163/21, De Capitani/Съвет ,, точка 79.

[25] Според съдебната практика Комисията ще трябва да установи, че външният натиск би бил такъв, че да възпрепятства способността на Комисията да устои на този натиск или да завърши процеса на вземане на решения своевременно. Комисията обаче не е длъжна да поддържа диалог с всички заинтересовани страни. Вж. дело C-57/16 P, Client Earth/Комисия, точки 106—108.

[26] Дело C-57/16 P, Client Earth срещу Комисията, параграф 124

[27] Дело C-57/16 P, Client Earth срещу Комисията, параграф 84

[28] Решение относно начина, по който Европейският парламент е разгледал искане за публичен достъп до документ в четири колони, свързан с тристранните преговори при приемането на Законодателния акт за цифровите пазари (дело 253/2023/MIK), точка 25, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851.