Jean-Claude Juncker Ordförande Europeiska kommissionen 1049 BRUSSELS BELGIQUE

Strasbourg den 27 januari 2015

Europeiska ombudsmannens undersökning på eget initiativ OI/6/2014/NF om sammansättningen av kommissionens expertgrupper

Herr ordförande,

Den 12 maj 2014 informerade jag kommissionen om mitt beslut att inleda en undersökning på eget initiativ om sammansättningen av kommissionens expertgrupper. Syftet med min undersökning på eget initiativ är att främja öppenhet och på ett konstruktivt sätt stödja insatser för att uppnå en mer balanserad sammansättning av kommissionens expertgrupper. Syftet med denna skrivelse är att meddela kommissionen i) den återkoppling jag fick från det offentliga samråd som genomfördes inom ramen för denna undersökning, ii) mina preliminära synpunkter på de aktuella frågorna och iii) en uppsättning förslag (som beskrivs i bilagan) som jag uppmanar kommissionen att besvara med ett yttrande senast den 30 april 2015.

Den analys jag hittills har gjort bekräftar för mig att målet att uppnå en balanserad sammansättning av kommissionens expertgrupper är en komplex och utmanande uppgift. Den nyckelroll som dessa grupper spelar när det gäller att bidra till utvecklingen av EU:s lagstiftning och politik visar dock tydligt att alla ansträngningar bör göras så att allmänheten kan granska och lita på deras arbete.

Min egen åsikt är att kommissionen redan har antagit en rad positiva initiativ som, om de tillämpas över hela spektrumet av expertgrupper, skulle ge mycket större öppenhet och säkerställa balans. Förslagen nedan syftar därför till att bygga vidare på vad kommissionen redan har inlett på olika områden, från GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings ram för civil dialog till dess insatser för öppenhetsregistret. Förslagen är detaljerade och ambitiösa, men jag hoppas att ni kommer att finna dem användbara och genomförbara när ni strävar efter att bygga upp en modell för EU:s förvaltning. Nedan följer min detaljerade analys:

Offentligt samråd

Som ett första steg i min undersökning på eget initiativ genomförde jag ett offentligt samråd. Jag har mottagit 60 bidrag som jag har beaktat för att fastställa vägen framåt i min utredning. För kännedom bifogas kopior av bidragen. Jag kommer också att publicera dem på min webbplats så snart mina avdelningar har slutfört dokumentredigeringsprocessen.

Den totala löptiden för de mottagna bidragen är negativ i förhållande till den nuvarande situationen. Berörda parter hävdar att det fortfarande finns stora brister när det gäller sammansättningen av och insynen i kommissionens expertgrupper. De största problem som identifierats av berörda parter är i) den inkonsekventa kategoriseringen av organisationer som är medlemmar i expertgrupper, ii) den upplevda fortsatta dominansen av företagsintressen i ett stort antal expertgrupper, iii) bristen på uppgifter i registret över expertgrupper och iv) utnämningen av personer som är nära knutna till en viss intressentgrupp som experter i egenskap av privatpersoner, kopplat till avsaknaden av en effektiv policy för intressekonflikter.

Omfattningen av undersökningen på eget initiativ och sammanfattningen av mina preliminära synpunkter

Min undersökning på eget initiativ omfattar inte kommissionens expertgrupper som endast består av medlemsstaternas myndigheter.[1] Med andra ord undersöker denna undersökning uteslutande kommissionens expertgrupper som bland sina medlemmar har företrädare för intressegrupper (organisationer eller enskilda experter som företräder ett intresse) och/eller oberoende experter som utsetts på personliga mandat. I linje med ombudsmannens tillvägagångssätt i ärende 1682/2010/(ANA)BEH bör termen ”kommissionens expertgrupper” i samband med denna undersökning tolkas så att den inte bara avser expertgrupper i strikt mening utan även omfattar ”andra liknande enheter”.

Tyvärr anser jag att det för närvarande inte är möjligt att på ett adekvat och konsekvent sätt se över sammansättningen av särskilda expertgrupper på grund av brister i den ram som styr sådana grupper, liksom i registret över expertgrupper. Jag noterar att det inte finns någon konsekvent märkning/kategorisering av organisationer som utsetts till expertgrupper och att den vaga kategorin ”förening” ofta verkar användas som en reservkategori. Dessutom har kommissionen hittills inte utarbetat några allmänna kriterier för att avgränsa olika grupper av berörda parter. Framför allt finns det inga kriterier för en bredare kategorisering av vilka grupper av berörda parter som anses företräda ekonomiska respektive icke-ekonomiska intressen.

Jag noterar vidare att Europaparlamentet den 22 oktober 2014 antog en resolution om Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2015, där man planerade att hålla ”vissa anslag i reserven tills kommissionen ändrar reglerna för expertgrupper och ser till att de genomförs fullt ut inom alla generaldirektorat”. Det förslag till ändring som lagts fram av en grupp ledamöter av Europaparlamentet och som låg till grund för resolutionen pekade på vad som uppfattades som ett fortsatt misslyckande med att säkerställa en balanserad sammansättning av och insyn i expertgrupperna.

Mot bakgrund av de bidrag som inkommit, de farhågor som Europaparlamentet framfört i samband med budgetförfarandet och mina egna preliminära synpunkter enligt ovan har jag beslutat att inrikta min undersökning på eget initiativ uteslutande på systemfrågor som inverkar negativt på expertgruppernas balanserade sammansättning och insynen i gruppernas arbete.

Jag har naturligtvis också tagit hänsyn till den positiva utvecklingen, som jag anser vara relevant för denna undersökning på eget initiativ.

Positiv utveckling som ligger till grund för mina förslag till förbättringar

Sedan december 2013 har GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog, en särskild typ av expertgrupp inom kommissionen, styrts av en ny ram. Jag anser att denna rättsliga ram, vars genomförande är föremål för översyn inom ramen för undersökningen på eget initiativ OI/7/2014/NF, har tydliga fördelar jämfört med de övergripande regler som styr kommissionens expertgrupper [2]. Jag vill lyfta fram följande punkter. Ramen för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog är rättsligt bindande. Det föreskrivs att dessa grupper måste ha en balanserad representation av intressen, särskilt en balans mellan ekonomiska och icke-ekonomiska intressen. Ramen för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog kräver också att en organisation måste vara registrerad i öppenhetsregistret för att kunna utses till medlem i en sådan grupp. Dessutom kräver ramen en obligatorisk ansökningsomgång för varje grupp. Med tanke på dessa fördelar anser jag att den rättsliga ramen för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog bör användas som riktmärke för eventuella framtida ändringar av kommissionens övergripande regler för expertgrupper [3].

Jag noterar med stor tillfredsställelse att den nya kommissionen har tagit ett antal initiativ för att öka insynen i sitt arbete. Enligt den nya kommissionens arbetsmetoder får kommissionsledamöterna i regel inte träffa yrkesorganisationer eller egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret. Sedan den 1 december 2014 offentliggörs dessutom föredragningslistorna för kommissionsledamöter, deras kabinettsmedlemmar och generaldirektörer med organisationer eller egenföretagare i frågor som rör utformning och genomförande av politiken i unionen.

Dessutom gäller det reviderade interinstitutionella avtalet mellan kommissionen och Europaparlamentet om öppenhetsregistret sedan den 1 januari 2015. Det nya avtalet förbättrar den fastställda kategoriseringen av berörda parter genom att tillhandahålla mer detaljerade beskrivningar av öppenhetsregistrets olika avsnitt, i syfte att göra det lättare för registrerade att välja rätt kategori för registrering. Det fastställs också uttryckliga länkar till kommissionens expertgrupper genom att i) kräva att de registrerade registrerar sig i expertgrupper i registret och genom att ii) föreskriva att kommissionen kan erbjuda de registrerade incitament när det gäller expertgrupper för att uppmuntra registrering.

När det gäller öppenhetsregistret noterar jag att du har förbundit den nya kommissionen att under sin mandatperiod lägga fram ett förslag till interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om ett obligatoriskt öppenhetsregister. Ni har meddelat att kommissionen kommer att föregå med gott exempel i denna process.

Mot bakgrund av ovanstående anser jag att det är ett lämpligt tillfälle för mig att föreslå att kommissionen överväger att införa en ny ram för kommissionens expertgrupper, för att expertgruppernas sammansättning ska bli mer balanserad och öppen i framtiden, samt för att ge möjlighet till översyn av deras sammansättning. Denna nya ram bör ta hänsyn till följande specifika förslag.

För tydlighetens skull och för enkelhetens skull har jag ordnat mina förslag under följande tematiska rubriker: i) de övergripande reglernas (rättsliga) karaktär och uppnåendet av en balanserad sammansättning, ii) ansökningsomgångar, iii) kopplingen till öppenhetsregistret, iv) policyn för intressekonflikter för enskilda experter som utsetts på personliga mandat och v) förbättrad tillgång till uppgifter i registret.

Förslag till förbättringar

A. De övergripande reglernas (rättsliga) karaktär och uppnåendet av en balanserad sammansättning:

Jag anser att det är viktigt att ramen för kommissionens expertgrupper görs rättsligt bindande. Att fastställa de övergripande reglerna i en rättsligt bindande text skulle först och främst säkerställa överensstämmelse mellan hanteringen av GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog och kommissionens expertgrupper i allmänhet. Det finns ingen uppenbar anledning till att ramen för en viss typ av expertgrupp från kommissionen skulle vara rättsligt bindande, medan ramen för andra grupper inte är det. Att anta en rättsligt bindande text om ramen för expertgrupper skulle dessutom bekräfta kommissionens åtagande att ha balanserade expertgrupper och göra det möjligt för kommissionen att undanröja den osäkerhet som är inneboende i ordalydelsen i kommissionens nu gällande meddelande [4].

Rent praktiskt skulle man kunna göra ramen för expertgrupper rättsligt bindande genom att anta ett kommissionsbeslut om de övergripande reglerna för expertgrupper.

Ett kommissionsbeslut om de övergripande reglerna för expertgrupper bör dessutom ta hänsyn till följande punkter.

1. Trots att betydelsen av ”balans” kan vara komplex och kommer att variera från expertgrupp till expertgrupp, bör en balanserad representation av alla relevanta intressen vara ett obligatoriskt krav. I den nu gällande bestämmelsen föreskrivs att sammansättningen av kommissionens expertgrupper endast ska vara balanserad ”i möjligaste mån”. Denna bestämmelse är olämplig för att garantera att alla expertgrupper är balanserade. Det visar inte heller på kommissionens åtagande att sträva efter en balanserad sammansättning av expertgrupper i varje enskilt fall.

2. Ett kommissionsbeslut om övergripande regler för expertgrupper bör kräva att kommissionen fastställer en individuell definition av ”balans” för varje enskild expertgrupp. När kommissionen fastställer en sådan individuell definition bör den ta hänsyn till gruppens särskilda mål/uppgifter. den sakkunskap som krävs, vilka berörda parter som med största sannolikhet skulle påverkas av frågan, hur dessa grupper av berörda parter är organiserade, och hur stor andel av de företrädda ekonomiska och icke-ekonomiska intressena som bör vara.

Eftersom utnämningen av ledamöter till en balanserad expertgrupp nödvändigtvis kräver att kommissionen har en tydlig uppfattning om vad ”balans” innebär inom ramen för gruppens mandat, bör kravet på att fastställa en individuell definition av balans från början inte innebära något extra arbete för kommissionen. Snarare skulle kravet innebära en skyldighet att offentliggöra de definitioner som kommissionen under alla omständigheter använder.

Kommissionen bör offentliggöra sin individuella definition av ”balans” i sitt beslut om inrättande av en expertgrupp eller, om det inte finns något sådant formellt beslut, i ansökningsomgången. Att offentliggöra definitionen av ”balans” för formella expertgrupper även i ansökningsomgångarna skulle säkerställa att ansökningsomgångarna för formella och informella expertgrupper struktureras på ett enhetligt sätt.

3. När det gäller den individuella definitionen av balans bör kommissionen, för att möjliggöra en översyn av förhållandet mellan ekonomiska och icke-ekonomiska intressen som företräds i en expertgrupp, utarbeta allmänna kriterier för avgränsningen av ekonomiska och icke-ekonomiska intressen. Dessa allmänna kriterier bör fastställas i kommissionens beslut om den allmänna ramen för expertgrupper. Fastställandet av sådana kriterier skulle i första hand innebära att kommissionen anger vilka grupper av berörda parter som den anser företräda ekonomiska intressen och vilka grupper av berörda parter som den anser företräda icke-ekonomiska intressen. Vid genomförandet av detta arbete bör kommissionen förlita sig på avsnitten och underavsnitten i öppenhetsregistret (se rubrik C nedan).

När det gäller frågan om en balanserad sammansättning av expertgrupper har jag noterat kommissionens inkonsekventa behandling av två organisationer som är verksamma inom jordbrukssektorn: Europeiska jordbrukare (Copa) och europeiska jordbrukskooperativ (Cogeca). I sina expertgrupper har kommissionen ibland utsett Copa och Cogeca till en enda organisation, med hänvisning till att den berörda medlemmen är Copa-Cogeca. I andra expertgrupper har kommissionen utsett COPA och COGECA till separata medlemmar.

4. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att förklara denna inkonsekventa behandling och att lämna sina synpunkter på huruvida COPA och COGECA, när det gäller deltagande i expertgrupper och andra liknande enheter, bör betraktas som en enda organisation eller som två separata organisationer. I detta sammanhang bör hänsyn tas till det faktum att både COPA och COGECA identifierar sin respektive rättsliga status som ”association de fait” på sina profiler i öppenhetsregistret.

5. Ombudsmannen uppmanar vidare kommissionen att informera henne om huruvida den på samma sätt har behandlat andra organisationer som utsetts till expertgrupper på ett inkonsekvent sätt. Om så är fallet uppmanar ombudsmannen kommissionen att ange sina skäl.

B. Ansökningsomgångar:

Kommissionen och det civila samhällets organisationer tenderar att hålla med om att det civila samhällets representation i expertgrupper inte alltid är tillfredsställande. Ombudsmannen är medveten om att grupper i det civila samhället inte alltid kommer att ha kapacitet att delta i relevanta grupper. De förbättringar som föreslås nedan när det gäller kommissionens standarder för ansökningsomgångar bör dock bidra till att öka antalet organisationer i det civila samhället som kan utnämnas till expertgrupper.

1. I likhet med kommissionens rättsliga ram för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog bör kommissionen offentliggöra en ansökningsomgång för varje expertgrupp.

Med tanke på att det inte rimligen kan förutses hur en offentlig ansökningsomgång kommer att gå till är det svårt att se hur och under vilka specifika omständigheter kommissionen redan från början skulle kunna dra slutsatsen att en offentlig ansökningsomgång inte skulle tjäna ett användbart syfte [5].

2. Dessutom måste berörda parter enkelt kunna få tillgång till ansökningsomgångar. Kommissionen bör skapa en gemensam portal där ansökningsomgångar offentliggörs. Den gemensamma portalen bör inrättas enligt modellen på kommissionens webbplats för samråd [6] och bör kopplas samman med registret över expertgrupper.

I praktiken skulle utvecklingen av denna gemensamma portal enligt ombudsmannen innebära att följande funktioner läggs till i avsnittet om "nyheter" i registret över expertgrupper:

Vägledande planering för ansökningsomgångar

- Ansökningsomgångar per politikområde

- E-postvarningssystem för nya ansökningsomgångar

3. Kommissionen bör införa en standardtidsfrist för alla ansökningsomgångar. Detta bör göra det möjligt för organisationer med begränsad finansiering och/eller begränsade personalresurser att planera i enlighet med detta och kunna lämna in de dokument som krävs i tid. En tidsfrist på sex veckor förefaller vara ett rimligt minimum.

C. Länk till öppenhetsregistret:

Inkonsekvent märkning/kategorisering av organisationer som utses till expertgrupper är ett av de största hindren för att se över om sammansättningen är balanserad eller inte. Det är svårt att förstå att samma organisation kan märkas på olika sätt i olika expertgrupper. Dessutom skiljer sig märkningen av organisationer i registret över expertgrupper från de registrerades kategorisering i öppenhetsregistret. Den senare skillnaden är särskilt problematisk för medlemskap i expertgrupper som kräver registrering i öppenhetsregistret.

Jag erkänner att det kan vara en komplicerad uppgift att märka en viss organisation. Öppenhetsregistret innehåller dock väldefinierade kategorier och underkategorier av berörda parter. Avgränsningen av dessa kategorier och underkategorier har stärkts ytterligare sedan den 1 januari 2015, såsom nämns ovan. Den avgörande fördelen med öppenhetsregistret är dessutom att de registrerade märker sig själva genom att välja det avsnitt i registret som de vill registrera sig för.

1. Med tanke på att registrering i öppenhetsregistret redan är en förutsättning för medlemskap i vissa av kommissionens expertgrupper, och även med tanke på att det förväntas att ett obligatoriskt öppenhetsregister kommer att införas inom en snar framtid, föreslår jag att kommissionen använder öppenhetsregistrets kategorisering för att kategorisera medlemmar i kommissionens expertgrupper [7].

2. Mot bakgrund av den nya kommissionens arbetsmetoder och det förväntade obligatoriska öppenhetsregistret bör kommissionens övergripande regler för expertgrupper dessutom kräva registrering i öppenhetsregistret för utnämning till expertgrupper.

Detta krav skulle naturligtvis endast gälla de medlemmar i expertgruppen som är berättigade till registrering i öppenhetsregistret. Redan i dag får kommissionsledamöterna inte träffa yrkesorganisationer eller egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret. Om kommissionen anser att det är olämpligt för dess ledamöter att träffa organisationer och egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret bör den också anse det olämpligt att dessa organisationer och egenföretagare påverkar kommissionens politik och beslutsfattande genom sitt deltagande i expertgrupper.

Rent konkret bör kommissionen kräva registrering av alla organisationer och alla egenföretagare som ska utses till expertgrupper, antingen som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter eller som enskilda experter i egenskap av privatpersoner.

När det gäller enskilda experter som inte är egenföretagare och som utses att företräda ett gemensamt intresse som delas av berörda parter kan man anta att de med största sannolikhet kommer att vara anställda vid eller på annat sätt nära knutna till organisationer som ingår i den grupp av berörda parter vars gemensamma intresse de företräder.

Även om dessa personer per definition inte är avsedda att företräda dessa organisationer, kommer de nödvändigtvis att ha dessa organisationers intressen i åtanke när de agerar som medlemmar i de relevanta expertgrupperna. Jag anser därför att det i en situation med nära anknytning förefaller rimligt att kräva att de berörda organisationerna själva registrerar sig i öppenhetsregistret.

3. Den föreslagna kopplingen av kommissionens expertgrupper till öppenhetsregistret skulle avsevärt öka uppgifternas tillförlitlighet. För att detta ska fungera korrekt förefaller det dock nödvändigt att det gemensamma öppenhetsregistrets sekretariat systematiskt kontrollerar om registrerade vid första påseendet ansluter sig till rätt avsnitt i öppenhetsregistret. Detta skulle med största sannolikhet kräva ökade resurser för sekretariatet. För all annan information som lämnas av registrerade verkar det nuvarande systemet för kvalitetskontroller, tillsammans med det omarbetade systemet för varningar och klagomål för att upptäcka felaktig information i öppenhetsregistret, vara ett steg framåt.

4. Rent praktiskt bör kommissionen koppla varje medlem i en expertgrupp till sin profil i öppenhetsregistret så att allmänheten lätt kan få tillgång till dessa uppgifter.

5. Personer som inte är egenföretagare och som utnämns till enskilda experter i egenskap av enskilda personer omfattas inte av öppenhetsregistret. Med tanke på att dessa enskilda experter ”ska [agera] självständigt och [uttrycka] sina egna personliga åsikter” bör kommissionen, som en del av en reviderad policy för intressekonflikter, offentliggöra en tillräckligt detaljerad meritförteckning och en intresseförklaring för varje enskild berörd expert i registret över expertgrupper (se rubrik D nedan).

D. Policy för intressekonflikter för enskilda experter som utses på personliga mandat:

I många av bidragen till mitt offentliga samråd uttryckte berörda parter oro över utnämningen av enskilda personer som är knutna till en särskild intressentgrupp (”lobbyister”) som experter i egenskap av privatpersoner.

Enligt kommissionen ska dessa enskilda experter ”agera självständigt och [uttrycka] sina egna personliga åsikter”.

Kommissionen har dock i samband med sin insamling och användning av sakkunskap medgett att "[d]et är en truism att ingen är helt "oberoende": individer kan aldrig helt åsidosätta alla tankar om sin personliga bakgrund - familj, kultur, arbetsgivare, sponsor, etc. Icke desto mindre bör experter i möjligaste mån förväntas agera på ett oberoende sätt. Experter kan naturligtvis fortfarande föra till förhandlingsbordet kunskap som de har på grund av sin tillhörighet eller nationalitet: faktiskt, experter kan ibland väljas av just detta skäl. Syftet är dock att minimera risken för att egenintressen förvränger de råd som ges genom att införa metoder som främjar integritet, genom att göra beroenden explicita och genom att erkänna att vissa beroenden - som varierar från fråga till fråga - skulle kunna påverka den politiska processen mer än andra"[8].

Mot bakgrund av ovanstående uttalande måste det garanteras att enskilda experter som utsetts i egenskap av privatpersoner inte befinner sig i en intressekonflikt.

Jag anser att kommissionens övergripande regler för expertgrupper inte ger tillräckliga garantier för detta. För att undvika situationer där enskilda personer utses till medlemmar i expertgrupper på personliga mandat när de i själva verket har band till berörda parter som gör dem olämpliga för den rollen, förefaller det nödvändigt att kommissionen ser över sin politik för intressekonflikter på detta område. Kommissionen bör vidta åtgärder med såväl förebyggande som korrigerande verkan.

1. I syfte att förebygga intressekonflikter bör kommissionen noggrant bedöma enskilda personers bakgrund när den analyserar ansökningar om utnämning till expertgrupper i egenskap av privatpersoner. Analysen bör genomföras i syfte att upptäcka eventuella faktiska, potentiella eller uppenbara intressekonflikter.

I linje med OECD:s riktlinjer för hantering av intressekonflikter i den offentliga förvaltningen har ombudsmannen konsekvent ansett att principerna om god förvaltning och i synnerhet principen om likabehandling kräver att EU-institutionerna ser till att inga faktiska, potentiella eller uppenbara intressekonflikter påverkar deras arbete. När det gäller uppenbara intressekonflikter har ombudsmannen dessutom ansett att kommissionen, i egenskap av institution, bör göra sitt yttersta för att undvika inte bara faktiska intressekonflikter, utan även uppenbara intressekonflikter, för att upprätthålla allmänhetens förtroende för dess verksamhet.

2. Ombudsmannen anser därför att kommissionen i sitt beslut om fastställande av den allmänna ramen för expertgrupper (på förslag av ombudsmannen) bör föreskriva att ingen person med någon faktisk, potentiell eller uppenbar intressekonflikt kommer att utses till en expertgrupp i sin personliga egenskap.

3. Om kommissionens bedömning av en persons ansökan om medlemskap i egenskap av privatperson visar på en faktisk, potentiell eller uppenbar intressekonflikt kan kommissionen överväga möjligheten att utse den personen till företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter eller, alternativt, att utse hans eller hennes organisation som medlem i expertgruppen.

När det gäller korrigerande åtgärder i händelse av en intressekonflikt kan de sanktioner som föreskrivs i regel 9.1 i de övergripande reglerna (möjligheten att utesluta en enskild expert från expertgruppen eller ett särskilt möte i denna) endast vara effektiva om en intressekonflikt upptäcks i första hand.

För att möjliggöra en sådan möjlighet att upptäcka intressekonflikter bör kommissionen – med förbehåll för förbehållet nedan – anta följande åtgärder i sina övergripande regler.

4. En tillräckligt detaljerad meritförteckning för varje expert som utsetts i egenskap av privatperson bör offentliggöras i registret över expertgrupper. Meritförteckningen bör bland annat innehålla uppgifter om expertens tidigare och nuvarande yrkeserfarenhet, inklusive information om tidigare och nuvarande arbetsgivare, samt information om de finansieringskällor som mottagits.

5. Varje expert som utses i egenskap av privatperson bör skriftligen redovisa alla omständigheter som kan ge upphov till en intressekonflikt när det gäller hans eller hennes verksamhet i expertgruppen. Denna intresseförklaring bör också offentliggöras i registret över expertgrupper. För att ta vederbörlig hänsyn till ändrade intressen bör intresseförklaringen dessutom uppdateras varje år.

Det är viktigt att kommissionen ser till att ovannämnda åtgärder genomförs i full överensstämmelse med förordning (EG) nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.

E. Förbättrad tillgång till uppgifter i registret:

Kvaliteten på uppgifterna i registret över expertgrupper – utöver vad som anges ovan när det gäller märkning/kategorisering av medlemmar – bör förbättras ytterligare.

1. Kommissionen bör omforma fliken ”Statistik” i registret över expertgrupper. För närvarande anges antal per typ av medlem (enskild expert som utsetts i egenskap av privatperson, enskild expert som utsetts till företrädare för ett intresse, organisation, nationell förvaltning). För att göra det möjligt för allmänheten att se över en expertgrupps balanserade sammansättning på grundval av företrädda intressen bör statistikfliken också visa antalet medlemmar per kategori/intressentgrupp. Såsom föreslås ovan bör de relevanta kategorierna motsvara öppenhetsregistrets (under)avsnitt. På en andra nivå bör förhållandet mellan ekonomiska och icke-ekonomiska intressen som representeras av expertgruppens medlemmar också visas på statistikfliken.

Dessa tekniska förbättringar skulle möjliggöra en snabb första bedömning av en expertgrupps balanserade sammansättning.

2. Kommissionen bör se till att dokument om expertgruppernas och deras undergruppers arbete (dagordningar, mötesprotokoll och liknande) offentliggörs systematiskt och i god tid. Även om den typ av dokument som tillhandahålls om expertgruppernas arbete i stort sett förefaller godtagbar, verkar dokument om arbetsgruppernas arbete knappast vara tillgängliga. Som en allmän regel bör handlingar offentliggöras så snart som möjligt, dvs. i förväg när så är möjligt. Dessutom bör offentliggörandet ske genom att dokumenten laddas upp i registret över expertgrupper – inte genom att de lagras på en annan webbplats, till exempel hos det berörda generaldirektoratet. Endast om handlingar finns tillgängliga i själva registret kommer allmänheten att kunna söka i dem via registrets sökfunktion.

3. Kommissionen bör se till att den tillhandahåller tillräcklig information om det intresse som en enskild expert företräder som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter. Det vill säga att kommissionen konsekvent bör offentliggöra en sådan enskild expert yrke eller yrkestitel, hans eller hennes organisation av anknytning (i förekommande fall), de grupper av intressenter vars intressen han eller hon företräder och det specifika gemensamma intresse som företräds.

4. I strävan efter ännu större öppenhet vill jag uppmana kommissionen att försöka se till att de protokoll som tas fram för att registrera expertgruppernas och deras undergruppers möten, inklusive överläggningar, är så detaljerade som möjligt. För närvarande föreskrivs i artikel 14 i den standardiserade arbetsordningen för kommissionens expertgrupper att en grupps överläggningar ska vara konfidentiella, såvida inte gruppen med enkel majoritet av sina medlemmar – och i samförstånd med kommissionens avdelningar – beslutar att öppna sina överläggningar för allmänheten. I artikel 9 i den standardiserade arbetsordningen föreskrivs att ”medlemmarnas individuella ståndpunkter under gruppens överläggningar inte ska nämnas i protokollet”. När det gäller sammanträden mer allmänt anges i samma artikel 9 att ”[s]ummära protokoll om diskussionen om varje punkt på dagordningen och de yttranden som gruppen avger ska utarbetas av sekretariatet under ordförandens ansvar”.

Användningen av termen ”sammanfattande protokoll” i kombination med det faktum att protokoll endast får upprättas om ”diskussionen” och om yttranden som avges ”av gruppen” – och inte av dess medlemmar – skapar en risk för att rapporteringen av en grupps verksamhet görs på ett vagt och begränsat sätt. Detta är något som bör undvikas.[9] Många av bidragen till det offentliga samrådet väcker farhågor om att expertgrupper tillämpar den så kallade Chatham House-regeln [10] vid sina möten.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att kommissionen överväger att i) anta ett beslut under 2015 om fastställande av den allmänna ramen för expertgrupper och ii) se över sammansättningen av expertgrupper som är aktiva eller har lagts på is, när detta beslut har antagits.

Jag inbjuder dig att lämna ett yttrande om ovanstående analys och förslag till förbättringar senast den 30 april 2015. Jag kommer att offentliggöra denna skrivelse och kommissionens yttrande på min webbplats.

För tydlighetens skull bifogas en bilaga med en sammanfattning av ombudsmannens förslag till förbättringar.

Med mina förslag om att koppla kommissionens expertgrupper till öppenhetsregistret i åtanke uppmanar jag kommissionen att fortsätta att agera i syfte att införa ett obligatoriskt öppenhetsregister.

Med vänlig hälsning

Emily O'Reilly

Bilagor: (skickas via e-post)

● Bilaga - Sammanfattning av ombudsmannens förslag till förbättringar

● Bidrag som mottagits av ombudsmannens kontor till det offentliga samrådet om sammansättningen av kommissionens expertgrupper

 

Bilaga - Sammanfattning av ombudsmannens förslag till förbättringar [11]

A. De övergripande reglernas (rättsliga) karaktär och uppnåendet av en balanserad sammansättning:

Kommissionen bör anta ett beslut om fastställande av ramen för expertgrupper. I detta kommissionsbeslut bör följande krävas:

1. En balanserad representation av alla relevanta intressen i varje expertgrupp.

2. En individuell definition av ”balans” ska fastställas för varje enskild expertgrupp.

3. En bestämmelse som innehåller allmänna kriterier för avgränsning av ekonomiska och icke-ekonomiska intressen.

Ombudsmannen har noterat att kommissionen på ett inkonsekvent sätt har utsett organisationerna European Farmers (COPA) och European Agri-cooperatives (COGECA) till en enda medlem i vissa expertgrupper (COPA-COGECA) och till två separata medlemmar i andra expertgrupper (COPA och COGECA). Ombudsmannen uppmanar därför kommissionen att

4. Förklara sin inkonsekventa behandling av COPA och COGECA när det gäller medlemskap i expertgrupper.

5. Informera ombudsmannen om huruvida den på samma sätt har behandlat andra organisationer som utsetts till expertgrupper på ett inkonsekvent sätt.

B. Ansökningsomgångar:

1. Offentliggöra en ansökningsomgång för varje expertgrupp.

2. Skapa en gemensam portal för inbjudningar att lämna in ansökningar till expertgrupper.

3. Införa en standardiserad tidsfrist på minst sex veckor för alla ansökningsomgångar.

C. Länk till öppenhetsregistret:

1. Använd öppenhetsregistrets kategorisering för att kategorisera medlemmar i kommissionens expertgrupper.

2. Kräv registrering i öppenhetsregistret för utnämning till expertgrupper.

3. Systematiskt kontrollera om registrerade registrerar sig till rätt avsnitt i öppenhetsregistret.

4. Koppla varje medlem i en expertgrupp till sin profil i öppenhetsregistret.

5. Se rubrik D nedan för enskilda personer som inte är egenföretagare och som utses till expertgrupper som enskilda experter i egenskap av privatpersoner.

D. Policy för intressekonflikter för enskilda experter som utses på personliga mandat:

Kommissionen bör se över sin policy för intressekonflikter och vidta följande åtgärder:

1. Noggrant bedöma enskilda personers bakgrund i syfte att upptäcka eventuella faktiska, potentiella eller uppenbara intressekonflikter.

2. Se till att ingen person med någon faktisk, potentiell eller uppenbar intressekonflikt utses till en expertgrupp i sin personliga egenskap.

3. I en intressekonflikt överväga möjligheten att utse en person som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter eller att utse hans eller hennes organisation för anslutning till expertgruppen.

4. Offentliggöra en tillräckligt detaljerad meritförteckning för varje expert som utsetts i egenskap av privatperson i registret över expertgrupper.

5. Offentliggöra en intresseförklaring för varje expert som utsetts i egenskap av privatperson i registret över expertgrupper.

E. Förbättrad tillgång till uppgifter i registret:

1. Gör om fliken ”Statistik” i registret över expertgrupper.

2. Offentliggöra dokument om expertgruppernas och deras undergruppers arbete med att registrera expertgrupperna på ett systematiskt sätt och i god tid.

3. I registret över expertgrupper offentliggöra tillräcklig information om det intresse som en enskild expert företräder som företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter.

4. Sträva efter att se till att de protokoll som tas fram för att registrera expertgruppernas och deras undergruppers möten, inbegripet överläggningar, är så detaljerade som möjligt.

På grundval av ovanstående bör kommissionen överväga att i) anta ett beslut 2015 om fastställande av den allmänna ramen för expertgrupper och ii) se över sammansättningen av expertgrupper som är aktiva eller har lagts på is, när detta beslut har antagits.

 

[1] Kommissionen kan dock välja att tillämpa de åtgärder som den antar som svar på denna undersökning på eget initiativ även på sådana grupper.

[2] De övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper anges i följande meddelande från kommissionen: Ram för kommissionens expertgrupper: Horisontella regler och offentligt register, 10.11.2010 (K(2010) 7649 slutlig, SEK(2010) 1360).

[3] Jag vill klargöra att ovanstående inte på något sätt undergräver vikten av min undersökning på eget initiativ OI/7/2014/NF om frågan om en balanserad sammansättning av de grupper för civil dialog som GD Jordbruk och landsbygdsutveckling står värd för. OI/7/2014 inleddes med det särskilda syftet att noggrant se över utnämningen av ledamöter till grupperna för civil dialog. Det är inte dess fokus att bedöma den rättsliga ram som ligger till grund för grupperna för civil dialog.

[4] Se fotnot 2 ovan.

[5] Med tanke på att kommissionens beslut om inrättande av en ram för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings grupper för civil dialog, som antogs i december 2013, föreskriver en obligatorisk ansökningsomgång för varje grupp, och med tanke på hennes fördjupade analys av frågan under denna undersökning på eget initiativ (inklusive relevanta argument som framförts i svaren på hennes offentliga samråd), har ombudsmannens syn på behovet av en offentlig ansökningsomgång för varje expertgrupp utvecklats sedan hon fattade sitt beslut om att avsluta undersökningen av klagomål 1682/2010/(ANA)BEH.

[6] Se http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm.

[7] När det gäller den inkonsekventa märkningen/kategoriseringen av organisationer som utnämnts till expertgrupper har ombudsmannen därför utvecklat sitt tänkande om behovet av att ha allmänna och väldefinierade kategorier av berörda parter sedan hon fattade sitt beslut om att avsluta undersökningen av klagomål 1682/2010/(ANA)BEH. De viktigaste faktorerna som påverkade denna utveckling var hennes djupgående analys av frågan under denna undersökning på eget initiativ (inklusive relevanta argument som framförts i svaren på hennes offentliga samråd), ikraftträdandet av det reviderade interinstitutionella avtalet om öppenhetsregistret samt kommissionsordförandens åtagande att lägga fram ett förslag om ett obligatoriskt öppenhetsregister.

[8] Meddelande från kommissionen om kommissionens insamling och användning av sakkunskap: principer och riktlinjer, KOM(2002) 713 slutlig, s. 9.

[9] I artikel 11.5 i de övergripande reglerna för kommissionens expertgrupper föreskrivs att den tystnadsplikt som fastställs i fördragen och deras tillämpningsföreskrifter ska gälla. Dessutom ska bestämmelserna i kommissionens säkerhetsbestämmelser om skydd av sekretessbelagda EU-uppgifter i bilagan till kommissionens beslut 2001/884/EG, EKSG, Euratom tillämpas på expertgrupper. Mot bakgrund av dessa särskilda skyddsåtgärder är det inte uppenbart att det finns ett behov av att ytterligare begränsa öppenheten.

[10] Chatham House-regeln föreskriver att "när ett möte, eller en del av det, hålls enligt Chatham House-regeln, är deltagarna fria att använda den mottagna informationen, men varken talarens eller talarnas identitet eller anknytning eller någon annan deltagares identitet får avslöjas." Se http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-rule.

[11] För den exakta ordalydelsen av förslaget i fråga, se den fullständiga texten i det relevanta stycket i ombudsmannens skrivelse.