Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet, som lämnats in av Ryanair, gäller det påstått icke-transparenta sätt på vilket Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa) antog Easas yttrande av den 28 september 2012 om ändring av flyg- och tjänstgöringstidsbegränsningar och vilokrav för kommersiell lufttransport [1]. Detta Easa-yttrande användes av Europeiska kommissionen i samband med dess överläggningar som ledde fram till ett förslag till förordning om ändring av flyg- och tjänstgöringstidsbegränsningar och vilokrav för kommersiella lufttransporter.

2. Easas yttrande färdigställdes efter ett offentligt samråd, inom ramen för vilket Easa inrättade en intressentgrupp. Ryanair, tillsammans med andra flygbolag, var medlem i denna intressentgrupp. Som en allmän regel höll Easa intressentgruppen uppdaterad om sitt arbete genom att till exempel förse intressentgruppen med kopior av mötesprotokollen från Easas rådgivande grupp av nationella myndigheter. Enligt klaganden protokollfördes dock inte ett viktigt möte i den rådgivande gruppen, som hölls den 26 oktober 2011. Intressentgruppen informerades därför inte om de frågor som diskuterades vid mötet i den rådgivande gruppen. Klaganden hävdade att de frågor som diskuterades vid mötet i oktober 2011 var avgörande när det gäller innehållet i Easas efterföljande yttrande. Klaganden hävdade därför att eftersom den process som ledde fram till Easas yttrande borde ha varit mer transparent saknade denna process legitimitet.

3. Efter en rad kontakter med Easa vände sig klaganden till Europeiska ombudsmannen.

Utredningen

4. Klaganden hävdade att Easas regleringsprocess för att uppdatera flyg- och tjänstgöringstidsbegränsningar och vilokrav för kommersiell lufttransport inte var transparent.

5. Klaganden hävdade att Easa borde återkalla sitt svarsdokument för kommentarer, som offentliggjordes i januari 2012, och, efter att ha gjort en utvärdering av de relevanta reglerna på grundval av vetenskapliga och medicinska bevis, på nytt lämna in ett reviderat svarsdokument för kommentarer, i förekommande fall, till Europeiska kommissionen.

6. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen Easas yttrande över klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på Easas yttrande. Hennes tjänsteavdelningar genomförde även en inspektion av Easas akt i detta ärende. Vid genomförandet av undersökningen har ombudsmannen beaktat parternas argument och åsikter.

Påståendet om bristande insyn

Argument som framförts till ombudsmannen

7.  De inledande argument som Easa och klaganden lade fram för ombudsmannen anges i ombudsmannens förslag till rekommendation av den 17 december 2013 [2].

Ombudsmannens bedömning som ledde fram till ett förslag till rekommendation

8. Sammanfattningsvis ansåg ombudsmannen att allmänintresset bäst tillgodoses genom att så mycket information som möjligt om Easas regleringsprocesser görs tillgänglig för allmänheten. Hon underströk att en sådan öppenhet gör det möjligt för medborgarna att granska all relevant information som används vid utformningen av framtida lagstiftningsakter. Medborgarna får därmed den kunskap och förståelse som krävs för att bidra till en väl underbyggd offentlig debatt om de olika överväganden som ligger till grund för ny lagstiftning. Detta leder till bättre lagstiftningsresultat. Det stärker också lagstiftningens demokratiska legitimitet.

9. Ombudsmannen noterade att Easa håller med om att Easa bör agera på ett öppet sätt. Ombudsmannen berömde Easa för att ha intagit denna allmänna hållning. Hon noterade dock att den aktuella undersökningen syftade till att fastställa huruvida dessa höga standarder bibehölls i det aktuella fallet. Hon konstaterade att det inte hade förts något officiellt protokoll från den rådgivande gruppens sammanträde den 26 oktober 2011. Hon noterade dock också att den Easa-personal som var närvarande vid mötet hade fört detaljerade personliga protokoll vid mötet. Dessa användes den 27 oktober 2011 för att ta fram en konsoliderad sammanfattning av mötet. Denna sammanfattning hade ännu inte offentliggjorts av Easa. Ombudsmannen utfärdade därför följande förslag till rekommendation.

Easa bör offentliggöra den konsoliderade sammanfattningen av mötet i den rådgivande gruppen för nationella myndigheter.

Easa bör, i syfte att hjälpa berörda parter att fullt ut förstå och delta i dess beslutsprocess, i framtiden upprätta officiella mötesprotokoll, såsom det möte som är aktuellt i förevarande mål.

Argument som lagts fram för ombudsmannen efter utkastet till rekommendation

10. Easa förklarar att den godtar ombudsmannens förslag till rekommendation. I detta sammanhang uttrycker Easa också sin tillfredsställelse över att ombudsmannen har erkänt att Easa fäster stor vikt vid öppenhet och bidrag från aktörer i det civila samhället i sin lagstiftningsprocess. Det faktum att ombudsmannen lovordar Easa för dess engagemang och öppenhet i beslutsprocessen är ytterligare ett incitament för Easa att fortsätta att upprätthålla högsta standard i sitt arbete.

11. Easa insisterade också på att mötet den 26 oktober 2011 inte skulle tas till officiellt protokoll på begäran av medlemsstaterna, så att de statliga företrädarna skulle kunna föra en öppen diskussion om känsliga frågor och göra konstruktiva framsteg. Easa insisterar också på att inga överenskommelser eller beslut nåddes vid detta möte. Easa förstår dock att underlåtenheten att lämna ut ett konto kan ha lett till att klaganden har mindre förtroende för regleringsprocessen i detta särskilda fall. Detta är naturligtvis olyckligt eftersom Easa sätter stort värde på öppenhet och insyn i lagstiftningsprocessen. Samtidigt vill Easa upprepa att detta särskilda möte bara var en del av en mycket större process för att utveckla reglerna i fråga, som involverade berörda parter - inklusive klaganden - kontinuerligt och fullt ut.

12. Easa uppger att man har genomfört ombudsmannens förslag till rekommendation genom att offentliggöra den konsoliderade sammanfattning av det särskilda mötet som utarbetats av Easas experter och som lämnades in under ombudsmannens inspektionsbesök. Detta har gjorts genom att lägga till den konsoliderade sammanfattningen till de andra dokumenten om möten på Easas offentliga webbplats, med uppgift om att dokumentet togs fram som ett resultat av mötet den 26 oktober 2011.

13. När det gäller den andra delen av ombudsmannens rekommendation – om offentliggörande i framtiden av officiella protokoll från Easas rådgivande organ – betonade Easa återigen att öppenhet och insyn är centrala principer som den tillämpar på genomförandet av sitt arbete som helhet, och i synnerhet på lagstiftningsprocessen. Till följd av detta ställer sig Easa helt bakom ombudsmannens förslag till rekommendation om att se till att officiella protokoll från möten i Easas rådgivande grupper i framtiden utarbetas i enlighet med dess eget förfarande för fastställande av regler och offentliggörs.

14. För att genomföra den andra delen av rekommendationen kommer Easa att skicka ut ombudsmannens förslag till rekommendation och Easas yttrande som svar till all relevant personal för att säkerställa att möten i Easas rådgivande organ i framtiden registreras i officiella protokoll, i enlighet med relevanta regler och förfaranden.

15. Den klagande, Ryanair, uppger, som svar på Easas yttrande där ombudsmannens förslag till rekommendation godtogs, att Easas självbelåtna påstående att "ombudsmannen har erkänt att byrån fäster stor vikt vid öppenhet" står i direkt motsättning till ombudsmannens bekräftelse att Easas process för flygtidsbegränsningar präglades av "administrativa missförhållanden". På samma sätt motsäger Easas påstående att den kommer att ”fortsätta att upprätthålla högsta möjliga standard i sitt arbete” Europeiska revisionsrättens slutsats att Easa underlåter att ”på lämpligt sätt hantera intressekonflikter” och att Easa underlåter att ”ha en byråspecifik policy och förfaranden för intressekonflikter”. Mot bakgrund av Easas alarmerande brist på öppenhet uppger den klagande att det är viktigt att ombudsmannen i sina slutliga rekommendationer utesluter uttalanden som ”Ombudsmannen lovordar Easa starkt för [dess] allmänna strategi [för öppenhet]”, som fanns med i ombudsmannens förslag till rekommendation.

16. Klaganden insisterar på att Easa har underlåtit att svara på ombudsmannens slutsats att det inte finns något som tyder på att medlemsstaterna beslutade att inte ha något mötesprotokoll, och att två nationella myndigheter till och med begärde kopior av mötesprotokollet. Easa vidhåller i stället sitt motbevisade påstående att officiella protokoll inte togs vid AGNA-mötet ”på begäran av medlemsstaterna”.

17. Klaganden bestrider Easas argument att ”inga överenskommelser eller beslut nåddes vid detta [icke-protokollförda] möte”. Den anger till exempel att den rullande 14-dagars tjänstgöringsgränsen på 110 timmar, som ingick i Easas slutliga förslag, kommer direkt från det icke protokollförda mötet. Easas påstående är således felaktigt.

18. Klaganden bekräftade således att den faktiskt har förlorat förtroendet för Easa till följd av dess dunkla process, som präglades av Easas bristande respekt för berörda parter.

19. Slutligen, även om Easa slutligen har offentliggjort en sammanfattning av det icke-protokollförda mötet (två och ett halvt år efter det att mötet ägde rum och efter det att förfarandet för begränsning av flyg- och tjänstgöringstid hade slutförts), underlät Easa att informera Ryanair om offentliggörandet. Detta understryker ytterligare EASA:s otransparenta arbetssätt.

20. Klaganden uppmanade slutligen ombudsmannen att notera och betona Easas ogenomskinliga åtgärder. Vi uppmanar vidare ombudsmannen att hänvisa till Easas underlåtenhet att förlita sig på medicinska och vetenskapliga bevis i enlighet med förordning (EG) nr 216/2008.

Ombudsmannens bedömning

21. Ombudsmannen noterar att föremålet för denna undersökning var den påstådda bristen på insyn i samband med ett särskilt möte som hölls vid Easa, ett möte vars syfte var att hjälpa Easa att utarbeta ett yttrande om flyg- och tjänstgöringstidsbegränsningar och vilokrav för kommersiella lufttransporter. Det fullständiga protokollet från detta möte har nu, som svar på ombudsmannens förslag till rekommendation, offentliggjorts.

22. Ombudsmannen anser att Easa aldrig borde ha nekat tillgång till nämnda protokoll. Detta misslyckande från Easas sida var särskilt problematiskt med tanke på det uppenbara behovet av att allmänheten kan känna sig trygg med att de olika förfarandena för att garantera flygsäkerheten (både när det gäller Easas regleringsförfaranden och Easas förfaranden för tillämpning av dessa regler) är så perfekta som möjligt. Genom att göra sitt arbete så transparent som möjligt bidrar Easa till att bygga upp allmänhetens förtroende för dess processer. En lämplig nivå av öppenhet tjänar också till att säkerställa att informerade intressenter kan göra Easa uppmärksam på relevanta synpunkter, vilket kommer att bidra till att ytterligare förbättra Easas beslutsfattande.

23. Ombudsmannen välkomnar därför Easas positiva och konstruktiva svar på hennes förslag till rekommendation. Genom att offentliggöra den konsoliderade sammanfattningen av mötet i fråga och genom att samtycka till att säkerställa att sådana möten kommer att protokollföras i framtiden i syfte att informera berörda parter och allmänheten om Easas viktiga arbete bekräftar Easa sitt engagemang för principen om deltagandedemokrati och samarbete med berörda parter i det civila samhället. Dessa principer, tillsammans med principen om öppenhet, är en hörnsten i ett medborgarnas EU. Ombudsmannen noterar återigen att det i artikel 1 i fördraget om Europeiska unionen anges att detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Dessa principer, som är relevanta för alla EU:s institutioner, organ och byråer, är särskilt relevanta för Easa, eftersom dess verksamhet har en direkt inverkan på medborgarnas liv. Medborgarna måste lita på att de, deras familjer, deras vänner och deras kollegor är säkra när de flyger. Vilokrav för piloter är en viktig del av flygsäkerheten. I detta sammanhang måste medborgarna lita på att det finns effektiva regler för hur mycket vila piloter måste ta. Ett sådant förtroende kan endast byggas upp när den process genom vilken sådana regler antas bygger på öppenhet och dialog.

24. Mot bakgrund av Easas överenskommelse om att offentliggöra de aktuella protokollen och dess överenskommelse om att se till att den kommer att offentliggöra liknande protokoll i framtiden avslutar ombudsmannen den aktuella undersökningen med följande slutsats.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Easa har godkänt ombudsmannens förslag till rekommendation.

Klaganden och Easa kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly