Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

Detta klagomål till Europeiska ombudsmannen ingavs av ECA Watch - en internationell koalition av icke-statliga organisationer som övervakar exportkreditinstitutens verksamhet. ECA Watch ansåg att Europeiska kommissionen felaktigt hade beslutat att inte genomföra en konsekvensbedömning avseende mänskliga rättigheter innan den godkände 2015 års sektorsöverenskommelse om exportkrediter för koleldade elproduktionsprojekt som förhandlats fram inom ramen för OECD-överenskommelsen om statsstödda exportkrediter.

Kommissionen ansåg att det inte behövdes någon konsekvensbedömning eftersom sektorsöverenskommelsen sannolikt inte skulle få några betydande konsekvenser.

Ombudsmannen undersökte frågan och fann inga bevis för att kommissionens beslut – att en konsekvensbedömning var onödig – baserades på en grundlig analys av situationen. Ombudsmannen fann att kommissionen hade gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden för att ha fattat detta beslut i avsaknad av en grundlig analys av huruvida det var sannolikt att beslutet skulle få några betydande ekonomiska, sociala eller miljömässiga konsekvenser, inbegripet för de mänskliga rättigheterna. Ombudsmannen rekommenderade kommissionen att i framtiden, och före ett beslut i sak, säkerställa att den systematiskt utför en intern analys av huruvida en planerad åtgärd, ett förslag eller ett internationellt avtal sannolikt kommer att få betydande ekonomiska, sociala eller miljömässiga konsekvenser, inbegripet konsekvenser för de mänskliga rättigheterna. Ombudsmannen ansåg att kommissionen bör föra ett skriftligt register över sin analys och bedömning.

Bakgrund till klagomålet

1. Detta klagomål till Europeiska ombudsmannen ingavs av ECA Watch - en internationell koalition av icke-statliga organisationer som övervakar exportkreditinstitutens verksamhet. Klaganden anser att Europeiska kommissionen felaktigt beslutade att inte genomföra en konsekvensbedömning avseende mänskliga rättigheter innan den godkände 2015 års sektorsöverenskommelse om exportkrediter för koleldade elproduktionsprojekt som förhandlats fram inom ramen för OECD-överenskommelsen om statsstödda exportkrediter (överenskommelsen).

2.  Konsensusöverenskommelsen är ett ”gentlemen’s agreement” mellan de deltagande OECD-medlemmarna, som utgör”en ram för en ordnad användning av statsstödda exportkrediter”. Syftet med konsensusöverenskommelsen är att skapa lika villkor för exportörer och att undanröja subventioner och snedvridningar av handeln på detta område. Sektorsöverenskommelsen om exportkrediter för koleldade elproduktionsprojekt är den senaste sektorsöverenskommelsen som har bifogats konsensusöverenskommelsen [3].

3. Klaganden och kommissionen utväxlade korrespondens om denna fråga. Kommissionen ansåg att kravet på att genomföra en konsekvensbedömning avseende de mänskliga rättigheterna inte var tillämpligt i det aktuella sammanhanget. Klaganden var missnöjd med kommissionens ståndpunkt och hänsköt ärendet till ombudsmannen den 31 augusti 2016.

Utredningen

4. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagandens oro över att kommissionen hade underlåtit att genomföra en konsekvensbedömning avseende mänskliga rättigheter i enlighet med sina skyldigheter enligt EU:s strategiska ram och handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati.

5. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen Europeiska kommissionens svar på klagomålet och därefter klagandens kommentarer som svar på kommissionens svar. Ombudsmannen mottog vidare kommissionens svar på hennes ytterligare undersökning. Ombudsmannens rekommendation tar hänsyn till parternas argument och synpunkter.

Argument som framförts till ombudsmannen

6. I sitt svar sade kommissionen att den delar den allmänna betoningen på respekten för de mänskliga rättigheterna. I detta fall beslutade kommissionen dock att inte göra någon konsekvensbedömning avseende de mänskliga rättigheterna av följande skäl:

Ø EU:s två handlingsplaner för mänskliga rättigheter och demokrati är politiska dokument som fastställer Europeiska unionens prioriteringar, mål och vägledande principer på området mänskliga rättigheter och demokratiskydd i yttre förbindelser. De innehåller inga exakta och detaljerade regler som ålägger kommissionen att genomföra konsekvensbedömningar avseende de mänskliga rättigheterna för alla förslag som den lägger fram för Europaparlamentet och rådet. Mot bakgrund av ordalydelsen [4] i dessa dokument skulle frågan snarare vara om kommissionen borde ha gjort en konsekvensbedömning i detta fall.

Ø Enligt kommissionens riktlinjer om bättre lagstiftning krävs konsekvensbedömningar av lagstiftningsförslag och vissa andra initiativ som förväntas få betydande ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. De kräver dock också att konsekvensbedömningar utförs i enlighet med principen om proportionell analys. Därför måste endast de mest betydande effekterna studeras.

Ø Kommissionen förstod att konsensusöverenskommelsens bestämmelser om exportkrediter för koleldade kraftverk i praktiken var ett begränsat steg framåt och med begränsad inverkan. Kommissionen sade att konsensusöverenskommelsen i praktiken skulle ge en betydande positiv politisk signal till stöd för insatserna för att uppnå ambitiösa resultat vid FN:s kommande klimatkonferens i Paris (COP 21). Den faktiska effekten av exportkrediter som beviljats av OECD:s medlemmar för finansiering av koleldade kraftverk är i själva verket begränsad. I oktober 2014 konstaterade OECD:s sekretariat, på grundval av statistik från 2005–2012, att den exportkreditfinansiering som omfattas av konsensusöverenskommelsen verkade ha en marginell roll. Beroende på vilka beräkningsmetoder som används kan den andel av den genomsnittliga årliga nya installerade kapaciteten som finansieras genom konsensusöverenskommelsen vara så låg som 1,35 %. Bortsett från den marginella kvantitativa roll som OECD:s exportkrediter faktiskt spelar för finansieringen av koleldade kraftverk är det viktigt att komma ihåg att den huvudsakliga konsekvensen av bestämmelserna i fråga är en minskning av de befintliga (men sällan utnyttjade) möjligheterna att finansiera koleldade kraftverk med exportkrediter. Kommissionen ansåg därför att det var osannolikt att en betydande påverkan på de mänskliga rättigheterna eller miljön skulle uppstå.

Ø Kommissionen ansåg att det var mycket önskvärt att fortsätta förhandlingsprocessen med tanke på möjligheten att ge politiskt stöd till EU:s bredare mål i fråga om klimatförändringar. Kommissionen sade dock att den inte hade någon anledning att förvänta sig att antagandet av bestämmelserna om exportkrediter och koleldad kraftproduktion skulle få några betydande ekonomiska, sociala eller miljömässiga konsekvenser. Därför gjordes ingen konsekvensbedömning.

Ø Kommissionen uppgav slutligen att klaganden hittills inte har förklarat varför den anser att reglerna i fråga sannolikt kommer att ge upphov till oro eller risker för skyddet av de mänskliga rättigheterna.

7. Klaganden bestred kommissionens ståndpunkt och hävdade följande:

Ø OECD-överenskommelsen gäller endast ”ren risktäckning” för exportkreditfinansiering, dvs. exportkreditgarantier och exportkreditförsäkring. Andra former av exportfinansiering omfattas inte. I detta avseende har kommissionen med rätta påpekat att ”[d]en faktiska roll som exportkrediter som beviljas av OECD:s medlemmar inom ramen för konsensusöverenskommelsen för finansiering av koleldade kraftverk spelar är i själva verket begränsad”.

Ø Det historiska bidraget från exportkrediter med ”ren täckning” borde inte ha använts som test för huruvida en konsekvensbedömning ska genomföras eller inte. De nya reglerna var uttryckligen avsedda att avskräcka från (och till och med förbjuda) exportkreditfinansiering för vissa typer av koleldade kraftverk och att uppmuntra en övergång till, och en utvidgning av, ”ultra-superkritisk teknik”. Till följd av detta skulle de nya reglerna sannolikt öka exportkreditfinansieringen.

Ø Klaganden ansåg att kommissionen tolkade proportionalitetsprincipen felaktigt. Kommissionen har enligt dess uppfattning försökt att använda proportionalitetsprincipen för att utesluta en hel rättsregel från bedömningen, i stället för att använda den för att fokusera på de viktigaste konsekvenserna av denna rättsregel.

Ø Klaganden hävdade att det finns ett brett spektrum av hälsoeffekter i samband med utsläpp som specifikt härrör från kolförbränning i alla typer av kraftverk. ”Ultra-superkritiska” kolkraftverk, för vilka konsensusöverenskommelsen tillåter finansiering utan begränsningar, kan medföra samma människorättsproblem som alla andra sorter av sådana kraftverk som delvis är utestängda från stöd från OECD:s exportkreditorgan. Sektorsöverenskommelsen tar inte hänsyn till de mänskliga rättigheterna, eftersom den endast skiljer mellan koleldade kraftverk på grundval av effektiviteten i elproduktionen genom kolförbränning.

Ø EU:s lagstiftning om tekniska standarder för koleldade kraftverk har nyligen skärpts betydligt med antagandet att dessa kraftverk har allvarliga negativa effekter på lokalbefolkningens hälsa. Kommissionen spelade en viktig roll i fastställandet av dessa nya standarder, som enligt flera experter kommer att påskynda nedläggningen av en betydande andel av de befintliga kolanläggningarna i EU-länderna.

Rätten till hälsa är en grundläggande del av våra mänskliga rättigheter och av vår förståelse för ett värdigt liv, enligt definitionen i flera internationella konventioner och förklaringar. Nyligen har rättsliga myndigheter i EU-länderna beordrat nedläggning av specifika kolkraftverk på grund av faran för folkhälsan. Koleldade kraftverk i Europa och utomlands har fått skulden för tusentals förtida dödsfall i samband med deras utsläpp, vilket har dokumenterats i flera offentliga rapporter under de senaste åren.

Ø Det finns ett brett spektrum av allvarliga människorättsproblem i den globala kolförsörjningskedjan (t.ex. när det gäller import av så kallat ”blodkol” från Colombia). Konsekvenserna för de mänskliga rättigheterna i samband med den globala kolförsörjningen har särskilt dokumenterats med relevanta bevis. Klaganden blev därför förvånad över kommissionens påstående att dessa effekter inte behövde bedömas. Kommissionen borde ha gjort en förhandsbedömning av den särskilda människorättsdimensionen i förvaltningen av leveranskedjan i samband med kolkraftverk som finansieras av exportkreditinstitut.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

8. Ombudsmannen noterar att EU:s strategiska ram och handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati från 2012 (åtgärd 1) kräver att kommissionen ”inför mänskliga rättigheter i konsekvensbedömningen, allteftersom den genomförs för lagstiftningsförslag och andra förslag, genomförandeåtgärder och handelsavtal som har betydande ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser, eller fastställer framtida politik”. I EU:s handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati från 2015 (åtgärd 28) uppmanas kommissionen att ”... fortsätta att förbättra införlivandet av mänskliga rättigheter i kommissionens konsekvensbedömningar av förslag med externa effekter och sannolika betydande konsekvenser för de mänskliga rättigheterna ...”.

9. Ombudsmannen anser att kommissionen, som en fråga om god förvaltning, alltid noggrant bör undersöka om en planerad åtgärd, ett planerat förslag eller ett planerat avtal kan få några betydande konsekvenser – inbegripet för de mänskliga rättigheterna – innan den beslutar om den bör genomföra en konsekvensbedömning. En sådan analys är en nödvändig förutsättning för ett välgrundat beslut om huruvida en konsekvensbedömning bör genomföras. Det är lika viktigt som själva konsekvensbedömningen.

10. Inom ramen för sin undersökning begärde ombudsmannen att kommissionen skulle tillhandahålla en kopia av sina interna dokument som visar hur den analyserade och bedömde om sektorsöverenskommelsen sannolikt skulle få betydande ekonomiska, sociala eller miljömässiga konsekvenser. Kommissionen informerade ombudsmannen om att den endast hade identifierat ett sådant dokument. Tyvärr innehåller dokumentet i fråga, som kommissionen vidarebefordrade till ombudsmannen, ingen relevant analys och klargör inte hur kommissionen bedömde denna fråga innan den beslutade att en konsekvensbedömning inte behövdes.

11. Ombudsmannen finner det förvånande att kommissionen inte har något skriftligt protokoll över sin interna analys. Om en sådan analys hade genomförts och om den hade beaktats på olika nivåer inom kommissionens administration, skulle det nödvändigtvis finnas en skriftlig uppteckning av dess innehåll. Under dessa omständigheter verkar det som om kommissionen inte gjorde någon seriös och grundlig intern analys innan den beslutade att den inte skulle genomföra någon konsekvensbedömning. De skäl som angavs i samband med ombudsmannens undersökning förefaller således endast vara motiveringar i efterhand.

12. Eftersom kommissionen inte kunde visa att dess beslut att avstå från en konsekvensbedömning avseende de mänskliga rättigheterna grundades på en grundlig intern analys av huruvida det fanns några sannolika betydande konsekvenser, måste ombudsmannen utgå från antagandet att kommissionen inte gjorde någon seriös och grundlig intern analys av denna fråga. Detta gör kommissionens beslut att inte göra någon konsekvensbedömning godtyckligt.

13. När det gäller frågan om huruvida en konsekvensbedömning avseende de mänskliga rättigheterna borde ha genomförts anser ombudsmannen att båda parters argument är välgrundade. Det är dock inte ombudsmannens uppgift att försöka ersätta kommissionens avdelningars uppgifter och göra en komplicerad bedömning av huruvida de ändringar som följer av consensusöverenskommelsen sannolikt kommer att få betydande ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. Kommissionen borde ha gjort en grundlig undersökning av dessa frågor. Ombudsmannens roll är att undersöka om det förekom administrativa missförhållanden till följd av det sätt på vilket kommissionen beslutade att en konsekvensbedömning inte var nödvändig.

14. Ombudsmannen anser att det godtyckliga sätt på vilket kommissionen beslutade att en konsekvensbedömning inte var nödvändig utgjorde ett administrativt missförhållande. Beslutet borde ha grundats på en grundlig analys av huruvida det var sannolikt att tillämpningen av konsensusöverenskommelsen skulle få några betydande ekonomiska, sociala eller miljömässiga konsekvenser, inbegripet för de mänskliga rättigheterna. Ombudsmannen lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till Europeiska kommissionen:

Kommissionen bör se till att den i framtiden och före ett beslut i sak systematiskt gör en intern analys av huruvida en planerad åtgärd, ett förslag eller ett internationellt avtal sannolikt kommer att få betydande ekonomiska, sociala eller miljömässiga konsekvenser, inbegripet konsekvenser för de mänskliga rättigheterna. Kommissionen bör föra ett skriftligt register över sin analys och bedömning.

Europeiska kommissionen och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska Europeiska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 17 oktober 2018.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 17 juli 2018

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] För mer information, se: http://www.oecd.org/tad/xcred/arrangement.htm och http://www.oecd.org/tad/xcred/participants.htm

[3] http://www.oecd.org/tad/xcred/sector-understanding.htm

[4] I EU:s handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati från 2012 (åtgärd 1) åtar sig kommissionen uttryckligen att ”införa mänskliga rättigheter i konsekvensbedömningen i takt med att den genomförs för lagstiftningsförslag och andra förslag, genomförandeåtgärder och handelsavtal som har betydande ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser, eller fastställa framtida politik”. I EU:s handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati från 2015 (åtgärd 28) hänvisas till införlivandet av mänskliga rättigheter i kommissionens konsekvensbedömningar.