Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Настоящото дело се отнася до искане за информация и документи, подадено до Комисията в края на 2006 г. Жалбоподателят, който е пенсионирано длъжностно лице, иска от Комисията да му предостави подробна информация относно работата на общата здравноосигурителна схема или, при условията на евентуалност, документи, от които самият той би могъл да извлече тази информация. Комисията предостави на жалбоподателя някои доклади, които според нея съдържат съответната информация относно неговото искане. Той обаче счита, че не е длъжен да изпълни изцяло искането му, тъй като то е прекомерно.

2. Жалбоподателят се е свързал с омбудсмана, който в крайна сметка е стигнал до предварителното заключение, че Комисията не е обосновала в достатъчна степен отказа си да предостави достъп до съответната информация или документи. Поради това омбудсманът направи предложение за приятелско решение, което по същество беше отхвърлено от Комисията. Впоследствие омбудсманът извърши проверка в Комисията, която разкри редица недостатъци в работата на Комисията по случая. Впоследствие Омбудсманът отправи проектопрепоръка до Комисията.

Предмет на разследването

3. На 7 февруари 2007 г. омбудсманът започна проверка на следните твърдения и твърдения на жалбоподателя:

Твърдение:

Комисията не разгледа неговото потвърдително заявление от 22 ноември 2006 г. в съответствие с Регламент 1049/2001 [1].

Твърдение:

Комисията следва да му предостави пълен или частичен достъп в отговор на исканията му от 14 септември и 22 ноември 2006 г.

Проучването

4. На 7 февруари 2007 г. омбудсманът поиска от Комисията становище по жалбата. На 10 април 2007 г. Комисията изпрати своето становище, което беше препратено на жалбоподателя. Жалбоподателят представи своите забележки по становището на 21 април 2007 г. Поради i) опит на жалбоподателя да потърси цялостно решение на многобройните си спорове с Комисията и ii) подкрепата на омбудсмана за този опит, през 2007 г. последният преустанови разглеждането на всички жалби от този жалбоподател за период от няколко месеца. На 17 юни 2008 г. омбудсманът направи предложение за приятелско решение. Комисията изпрати своите коментари на 18 февруари 2009 г., които бяха препратени на жалбоподателя на 24 февруари 2009 г. Жалбоподателят изпрати своите коментари по забележките на Комисията на 1 март 2009 г. На 8 юни 2009 г. службите на омбудсмана извършиха проверка в Комисията. Докладът от проверката беше изпратен на жалбоподателя, който представи становището си на 24 юни 2009 г. След допълнително разглеждане на случая, на 15 май 2010 г. омбудсманът отправи проектопрепоръка към Комисията. Комисията изпрати отговора си на 11 август 2010 г. Отговорът беше препратен на жалбоподателя, който представи становището си на 22 септември 2010 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Твърдение, че Комисията не е разгледала правилно потвърдителното заявление на жалбоподателя съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001

Аргументи, представени на омбудсмана

5. На 14 септември 2006 г. жалбоподателят отправи следните искания към Европейската комисия:

А. Достъп до всички статистически данни на общата здравноосигурителна схема за предходните пет години, и по-специално до:

1. броя на молбите;

2) средният обем (поискан/платен);

(3) минималното, максималното и средното време за разглеждане на молбите, от регистрацията им до решението и плащането, както и развитието на разглеждането на делата във времето;

4) броя на заявленията, за които се изисква предварително съгласие, и резултатите от тях (по категории);

(5) броя на заявленията с авансово плащане, техните резултати и обеми;

(6) молбите за признаване на произшествия (включително времето за обработка и решението);

(7) преглед на допълнителните налични статистически данни;

8) броя на служителите, които отговарят за обработката на заявленията;

(9) в случай че тези данни не са налични, достъп до всички заявления и решения за последната година.

Б. Достъп до всички статистически данни относно заявленията за признаване на професионално заболяване за предходните 15 години, по-специално относно:

1. броя на молбите;

2) обемът им;

3) времето за обработването им;

4) процента на успешните заявления и извършените плащания;

5) броя на жалбите или решенията, взети от медицинска комисия;

(6) разбити според вида на заболяването;

(7) в случай че тези данни не са налични, достъп до всички досиета (заявления и решения) за предходните пет години.

6. Жалбоподателят заяви, че предпочита да му бъдат предоставени горепосочените данни на CD/DVD.

7. Комисията отговаря на 17 октомври 2006 г. Копие от този отговор не е приложено към жалбата, а е обобщено в отговора на Комисията на „потвърдителното заявление“на жалбоподателя. PMO на Комисията [2] информира жалбоподателя, че а) статистическата информация, която той е поискал, не съществува и б) следователно искането му не е било разгледано като заявление за достъп до документи съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията ("Регламент 1049/2001")[3], а по-скоро като искане за информация. PMO изпраща на жалбоподателя съответните годишни доклади за периода 2001—2004 г. и посочва, че ще му изпрати годишния доклад за 2005 г., след като този доклад бъде финализиран. PMO също така изпрати на жалбоподателя „преглед на последните години“. Накрая PMO отбеляза, че жалбоподателят е поискал достъп до всички искания и решения, в случай че поисканите данни не съществуват. Този достъп е бил отказан с цел защита на личните данни.

8. На 22 ноември 2006 г. жалбоподателят подаде така нареченото от него „потвърждаващо заявление за достъп до досиета и/или документи съгласно Регламент 1049/2001“. Жалбоподателят направи следните коментари.

9. Той първо отбеляза, че е получил някои документи в отговор на гореспоменатото си искане, но че противно на изричното му искане за електронни копия, i) те са били на хартиен носител и ii) документите по никакъв начин не отговарят на неговите искания.

10. Освен това жалбоподателят повдигна следните въпроси в отговор на отговора на Комисията от 17 октомври на писмото му от 14 септември 2006 г.:

(1) В отговора си Комисията поиска от жалбоподателя да разпространява/предава предоставените документи само след консултация с PMO. Комисията заяви, че това искане е в съответствие с член 19 от Правилника за длъжностните лица [4]. Жалбоподателят счита, че такова ограничение не може да бъде поискано, тъй като искането му е направено съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи.

(2) Жалбоподателят отбеляза, че освен това Комисията го е информирала, че не съществуват систематично структурирани данни относно искания, свързани с професионални заболявания, но че му е бил изпратен преглед, обхващащ предходните десет години. Жалбоподателят счита, че съдържащата се в него информация е напълно недостатъчна, тъй като е на френски език и се състои само от номера на делата.

11. Жалбоподателят също така отбеляза, че целта на искането му не е била сама по себе си да получи достъп до посочените досиета, а да получи достъп до статистическа информация (в случай че горепосочената информация не съществува сама по себе си). Освен това той отбеляза, че искането му за достъп до досиетата е било отхвърлено. Той твърди, че информацията, която е поискал, всъщност се съдържа в бази данни, от които Комисията лесно би могла да извлече тази релевантна информация под формата на документи, и че ако не го направи, това е в нарушение на Регламент 1049/2001. Той отбеляза, че информацията, която е искал да получи, очевидно не представлява интерес за Комисията, но че това не е от значение съгласно Регламент 1049/2001.

12. Като се позова на информацията, която вече му е била предоставена, жалбоподателят отбеляза, че броят на случаите, свързани с професионални заболявания, е около 235. Той заяви, че предоставянето на частичен достъп до съответните досиета няма да доведе до непропорционална работна тежест за Комисията.

13. Към момента, в който е подал жалбата си до омбудсмана, жалбоподателят все още не е получил отговор от Комисията на своето „потвърдително заявление“. На 10 януари 2007 г. обаче жалбоподателят препрати на омбудсмана отговора на Комисията от тази дата. Жалбоподателят посочва, че въпреки този отговор поддържа жалбата си. Поради това електронното писмо на жалбоподателя от 10 януари 2007 г. и приложенията към него бяха включени в досието като част от жалбата.

14. Отговорът на Комисията от 10 януари 2007 г. до жалбоподателя беше изпратен от генералния секретар на Комисията и съдържаше с получер шрифт обозначението „Потвърдително заявление за достъп до документи съгласно Регламент 1049/2001“. Той съдържаше първа част, озаглавена „Обхват на Вашето искане“, в която бяха обобщени различните точки от искането на жалбоподателя. След това искането беше обсъдено в точки 2 и 3 от писмото, както следва.

15. Разглеждане на първото заявление:

16. Статистическите данни, поискани от жалбоподателя, не съществуваха като такива. Изготвянето на статистическите данни би изисквало значителна работа по отношение на търсенето и обработката. Следователно PMO не е разгледала първото искане като първо заявление съгласно Регламент 1049/2001, а вместо това като искане за информация. PMO изпраща на жалбоподателя съответните годишни доклади за периода 2001—2004 г. и ще му изпрати годишния доклад за 2005 г., след като той бъде финализиран. Освен това PMO му е изпратила преглед на заявленията за последните 15 години.

17. Жалбоподателят също така е формулирал условно заявление, в което се посочва, че в случай че тези данни не са налични, той би искал достъп до всички досиета (заявления и решения) за предходните пет години. Заявлението беше отхвърлено от Службата за управление и плащане по индивидуални права с оглед на защитата на личните данни.

18. Разглеждане на първото искане на жалбоподателя:

19. В електронното си писмо от 22 ноември 2006 г. жалбоподателят поддържа първото си заявление от 14 септември 2006 г. Що се отнася до достъпа до заявленията и решенията, той обясни, че не е заинтересован от получаването на достъп до досиетата, посочени като такива, а от получаването на достъп до статистическа информация, която се съдържа в база данни или може да бъде извлечена от нея. Поради това генералният секретар „предполага [г], че [жалбоподателят] е оттеглил [своето] заявление за достъп до „всички заявления и решения“, поискани в [своето] първо заявление“.

20. Обхватът на заявлението на жалбоподателя и естеството на исканите данни далеч надхвърлят обхвата на прилагане на Регламент 1049/2001. Беше обърнато внимание на член 10, параграф 3 от Регламент 1049/2001, съгласно който „документите се предоставят в съществуваща версия и формат“.

21. Данните, поискани от жалбоподателя, не бяха налични сами по себе си, нито се съдържаха в съществуващи документи. Такъв е случаят и със статистическите данни, които могат да бъдат извлечени от заявленията и решенията. Жалбоподателят твърди, че определението за „документ“в член 3, буква а) от Регламент 1049/2001 включва електронни документи и че следователно исканата информация попада в обхвата на регламента.

22. Комисията не може да се съгласи с това становище. В член 3, буква б) от Регламент No 1049/2001 се предвижда само, че носителят не е важен за определянето на даден документ. Електронният документ, например PDF файл или Word документ, е документ по смисъла на регламента. Базата данни, от друга страна, не е документ, а колекция от документи и данни. Жалбоподателят е поискал извлечение от данните за всеки член на здравното осигуряване. Ясно е, че за да се уважи такова искане, данните ще трябва да бъдат търсени, избирани и обработвани. Поради това искането не може да се разглежда като заявление за документи в съществуващ формат по смисъла на член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) No 1049/2001, а вместо това като искане за обработка на данни с цел предоставяне на статистическа информация на жалбоподателя. Такова искане не попада в приложното поле на Регламент 1049/2001.

23. PMO е действала правилно, като е отговорила на жалбоподателя съгласно Кодекса за добро административно поведение на Комисията [5] ("Кодекса"). Поради това електронното му писмо от 22 ноември 2006 г. не може да бъде разгледано и на него не може да се отговори като на потвърдително заявление съгласно Регламент 1049/2001.

24. Жалбоподателят твърди, че PMO е действала незаконосъобразно, като го е помолила да поиска разрешение от нея, преди да предаде горепосочените годишни доклади. По-нататък може да се провери дали член 19 от Правилника се прилага конкретно. Това обаче не променя факта, че годишните доклади са били предоставени на жалбоподателя в качеството му на длъжностно лице на Комисията, а не въз основа на Регламент 1049/2001. Поради това те са му били предоставени изключително за негова лична информация и следователно не са публични. Следователно искането докладите да се третират като поверителни е допустимо.

25. В последната отделна точка, озаглавена „Жалби“, Комисията информира жалбоподателя, че съгласно Кодекса той може да подаде жалба срещу решението на PMO от 17 октомври 2006 г. Той беше насочен към уебсайта на Комисията, съдържащ формулярите за жалби.

26. В кратко електронно писмо от 10 януари 2007 г. жалбоподателят отговори на горния отговор на Комисията. В отговора си жалбоподателят:

и) повтори становището си, че искането му от 14 септември 2006 г. попада в обхвата на Регламент 1049/2001; и

iii) твърди, че Комисията очевидно е допуснала „грешка при тълкуването“, като е действала въз основа на презумпцията, че той вече не поддържа искането си за достъп до „всички заявления и решения“(вж. по-горе).

27. В становището си Комисията първо предостави следната обща информация, а след това изрази позицията си по жалбата на жалбоподателя.

28. Обща информация:

29. На 14 септември 2006 г. жалбоподателят отправи своето искане (Комисията повтори контекста на искането на жалбоподателя, обобщен по-горе в точка „Жалбата“).

30. PMO отговаря на 17 октомври 2006 г. Копие от това писмо беше приложено към становището на Комисията. Тя потвърди, че статистическите данни, поискани от жалбоподателя, не съществуват сами по себе си. PMO обаче е предоставила на жалбоподателя годишните доклади за периода 2001—2004 г. и е обявила, че ще му изпрати годишния доклад за 2005 г., след като той бъде финализиран. Освен това PMO е изпратила на жалбоподателя преглед на броя на злополуките, на заявленията за професионална болест и на естествените смъртни случаи за предходните десет години, копие от който е приложено. Достъпът до индивидуални заявления и решения е отказан на основание, че тези документи съдържат лични данни, чието разкриване би навредило на неприкосновеността на личния живот на засегнатите лица. PMO счита, че не би било възможно да се предоставят анонимни копия на тези заявления и решения.

31. Жалбоподателят подаде потвърдително заявление по електронна поща на 22 ноември 2006 г. Той се оплака от факта, че документите са били предоставени на хартиен носител, а не в електронен формат, и че те далеч не са удовлетворили искането му. Жалбоподателят повтори гореспоменатото си искане. Що се отнася до достъпа до заявленията и решенията, той поясни, че не търси достъп до пълните досиета по болест на всички свързани лица, а по-скоро се стреми да получи анонимизирани статистически данни, за които се предполага, че са налични в база данни или могат да бъдат извлечени от нея.

32. На 10 януари 2007 г. генералният секретар потвърди, че искането на жалбоподателя не попада в обхвата на Регламент 1049/2001 и счете, че PMO е обработила по подходящ начин искането му за информация в съответствие с Кодекса.

33. В същия ден жалбоподателят заявява, че според него Регламент No 1049/2001 се прилага по отношение на неговото искане. Той информира генералния секретар, че междувременно е подал жалба до омбудсмана. Комисията взе под внимание това и не продължи по-нататъшната кореспонденция с жалбоподателя.

34. Позицията на Комисията:

35. Жалбоподателят поиска много подробни статистически данни относно общата здравноосигурителна схема. Такива статистики не съществуват като такива. Искането на жалбоподателя може да бъде удовлетворено само чрез извличане и обработване на данни с конкретната цел да му бъдат предоставени исканите статистически данни. Тъй като искането му не се отнася до съществуващ документ в съществуващ формат, то не попада в обхвата на Регламент 1049/2001.

36. PMO се опита да удовлетвори искането на жалбоподателя за информация, като му предостави съществуващите годишни доклади относно общата здравноосигурителна схема. Освен това тя изготви преглед на заявленията за признаване на професионално заболяване, подадени през предходните 15 години.

37. PMO е действала в пълно съответствие с разпоредбите на Кодекса.

38. В коментарите си по становището на Комисията жалбоподателят направи следните обобщени бележки:

39. (1) Фактите, посочени от Комисията, като цяло са точни, с изключение на това, че в електронното си писмо от 22 ноември 2006 г. жалбоподателят е оттеглил искането си за всички заявления и решения, посочени в тази точка. Това в никакъв случай не е така и просто не може да се заключи от посоченото електронно писмо. Освен това Комисията не споменава, че жалбоподателят изрично е заявил в електронното си писмо от 10 януари 2007 г., че поддържа изцяло всички свои условни заявления.

40. (2) Становището на комисията повдига следните въпроси, но ги обсъжда само елементарно:

а) Има ли документи, съдържащи статистическите данни, поискани от жалбоподателя, до които той не е получил достъп?

б) Представляват ли електронните данни „документи“по смисъла на Регламент 1049/2001?

в) Изпълнила ли е Комисията задълженията си по член 6 от Регламент 1049/2001?

г) Обработила ли е Комисията правилно условните заявления?

д) Комисията действала ли е в съответствие със своя Кодекс за добро поведение на администрацията?

41. Жалбоподателят счита, че отговорите на тези въпроси са следните:

42. а) Трябва да се приеме за даденост, че Комисията разполага с „документи“по смисъла на Регламент 1049/2001, които съдържат исканите данни. Това може да се заключи, наред с другото, от факта, че членът на Комисията Калас в отговора си на въпрос, зададен от член на ЕП (P-5444/06), е предоставил информация относно схемата за медицински грижи, която е много по-подробна от информацията, предоставена на жалбоподателя. Когато такива данни могат да бъдат съобщени външно, трябва да се приеме, че Комисията разполага с много по-подробна информация във вътрешен план.

43. Като цяло не е възможно да си представим как Комисията би контролирала своята схема за медицински грижи вътрешно, ако разполагаше само с „документите“, предоставени на жалбоподателя в този случай.

44. б) Член 3, буква б) от Регламент 1049/2001 предвижда следното:

„а) „документ“ означава всяко съдържание, независимо от носителя му (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис), което се отнася до въпроси, свързани с политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на институцията.“

45. Според жалбоподателя това широко определение следва да се разбира като обхващащо базите данни и тяхното съдържание на данни.

46. в) Комисията не е действала в съответствие със задължението си да намери „справедливо решение“, както е предвидено в член 6 от Регламент 1049/2001. Той е трябвало да помогне на жалбоподателя чрез активно извличане на съответните данни от съответните бази данни.

47. г) "условните заявления"на жалбоподателя се отнасят до класически документи на хартиен носител. Следователно, въпреки че Комисията може да е права по отношение на достъпа до данни, съдържащи се в бази данни, това не променя факта, че жалбоподателят е подал надлежни заявления за публичен достъп до документи съгласно Регламент 1049/2001.

48. Освен това Комисията изглежда се позовава на невъзможността за почерняване, т.е. предоставяне на частичен достъп до документи. Това обаче не е в съответствие с практиката на общностните съдилища, която съдържа изискване за предоставяне на частичен достъп дори в случай на много голям брой документи.

49. д) Дори ако някой (погрешно) приеме становището на Комисията, че Регламент 1049/2001 не е приложим в този случай, Комисията все пак очевидно не би спазила своя Кодекс. По-специално тя не е предложила на жалбоподателя съдействието, което е трябвало да му окаже.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложение за приятелско решение

50. Омбудсманът направи предложение за приятелско решение въз основа на следните констатации:

51. В отговора си на потвърдителното заявление на жалбоподателя от 22 ноември 2006 г. Комисията първо отбеляза, че статистическите данни, поискани от жалбоподателя, не съществуват като такива и че изготвянето на тези данни би изисквало значителна работа по отношение на търсенето и обработката. В това отношение жалбоподателят по същество твърди, че широкото определение за "документи" в член 3, буква а) от Регламент 1049/2001 [6] обхваща базите данни и съдържанието на техните данни. Той също така посочи, че Комисията лесно е могла да извлече от своята база данни поисканата от него информация. В становището си по жалбата Комисията се позовава по същество на позицията, възприета в решението ѝ по потвърдителното заявление.

52. Омбудсманът припомни, че в друга проверка относно достъпа до документи или данни в база данни на Комисията (жалба 1693/2005/PB) Комисията е посочила конкретно, че е приела обща практика, според която резултатът от обикновено търсене в базата данни („рутинни операции“...) се счита за документ по смисъла на Регламент 1049/2001. Комисията обаче няма да промени съществуващите параметри за търсене в базата данни, за да може да извлече исканата информация." В този случай омбудсманът отбеляза, че съгласно принципите на добра администрация Комисията е била длъжна да предостави валидни и подходящи основания за отхвърлянето на заявлението за достъп на жалбоподателя. Комисията обаче по същество счете, че това, което жалбоподателят е поискал, не може да бъде извлечено от съответната база данни чрез „нормално търсене“или „рутинни операции“. Освен това тя заяви, че предоставянето на това, което иска жалбоподателят, ще изисква промяна на съществуващите параметри за търсене в базата данни и ще изисква значително ново програмиране, което не е необходимо за изпълнението на задачите на Комисията. Омбудсманът установи (в точка 1.5 от заключителното си решение), че като е направила тези изявления, Комисията не е изпълнила правилно задълженията си, посочени по-горе. Може да се счита, че въпросните изявления представляват валидни основания, доколкото се отнасят до неразумността на административната тежест, която предоставянето на поисканото от жалбоподателя би наложило на институцията [7]. Комисията обаче не е представила достатъчно конкретни и надлежно обосновани аргументи в смисъл, че извличането на това, което жалбоподателят е поискал, предполага налагането на неприемлива административна тежест върху него.

53. В настоящия случай омбудсманът стига до предварителното заключение, че е налице подобен случай на лошо администриране, тъй като Комисията не е представила достатъчно конкретни и надлежно обосновани доводи в смисъл, че извличането на поисканото от жалбоподателя предполага налагането на прекомерна административна тежест върху него. Позоваванията на Комисията на „значителна работа по отношение на търсенето [и] обработването“са формулирани общо и следователно не представляват такива аргументи. Поради това омбудсманът направи предварителната констатация, че горепосоченото непредставяне от страна на Комисията на достатъчно конкретни и надлежно обосновани аргументи представлява случай на лошо управление.

54. Второ, жалбоподателят е поискал достъп до „всички заявления и решения/досиета“, ако поисканите конкретни данни не са били налични (точки A.9 и Б.7 от искането). Комисията отхвърли това искане с цел защита на личните данни. В това отношение в потвърдителното си заявление жалбоподателят отбелязва, че целта на искането му не е да получи достъп до досиетата, посочени като такива, а по-скоро да получи исканата от него статистическа информация. В решението си по потвърдителното заявление Комисията се позова на тази забележка, за да стигне до заключението, че жалбоподателят по същество е оттеглил гореспоменатото си искане. В настоящата жалба жалбоподателят категорично оспори тълкуването на Комисията на гореспоменатото му изявление. В становището си по жалбата Комисията се позовава по същество на позицията, възприета в решението ѝ по потвърдителното заявление.

55. Омбудсманът отбеляза, че горепосоченото изявление в потвърдителното заявление на жалбоподателя не съдържа изрично оттегляне на въпросното искане. Освен това от това твърдение не може основателно да се заключи, че то включва отказ от това искане. Жалбоподателят изглежда е направил горното изявление, за да посочи, че не търси лични данни, а по-скоро статистически данни, които биха могли да бъдат събрани от проучването на „заявленията и решенията/файловете“, посочени в неговото искане. В предварителна констатация омбудсманът съответно установи, че Комисията е извършила още един случай на лошо администриране, като не е разгледала правилно потвърдителното заявление на жалбоподателя, доколкото е счела, че жалбоподателят по същество е оттеглил гореспоменатото си искане.

56. В първия си отговор от 17 октомври 2006 г., към който приложи копия от посочените по-горе годишни доклади (2001—2004 г.), Комисията поиска от жалбоподателя да не разпространява/прехвърля посочените доклади, без преди това да се е консултирала с тях. Тя основава искането си на член 19 от Правилника за длъжностните лица [8]. В потвърдителното си заявление жалбоподателят оспори това ограничение, като отбеляза, че докладите са му били предоставени в отговор на искането му съгласно Регламент 1049/2001 за публичен достъп до документи. В решението си по потвърдителното заявление на жалбоподателя Комисията заяви, че въпросът дали член 19 от Правилника за длъжностните лица се прилага конкретно може да бъде оставен за по-нататъшно разглеждане. Тя обаче счита, че годишните доклади са били предоставени на жалбоподателя в качеството му на длъжностно лице на Комисията, а не въз основа на Регламент 1049/2001. Следователно те са му били предоставени изключително за негова лична информация и следователно не са публични, поради което искането за поверително третиране на докладите е било допустимо. Жалбоподателят оспори този подход, възприет от Комисията. В становището си по жалбата Комисията се позовава по същество на позицията, възприета в решението ѝ по потвърдителното заявление.

57. Омбудсманът отбеляза, че Комисията просто не е предоставила конкретни и убедителни причини, поради които следва да се счита, че жалбоподателят е получил съответните годишни доклади в качеството си на длъжностно лице, а не като представител на обществеността. Също така, като се има предвид, че жалбоподателят не е действащ, а пенсиониран служител на Общността, омбудсманът направи предварителната констатация, че Комисията е извършила случай на лошо администриране, като не е предоставила валидни и адекватни основания за отхвърлянето на частта от потвърдителното заявление на жалбоподателя, оспорваща гореспоменатото ограничение.

58. С оглед на тези констатации омбудсманът направи следните предложения:

1. Що се отнася до предварителната констатация за лошо управление в [параграф 53 от настоящото решение], Комисията би могла да обмисли предоставянето на искания достъп или представянето на достатъчно конкретни и надлежно обосновани аргументи за това.

2. По отношение на предварителната констатация за лошо администриране в [параграф 55 от настоящото решение] Комисията би могла да обмисли преразглеждане на разбирането си за съответното твърдение на жалбоподателя в неговото потвърдително заявление и разглеждане на съответното искане на жалбоподателя.

3. Що се отнася до предварителната констатация за лошо администриране в [параграф 57 от настоящото решение], Комисията може да преразгледа частта от потвърдителното заявление на жалбоподателя, с която се оспорва ограничението, посочено в началото на параграф 25 по-горе.

Аргументите, представени на омбудсмана след неговото предложение за приятелско решение

59. В становището си относно предложението за приятелско решение Комисията изложи накратко следните съображения:

60. В съответствие с член 72 от Правилника за персонала на длъжностните лица на администрацията на ЕС се гарантира възстановяване на медицинските им разноски. Обработката на лични данни се извършва при надлежно отчитане на член 26а от Правилника за длъжностните лица, който потвърждава, че всяко длъжностно лице има право на достъп до своето медицинско досие, и на Регламент 45/2001 относно защитата на личните данни.

61. Управлението на общата здравноосигурителна схема се осъществява чрез системата за обработка на данни "ASSMAL". Тази система е разработена през 1992 г. въз основа на компютърна програма, която се основава на платформа за бази данни на Oracle. Данните, съдържащи се в тази система, могат да бъдат извлечени само чрез ограничен брой варианти, насочени към изготвянето на годишния доклад. Статистическите данни, поискани от жалбоподателя, не могат да бъдат изготвени въз основа на тази система.

62. В съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 относно публичния достъп до документи, документите „се предоставят в съществуваща версия и формат“. Институциите не са задължени да изготвят нови документи или нови версии на съществуващи такива.

63. Следователно Комисията не е длъжна да изготвя статистически данни въз основа на критерии, които са ѝ съобщени от жалбоподателя. Следователно отправеното от жалбоподателя искане не попада в обхвата на Регламент 1049/2001, а само в обхвата на Кодекса за добро административно поведение на Комисията.

64. Така, тъй като Комисията не е била длъжна, на първо място, да представи поисканите от жалбоподателя статистически данни. От него не се е изисквало да мотивира отказа си с непропорционалната работна тежест, свързана с изготвянето на статистическите данни.

65. Независимо от факта, че такова задължение не съществува, Комисията отбеляза, че изготвянето на поисканите от жалбоподателя статистически данни всъщност би довело до несъразмерна административна тежест. Комисията счете, че изпълнението на искането на жалбоподателя би било в противоречие с добрата администрация. За да се отговори на искането, отправено от едно-единствено лице за неговите лични интереси в една конкретна област, в която няма общ обществен интерес, би било необходимо да се инвестират значителни човешки ресурси. Някои от статистическите данни дори би трябвало да са изготвени на ръка.

66. По отношение на въпросите, посочени в част 2 от предложението за приятелско решение (вж. параграф 58 по-горе от настоящото решение), Комисията призна, че в действителност е имало недоразумение и че жалбоподателят не е оттеглил своето (условно) заявление за публичен достъп до документи съгласно Регламент 1049/2001. Що се отнася до основателността на това искане, Комисията посочва, че не може да бъде предоставен публичен достъп. Предметът на искането на жалбоподателя се отнася до документи, съдържащи лични данни. Публичното оповестяване на тези документи би накърнило защитата на личния живот и личната неприкосновеност по смисъла на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент No 1049/2001.

67. По отношение на въпроса, посочен в част 3 от предложението за приятелско решение (вж. параграф 58 по-горе от настоящото решение), Комисията твърди, че въпросните доклади са били изпратени на жалбоподателя в качеството му на длъжностно лице. Комисията обаче заявява, че ще премахне ограничението, основано на член 19 от Правилника. Тя обаче настоя, че докладите не могат да се използват за търговски цели.

Допълнителни проверки на омбудсмана

68. Омбудсманът реши, че за да извърши своята оценка, е необходимо да посети Комисията и да разгледа базата данни и съответните документи/данни в настоящия случай. На 8 юни 2009 г. неговият отговорен правен служител извърши проверката в помещенията на Комисията. Присъстващите служители на Комисията бяха от Генералния секретариат и Службата за управление и плащане по индивидуални права. Юридическият служител на омбудсмана обясни целта на посещението и се съгласи със служителите на Комисията, че то може да се извърши чрез а) кратко представяне на съответните инструменти за извличане на данни и б) разглеждане точка по точка на искането на жалбоподателя за информация и документи.

69. По отношение на съответните системи за извличане на данни, използвани от PMO, беше получена следната информация:

70. От 1994 г. секторът за злополуки и професионални заболявания (AMP) на PMO.3 записва своите данни за всяко заявление и досие за професионални заболявания и злополуки в система, наречена "ASSMAL". Тази система съдържа редица полета със стандартни данни и редица полета със свободен текст (за коментари и т.н.). С цел подобряване на обработката и извличането на данни секторът на ППП започна да използва (приблизително в края на 2006 г.) ново приложение, наречено „Бизнес обекти“. Тази система внася стандартни данни (но не и свободен текст) от „ASSMAL“ в редица категории. Въз основа на тях Службата за управление и плащане по индивидуални права може да извършва по-ефективно търсения. PMO предостави съответните разпечатки на екрана за печат от горепосочените системи.

71. Що се отнася до разглеждането на конкретното искане на жалбоподателя за информация и документи, беше получена следната информация (изброена след всяка отделна част от искането).

А. Достъп до всички статистически данни на общата здравноосигурителна схема за последните пет години, и по-специално до:

(1) Броят на заявленията: PMO вече е предоставила тази информация на жалбоподателя.

2) средният обем (поискан/платен): PMO не е била напълно ясна по отношение на това какво има предвид жалбоподателят с това искане.

(3) минималното, максималното и средното време за обработка на молбите, от регистрацията им до решението и плащането, както и развитието на обработката на делата, с течение на времето: Горепосочените информационни системи не са замислени така, че да предоставят такава информация, а служителите на Службата за управление и плащане по индивидуални права, работещи по случаи, няма да могат да извличат значими и/или надеждни относими данни в това отношение. Участието на ИТ-персонал обаче би могло да направи такова извличане възможно, но в това отношение не е направена оценка. Накрая беше отбелязано, че PMO е поискала от частния застраховател да предостави, считано от 2007 г., съответните данни относно времето за разглеждане на случая и резултатите. PMO предостави пример за данни, които е представила въз основа на тази информация.

(4) броят на заявленията, за които се изисква предварително съгласие, и резултатът от тях (по категории): PMO посочва, че тази информация не може да бъде получена от нейните служители, присъствали по време на проверката, тъй като този въпрос попада конкретно в сферата на компетентност на "Службата за уреждане на спорове". От последния не е поискано да участва в проверката.

(5) броят на заявленията с авансово плащане, резултатите от тях и обемът: Прилагат се забележките, отнасящи се до предходната точка.

(6) молбите за признаване на произшествия (включително времето за обработка и решението): Прилагат се забележките, свързани с точка 3 по-горе.

(7) преглед на допълнителните налични статистически данни: Това искане не беше напълно ясно. PMO обърна внимание на факта, че вече е предоставила на жалбоподателя редица съответни годишни доклади. Тя е готова да предостави на жалбоподателя последните си статистически данни за 2007 г. и 2008 г. Въпреки това PMO отбеляза, че тази информация се отнася до произшествия, декларирани след 1 януари 2007 г., и се отнася до случаи, които не са приключени.

(8) броят на служителите, които отговарят за обработването на заявленията: Секторът на ГПУ се състои от 17 служители, които изпълняват и други функции, в допълнение към разглеждането на случаи (по-специално суброгация).

(9) в случай че тези данни не са налични, достъп до всички заявления и решения за последната година: PMO не можа (по очевидни причини) да коментира достъпността на тези заявления съгласно Регламент 1049/2001. Що се отнася обаче до въпроса за евентуален частичен достъп до заявленията, PMO предоставя копия (неповерителни) от съответните стандартни формуляри, които служителите трябва да попълнят при подаването на заявленията си.

Б. Достъп до всички статистически данни относно заявленията за признаване на професионално заболяване за предходните 15 години до датата на подаване на жалбата, по-специално относно:

(1) Броят на заявленията: Прилага се забележката, отнасяща се до буква А, точка 1 по-горе.

2) обемът им: Прилага се забележката, отнасяща се до буква А, точка 2 по-горе.

3) времето за обработването им: Прилагат се забележките, отнасящи се до буква А, точка 3 по-горе.

4) процента на успешните заявления и извършените плащания: Прилагат се забележките, отнасящи се до буква А, точка 3 по-горе.

(5) Броят на жалбите или решенията, взети от медицинска комисия: PMO посочи, че вероятно ще бъде в състояние да извлече информацията сравнително лесно.

(6) разбити според вида на заболяването: PMO посочва, че първоначално въведеният в "ASSMAL" списък с категории не се е оказал полезен и че съдържащата се в тази система информация по този въпрос изобщо не е надеждна. От 2007 г. насам обаче частният застраховател на Комисията е предоставил на PMO по-подробна разбивка на видовете заболявания.

(7) в случай че тези данни не са налични, достъп до всички досиета (заявления и решения) за предходните пет години: Прилагат се забележките, отнасящи се до точка А, подточка 9 по-горе.

Забележки на жалбоподателя относно съдържанието на доклада от инспекцията

72. Докладът от проверката е изпратен на жалбоподателя, чиито забележки могат да бъдат обобщени, както следва:

73. Що се отнася до организацията на проверката, жалбоподателят критикува факта, че Комисията не е осигурила присъствието на ИТ персонал, като се има предвид, че случаят се отнася до достъп до база данни.

74. По отношение на горепосочените точки жалбоподателят отбеляза, че за точка А. (2) (среден обем, поискан/платен) PMO не е знаела какво има предвид под това искане. Жалбоподателят критикува факта, че Комисията не го е информирала предварително, че не разбира тази част от искането му. В обобщение той обяснява, че иска средната стойност на заявленията (от разглеждания тук вид, подадени до PMO) и средната стойност на действително изплатените суми.

75. По отношение на точка А. (7) жалбоподателят отново отбеляза, че PMO очевидно не е знаела какво има предвид под това искане. Той предложи да му бъде предоставена информация за полетата, използвани в базата данни, и за естеството на запазените в нея данни. Въз основа на това той ще може да разбере какви допълнителни налични статистически данни могат да бъдат извлечени.

76. По отношение на точка А. (8) жалбоподателят счита, че сега изглежда е получил отговор на въпроса си, при условие обаче, че броят обхваща всички участващи услуги и е постоянен през петгодишния период, посочен в искането му.

77. По отношение на точка А. (9) жалбоподателят предложи Комисията да намери начин да извлече информацията от своята база данни.

78. По отношение на точка Б. (5) (броя на жалбите или решенията, взети от медицинска комисия) жалбоподателят отбеляза, че очевидно информацията може да бъде извлечена „доста лесно“. В обобщение той изрази изненада от факта, че не му е била дадена тази информация, която може да бъде извлечена "доста лесно".

79. По отношение на точка Б. (6) жалбоподателят заяви, че би се съгласил само да получи данните за 2007 г.

Оценка на омбудсмана след неговото предложение за приятелско решение

80. Омбудсманът подчерта, че настоящият случай повдига важни въпроси относно прилагането на Регламент 1049/2001 и обработването на искания за информация. Той счита, че е най-целесъобразно основните въпроси да бъдат разгледани в следните три раздела: а) достъп до документи в съществуващия им формат; б) достъп до данни, които се извличат "нормално"/"рутинно"; и в) достъп до информация.

81. Достъп до документи в съществуващия им формат:

82. Комисията отказа достъп до условното заявление на жалбоподателя, подадено в края на 2006 г., за достъп до следните документи: всички заявления и решения за годината, предхождаща годината, в която е подал искането си в общата здравноосигурителна схема; и всички заявления и решения относно признаването на професионално заболяване за предходните пет години.

83. Комисията не е обработила правилно това условно искане в отговора си на потвърдителното заявление на жалбоподателя, но в крайна сметка е посочила причините за неоповестяването в отговора си на предложението на омбудсмана за приятелско решение. В този отговор тя заявява, че публичното оповестяване на горепосочените документи би навредило на защитата на личния живот и личната неприкосновеност по смисъла на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001. Освен това Комисията изглежда е приела, че за да се предостави частичен достъп, съдържанието на редактираните документи би било толкова ограничено, че не би могло да служи за никаква реална цел.

84. Изискванията съгласно Регламент 1049/2001 относно необходимостта от мотивиране са особено строги по отношение на позоваването на изключения от публичния достъп. Разглежданите тук документи обаче очевидно са от медицинско и лично естество и следователно очевидно попадат в обхвата на изключението, посочено от Комисията. Следователно само позоваването на изключението в настоящия случай е достатъчно, за да се откаже пълен достъп до документите. Що се отнася до задължението да се разгледа възможността за предоставяне на частичен достъп до документите, същият подход изглежда обоснован в настоящия случай. Предоставянето на достъп, дори частичен, до силно чувствителни медицински документи, отнасящи се до отделни длъжностни лица на същата институция, би могло евентуално да навреди на "защитата" на посочените по-горе интереси.

85. С оглед на гореизложеното омбудсманът не можа да установи, че отказът на Комисията да предостави достъп, включително частичен, до съответните документи в настоящия случай представлява акт на лошо администриране.

86. Достъп до данни, които „обикновено“/„рутинно“ се извличат:

87. В предложението си за приятелско решение омбудсманът се позова на практиката на Комисията за прилагане на Регламент 1049/2001 по отношение на резултатите от „нормално“/„рутинно“ търсене в дадена база данни.

88. След като разгледа отговора на Комисията на предложението за приятелско решение, омбудсманът се съгласи, че оценката на прилагането на тази практика трябва, на първо място, да включва въпроса дали даден краен продукт е резултат (или би бил резултат) от „нормално“/„рутинно“ търсене. По-конкретно, ако Комисията може убедително да докаже или да твърди, че данните не се извличат "обичайно" или "рутинно", може по принцип разумно да се счита, че те не попадат в обхвата на горепосочената практика на Комисията.

89. В настоящия случай жалбоподателят посочи няколко вида поискана от него информация, за която основателно може да се предположи, че представлява информация, която самата администрация редовно ще извлича чрез „нормални“/„рутинни“ търсения.

90. Настоящото разследване обаче не потвърждава тази презумпция. Напротив, системите от бази данни на Комисията, каквито са били към момента на искането на жалбоподателя, изглеждат както неподходящи, така и недостатъчно използвани. Това на практика е довело до практика за извличане, която е била съсредоточена върху статистическите данни, посочени в годишните доклади, от които жалбоподателят е получил копия.

91. Неадекватността на базите данни на Комисията към момента на искането на жалбоподателя е отделен въпрос, който не подлежи на преглед в настоящото разследване. Тази неадекватност обаче убедително подкрепя фактическата позиция на Комисията, че извличането на съответната информация не би попаднало в обхвата на горепосочената ѝ практика. Поради това омбудсманът приема позицията на Комисията по този въпрос.

92. Достъп до информация:

93. След като Комисията стигна до заключението, че искането на жалбоподателя е предимно за информация и че свързаното с него искане за достъп до документи под условие трябва да бъде отхвърлено, тя трябваше да проучи дали искането може да бъде изпълнено като искане за достъп до информация. Това задължение произтича от общия принцип на добра администрация, който изисква от държавните служители да действат възможно най-открито, и по-специално от приложимите кодекси за поведение [9].

94. Задължението за отговор на исканията за информация (за разлика от документите) обаче не е определено по-подробно в писмените правила. Тази липса на конкретни писмени правила може да се счита за полезна, доколкото позволява известна гъвкавост при обработването на такива искания.

95. Недоразумение е обаче да се счита, че липсата на конкретни писмени правила представлява пропуск в правилата, който позволява произвол. Най-малкото при прилагането на това общо задължение за предоставяне на информация трябва да се вземат предвид други ясно приложими задължения за добра администрация, по-специално задълженията за откритост, старание, служене и обективност.

96. С оглед на становището на Комисията и информацията, получена по време на проверката, извършена в рамките на настоящата проверка, омбудсманът изрази съжаление, че е трябвало да заключи, че разглеждането на искането на жалбоподателя за информация не отговаря на тези задължения.

97. Преди да разгледа подробно тези недостатъци, омбудсманът посочи, че искането за информация на жалбоподателя безспорно е доста подробно и обширно. Доколкото въпросната информация все още не съществува, би трябвало да се прибегне до задължение за съпоставяне и предоставяне на тази информация.

98. В това отношение жалбоподателят посочи, че по-голямата част от поисканата информация е информация, която обикновено може да се очаква Комисията да счита за важна за собствена употреба. В настоящия случай този въпрос има значителна заслуга. Например от жалбоподателя не може основателно да се очаква да знае или да приеме без ясни обяснения, че съответните служби на Комисията, които обработват заявленията за болест, на практика не са в състояние да извлекат достатъчно надеждна информация за видовете заболявания или за собственото си време за разглеждане на случаите. Комисията може да се е почувствала неудобно от това състояние на нещата. Би било целесъобразно обаче жалбоподателят да бъде информиран на ранен етап за конкретните технически трудности, с които ще се сблъска при изпълнението на искането си. Вместо това Комисията му е предала посланието, че ще е необходима твърде много работа, за да се предостави съответната информация. Следователно неговият отговор не е бил достатъчно открит и откровен. Освен това този недостатък може да помогне да се обясни защо жалбоподателят — с когото Комисията е имала многобройни и сериозни спорове в продължение на няколко години — е бил затруднен да не повярва, че Комисията умишлено е задържала информацията лично от него.

99. Нивото на обслужване също не е убедително. Както стана ясно по време на проверката, извършена от омбудсмана, службите на Комисията не бяха сигурни относно значението на някои важни части от искането за информация на жалбоподателя. Няма обаче индикации, че Комисията някога е обмисляла просто да се свърже с жалбоподателя — дори по телефона — за да получи съответните разяснения.

100. Равнището на старание при обработката на искането за информация от страна на Комисията също не беше убедително. По отношение на някои напълно недвусмислени части от искането проверката на омбудсмана показа, че те биха могли да бъдат удовлетворени сравнително лесно. Отново няма данни защо тези части в крайна сметка са обхванати от цялостния отказ, което се подкрепя от довода, че предоставянето на исканата информация би представлявало прекомерна работна тежест. Във връзка с това Омбудсманът отбеляза, че не всички негови компетентни служители са присъствали на проверката, извършена в рамките на настоящата проверка. Отсъстват по-специално персоналът в областта на информационните технологии и персоналът на Службата за сетълмент. Това очевидно не е помогнало да се създаде впечатлението, че Комисията е искала да разгледа случая старателно.

101. Накрая, Комисията наложи неубедителни ограничения върху информацията, която предостави на жалбоподателя чрез годишните доклади на осигурителната схема за болест [10]. Наложеното ограничение се основава на член 19 от Правилника за длъжностните лица, който предвижда (подчертаването е добавено), че „длъжностното лице няма право, без разрешение от органа по назначаването, да разкрива на каквото и да е основание, в съдебно производство информация, която му е известна поради служебните му задължения.“Дори ако се приеме, че класификацията „document à usage interne“(посочена на първата вътрешна страница на докладите) предполага, че тези доклади не са „публични“ документи по смисъла на Регламент 1049/2001, Комисията се позовава на член 19 от Правилника за длъжностните лица, а не на по-общата разпоредба за поверителност в член 17 от този регламент („1. Длъжностното лице се въздържа от неразрешено разкриване на информация, получена при изпълнение на служебните му задължения, освен ако тази информация вече е била направена публично достояние или е публично достъпна“. Предполага се, че участващите служби на Комисията са знаели за различните текущи или планирани съдебни дела на жалбоподателя срещу него. При липсата на действителен опит от страна на Комисията да обясни гореспоменатото позоваване на член 19, твърде лесно се създава впечатлението, че Комисията възнамерява да ограничи използването от жалбоподателя на годишните доклади в подкрепа на всякакви правни действия, които той може да е искал да предприеме срещу институцията. Това очевидно не е съвместимо с гореспоменатото задължение за обективност.

102. Във връзка с това, въпреки че в хода на настоящото разследване Комисията заяви, че приложимостта на член 19 от Правилника за длъжностните лица „може да бъде оставена на по-нататъшно разглеждане“, всяко впечатление за обективност при обработването на искането за информация не беше подкрепено от последващата забележка на Комисията, че във всеки случай докладите не могат да се използват за търговски цели. Освен ако Комисията не е разполагала с информация, според която жалбоподателят би могъл да поиска да продаде информацията в тези годишни доклади, омбудсманът не е могъл да прецени уместността на горепосочената забележка.

103. С оглед на горепосочените констатации от точка 61 нататък омбудсманът счита, че Комисията не е отговорила адекватно на искането за информация на жалбоподателя и че това представлява случай на лошо администриране. Поради това той представи съответния проект на препоръка по-долу в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман. Проектопрепоръката взе предвид информацията, получена по време на проверката на Омбудсмана в Комисията, относно очевидно значителните подобрения, направени наскоро в системите на Комисията за събиране и извличане на информация в областта на заявленията за болест и застраховането.

104. Въз основа на своите проверки по тази жалба омбудсманът отправи следната проектопрепоръка към Европейската комисия:

1. Комисията следва да предостави на жалбоподателя информацията, която тя изрично или имплицитно е счела за лесна и очевидно безпроблемна за предоставяне. По-конкретно Комисията счете за възможно да предостави информация за броя на (настоящия) персонал, отговарящ за обработката на съответните заявления (вж. нейните коментари във връзка с точка А. (8) от искането на жалбоподателя). Комисията следва да предостави на жалбоподателя информацията от датата, на която той е отправил искането си. Освен това Комисията следва да предостави на жалбоподателя информация относно броя на жалбите или решенията, взети от медицинска група. По време на проверката на омбудсмана Комисията посочи, че вероятно ще бъде в състояние да извлече тази информация сравнително лесно (вж. коментарите ѝ във връзка с точка Б. (5) от искането на жалбоподателя).

2. Комисията следва да се свърже с жалбоподателя, за да получи разяснения по всички въпроси в искането му за информация, които той все още може да не разбира, по-специално по въпросите, които са описани от Комисията като неясни.

3. Когато Комисията се свърже с жалбоподателя, тя следва да обсъди с него всички промени, които могат да бъдат от значение с оглед на времето, изминало от първоначалното му искане, и с оглед на подобренията, направени в системите на Комисията за събиране и извличане на информация в областта на заявленията за болест и застраховането.

4. Ако Комисията стигне до заключението, че определена информация все още не може да бъде предоставена, тъй като това би довело до прекомерна работна тежест или промени в нейните системи за извличане на информация, институцията следва да гарантира, че адекватно обосновава съответния си отказ. По-конкретно Комисията следва да предостави достатъчно информация, за да направи всеки такъв отказ подлежащ на преразглеждане, което на практика означава, че тя следва да посочи най-малко приблизителна оценка на времето и ресурсите, необходими за извличане на информацията.

5. Комисията следва да предостави ясна и точна информация за причините, поради които изрично се е позовала на член 19 от Правилника за длъжностните лица, за да ограничи използването от страна на жалбоподателя на годишните доклади на осигурителната схема за болест, и да посочи ясно защо тази разпоредба би могла потенциално да бъде приложима, ако твърди, че случаят е такъв. Във връзка с това Комисията следва да предостави информация за причините, поради които счита за уместно да информира жалбоподателя в отговора си на предложението на омбудсмана за приятелско решение, че той не може да използва информацията в годишните доклади на осигурителната схема за болест за търговски цели.

Аргументите, представени на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

105. В становището си Комисията посочи, че исканията за информация на жалбоподателя се отнасят до административни дейности, свързани с две различни разпоредби на Правилника за длъжностните лица, а именно членове 72 и 73. Първата се отнася до общата здравноосигурителна схема, а втората — до правилата относно злополуките и професионалните заболявания. Двата въпроса се управляват от различни служби. На искането на жалбоподателя трябваше да бъде отговорено по съответния начин.

106. По отношение на член 72 от Правилника за длъжностните лица Комисията отбеляза следното:

107. Всички налични статистически данни се съдържат в годишните доклади относно общата здравноосигурителна схема. Последният наличен годишен доклад (към момента на представяне на настоящото обобщено становище на Комисията) се отнасяше за 2007 г. Докладите за следващите години все още не са одобрени от Съвместния комитет за управление на здравното осигуряване.

108. Годишният доклад е вътрешен документ, който се разпространява само до други институции и органи на ЕС. Поради тази причина Комисията поиска от жалбоподателя да ограничи използването на докладите, които му е предоставила.

109. По отношение на член 73 от Правилника за длъжностните лица Комисията:

110. заяви, че ще приеме и изпълни съответната част от проекта на препоръка на омбудсмана, като предостави на жалбоподателя следните данни: първо, броят на служителите, работещи в тази област (към момента на изготвяне на настоящото становище на Комисията); второ, броят на медицинските комитети, създадени през предходните три години; трето, броя на жалбите, подадени до Комисията на основание член 90, параграф 2 от Правилника.

111. Насърчава жалбоподателя да се свърже отново със своята служба, отговаряща за злополуките и професионалните заболявания, ако желае това.

112. Информира жалбоподателя, че неговият застраховател е заявил желание да предостави достъп до съответните му финансови сметки. Тя е приложила копия от тези сметки. Според Комисията тези отчети съдържат по-голямата част от информацията, поискана от жалбоподателя.

113. Потвърди, че в тази област нейните служби все още използват същите информационни системи.

114. В заключението си посочи, че а), както е поискано от омбудсмана, той е предоставил на жалбоподателя достъп до информацията, която може лесно да бъде извлечена, и б), в знак на добра воля и откритост, е предоставил на жалбоподателя достъп до финансови сметки, свързани със застрахователното покритие за злополуки и професионални заболявания през последните години.

115. Приложено е и това, което тя нарича в становището си "проект за отговор на жалбоподателя". Този проект представлява писмо от една страница, адресирано до жалбоподателя. Той включва приложения, съдържащи информацията, посочена в обобщеното по-горе становище на Комисията. Писмото е написано на френски език.

116. В съответствие със стандартните си процедури омбудсманът препрати становището на Комисията, включително приложенията към него, на жалбоподателя за неговите забележки. В своите забележки жалбоподателят заявява, че според него Комисията до голяма степен е пренебрегнала проектопрепоръката на омбудсмана. Той се позовава на предходното си становище, чиито релевантни аспекти поддържа. Той направи и следните конкретни коментари.

117. След проектопрепоръката на омбудсмана Комисията не се свърза с жалбоподателя (вж. точки 2 и 3 от проектопрепоръката). Жалбоподателят отбеляза, че в становището на Комисията този въпрос изобщо не е разгледан.

118. По отношение на ограниченията, които Комисията е наложила (или се е опитала да наложи) върху използването от жалбоподателя на годишните доклади, които му е изпратила, жалбоподателят заяви, че Комисията все още не е представила основателни причини. Той посочи, че Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи не съдържа изключение за категория „вътрешни“ документи. Поради това той счита, че позоваването от страна на Комисията на „вътрешния“ характер на годишния доклад е без значение.

119. Жалбоподателят отбеляза подновеното изявление на Комисията, че всички налични статистически данни са включени в горепосочените годишни доклади. Той счита, че това е несъвместимо с факта, че службите на Комисията очевидно са намерили за възможно да предоставят на члена на Комисията Калас (бивш отговорен за ГД „Администрация“) статистически данни, които той е споменал през 2006 г. в отговор на парламентарен въпрос.

120. Жалбоподателят изрази недоумение по отношение на факта, че в становището си Комисията е приложила гореспоменатия „проект за отговор до жалбоподателя“.

121. Жалбоподателят също така намира за озадачаващо, че становището на Комисията не съдържа израз на съжаление или извинение за лошото управление, установено в хода на настоящото разследване.

122. По отношение на съдържанието на приложенията в гореспоменатия „проект за отговор до жалбоподателя“ жалбоподателят заяви, че намира съдържанието само частично разбираемо.

123. Накрая жалбоподателят отбеляза, че последното становище на Комисията не съдържа коментари относно възможността за достъп до анонимизирани версии на окончателните решения, които той е посочил в потвърдителните си заявления.

Оценка на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

124. Преди да пристъпи към оценка на отговора на Комисията на проектопрепоръката, омбудсманът счита за необходимо да разгледа процедурен въпрос. Омбудсманът отправи проектопрепоръка към Комисията, като поиска от нея да предприеме определени конкретни действия, за да коригира случаите на лошо администриране при разглеждането на искането за информация на жалбоподателя. В становището си Комисията приложи „проект за отговор до жалбоподателя“, съдържащ информацията, която тя реши да разкрие на жалбоподателя. Комисията не отправи покана за обсъждане на този „проект“. Поради това омбудсманът може да предаде становището и приложенията към него на жалбоподателя за неговите забележки. Омбудсманът обаче ще бъде благодарен, ако Комисията се въздържи да създава впечатлението, че нейните отговори на проектопрепоръките съдържат „проекти“ или предложения. Ако Комисията счита, че би било полезно да обсъди някои въпроси, преди да представи окончателното си становище, тя се приканва да разгледа тази възможност в рамките на опитите на омбудсмана да намери приятелски решения.

125. Омбудсманът желае също така да отбележи, като предварителна забележка, запитването на жалбоподателя относно възможността за достъп до анонимизирани версии на окончателните решения, които той е споменал в своите потвърдителни заявления. В това отношение омбудсманът се позовава на съответните си заключения в своя проект на препоръка (точки 81—85 по-горе), в който не е констатирал лошо управление от страна на Комисията.

126. Що се отнася до същността на отговора на Комисията, Омбудсманът припомня формулировката на първата част от своя проект на препоръка:

„Комисията следва да предостави на жалбоподателя информацията, която тя изрично или имплицитно е счела за лесна и очевидно безпроблемна за предоставяне. По-конкретно Комисията счете за възможно да предостави информация за броя на (настоящия) персонал, отговарящ за обработката на съответните заявления (вж. нейните коментари във връзка с точка А. (8) от искането на жалбоподателя). Комисията следва да предостави на жалбоподателя информацията от датата, на която той е отправил искането си. Освен това Комисията следва да предостави на жалбоподателя информация относно броя на жалбите или решенията, взети от медицинска група. По време на проверката на омбудсмана Комисията посочи, че вероятно ще бъде в състояние да извлече тази информация сравнително лесно (вж. коментарите ѝ във връзка с точка Б. (5) от искането на жалбоподателя).“

127. В съответните си приложения Комисията предостави следната информация:

Данни за службата, която отговаря за злополуките и професионалните заболявания за периода 2007—2009 г.: Началник сектор: 1; Администриране на злополуки и професионални заболявания: 10; Администриране на суброгацията: 5.

Данни за броя на създадените медицински комитети: през 2007 г.: 31; през 2008 г.: 30; през 2009 г.: 24.

Данни за броя на съответните жалби съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица: 2007 г.: 5; 2008 г.: 7; 2009 г.: 16.

Освен това Комисията предостави на жалбоподателя шест счетоводни документа („schema de comptes financiers“) от неговия застраховател Vanbreda International. Информацията в тези фишове не е променена за целите на искането за информация на жалбоподателя и следователно остава в същия формат като счетоводните фишове за вътрешни цели на засегнатия тук застраховател. Те съдържат преглед на данните за периода 2007—2009 г., свързани със застрахователен договор с Комисията. Данните се отнасят до злополуки, професионални заболявания и смърт по естествени причини и са изложени с помощта на просто оформление на кутията. Те дават представа за ангажиментите на застрахователя по общи суми, за злополуки и за професионални заболявания. Те също така предоставят информация за поетите задължения за медицински разходи. Листовете не съдържат разбивка на видовете заболявания или злополуки.

128. От забележките на жалбоподателя става ясно, че той не е удовлетворен от горепосочената информация. Омбудсманът е съгласен, че отговорът на Комисията е минималистичен, като пропуска например всякаква информация, свързана с естеството на медицинските комитети и жалбите, подадени съгласно член 90, параграф 2. По отношение на счетоводните отчети на застрахователя на Комисията следва да се отбележи, че публичното оповестяване на такива документи от частно дружество не изглежда да представлява обичайна практика. Следователно фактът, че Комисията е поискала и получила съгласие от своя застраховател да предостави документите, трябва да се отбележи като положителен аспект на отговора ѝ на проектопрепоръката на омбудсмана.

129. По отношение на полезността на информацията за конкретния и личен интерес на жалбоподателя от получаване на информацията, омбудсманът счита, че е трудно да се стигне до окончателна съответна констатация. Ако се предположи, че жалбоподателят желае да получи информация, за да подкрепи конкретни фактически или правни доводи в текущите си спорове с Комисията, наистина може да се окаже, че за тази цел той ще трябва да получи обяснения за някои от тези данни.

130. Това обаче само по себе си не позволява да се заключи, че Комисията не е успяла да извлече и предостави допълнителна и — на пръв поглед — релевантна информация на жалбоподателя. Омбудсманът припомня, че адекватността на отговора на дадена институция на много обширни искания за информация като настоящото в крайна сметка е въпрос на баланс. В това отношение омбудсманът припомня, че според Комисията наличната статистическа информация е тази, която се съдържа в годишните доклади, които тя е предоставила на жалбоподателя. Следователно настоящото дело се отнася до степента, в която Комисията следва да представи нови статистически данни или информация. В това отношение е уместно да се отбележи аргументът на жалбоподателя, че тъй като член на Комисията (комисар Калас) е бил в състояние да предостави по-подробна информация относно схемата за медицински грижи на Европейския парламент през 2006 г., Комисията следва също така да бъде в състояние да му предостави по-подробна информация. Омбудсманът не е съгласен. Административната служба извлича и предоставя информацията относно указанията от своята йерархия и това може много добре да означава усилия, които значително надхвърлят това, което обикновено се счита за разумно за предоставянето на информация на членовете на обществеността, които искат информация. В това разграничение няма противоречие.

131. С оглед на гореизложеното Омбудсманът счита, че отговорът на Комисията би могъл евентуално да се счита за адекватен. Тази констатация обаче трябва да се основава на приемането и прилагането от страна на Комисията на част 4 от проектопрепоръката, в която се посочва следното:

„4. Ако Комисията стигне до заключението, че определена информация все още не може да бъде предоставена, тъй като това би довело до прекомерна работна тежест или промени в нейните системи за извличане на информация, институцията следва да гарантира, че адекватно обосновава съответния си отказ. По-конкретно Комисията следва да предостави достатъчно информация, за да направи всеки такъв отказ подлежащ на преразглеждане, което на практика означава, че тя следва да посочи най-малко приблизителна оценка на времето и ресурсите, необходими за извличане на информацията.“

132. Омбудсманът отбелязва, че Комисията на практика не е отговорила на тази част от неговата проектопрепоръка. Трудно е да се разбере този пропуск като имплицитно послание, че не е имало друга подходяща потенциална информация, която все още не може да бъде предоставена (или изготвена) поради горепосочената причина; или че самата Комисия е счела, че в отговора си на проектопрепоръката действително е предоставила на жалбоподателя поисканата от него информация. Омбудсманът припомня, че във връзка с проверката на неговата служба, извършена в рамките на настоящото разследване, Комисията призна, че има аспекти на исканията за информация на жалбоподателя, които не са напълно ясни (например точка А.2 от искането). Освен това той признава, че до този момент нито един ИТ персонал не е участвал в извличането на определена информация. Освен това той призна, че съответната административна служба не е участвала в разглеждането на искането на жалбоподателя. Поради тези причини омбудсманът включи следните части в своя проект на препоръка:

„2. Комисията следва да се свърже с жалбоподателя, за да получи разяснения по всички въпроси в искането му за информация, които все още може да не разбира, по-специално въпросите, които са описани от Комисията като неясни.

3. Когато Комисията се свърже с жалбоподателя, тя следва да обсъди с него всички промени, които могат да бъдат от значение с оглед на времето, изминало от първоначалното му искане, и с оглед на подобренията, направени в системите на Комисията за събиране и извличане на информация в областта на заявленията за болест и застраховането.“

133. Омбудсманът очаква Комисията да разбере естеството и целта на тези части от неговия проект на препоръка, а именно да предостави основа за прагматично и актуално решение на настоящия спор. Комисията реши да не се свързва с жалбоподателя. Предвид контекста на настоящия случай — и като се вземат предвид изложените по-долу констатации във връзка с част 5 от проектопрепоръката — Омбудсманът остава с впечатлението, че този пропуск се дължи на продължаващата липса на доверие и сътрудничество между страните. В предишни решения, публикувани още през 2007 г., омбудсманът се позова на прекъсването на отношенията между страните. В някои случаи това е накарало омбудсмана да прекрати своята проверка поради липсата на перспективи за постигане на действително уреждане на спора(ите)[11].

134. Омбудсманът подчертава, че в нито един момент по време на тази проверка той не е предложил Комисията да бъде задължена да удовлетвори, точка по точка, многобройните и безспорно обширни искания, отправени от жалбоподателя. В своя анализ в проектопрепоръката обаче Омбудсманът подчерта значението на усърдното обработване на такива искания и на осигуряването на разумна основа за възможността за преразглеждане. По принцип Комисията е трябвало да предостави приблизителна оценка на работата, която би трябвало да извърши, за да удовлетвори искането на жалбоподателя. От само себе си се разбира, че това не е въпрос на математика. Като цяло обикновено не е възможно да се предостави точна и надеждна оценка за това колко време може да предполага пълен отговор на сложно и много обширно искане за информация. Въпреки това е напълно възможно накратко да се направи справка със съответния административен и технически персонал (по-специално когато става въпрос за бази данни), за да се формулира приблизителна оценка, например „двама служители на пълно работно време за период от две до четири седмици“или „до два дни препрограмиране с цел извличане на данните“. Неприемливи са отговорите, формулирани с изрази като „твърде обременяваща“или „прекомерна работа“, тъй като те са лишени от всякаква обективна и проверима оценка на съответната работа. Омбудсманът припомня точната забележка на Комисията в предходното ѝ становище, че Регламент 1049/2001 въвежда право на достъп само до „документи“. Следователно административните задължения, приложими към заявленията за достъп до документи, трябва да се определят постепенно при прилагане на съответните общи разпоредби на Договора и приложимите кодекси за добра администрация. Омбудсманът не може да помогне на Комисията да намери правилния баланс, освен ако на свой ред не му предостави отговори, които подлежат на подходящ преглед в отговор на искания за информация, които счита за целесъобразно да отхвърли. Омбудсманът съответно ще направи допълнителна забележка по този въпрос по-долу.

135. Повтарям, че в част 5 от проектопрепоръката на Омбудсмана се предвижда следното:

„5. Комисията следва да предостави ясна и точна информация за причините, поради които изрично се е позовала на член 19 от Правилника за длъжностните лица, за да ограничи използването от страна на жалбоподателя на годишните доклади на осигурителната схема за болест, и да посочи ясно защо тази разпоредба би могла потенциално да бъде приложима, ако твърди, че случаят е такъв. Във връзка с това Комисията следва да предостави информация за причините, поради които счита за уместно да информира жалбоподателя в отговора си на предложението на омбудсмана за приятелско решение, че той не може да използва информацията в годишните доклади на осигурителната схема за болест за търговски цели.“

136. В становището си Комисията просто заяви, че годишните доклади са вътрешни документи и че поради това е наложила ограничение за използването им от жалбоподателя.

137. Поради това Комисията се въздържа да предостави ясна и точна информация относно причините, поради които изрично се е позовала на член 19 от Правилника за длъжностните лица, за да ограничи използването на годишните доклади от жалбоподателя. Тя също така се въздържа да обясни защо е поискала от жалбоподателя да не използва докладите за „търговски цели“. Чрез тези пропуски Комисията за съжаление не предприе никакви стъпки, за да отговори на впечатлението, посочено в точка 101 по-горе, а именно, че се е позовала на горепосочената разпоредба, за да се опита да ограничи използването на докладите от жалбоподателя в съдебни дела срещу самата институция. Омбудсманът ще отправи съответната критична забележка по-долу.

В. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следната критична забележка:

Въпреки че предприе някои положителни стъпки в отговор на широкообхватното искане за информация на жалбоподателя, Комисията се въздържа от пълно спазване на съответните стандарти за обработване на такива искания, по-специално подходящо равнище на обслужване, старание и обективност. Това е равносилно на лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Допълнителна забележка

Настоящият случай повдигна въпроси, свързани с обработването от страна на Комисията на сложни и подробни искания за информация. Омбудсманът насърчава Комисията да приеме и издаде допълнителни насоки за своите служби в това отношение. Насоките следва да имат за цел да гарантират, че пълният или частичен отказ на искания за информация, които са сложни и/или обширни и които очевидно не представляват злоупотреба, включва приблизителна оценка на времето или ресурсите, които в противен случай службите ще трябва да инвестират, за да удовлетворят искането за информация.

Омбудсманът припомня, че през 2008 г. е публикувал проучване по въпроса за достъпа до информация в базите данни. Това проучване, което по това време беше изпратено на Комисията за сведение, е достъпно на уебсайта на омбудсмана [12]. Комисията може да пожелае да почерпи вдъхновение от съдържанието на това проучване.

От само себе си се разбира, че омбудсманът ще се радва да представи коментари по посочените по-горе насоки.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 9 февруари 2011 година.

---

[1] На този етап следва да се отбележи, че поради припокриването на права, свързани с въпроса за достъпа до документи и достъпа до информация, и с оглед на имплицитните задължения за добра администрация при обработването на такива потвърдителни заявления, обхватът на това твърдение по необходимост е тълкуван широко в хода на разследването.

[2] PMO означава "Служба за управление и плащане по индивидуални права".

[3] ОВ L 145, 2001 г., стр. 43.

[4] "Длъжностното лице не може, без разрешение от органа по назначаването, да разкрива на каквото и да е основание в хода на съдебно производство информация, която му е станала известна поради служебните му задължения. Разрешение се отказва само когато интересите на Общностите го изискват и такъв отказ не би довел до наказателни последици по отношение на длъжностното лице. Длъжностното лице продължава да бъде обвързано от това задължение след прекратяване на служебното правоотношение.“

[5] Кодекс за добро административно поведение на служителите на Европейската комисия в отношенията им с обществеността, Решение на Комисията от 17 октомври 2000 г. за изменение на нейния Процедурен правилник (2000/633/ЕО, ЕОВС, Евратом), ОВ L 267, 2000 г., стр. 63.

[6] "документ"означава всяко съдържание, независимо от носителя му (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис), което се отнася до въпрос, свързан с политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на институцията."

[7] Във връзка с това омбудсманът припомни, че ограничаването на правото на достъп до информация, която може да бъде извлечена чрез съществуващите инструменти за търсене, би създало риск от подкопаване на полезността на правото на достъп, тъй като такива инструменти обикновено са разработени само с оглед на нуждите на вътрешното управление на информацията.

Длъжностното лице не може, без разрешение от органа по назначаването, да разкрива на каквото и да е основание в съдебни производства информация, която му е станала известна поради служебните му задължения. Разрешение се отказва само когато интересите на Общностите го изискват и такъв отказ не би довел до наказателни последици по отношение на длъжностното лице. Длъжностното лице продължава да бъде обвързано от това задължение след прекратяване на служебното правоотношение.“

[9] Кодекс за добро административно поведение на служителите на Европейската комисия в отношенията им с обществеността, Решение на Комисията от 17 октомври 2000 г. за изменение на нейния Процедурен правилник (2000/633/ЕО, ЕОВС, Евратом), ОВ L 267, 2000 г., стр. 63. Вж. също Европейския кодекс за добро административно поведение, достъпен на http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces.

[10] Може да се счита за спорно дали жалбоподателят е получил тези доклади съгласно Регламент 1049/2001, като се има предвид, че той не е поискал изрично достъп до тях. Комисията по-скоро е възнамерявала да предостави информация, като му предостави докладите, в частичен отговор на искането му за информация. Въпросът не изискваше убедителна констатация тук.

[11] Вж. решението по жалба 1434/2005/PB, параграф 1.24: „Омбудсманът припомня, че вече е направил обосновано предложение за приятелско решение по този случай. Освен това той отбелязва, че е разгледал значителен брой жалби, подадени от жалбоподателя срещу Комисията. Тези случаи свидетелстват за по-общ и интензивен спор между тях, в контекста на който институцията твърдо отстоява и настоява за своите (често принципни) позиции, дори когато омбудсманът, въз основа на мотивиран анализ, не ги е счел за обосновани. Омбудсманът също така изразява съжаление, че интензивността на този спор между Комисията и жалбоподателя и прекъсването на комуникациите, което той предполага, на практика са направили невъзможно постигането на разумно решение по отношение на тази жалба.“

[12] Уебсайт: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/4160/html.bookmark