Jean-Claude Juncker Ordförande Europeiska kommissionen 1049 BRUSSELS BELGIQUE

Strasbourg den 27 januari 2015

Europeiska ombudsmannens undersökning på eget initiativ OI/6/2014/NF om sammansättningen av kommissionens expertgrupper

Herr ordförande,

Den 12 maj 2014 informerade jag kommissionen om mitt beslut att inleda en undersökning på eget initiativ om sammansättningen av kommissionens expertgrupper. Syftet med min undersökning på eget initiativ är att främja öppenhet och på ett konstruktivt sätt stödja insatserna för att uppnå en mer balanserad sammansättning av kommissionens expertgrupper. Syftet med denna skrivelse är att meddela kommissionen i) den återkoppling jag fick till det offentliga samråd som genomfördes inom ramen för denna undersökning, ii) mina preliminära synpunkter på de berörda frågorna och iii) en uppsättning förslag (som beskrivs i bilagan), som jag uppmanar kommissionen att svara på med ett yttrande senast den 30 april 2015.

Den analys som jag hittills har gjort bekräftar för mig att målet att uppnå en balanserad sammansättning av kommissionens expertgrupper är en komplex och utmanande uppgift. Den nyckelroll som dessa grupper spelar när det gäller att bidra till utvecklingen av EU:s lagstiftning och politik visar dock tydligt att alla ansträngningar bör göras så att allmänheten kan granska och lita på deras arbete.

Min egen åsikt är att kommissionen redan har anammat en rad positiva initiativ som, om de tillämpas inom hela spektrumet av expertgrupper, skulle ge mycket större öppenhet och säkerställa balans. Förslagen nedan syftar därför till att bygga vidare på vad kommissionen redan har påbörjat på olika områden, från GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings ram för civil dialog till dess insatser för öppenhetsregistret. Förslagen är detaljerade och ambitiösa, men jag är övertygad om att du kommer att finna dem användbara och genomförbara när du strävar efter att bygga upp en modell för EU:s förvaltning. Nedan följer min detaljerade analys:

Samråd med allmänheten

Som ett första steg i min undersökning på eget initiativ genomförde jag ett offentligt samråd. Jag fick in 60 bidrag som jag har beaktat för att bestämma hur jag ska gå vidare i min utredning. För kännedom bifogas kopior av bidragen. Jag kommer också att publicera dem på min webbplats så snart mina avdelningar har slutfört processen med dokumentredigering.

Den totala löptiden för de mottagna bidragen är negativ i förhållande till den nuvarande situationen. Berörda parter hävdar att det fortfarande finns stora brister när det gäller sammansättningen av och insynen i kommissionens expertgrupper. De största problem som identifierats av berörda parter är i) den inkonsekventa kategoriseringen av organisationer som är medlemmar i expertgrupper, ii) den upplevda fortsatta dominansen av företagsintressen i ett stort antal expertgrupper, iii) bristen på uppgifter i expertgruppsregistret och iv) utnämningen av personer som är nära knutna till en specifik intressentgrupp som experter i sin personliga egenskap, kopplat till avsaknaden av en effektiv policy för intressekonflikter.

Omfattningen av undersökningen på eget initiativ och sammanfattning av mina preliminära synpunkter

Tillämpningsområdet för min undersökning på eget initiativ omfattar inte kommissionens expertgrupper som endast består av medlemsstaternas myndigheter.[1] Med andra ord undersöker denna undersökning uteslutande kommissionens expertgrupper som bland sina medlemmar har företrädare för intressegrupper (organisationer eller enskilda experter som företräder ett intresse) och/eller oberoende experter som utsetts på personliga meriter. I linje med ombudsmannens tillvägagångssätt i ärende 1682/2010/(ANA)BEH bör begreppet ”kommissionens expertgrupper” i samband med denna undersökning inte bara förstås som expertgrupper i strikt mening utan även omfatta ”andra liknande enheter”.

Tyvärr anser jag att det för närvarande inte är möjligt att på ett adekvat och konsekvent sätt se över sammansättningen av specifika expertgrupper på grund av brister i den ram som styr sådana grupper, liksom i registret över expertgrupper. Jag noterar att det inte finns någon konsekvent märkning/kategorisering av organisationer som utsetts till expertgrupper och att den vaga kategorin "sammanslutning" ofta verkar användas som en reservkategori. Dessutom har kommissionen hittills inte tagit fram några allmänna kriterier för att avgränsa olika grupper av berörda parter. I synnerhet finns det inga kriterier för en bredare kategorisering av vilka grupper av berörda parter som anses företräda ekonomiska respektive icke-ekonomiska intressen.

Jag noterar vidare att Europaparlamentet den 22 oktober 2014 antog en resolution om Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2015, där man planerade att hålla ”vissa anslag i reserven till dess att kommissionen ändrar reglerna för expertgrupper och ser till att de genomförs fullt ut inom alla generaldirektorat”. Det förslag till ändring som lades fram av en grupp ledamöter av Europaparlamentet och som låg till grund för resolutionen pekade på vad som uppfattades som ett fortsatt misslyckande med att säkerställa en balanserad sammansättning och öppenhet i expertgrupperna.

Mot bakgrund av de inkomna bidragen, de farhågor som Europaparlamentet framfört i samband med budgetförfarandet samt mina egna preliminära synpunkter enligt ovan har jag beslutat att inrikta min undersökning på eget initiativ uteslutande på systemfrågor som inverkar negativt på expertgruppernas balanserade sammansättning och insynen i gruppernas arbete.

Jag har naturligtvis också tagit hänsyn till den positiva utvecklingen, som jag anser vara relevant för den aktuella undersökningen på eget initiativ.

Positiv utveckling som ligger till grund för mina förslag till förbättringar

Sedan december 2013 har GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog, en särskild typ av expertgrupp från kommissionen, styrts av en ny ram. Jag anser att denna rättsliga ram, vars genomförande är föremål för översyn inom ramen för undersökningen på eget initiativ OI/7/2014/NF, ger tydliga fördelar jämfört med de övergripande regler som styr kommissionens expertgrupper [2]. Jag vill betona följande punkter. Ramen för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog är rättsligt bindande. Det föreskrivs att dessa grupper måste ha en balanserad representation av intressen, särskilt en balans mellan ekonomiska och icke-ekonomiska intressen. Ramen för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog kräver också att en organisation måste vara registrerad i öppenhetsregistret för att kunna utses till medlem i en sådan grupp. Dessutom kräver ramen en obligatorisk ansökningsomgång för varje grupp. Med tanke på dessa fördelar anser jag att den rättsliga ramen för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog bör användas som riktmärke för eventuella framtida ändringar av kommissionens övergripande regler för expertgrupper [3].

Jag noterar med stor tillfredsställelse att den nya kommissionen har tagit ett antal initiativ för att öka insynen i sitt arbete. Enligt den nya kommissionens arbetsmetoder får kommissionsledamöterna i regel inte träffa yrkesorganisationer eller egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret. Sedan den 1 december 2014 offentliggörs dessutom dagordningar för möten mellan kommissionsledamöter, deras kanslimedlemmar och generaldirektörer och organisationer eller egenföretagare om frågor som rör beslutsfattande och genomförande i unionen.

Dessutom gäller det reviderade interinstitutionella avtalet mellan kommissionen och Europaparlamentet om öppenhetsregistret sedan den 1 januari 2015. Det nya avtalet förbättrar den fastställda kategoriseringen av berörda parter genom att tillhandahålla mer detaljerade beskrivningar av öppenhetsregistrets olika avsnitt, i syfte att bättre göra det möjligt för registrerade att välja rätt kategori för registrering. Den fastställer också uttryckliga kopplingar till kommissionens expertgrupper genom att i) kräva att de registrerade registrerar sig som medlemmar i expertgrupper i registret, samt genom att ii) föreskriva att kommissionen får erbjuda de registrerade incitament med avseende på expertgrupper för att uppmuntra registrering.

När det gäller öppenhetsregistret noterar jag att ni åtog er den nya kommissionen att lägga fram ett förslag till interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om ett obligatoriskt öppenhetsregister under dess mandatperiod. Ni har meddelat att kommissionen kommer att föregå med gott exempel i denna process.

Mot bakgrund av ovanstående anser jag att det är ett lämpligt tillfälle för mig att föreslå att kommissionen överväger att inrätta en ny ram för kommissionens expertgrupper, för att expertgruppernas sammansättning ska bli mer balanserad och öppen i framtiden, samt för att möjliggöra en översyn av deras sammansättning. Denna nya ram bör ta hänsyn till följande specifika förslag:

För tydlighetens skull och för att underlätta hänvisningen har jag ordnat mina förslag under följande tematiska rubriker: i) de övergripande reglernas (rättsliga) karaktär och uppnående av en balanserad sammansättning, ii) ansökningsomgångar, iii) länk till öppenhetsregistret, iv) policy för intressekonflikter för enskilda experter som utnämns på personliga meriter och v) förbättrad tillgång till uppgifter i registret.

Förslag till förbättringar

A. De horisontella reglernas (rättsliga) karaktär och uppnåendet av en balanserad sammansättning:

Enligt min mening är det viktigt att ramen för kommissionens expertgrupper görs rättsligt bindande. Att fastställa de övergripande reglerna i en rättsligt bindande text skulle först och främst säkerställa samstämmighet mellan hanteringen av GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog och kommissionens expertgrupper i allmänhet. Det finns ingen uppenbar anledning till att ramen för en viss typ av kommissionsexpertgrupp ska vara rättsligt bindande, medan ramen för andra grupper inte är det. Att anta en rättsligt bindande text om ramen för expertgrupper skulle dessutom bekräfta kommissionens åtagande att ha balanserade expertgrupper och skulle göra det möjligt för den att undanröja den osäkerhet som är inneboende i ordalydelsen i kommissionens nu tillämpliga meddelande [4].

Rent praktiskt skulle man kunna göra ramen för expertgrupper rättsligt bindande genom att anta ett kommissionsbeslut om övergripande regler för expertgrupper.

I ett kommissionsbeslut om de övergripande reglerna för expertgrupper bör dessutom följande punkter beaktas.

1. Trots att betydelsen av ”balans” kan vara komplex och kommer att variera från expertgrupp till expertgrupp bör en balanserad representation av alla relevanta intressen vara ett obligatoriskt krav. I den nu gällande bestämmelsen föreskrivs att sammansättningen av kommissionens expertgrupper endast ska vara balanserad ”så långt det är möjligt”. Denna bestämmelse är inte lämplig för att garantera att alla expertgrupper är balanserade. Det visar inte heller kommissionens åtagande att sträva efter en balanserad sammansättning av expertgrupper i varje enskilt fall.

2. Ett kommissionsbeslut om övergripande regler för expertgrupper bör kräva att kommissionen fastställer en individuell definition av ”balans” för varje enskild expertgrupp. När kommissionen fastställer en sådan individuell definition bör den ta hänsyn till gruppens särskilda mål/uppgifter, den sakkunskap som krävs, vilka berörda parter som sannolikt skulle påverkas av frågan, hur dessa grupper av berörda parter är organiserade och hur förhållandet mellan de företrädda ekonomiska och icke-ekonomiska intressena bör vara.

Med tanke på att utnämningen av medlemmar till en balanserad expertgrupp med nödvändighet kräver att kommissionen har en tydlig uppfattning om vad "balans" innebär inom ramen för gruppens mandat, bör kravet på att fastställa en individuell definition av balans från början inte innebära något extra arbete för kommissionen. Kravet skulle snarare innebära en skyldighet att offentliggöra de definitioner som kommissionen under alla omständigheter använder.

Kommissionen bör offentliggöra sin individuella definition av ”balans” i sitt beslut om inrättande av en expertgrupp eller, om det inte finns något sådant formellt beslut, i ansökningsomgången. Att offentliggöra definitionen av ”balans” för formella expertgrupper även i ansökningsomgångarna skulle säkerställa att ansökningsomgångarna för formella och informella expertgrupper är strukturerade på ett enhetligt sätt.

3. När det gäller den individuella definitionen av ”balans” bör kommissionen, för att möjliggöra en översyn av förhållandet mellan ekonomiska och icke-ekonomiska intressen som företräds i en expertgrupp, utarbeta allmänna kriterier för avgränsningen av ekonomiska och icke-ekonomiska intressen. Dessa allmänna kriterier bör fastställas i kommissionens beslut om den allmänna ramen för expertgrupper. Fastställandet av sådana kriterier skulle i första hand innebära att kommissionen anger vilka grupper av berörda parter som den anser företräda ekonomiska intressen och vilka grupper av berörda parter som den anser företräda icke-ekonomiska intressen. När kommissionen gör detta bör den förlita sig på öppenhetsregistrets avsnitt och underavsnitt (se rubrik C nedan).

När det gäller frågan om en balanserad sammansättning av expertgrupper har jag noterat kommissionens inkonsekventa behandling av två organisationer som är verksamma inom jordbrukssektorn: europeiska jordbrukare (COPA) och europeiska jordbrukskooperativ (COGECA). I sina expertgrupper har kommissionen ibland utsett COPA och COGECA till en enda organisation, med hänvisning till den berörda medlemmen som "COPA-COGECA". I andra expertgrupper har kommissionen utsett Copa och Cogeca till separata medlemmar.

4. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att förklara denna inkonsekventa behandling och att lämna sina synpunkter på huruvida Copa och Cogeca, när det gäller deltagande i expertgrupper och andra liknande enheter, bör betraktas som en enda organisation eller som två separata organisationer. I detta sammanhang bör hänsyn tas till det faktum att både Copa och Cogeca identifierar sin respektive rättsliga status som ”association de fait” på sina profiler i öppenhetsregistret.

5. Ombudsmannen uppmanar dessutom kommissionen att informera henne om huruvida den på samma sätt har behandlat andra organisationer som utsetts till expertgrupper på ett inkonsekvent sätt. Om så är fallet uppmanar ombudsmannen kommissionen att ange sina skäl.

B. Ansökningsomgångar:

Kommissionen och det civila samhällets organisationer tenderar att hålla med om att det civila samhällets representation i expertgrupper inte alltid är tillfredsställande. Ombudsmannen är medveten om att grupper i det civila samhället inte alltid kommer att ha kapacitet att delta i relevanta grupper. De förbättringar som föreslås nedan när det gäller kommissionens standarder för ansökningsomgångar bör dock bidra till att öka antalet organisationer i det civila samhället som kan utses till expertgrupper.

1. I likhet med kommissionens rättsliga ram för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog bör kommissionen offentliggöra en ansökningsomgång för varje expertgrupp.

Med tanke på att ett eventuellt svar på en offentlig ansökningsomgång inte rimligen kan förutses är det svårt att se hur och under vilka särskilda omständigheter kommissionen redan från början skulle kunna dra slutsatsen att en offentlig ansökningsomgång inte skulle tjäna något syfte [5].

2. Dessutom måste berörda parter enkelt kunna få tillgång till ansökningsomgångar. Kommissionen bör skapa en gemensam portal där ansökningsomgångar offentliggörs. Den gemensamma portalen bör inrättas enligt modellen för kommissionens webbplats för samråd [6] och vara sammankopplad med registret över expertgrupper.

I praktiken skulle utvecklingen av denna gemensamma portal enligt ombudsmannen innebära att följande funktioner läggs till i avsnittet "nyheter" i expertgruppsregistret:

Vägledande planering för ansökningsomgångar

- Ansökningsomgångar per politikområde

E-postvarningssystem för nya ansökningsomgångar

3. Kommissionen bör införa en standardiserad tidsfrist för alla ansökningsomgångar. Detta bör göra det möjligt för organisationer med begränsad finansiering och/eller begränsade personalresurser att planera i enlighet med detta och kunna lämna in de dokument som krävs i tid. En tidsfrist på sex veckor förefaller vara ett rimligt minimum.

C. Länk till öppenhetsregistret:

Inkonsekvent märkning/kategorisering av organisationer som utsetts till expertgrupper är ett av de största hindren för att se över om sammansättningen är balanserad eller inte. Det är svårt att förstå att samma organisation kan märkas olika i olika expertgrupper. Dessutom skiljer sig märkningen av organisationer i registret över expertgrupper från de registrerades kategorisering i öppenhetsregistret. Den senare skillnaden är särskilt problematisk för medlemskap i expertgrupper som kräver registrering i öppenhetsregistret.

Jag inser att det kan vara en komplicerad uppgift att märka en viss organisation. Öppenhetsregistret innehåller dock väldefinierade kategorier och underkategorier av berörda parter. Avgränsningen av dessa kategorier och underkategorier har ytterligare stärkts sedan den 1 januari 2015, såsom nämns ovan. Den avgörande fördelen med öppenhetsregistret är dessutom att de registrerade märker sig själva genom att välja vilken del av registret de vill registrera sig i.

1. Med tanke på att registrering i öppenhetsregistret redan är en förutsättning för medlemskap i vissa av kommissionens expertgrupper, och med tanke på att ett obligatoriskt öppenhetsregister förväntas införas inom en snar framtid, föreslår jag att kommissionen använder öppenhetsregistrets kategorisering för att kategorisera medlemmar i kommissionens expertgrupper [7].

2. Mot bakgrund av den nya kommissionens arbetsmetoder och det förväntade obligatoriska öppenhetsregistret bör kommissionens övergripande regler för expertgrupper dessutom kräva registrering i öppenhetsregistret för utnämning till expertgrupper.

Detta krav skulle naturligtvis endast gälla de expertgruppsmedlemmar som är berättigade till registrering i öppenhetsregistret. Redan i dag får kommissionsledamöterna inte träffa yrkesorganisationer eller egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret. Om kommissionen anser att det är olämpligt för dess ledamöter att träffa organisationer och egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret bör den också anse det olämpligt att dessa organisationer och egenföretagare påverkar kommissionens politik och beslutsfattande genom sitt deltagande i expertgrupper.

Rent konkret bör kommissionen kräva att registrering för alla organisationer och alla egenföretagare utnämns till expertgrupper, antingen som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter eller som enskilda experter i deras personliga egenskap.

När det gäller enskilda experter som inte är egenföretagare och som utses för att företräda ett gemensamt intresse som delas av berörda parter kan man anta att de med största sannolikhet kommer att vara anställda i, eller på annat sätt nära knutna till, organisationer som ingår i den grupp av berörda parter vars gemensamma intresse de företräder.

Även om dessa personer per definition inte är avsedda att företräda dessa organisationer, kommer de nödvändigtvis att ha dessa organisationers intressen i åtanke när de agerar som medlemmar i de relevanta expertgrupperna. Jag anser därför att det i en situation med nära anknytning förefaller rimligt att kräva att de berörda organisationerna själva registrerar sig i öppenhetsregistret.

3. Den föreslagna kopplingen av kommissionens expertgrupper till öppenhetsregistret skulle avsevärt öka uppgifternas tillförlitlighet. För att detta ska fungera korrekt förefaller det dock nödvändigt att det gemensamma öppenhetsregistrets sekretariat systematiskt kontrollerar om de registrerade vid första anblicken registrerar sig i rätt del av öppenhetsregistret. Detta skulle med största sannolikhet kräva ökade resurser för sekretariatet. För all annan information som de registrerade lämnar verkar det nuvarande systemet för kvalitetskontroller, tillsammans med det reviderade systemet för varningar och klagomål för upptäckt av felaktig information i öppenhetsregistret, vara ett steg framåt.

4. Rent praktiskt bör kommissionen koppla varje medlem i en expertgrupp till hans eller hennes profil i öppenhetsregistret så att allmänheten lätt kan få tillgång till dessa uppgifter.

5. Enskilda personer som inte är egenföretagare och som utnämns till expertgrupper som enskilda experter i sin personliga egenskap omfattas inte av öppenhetsregistret. Eftersom dessa enskilda experter ”ska handla självständigt och uttrycka sina egna personliga åsikter” bör kommissionen, som en del av en reviderad policy för intressekonflikter, offentliggöra en tillräckligt detaljerad meritförteckning och en intresseförklaring för varje enskild berörd expert i expertgruppsregistret (se rubrik D nedan).

D. Policy för intressekonflikter för enskilda experter som utnämns på personliga meriter:

I många av bidragen till mitt offentliga samråd uttryckte berörda parter oro över utnämningen av enskilda personer som är knutna till en särskild intressentgrupp (lobbyister) som experter i sin personliga egenskap.

Enligt kommissionen ska dessa enskilda experter ”agera självständigt och framföra sina egna personliga åsikter”.

Kommissionen har dock, inom ramen för sin insamling och användning av sakkunskap, medgett att ”det är en truism att ingen är helt ”oberoende”: enskilda personer kan aldrig helt åsidosätta alla tankar om sin personliga bakgrund – familj, kultur, arbetsgivare, sponsor osv. Experter bör dock i möjligaste mån förväntas agera på ett oberoende sätt. Experter kan naturligtvis fortfarande föra till bordet kunskap de innehar på grund av deras tillhörighet eller nationalitet: faktiskt kan experter ibland väljas ut av just detta skäl. Syftet är dock att minimera risken för att egenintressen snedvrider de råd som ges genom att fastställa metoder som främjar integritet, genom att göra beroenden explicita och genom att erkänna att vissa beroenden - som varierar från fråga till fråga - skulle kunna påverka den politiska processen mer än andra"[8].

Mot bakgrund av ovanstående uttalande måste det garanteras att enskilda experter som utnämns i sin personliga egenskap inte befinner sig i en intressekonflikt.

Jag anser att kommissionens övergripande regler för expertgrupper inte ger tillräckliga garantier för detta. För att undvika situationer där enskilda personer utses till medlemmar i expertgrupper på egen hand när de i själva verket har band till berörda parter som gör dem olämpliga för den rollen, förefaller det nödvändigt att kommissionen ser över sin policy för intressekonflikter på detta område. Kommissionen bör vidta åtgärder med både förebyggande och korrigerande effekt.

1. I syfte att förebygga intressekonflikter bör kommissionen noggrant bedöma enskilda personers bakgrund när den analyserar ansökningar om utnämning till expertgrupper i egenskap av privatpersoner. Analysen bör genomföras i syfte att upptäcka eventuella faktiska, potentiella eller uppenbara intressekonflikter.

I linje med OECD:s riktlinjer om hantering av intressekonflikter inom den offentliga förvaltningen har ombudsmannen konsekvent ansett att principerna om god förvaltning, särskilt principen om likabehandling, kräver att EU-institutionerna ser till att inga faktiska, potentiella eller uppenbara intressekonflikter påverkar deras arbete. När det gäller uppenbara intressekonflikter har ombudsmannen dessutom ansett att kommissionen som institution bör göra sitt yttersta för att undvika inte bara faktiska intressekonflikter, utan även uppenbara intressekonflikter, för att upprätthålla allmänhetens förtroende för och tillit till dess verksamhet.

2. Ombudsmannen anser därför att kommissionen i sitt beslut om den allmänna ramen för expertgrupper (på förslag av ombudsmannen) bör föreskriva att ingen person med någon faktisk, potentiell eller uppenbar intressekonflikt kommer att utnämnas till en expertgrupp i sin personliga egenskap.

3. Om kommissionens bedömning av en persons ansökan om medlemskap i egenskap av privatperson visar på en faktisk, potentiell eller uppenbar intressekonflikt, kan kommissionen överväga möjligheten att utse den personen till företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter eller, alternativt, att utse hans eller hennes organisation som medlem i expertgruppen.

När det gäller korrigerande åtgärder i händelse av en intressekonflikt kan de sanktioner som föreskrivs i regel 9.1 i de övergripande reglerna (möjligheten att utesluta en enskild expert från expertgruppen eller ett specifikt möte i denna) endast vara effektiva om en intressekonflikt upptäcks från första början.

För att göra det möjligt att upptäcka intressekonflikter bör kommissionen – med förbehåll för förbehållet nedan – anta följande åtgärder i sina övergripande regler.

4. En tillräckligt detaljerad meritförteckning för varje expert som utsetts i egenskap av privatperson bör offentliggöras i expertgruppsregistret. I meritförteckningen bör bland annat den sakkunniges tidigare och nuvarande yrkeserfarenhet redovisas, inklusive information om tidigare och nuvarande arbetsgivare, samt information om de finansieringskällor som mottagits.

5. Varje expert som utnämns i egenskap av privatperson bör skriftligen redogöra för alla omständigheter som skulle kunna ge upphov till en intressekonflikt när det gäller hans eller hennes verksamhet i expertgruppen. Denna intresseförklaring bör också offentliggöras i expertgruppsregistret. För att ta vederbörlig hänsyn till ändrade intressen bör intresseförklaringen dessutom uppdateras årligen.

Det är viktigt att kommissionen ser till att de ovannämnda åtgärderna genomförs i full överensstämmelse med förordning (EG) nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.

E. Förbättring av tillgången till uppgifter i registret:

Kvaliteten på uppgifterna i expertgruppsregistret – utöver den som behandlas ovan när det gäller märkning/kategorisering av medlemmar – bör förbättras ytterligare.

1. Det skulle vara lämpligt om kommissionen omformade fliken ”Statistik” i expertgruppsregistret. För närvarande anges antal per typ av ledamot (enskild expert utsedd på personliga meriter, enskild expert utsedd som företrädare för ett intresse, organisation, nationell förvaltning). För att göra det möjligt för allmänheten att granska expertgruppens balanserade sammansättning på grundval av företrädda intressen bör statistikfliken också visa antalet medlemmar per kategori/intressentgrupp. Såsom föreslås ovan bör de relevanta kategorierna motsvara öppenhetsregistrets (under)avsnitt. På en andra nivå bör förhållandet mellan ekonomiska och icke-ekonomiska intressen som representeras av expertgruppens medlemmar också visas på statistikfliken.

Dessa tekniska förbättringar skulle möjliggöra en snabb första bedömning av en expertgrupps balanserade sammansättning.

2. Kommissionen bör se till att dokument om expertgruppernas och deras undergruppers arbete (dagordningar, mötesprotokoll och liknande) offentliggörs systematiskt och i god tid. Den typ av dokument som tillhandahålls om expertgruppernas arbete verkar i stort sett godtagbar, men dokument om undergruppernas arbete verkar knappast finnas tillgängliga. Som en allmän regel bör handlingar offentliggöras så snart som möjligt, dvs. i förväg när så är möjligt. Dessutom bör offentliggörandet ske genom att dokumenten laddas upp i expertgruppsregistret – inte genom att de finns på en annan webbplats, t.ex. hos det berörda generaldirektoratet. Endast om handlingar finns tillgängliga i själva registret kommer allmänheten att kunna söka i dem via registrets sökfunktion.

3. Kommissionen bör se till att den tillhandahåller tillräcklig information om det intresse som en enskild expert företräder som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter. Det innebär att kommissionen konsekvent bör offentliggöra en sådan enskild expert yrke eller yrkestitel, hans/hennes eventuella organisation av anknytningen, de grupper av berörda parter vars intressen han/hon företräder och det särskilda gemensamma intresse som företräds.

4. I min strävan efter ännu större öppenhet skulle jag vilja uppmana kommissionen att försöka se till att de protokoll som tas fram för att protokollföra expertgruppernas och deras undergruppers möten, inklusive överläggningar, är så detaljerade som möjligt. För närvarande föreskrivs i artikel 14 i den standardiserade arbetsordningen för kommissionens expertgrupper att en grupps överläggningar ska vara konfidentiella, såvida den inte med enkel majoritet av sina medlemmar - och i samförstånd med kommissionens avdelningar - beslutar att öppna sina överläggningar för allmänheten. I artikel 9 i den standardiserade arbetsordningen föreskrivs följande: ”I protokollet ska det inte anges var och en av medlemmarnas ståndpunkter under gruppens överläggningar”. När det gäller sammanträden mer allmänt anges i samma artikel 9 att ”sammanfattningen av diskussionen om varje punkt på dagordningen och de yttranden som gruppen avger ska utarbetas av sekretariatet under ordförandens ansvar”.

Användningen av termen "sammanfattande protokoll" i kombination med det faktum att protokoll endast får upprättas om "diskussionen" och om yttranden som avgetts "av gruppen" - och inte av dess medlemmar - skapar en risk för att rapporteringen av en grupps verksamhet sker på ett vagt och begränsat sätt. Detta är något som bör undvikas.[9] I detta avseende väcker många av bidragen till det offentliga samrådet farhågor om att expertgrupper tillämpar den så kallade Chatham House-regeln [10] vid sina möten.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att kommissionen överväger att i) anta ett beslut 2015 om den allmänna ramen för expertgrupper och ii) se över sammansättningen av expertgrupper som är aktiva eller har lagts på is, när detta beslut väl har antagits.

Jag uppmanar er att lämna ett yttrande om ovanstående analys och förslag till förbättringar senast den 30 april 2015. Jag kommer att offentliggöra denna skrivelse och kommissionens yttrande på min webbplats.

För enkelhetens skull bifogas en bilaga med en sammanfattning av ombudsmannens förslag till förbättringar.

Med mina förslag om att koppla kommissionens expertgrupper till öppenhetsregistret i åtanke uppmanar jag kommissionen att fortsätta att agera i syfte att inrätta ett obligatoriskt öppenhetsregister.

Med vänliga hälsningar,

Emily O'Reilly

Bilagor: (skickas per e-post)

● Bilaga - Sammanfattning av ombudsmannens förslag till förbättringar

● Bidrag som ombudsmannen mottagit till det offentliga samrådet om sammansättningen av kommissionens expertgrupper

 

Bilaga - Sammanfattning av ombudsmannens förslag till förbättringar [11]

A. De horisontella reglernas (rättsliga) karaktär och uppnåendet av en balanserad sammansättning:

Kommissionen bör anta ett beslut om ramen för expertgrupper. Detta kommissionsbeslut bör kräva följande:

1. En balanserad representation av alla relevanta intressen i varje expertgrupp.

2. En individuell definition av ”balans” ska fastställas för varje enskild expertgrupp.

3. En bestämmelse som innehåller allmänna kriterier för avgränsning av ekonomiska och icke-ekonomiska intressen.

Ombudsmannen har noterat att kommissionen inkonsekvent har utsett organisationerna European Farmers (COPA) och European Agri-cooperatives (COGECA) som en enda medlem i vissa expertgrupper (COPA-COGECA) och som två separata medlemmar i andra expertgrupper (COPA och COGECA). Ombudsmannen uppmanar därför kommissionen att

4. Förklara dess inkonsekventa behandling av Copa och Cogeca när det gäller medlemskap i expertgrupper.

5. Informera ombudsmannen om huruvida den på samma sätt har behandlat andra organisationer som utsetts till expertgrupper på ett inkonsekvent sätt.

B. Ansökningsomgångar:

1. Publicera en ansökningsomgång för varje expertgrupp.

2. Skapa en gemensam portal för ansökningsomgångar till expertgrupper.

3. Införa en standardiserad tidsfrist på minst sex veckor för alla ansökningsomgångar.

C. Länk till öppenhetsregistret:

1. Använd öppenhetsregistrets kategorisering för att kategorisera medlemmar i kommissionens expertgrupper.

2. Kräv registrering i öppenhetsregistret för utnämning till expertgrupper.

3. Systematiskt kontrollera om de registrerade registrerar sig i rätt del av öppenhetsregistret.

4. Koppla varje medlem i en expertgrupp till sin profil i öppenhetsregistret.

5. Se rubrik D nedan för personer som inte är egenföretagare och som utnämns till expertgrupper som enskilda experter i sin personliga egenskap.

D. Policy för intressekonflikter för enskilda experter som utnämns på personliga meriter:

Kommissionen bör se över sin policy för intressekonflikter och vidta följande åtgärder:

1. Noggrant bedöma enskilda personers bakgrund i syfte att upptäcka eventuella faktiska, potentiella eller uppenbara intressekonflikter.

2. Se till att ingen person med någon faktisk, potentiell eller uppenbar intressekonflikt utses till en expertgrupp i sin personliga egenskap.

3. I en intressekonflikt överväga möjligheten att utse en person till företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter eller att utse hans eller hennes organisation för anslutning till expertgruppen.

4. Publicera en tillräckligt detaljerad meritförteckning för varje expert som utsetts i egenskap av privatperson i expertgruppsregistret.

5. Offentliggöra en intresseförklaring för varje expert som utsetts i egenskap av privatperson i registret över expertgrupper.

E. Förbättring av tillgången till uppgifter i registret:

1. Omforma fliken ”Statistik” i registret över expertgrupper.

2. Offentliggöra dokument om expertgruppernas och deras undergruppers arbete med registret över expertgrupper på ett systematiskt sätt och i god tid.

3. I registret över expertgrupper offentliggöra tillräcklig information om det intresse som en enskild expert företräder som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter.

4. Se till att de protokoll som tas fram för att protokollföra expertgruppernas och deras undergruppers möten, inklusive överläggningar, är så detaljerade som möjligt.

På grundval av ovanstående bör kommissionen överväga att i) anta ett beslut 2015 om den allmänna ramen för expertgrupper och ii) se över sammansättningen av expertgrupper som är aktiva eller har avbrutits, när detta beslut har antagits.

 

[1] Kommissionen kan dock välja att tillämpa de åtgärder som den antar som svar på denna undersökning på eget initiativ även på sådana grupper.

[2] De övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper fastställs i kommissionens meddelande Ram för kommissionens expertgrupper: övergripande regler och offentligt register, 10.11.2010 (K(2010) 7649 slutlig, SEK(2010) 1360).

[3] Jag vill klargöra att ovanstående inte på något sätt undergräver betydelsen av min undersökning på eget initiativ OI/7/2014/NF om frågan om en balanserad sammansättning av grupper för civil dialog som GD Jordbruk och landsbygdsutveckling står värd för. OI/7/2014 inleddes med det särskilda syftet att noggrant se över utnämningen av ledamöter till grupperna för civil dialog. Fokus ligger inte på att bedöma den rättsliga ram som ligger till grund för grupperna för civil dialog.

[4] Se fotnot 2 ovan.

[5] Med tanke på att kommissionens beslut om inrättande av en ram för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog, som antogs i december 2013, föreskriver en obligatorisk ansökningsomgång för varje grupp, och med tanke på hennes fördjupade analys av frågan under denna undersökning på eget initiativ (inklusive relevanta argument som framfördes i svaren på hennes offentliga samråd), har ombudsmannens syn på behovet av en offentlig ansökningsomgång för varje expertgrupp utvecklats sedan hon fattade sitt beslut om att avsluta undersökningen av klagomål 1682/2010/(ANA)BEH.

[6] Se http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm.

[7] När det gäller den inkonsekventa märkningen/kategoriseringen av organisationer som utsetts till expertgrupper har ombudsmannen därför utvecklat sitt tänkande om behovet av att ha allmänna och väldefinierade kategorier av berörda parter sedan hon fattade sitt beslut om att avsluta undersökningen av klagomål 1682/2010/(ANA)BEH. De viktigaste faktorerna som påverkade denna utveckling var hennes djupgående analys av frågan under den aktuella undersökningen på eget initiativ (inklusive relevanta argument som framfördes i svaren på hennes offentliga samråd), ikraftträdandet av det reviderade interinstitutionella avtalet om öppenhetsregistret samt åtagandet från kommissionens ordförande att lägga fram ett förslag om ett obligatoriskt öppenhetsregister.

[8] Meddelande från kommissionen om kommissionens insamling och utnyttjande av sakkunskap: principer och riktlinjer, KOM(2002) 713 slutlig, s. 9.

[9] I artikel 11.5 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper föreskrivs att den tystnadsplikt som fastställs i fördragen och tillämpningsföreskrifterna för dessa ska gälla. Dessutom är bestämmelserna i kommissionens säkerhetsbestämmelser om skydd av sekretessbelagda EU-uppgifter i bilagan till kommissionens beslut 2001/884/EG, EKSG, Euratom tillämpliga på expertgrupper. Mot bakgrund av dessa särskilda skyddsåtgärder är det inte uppenbart att det finns ett behov av att ytterligare begränsa insynen.

[10] Chatham House-regeln föreskriver att "[n]är ett möte, eller en del därav, hålls enligt Chatham House-regeln, är deltagarna fria att använda den mottagna informationen, men varken talarens eller någon annan deltagares identitet eller tillhörighet får avslöjas." Se http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-regeln.

[11] För den exakta formuleringen av förslaget i fråga hänvisas till den fullständiga texten i den relevanta punkten i ombudsmannens skrivelse.