Bäste herr F.,

Den 5 mars 2002 lämnade du och fyra andra in ett klagomål till ombudsmannen mot Europeiska kommissionen om kommissionens tolkning av artikel 7 i direktiv 2001/37 om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror. Ditt klagomål görs på uppdrag av Tobacco Workers Alliance.

Den 20 mars 2002 vidarebefordrade jag klagomålet till Europeiska kommissionens ordförande. Kommissionen avgav sitt yttrande den 27 juni 2002. Jag översände den till Er med en uppmaning att inkomma med synpunkter, som Ni sände den 25 juli 2002.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts.

Klagomålet

De klagande är fackliga företrädare som arbetar för British American Tobacco. De klagar på uppdrag av Tobacco Workers Alliance.

Klagomålet avser direktiv 2001/37 om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (1). Medlemsstaterna skall genomföra direktivet senast den 30 september 2002. I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande: "Från och med den 30 september 2003 får texter, namn, varumärken och figurmärken eller andra tecken som antyder att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra inte användas på tobaksvarors förpackningar." Bestämmelsen förbjuder därför s.k. deskriptorer.

Enligt klagandena tolkar kommissionen artikel 7 i direktivet så, att den är tillämplig på tobaksvaror som är avsedda för export och på tobaksvaror som är avsedda för konsumtion inom Europeiska unionen.

Klagandena hävdar att kommissionen därigenom feltolkar artikel 7 och att denna feltolkning är orättvis och diskriminerar brittiska tillverkare, såsom British American Tobacco i Southampton och Darlington, som exporterar över 90 % av sin produkt.

Klagandena hävdar också att kommissionen vilseledde de utskott i Europaparlamentet som behandlade direktivet, ledamöter av Europaparlamentet och andra organisationer, eftersom den aldrig informerade dem om sin avsikt att tolka artikel 7 så att den är tillämplig på export och på tobaksvaror som säljs inom Europeiska unionen.

De klagande bifogade till sina klagomål skrivelser från Jules MATEEN MEP och Guido SACCONI MEP (respektive föredragande och skuggföredragande för tobaksförsäljningsdirektivet för Europaparlamentet) som bekräftar deras uppfattning att förbudet mot deskriptorer inte gäller export.

Frågeställningen

Kommissionen har för det första förklarat att den anser att anmärkningen inte kan tas upp till sakprövning. Kommissionens argument är sammanfattningsvis följande.

För det första finns det inget möjligt fall av administrativa missförhållanden, eftersom de frågor som tas upp i klagomålet rör tolkningen av lagen. Det som står på spel för klagandena är tillämpningsområdet för direktiv 2001/37. Den slutliga tolkningen av EU-rätten är en exklusiv befogenhet för EU-domstolen. De klagande använder sig av förfarandet med administrativa missförhållanden när det de egentligen efterfrågar är en tolkning av ett direktiv i den mening som de föredrar.

För det andra är tolkningen av artikel 7 i direktivet föremål för ett mål om förhandsavgörande som för närvarande är anhängigt vid domstolen (mål C-491/01). I artikel 2.3 i ombudsmannens stadga hänvisas till föremålet för ett klagomål till ombudsmannen, och i artikel 195.1 andra stycket EG föreskrivs att ett klagomål inte kan tas upp till prövning om de påstådda omständigheterna är föremål för rättsliga förfaranden. Klagandens förklaring när det gäller punkt 7 i ombudsmannens klagomålsformulär (Har föremålet för ditt klagomål redan avgjorts av en domstol eller är det anhängigt vid en domstol?) är felaktig, eftersom föremålet för klagomålet är anhängigt vid domstolen. Det föreligger dessutom ett väsentligt intresse mellan klagandena och British American Tobacco, som är klagande i det mål som är anhängigt vid domstolen. I detta sammanhang hänvisar kommissionen också till ett beslut av förstainstansrätten som bekräftar att ett rättsligt förfarande och ett klagomål till ombudsmannen inte kan följas samtidigt och på samma grunder (2).

Kommissionen lade sammanfattningsvis fram följande argument om ombudsmannen skulle anse att ärendet var tillåtligt.

Kommissionens ursprungliga förslag till artikel 7 var att medlemsstaterna skulle införa ett tillståndssystem. Europaparlamentet och rådet införde formuleringen av artikel 7 som slutligen antogs. Tillämpningsområdet för denna bestämmelse verkar aldrig ha diskuterats av Europaparlamentet eller rådet.

Kommissionens ståndpunkt i fråga om tolkningen av artikel 7 har klargjorts vid flera tillfällen. Denna ståndpunkt krävde inledningsvis en bred tolkning av artikel 7, vilket återspeglas i kommissionens svar på den skriftliga frågan P-0196/01 från parlamentsledamoten J. BOWIS, som bad kommissionen bekräfta att artikel 3 i utkastet till direktiv är den enda artikel som är tillämplig på produkter som exporteras från EU. I kommissionens svar nämndes att andra bestämmelser också kan gälla produkter för export, t.ex. bestämmelser om tillsatser och vilseledande deskriptorer. Detta svar lämnades den 7 mars 2001, innan rådet och parlamentet antog direktivet den 5 juni 2001.

Efter en fördjupad rättslig analys och övervägande ändrade kommissionen emellertid sin ståndpunkt i sitt skriftliga yttrande av den 27 mars 2002 i ovannämnda pågående mål C-149/01. Kommissionen drog slutsatsen att artikel 7 inte kunde tolkas i sig, utan i samband med märkningsbestämmelserna i artikel 5 och att den borde ha samma geografiska tillämpningsområde som artikel 5.

När det gäller frågan om tillåtlighet betonade klagandena påståendet att kommissionen lämnat vilseledande uppgifter.

Enligt klagandena ställde BOWIS sin skriftliga fråga den 29 januari 2001. Kommissionen gav sitt svar den 7 mars 2001, bara några dagar innan rådet och parlamentet kom överens om den preliminära texten till direktivet. Svaret var avsiktligt vagt och därför vilseledande.

Dessutom har kommissionen helt bortsett från medlagstiftarnas synpunkter, särskilt de som föredraganden (ledamoten av Europaparlamentet J. MATEEN) uttryckte i en skrivelse av den 13 maj 2001 till ledamoten av Europaparlamentet C. HUHNE.

De klagande uppgav också att de, efter att ha lämnat in sitt klagomål till ombudsmannen, blev medvetna om att kommissionen i en skrivelse av den 28 juni 2001 underrättade de brittiska myndigheterna om att förbudet mot deskriptorer även skulle gälla export (skrivelse från J RYAN, GD Hälsa och konsumentskydd, till T BAXTER, UK Department of Health). Förenade kungariket har utarbetat utkast till genomförandeförordningar som överensstämmer med denna tolkning. Andra medlemsstater, såsom Tyskland, Luxemburg, Grekland, Sverige, Irland och Nederländerna, tolkar däremot förbudet mot deskriptorer som att det inte är tillämpligt på export. Detta kommer att orsaka betydande skador för de brittiska tobakstillverkarna och därmed för arbetstillfällena inom tobaksindustrin. Kommissionen borde ha förutsett att dess råd till Förenade kungariket skulle åberopas och konsekvenserna av ett sådant åberopande. Kommissionen borde därför i ett tidigare skede ha genomfört den fördjupade rättsliga analys som senare ledde till att den ändrade ståndpunkt i det pågående målet C-491/01. Underlåtenheten att göra detta har undergrävt alla mål för den inre marknaden som kommissionen hävdade för direktivet.

Beslutet

Enligt klagandena har kommissionen tolkat artikel 7 i direktiv 2001/37(3) så, att den är tillämplig på tobaksvaror som är avsedda för export och på tobaksvaror som är avsedda att konsumeras inom unionen. Klagandena hävdar att kommissionen därigenom feltolkar artikel 7 och att denna feltolkning är orättvis och diskriminerar brittiska tillverkare. Klagandena hävdar också att kommissionen vilseledde de utskott i Europaparlamentet som behandlade direktivet, ledamöter av Europaparlamentet och andra organisationer, eftersom den aldrig informerade dem om sin avsikt att tolka artikel 7 som tillämplig på export.

1.1 Kommissionen har gjort gällande att anmärkningen inte kan tas upp till sakprövning. För det första finns det inget möjligt fall av administrativa missförhållanden, eftersom de frågor som tas upp i klagomålet rör tolkningen av lagen. De klagande använder sig av förfarandet med administrativa missförhållanden när det de egentligen efterfrågar är en tolkning av ett direktiv i den mening som de föredrar. För det andra är tolkningen av artikel 7 föremål för en begäran om förhandsavgörande som för närvarande är anhängig vid domstolen. Det finns en väsentlig intresseidentitet mellan klagandena och kärandena i det pågående målet. I artikel 195 EG föreskrivs att ett klagomål till ombudsmannen inte kan tas upp till prövning om de påstådda omständigheterna är föremål för ett rättsligt förfarande.

1.2 När det gäller kommissionens första argument erinrar ombudsmannen om att felaktig rättslig tolkning är en form av administrativt missförhållande, vilket klargjordes i den korrespondens mellan ombudsmannen och kommissionen som rapporterades i ombudsmannens årsrapport för 1999 (4).

1.3 När det gäller kommissionens andra argument anser ombudsmannen inte att orden "påstådda omständigheter" i artikel 195 kan tillämpas på en rättsfråga i ett pågående ärende med olika parter. I ett tidigare ärende där syftet med ett klagomål var att som en allmän fråga ifrågasätta kommissionens tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse och samma rättsfråga höll på att undersökas av förstainstansrätten i ett pågående ärende med olika parter, ansåg ombudsmannen emellertid att inga ytterligare undersökningar var motiverade (5). Ombudsmannen noterar vidare att kommissionen, efter en djupare rättslig analys och övervägande, har dragit slutsatsen att artikel 7 i direktivet bör ha samma geografiska tillämpningsområde som artikel 5. Det förefaller därför inte längre föreligga någon tvist mellan klagandena och kommissionen när det gäller den korrekta tolkningen av artikel 7 och klagandenas synpunkter behandlar inte frågan.

1.4 Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar är motiverade av klagandens påstående om tolkningen av artikel 7 i direktivet. Ombudsmannen kommer dock att behandla klagandens påstående att kommissionen har lämnat vilseledande information.

2.1 Klagandena hävdar att kommissionen vilseledde de utskott i Europaparlamentet som behandlade direktivet, ledamöter av Europaparlamentet och andra organisationer, eftersom den aldrig informerade dem om sin avsikt att tolka artikel 7 som tillämplig på export.

2.2 Enligt kommissionen införde Europaparlamentet och rådet formuleringen av artikel 7 som slutligen antogs. Tillämpningsområdet för denna bestämmelse verkar aldrig ha diskuterats av Europaparlamentet eller rådet. I kommissionens ståndpunkt efterlystes inledningsvis en extensiv tolkning av artikel 7. Detta återspeglades i ett svar på en skriftlig fråga från en ledamot av Europaparlamentet, som gavs innan rådet och parlamentet antog direktivet.

2.3 I sina synpunkter påpekar de klagande att den skriftliga frågan var daterad den 29 januari 2001 och att kommissionen gav sitt svar den 7 mars 2001, bara några dagar innan rådet och parlamentet kom överens om den preliminära texten till direktivet i en förlikning. Klagandena hävdar också att det svar som gavs var avsiktligt vagt och därför vilseledande och att kommissionen helt har bortsett från föredragandens synpunkter.

2.4 Ombudsmannen har tillgång till bevis för att kommissionen inte har utarbetat texten till artikel 7 i direktivet. Ombudsmannen konstaterar därför att kommissionen inte kunde förklara tillämpningsområdet och syftet med utkastet till artikel på samma sätt som för ett eget förslag. Ombudsmannen noterar också att kommissionen uppgav att den ansåg att förbudet mot deskriptorer även kunde tillämpas på export som svar på en skriftlig fråga från en ledamot av Europaparlamentet. Ombudsmannen anser inte att dröjsmålet mellan datumet för den skriftliga frågan och datumet för svaret förefaller orimligt, och inte heller att kommissionens svar var avsiktligt vagt, eftersom endast domstolen kan göra en slutgiltig tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse. Ombudsmannen anser inte heller att klagandena har lagt fram bevis för att kommissionen ignorerade Europaparlamentets föredragandes synpunkter. Ombudsmannen har även påpekat att dessa synpunkter under alla omständigheter inte kan betraktas som en auktoritativ tolkning.

Ombudsmannen finner därför inga administrativa missförhållanden när det gäller denna aspekt av klagomålet.

2.5 Klagandena hävdar också i sina synpunkter att kommissionen borde ha genomfört den djupgående rättsliga analys som senare ledde till att den ändrade ståndpunkt i fråga om tolkningen av artikel 7, innan den gav de brittiska myndigheterna råd om att artikel 7 också är tillämplig på export. Ombudsmannen noterar att klagandens argument beror på antagandet att kommissionens råd var felaktigt. Ombudsmannen påpekar att frågan om huruvida artikel 7 är tillämplig på export är anhängig vid domstolen i det pågående målet C-491/01. Ombudsmannen anser därför att det skulle vara för tidigt att genomföra ytterligare undersökningar av klagandens argument inom ramen för detta klagomål. Klagandena skulle i framtiden kunna överväga om de ska lämna in ett nytt klagomål till ombudsmannen mot bakgrund av resultatet av ovannämnda ärende.

På grundval av ombudsmannens undersökningar av detta klagomål förefaller kommissionen inte ha gjort sig skyldig till några administrativa missförhållanden. Ombudsmannen avslutar därför ärendet.

Kommissionens ordförande kommer också att informeras om detta beslut.

Med vänliga hälsningar,

Jacob SÖDERMAN

(1) EGT L 194, 31.12.2001, s. 26.

(2) Mål T-209/00, Lamberts mot Europeiska ombudsmannen, dom av den 10 april 2002, punkt 66.

(3) Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (EGT L 194, s. 26).

(4) Sidorna 17–19 i den engelska versionen.

(5) Mål 633/97. Målet vid förstainstansrätten var mål T-188/97, Rothmans International mot kommissionen, REG 1999, s. II-2463.