Bakgrund till klagomålet

1. Den 6 februari 2024 offentliggjorde Europeiska kommissionen sitt lagstiftningsförslag[1] om en omarbetning av direktivet om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och material med sexuella övergrepp mot barn (CSAM-direktivet[2]). I förslaget föreslogs bland annat en ändring av artikel 8 i CSAM-direktivet. I den befintliga artikeln föreskrivs i huvudsak att medlemsstaterna kan besluta om vissa brott som anges i direktivet[3] ska tillämpas i samband med sexuella handlingar och frivilliga relationer mellan jämnåriga ”somär nära i ålder och grad av psykisk och fysisk utveckling”eller om barnet har uppnått åldern för sexuellt självbestämmande. Kommissionen föreslog ändringar av den befintliga texten[4] och lade till tre nya punkter som rör digitala frågor och uttryck för samtycke.

2. Strax efter offentliggörandet av förslaget lämnade klaganden in en begäran till kommissionen om allmänhetens tillgång[5] till ”allahandlingar i samband med omarbetningen av artikel 8 (Samkönade sexuella handlingar) i direktiv 2011/93”. Klaganden ville förstå resonemanget bakom den föreslagna ändringen av artikeln.

3. I april 2024 svarade kommissionen klaganden att den inte innehade någon handling som omfattades av begäran om tillgång. Klaganden bestred detta beslut (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”) och hävdade att antagandet av lagstiftningsförslaget skulle leda till betydande ändringar av den berörda artikeln och att han därför inte kunde ”tro”att det inte fanns några handlingar med anknytning till denna föreslagna ändring.

4. Efter en försening och ett första ingripande av ombudsmannen[6] lade kommissionen fram sitt bekräftande beslut den 24 augusti 2024. Kommissionen identifierade tre handlingar som omfattades av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar:

1) Den offentliggjorda versionen av lagstiftningsförslaget som den gav fullständig tillgång till.

2) Ett utkast till den relevanta bestämmelsen (artikel 8) som den gav fullständig tillgång till. och

3) En intern not från kommissionen med information om de föreslagna ändringarna av CSAM-direktivet, som kommissionen gav bred tillgång till och endast redigerade begränsade personuppgifter[7].

5. Kommissionen tillhandahöll också, ”förfullständighetens skull”,hänvisningar till två allmänt tillgängliga dokument, ett annat direktiv och ett lagstiftningsförslag till ett annat direktiv[8], som enligt kommissionen ”direkteller indirekt tar upp aspekter av utmaningarna i samband med sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn”. Kommissionen angav att dessa handlingar ”börbemöta vissa av [klagandens] farhågor när det gäller ändringarna i artikel 8 i den riktade omarbetningen av direktiv 2011/93/EU”.

6. Klaganden var missnöjd med kommissionens bekräftande beslut och lämnade in ett nytt klagomål till ombudsmannen i september 2024 och hävdade att de handlingar som kommissionen tillhandahållit inte kan utgöra alla handlingar som innehas av kommissionen i samband med omarbetningen av artikel 8 i CSAM-direktivet.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av hur kommissionen hanterade klagandens begäran om tillgång, särskilt huruvida den identifierade alla handlingar som omfattades av dess tillämpningsområde.

8. Under undersökningens gång höll ombudsmannens undersökningsgrupp ett möte med företrädare för kommissionen.

9. Därefter delgav ombudsmannen klaganden en rapport om mötet och klaganden lämnade sina synpunkter.

Argument som framförts

10. I sitt klagomål hävdade klaganden i huvudsak att det, med tanke på betydelsen av den fråga som regleras genom CSAM-direktivet och arten av de föreslagna ändringarna, borde finnas fler handlingar än de som identifierats av kommissionen.

11. Under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp gav kommissionens företrädare följande förklaringar:

i. När det gäller utarbetandet av lagstiftningsförslaget i fråga följde kommissionen det sedvanliga förfarandet i linje med sina riktlinjer för bättre lagstiftning[9]. Detta inbegrep samråd med olika avdelningar inom kommissionen. Parallellt med detta utarbetade kommissionen ett lagstiftningsförslag till ett nytt direktiv om bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (direktiv 2024/1385[10]),vars innehåll i viss utsträckning överlappade med omarbetningen av CSAM-direktivet. På grund av denna överlappning föreföll det nödvändigt att anpassa de två förslagen och att anpassa lagstiftningsförslaget till en omarbetning av CSAM-direktivet när det gäller begreppet ”samtycke”. Kommissionens företrädare uppgav att denna anpassning hade skett sent i processen, vilket ledde till den begränsade mängd handlingar som konstaterades omfattas av begäran om tillgång.

ii. När det gäller behandlingen av klagandens begäran om tillgång gjorde kommissionen en sökning i sitt dokumenthanteringssystem och i registren över den programvara som användes för det relevanta interna godkännandeförfarandet. Dessutom sökte kommissionen efter eventuella dokument och utkast som (ännu) inte hade registrerats i de relevanta funktionsbrevlådorna samt i den gemensamma enheten för den enhet som ansvarar för lagstiftningsförslaget. Den samrådde också med personal som hade arbetat med förslaget.

iii. Kommissionen anser inte att den föreslagna ändringen av artikel 8 i CSAM-direktivet är en ändring i sak utan snarare en fråga om förtydligande. Kommissionens företrädare förklarade att de föreslagna ändringarna ligger i linje med medlemsstaternas ståndpunkt på nationell nivå och att de säkerställer att denna ståndpunkt återspeglas i EU:s rättsliga ram, med tillämpning av en barnskyddande strategi.

12. I sina synpunkter på mötesrapporten hävdade klaganden att de föreslagna ändringarna av artikel 8 i CSAM-direktivet skulle få betydande rättsliga konsekvenser när det gäller till exempel spridning av material som involverar barn. Därför, och med tanke på det stora antalet kommissionsavdelningar som deltar i processen, bör det finnas fler dokument som återspeglar den beslutsprocess som ledde till de föreslagna ändringarna.

Ombudsmannens bedömning

13. Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar gäller endast befintliga handlingar som innehas av den berörda EU-institutionen.

14. Enligt EU:s rättspraxis gäller att om en EU-institution som svar på en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar anger att det inte finns någon begärd handling, finns det en rättslig presumtion för att en sådan förklaring är sann och korrekt[11].

15. Denna presumtion kan motbevisas med relevanta och samstämmiga bevis för att den begärda handlingen finns och innehas av den berörda EU-institutionen. Det ankommer emellertid på sökanden att lägga fram sådan bevisning[12] som måste gå utöver en ren övertygelse eller misstanke om att handlingarna borde finnas.

16. I detta fall uppgav klaganden att den föreslagna ändringen av artikel 8 i CSAM-direktivet skulle medföra en viktig ändring av den tillämpliga rättsliga ordningen. Han antog därför att denna förändring måste ha dokumenterats. På samma sätt hävdade klaganden att han, med tanke på de olika kommissionsavdelningarnas deltagande i utarbetandet av lagstiftningsförslaget, inte kunde ”tro”att det inte fanns något dokument som utarbetade den föreslagna ändringen av artikel 8.

17. Mot bakgrund av ovanstående kan argument av detta slag inte i sig betraktas som relevanta och samstämmiga bevis[13] i den mening som avses i rättspraxis om att det finns handlingar i samband med omarbetningen av artikel 8 i CSAM-direktivet. Klaganden hävdade dock att omarbetningen av denna artikel skulle kunna leda till väsentliga ändringar av de rättsliga instrumenten för bekämpning av sexuella övergrepp mot barn. Ombudsmannen ansåg därför att det fanns tillräckliga och rimliga skäl att anse att klaganden i detta fall hade motbevisat den presumtion om laglighet och sanningsenlighet som var knuten till institutionernas uttalanden om att de begärda handlingarna saknades.

18. Om sökanden lyckas motbevisa presumtionen om lagenlighet kan den berörda institutionen fortfarande visa att de begärda handlingarna inte existerar eller inte innehas genom att lämna rimliga förklaringar som gör det möjligt att fastställa skälen till att de inte existerar eller inte innehas[14].

19. Under utredningen uppgav kommissionen att dess avdelning med ansvar för att utarbeta det aktuella lagstiftningsförslaget hade fått kännedom om en överlappning med ett annat lagstiftningsförslag i ett sent skede i processen[15]. De berörda avdelningarna inom kommissionen hade sedan beslutat att anpassa ordalydelsen i de två förslagen för att säkerställa samstämmighet när det gäller begreppet ”samtycke”. Det var i detta sammanhang som artikel 8 i CSAM-direktivet ändrades efter muntliga diskussioner mellan de berörda avdelningarna inom kommissionen. Inga andra dokument än utkastet till förslag hade upprättats i detta avseende, inte heller några protokoll från de muntliga diskussionerna. 

20. Kommissionen lämnade också information om hur den behandlade klagandens begäran om tillgång. Närmare bestämt uppgav kommissionen att den sökte efter handlingar som registrerats i dess system för hantering och godkännande av handlingar. Dessutom sökte den efter eventuella relevanta e-postmeddelanden och utkast till handlingar och konsulterade de anställda som hade deltagit i utarbetandet av lagstiftningsförslaget. Detta hade inte lett till identifiering av några ytterligare handlingar som skulle omfattas av klagandens begäran om tillgång.

21. Ombudsmannen anser att de förklaringar som kommissionen lämnade om utarbetandet av lagstiftningsförslaget är rimliga. Ombudsmannen anser dessutom att kommissionen har gjort en grundlig sökning i syfte att identifiera relevanta handlingar. Denna sökning utvidgades särskilt till möjliga e-postmeddelanden och utkast till dokument. Det finns ingen anledning att betvivla att kommissionen verkligen genomförde denna sökning eller att den ledde till att ytterligare handlingar identifierades.

22. Som nämnts ovan anser ombudsmannen dock att det är rimligt att förvänta sig att en lagändring, särskilt i samband med en omarbetning, vederbörligen skulle dokumenteras. Ombudsmannen beklagar därför att kommissionen i sitt bekräftande beslut inte gav klaganden mer detaljerade förklaringar till varför det i detta särskilda fall inte fanns någon handling. Även om kommissionen tillhandahöll denna information under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp och därefter gick med på att dela den med klaganden (mötesrapport), anser ombudsmannen att tillhandahållandet av sådan information och/eller sådana förklaringar i samband med det bekräftande beslutet skulle ha gjort det möjligt för klaganden att bättre förstå varför det inte fanns några ytterligare handlingar.

Slutsats

På grundval av undersökningen anser ombudsmannen att det är lämpligt att avsluta detta ärende med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Teresa Anjinho

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 15 april 2025

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2024%3A60%3AFIN

[2] Direktiv 2011/93/EU om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2011/93/oj/eng

[3] Till exempel ”framställning,förvärv eller innehav av material som rör barn som har uppnått åldern för sexuellt självbestämmande, om materialet framställs och innehas med dessa barns samtycke och endast för de berörda personernas privata bruk, i den mån handlingarna inte innebär något missbruk”.

[4] Till exempel strykningen av hänvisningen till ”jämnåriga som är nära i ålder och grad av psykologisk utveckling eller mognad”.

[5] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[6] Se ärende 1436/2024/MAG https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/66947.

[7] I enlighet med artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[8] Direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2012/29/oj/eng och förslag till direktiv om bekämpning av våld mot kvinnor

Kvinnor och våld i nära relationer: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0105 (direktiv 2024/1385: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32024L1385).

[9] I riktlinjerna för bättre lagstiftning fastställs de principer som Europeiska kommissionen följer när den utarbetar nya initiativ och förslag och när den hanterar och utvärderar befintlig lagstiftning:

https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation_en

[10] Se fotnot 8 ovan.

[11] Se tribunalens dom av den 23 april 2018 i mål T‐468/16, Verein Deutsche Sprache mot kommissionen, punkterna 34–35: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=201394&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2400999

[12] Domen i det ovannämnda målet Verein Deutsche Sprache mot kommissionen, punkt 35.

[13] Se tribunalens dom av den 25 september 2018, Psara m.fl./kommissionen, mål T‐639/15–T‐666/15 och T‐94/16, punkt 33 https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918688.

[14] Se tribunalens dom av den 20 september 2019 i mål T‐433/17, Dehousse mot Europeiska unionens domstol, punkt 49, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=217989&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1138335

[15] Se hänvisningarna till de aktuella lagstiftningsförslagen i fotnot 8 ovan.