Bakgrunden till klagomålet

1. Artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ger Europeiska ombudsmannen befogenhet att på eget initiativ undersöka den verksamhet som bedrivs av unionens institutioner, organ eller byråer.

2. Genom Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande för Frontex, som är en EU-byrå.

3. Efter omfattande diskussioner och som svar på farhågor och förväntningar från det civila samhället antog Europaparlamentet och rådet den 25 oktober 2011 förordning 1168/2011/EU (nedan kallad förordningen)[1], som ytterligare stärker Frontex roll och uttryckligen föreskriver att byrån ska fullgöra sina uppgifter i full överensstämmelse med stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt förordningen ska Frontex införa vissa administrativa mekanismer och instrument för att främja och övervaka efterlevnaden av sina skyldigheter när det gäller respekten för de grundläggande rättigheterna.

4. Mot bakgrund av den nya rättsliga ram inom vilken Frontex verkar och det civila samhällets stora intresse för EU:s förvaltning av de yttre gränserna, inbegripet dess dimension för grundläggande rättigheter, ansåg ombudsmannen att det var lämpligt att försöka klargöra, genom en undersökning på eget initiativ, hur Frontex genomför ovannämnda bestämmelser.

Föremålet för utredningen

5. I skrivelsen om att inleda denna undersökning hänvisade ombudsmannen till artikel 26a i förordningen [2] och bad Frontex att lämna information om sin ståndpunkt i fråga om följande fem punkter.

1 Strategin för grundläggande rättigheter

i) Hur ser den nuvarande situationen ut när det gäller antagandet av Frontex strategi för grundläggande rättigheter?

ii) Vilka åtgärder har Frontex vidtagit eller planerar att vidta för att införa en effektiv mekanism för övervakning av respekten för de grundläggande rättigheterna i Frontex verksamhet?

iii) Med tanke på att Frontex deltar i samordnings- och stödverksamhet på medlemsstaternas territorium, skulle Frontex kunna förklara sin förståelse, eventuellt även genom exempel, av hänvisningen till ”all verksamhet vid byrån” som avses i artikel 26a.1 i förordningen?

iv) Anser Frontex att utvecklingen av en effektiv mekanism för övervakning av de grundläggande rättigheterna bör inbegripa en klagomålsmekanism för personer som påverkas av Frontex verksamhet? (Se även punkterna 3 ii och 5 ii nedan).

2 Uppförandekoder

I förordningen föreskrivs antagandet av uppförandekoder som är tillämpliga på alla insatser, t.ex. en kod för a) förfaranden som syftar till att garantera rättsstatsprincipen och respekten för de grundläggande rättigheterna och b) återvändande av tredjelandsmedborgare som fysiskt befinner sig i EU:s medlemsstater utan giltiga handlingar.

i) Kan Frontex förklara hur den ser på förhållandet a) mellan sin strategi för grundläggande rättigheter (se punkt 1 ovan) och dessa uppförandekoder, och b) mellan de olika uppförandekoderna i sig?

ii) Hur ser den nuvarande situationen ut när det gäller antagandet av dessa uppförandekoder?

3 Ombudet för grundläggande rättigheter

i) Vad anser Frontex bör vara ombudets exakta ansvarsområden och uppgifter?

ii) Planerar Frontex att ombudet för grundläggande rättigheter skulle kunna vara behörigt att ta emot klagomål från enskilda personer om medlemsstaternas och/eller Frontex respekt för de grundläggande rättigheterna?

iii) Har styrelsen redan utsett ombudet för grundläggande rättigheter och, om så inte är fallet, vilket förfarande och vilken tidsram gäller för detta?

4 europeiska gränsbevakningsenheter/samordnaren

Förordningen hänvisar till europeiska gränsbevakningsenheter och kräver att de, när de utför sina uppgifter och utövar sina befogenheter, fullt ut ska respektera de grundläggande rättigheterna.

i) Med tanke på att dessa grupper verkar bestå av företrädare för både Frontex och medlemsstaterna, som kommer att vara ansvariga för att dessa grupper eventuellt inte respekterar de grundläggande rättigheterna fullt ut, och

ii) Vilken roll har samordnaren i detta avseende?

5 Avslutande av gemensamma insatser och pilotprojekt

Enligt artikel 3.1a i förordningen får Frontex, efter att ha informerat den berörda medlemsstaten, avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt om villkoren för att genomföra dessa gemensamma insatser eller pilotprojekt inte längre är uppfyllda. Den verkställande direktören ska helt eller delvis tillfälligt avbryta eller avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt om han eller hon anser att kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd är allvarliga eller sannolikt kommer att fortsätta.

Mot bakgrund av dessa bestämmelser gäller följande:

i) Kan Frontex förklara vilka förfaranden och kriterier den kommer att använda för att identifiera eventuella kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd som är allvarliga eller sannolikt kommer att kvarstå?

ii) Planerar Frontex att inrätta en mekanism genom vilken a) personer som påstår sig vara berörda och/eller b) andra personer kan lämna in klagomål till Frontex om kränkningar av grundläggande rättigheter eller bestämmelser om internationellt skydd?

iii) Om den verkställande direktören beslutar att tillfälligt avbryta eller avsluta en insats eller ett pilotprojekt, vilka andra åtgärder skulle Frontex, i linje med sitt mandat, kunna överväga för att bidra till att avhjälpa de upptäckta kränkningarna av grundläggande rättigheter och skyldigheter i fråga om internationellt skydd?

Utredningen

6. Den 6 mars 2012 inledde ombudsmannen denna undersökning på eget initiativ och begärde ett yttrande från Frontex senast den 31 maj 2012. I den mån Frontex redan hade antagit de riktlinjer, förfaranden och koder som nämns i punkterna 1 och 2 ovan bad ombudsmannen Frontex att tillhandahålla kopior av dessa. I inledningsskrivelsen informerade ombudsmannen också Frontex om att Frontex yttrande under undersökningen kunde offentliggöras på ombudsmannens webbplats för att ge berörda tredje parter möjlighet att lämna synpunkter. Ombudsmannen påpekade dessutom att de nationella ombudsmän som är medlemmar i Europeiska ombudsmannanätverket skulle informeras om undersökningen.

7. Frontex lämnade sitt yttrande den 17 maj 2012.

8. Mot bakgrund av föremålet för ombudsmannens undersökning och det särskilda mandatet för Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (nedan kallad byrån) översände ombudsmannen den 18 juni 2012 Frontex yttrande till byrån och uppmanade den att inkomma med eventuella synpunkter senast den 30 september 2012.

9. Den 19 juli 2012 offentliggjorde ombudsmannen ett uttalande på institutionens webbplats om att det, med beaktande av det intresse som det civila samhället hade visat i undersökningen, ansågs lämpligt och användbart att göra Frontex yttrande tillgängligt på webbplatsen. Ombudsmannen noterade också att undersökningen ger upphov till ett antal tekniska frågor som behandlas i viss detalj i Frontex yttrande. Med tanke på det särskilda intresse som organisationer som är verksamma på området för skydd av de grundläggande rättigheterna har visat för undersökningen uppmanade ombudsmannen berörda parter, särskilt icke-statliga organisationer och andra organisationer som är specialiserade på det område som omfattas av undersökningen, att inkomma med synpunkter på Frontex yttrande senast den 30 september 2012.

10. Mellan den 20 juli och den 2 oktober 2012 mottog ombudsmannen totalt 18 bidrag från internationella organisationer, icke-statliga organisationer, en nationell ombudsman och privatpersoner [3]. Den 26 september 2012 lämnade FRA synpunkter på Frontex yttrande.

11. Ombudsmannen offentliggjorde på institutionens webbplats den fullständiga texten till ovannämnda bidrag [4] samt FRA:s kommentarer.

11. Den 9 april 2013 lämnade ombudsmannen ett förslag till rekommendation till Frontex. Frontex avgav sitt detaljerade yttrande om förslaget till rekommendation den 25 juni 2013.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkningar

12. Ombudsmannen noterade att det under hela undersökningen ofta hade hänvisats till uppförandekoder för Frontex verksamhet. För tydlighetens skull anser ombudsmannen att det är lämpligt att påpeka att det är nödvändigt att skilja mellan två olika uppförandekoder, nämligen i) en allmän uppförandekod för alla personer som deltar i Frontex verksamhet, som redan har antagits (nedan kallad uppförandekoden), och ii) en uppförandekod som ska antas specifikt för gemensamma återvändandeinsatser (nedan kallad uppförandekoden).

13. Inledningsvis tackade ombudsmannen alla bidragsgivare för deras mycket användbara kommentarer och idéer.

14. Ombudsmannen uppskattade att vissa bidragslämnare lämnade information om påstådda överträdelser av de grundläggande rättigheterna i specifika Frontex-insatser. Vissa bidragslämnare underströk särskilt vikten av att genomföra uppförandekoden i denna verksamhet.

15. Ombudsmannen delar helt och hållet uppfattningen att det är viktigt att genomföra uppförandekoden. När det gäller specifika fall av överträdelser av de grundläggande rättigheterna, inbegripet bestämmelserna i uppförandekoden, erinrade ombudsmannen dock om att fokus för denna undersökning på eget initiativ är Frontex systemiska verksamhetsram. Utredningen omfattar därför inte specifika fall av påstådd bristande efterlevnad. Dessa kan dock bli föremål för klagomål som lämnas in till ombudsmannen för undersökning.

A. Frontex yttrande om åtgärder som rör främjande av och respekt för grundläggande rättigheter i enlighet med förordningen

16. I sitt yttrande lämnade Frontex detaljerade svar på följande frågor: strategin för grundläggande rättigheter, uppförandekoder, ombudet för grundläggande rättigheter, det rådgivande forumet, europeiska gränsbevakningsenheter och avslutande av gemensamma insatser och pilotprojekt.

17. Frontex betonade att en redaktionskommitté [5] utarbetade strategin för grundläggande rättigheter (nedan kallad strategin) som godkändes av dess styrelse den 31 mars 2011. Strategin syftar till att integrera de grundläggande rättigheterna i all Frontex verksamhet och därmed främja de grundläggande rättigheterna i det som Frontex kallade en ”europeisk gränsbevakningskultur”.

18. För att genomföra strategin antog Frontex styrelse den 29 september 2011 en handlingsplan för grundläggande rättigheter (nedan kallad handlingsplanen). Handlingsplanen innehåller en beskrivning av den operativa verksamheten (i vilken strategins mål har integrerats) och en förteckning över särskilda åtgärder inom huvudområdena för Frontex verksamhet. Frontex bifogade en tabell med en förteckning över alla dessa åtgärder. De är uppbyggda kring följande huvudområden för Frontex verksamhet: operativ verksamhet (riskanalys, gemensamma insatser, gemensamma återvändandeinsatser), kapacitetsuppbyggnad (utbildning, forskning och utveckling) och övergripande verksamhet (t.ex. yttre förbindelser, kommunikation och spridning).

19. Byrån uppgav att genomförandet av åtgärderna i handlingsplanen kommer att övervakas genom den årliga lägesrapporten om de grundläggande rättigheterna, som kommer att ligga till grund för framtida översyner av strategin. Ombudet för grundläggande rättigheter och det rådgivande forumet för grundläggande rättigheter kommer att delta i översynen.

20. Som svar på ombudsmannens fråga om en effektiv mekanism för övervakning av respekten för de grundläggande rättigheterna hävdade Frontex att en sådan mekanism kommer att inrättas genom samverkan mellan det rådgivande forumet (bestående av organisationer för grundläggande rättigheter och institutionella partner), ombudet för grundläggande rättigheter, mekanismen för att avbryta och avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt samt den verkställande direktörens befogenheter som tillsättningsmyndighet som fattar det slutliga beslutet.

21. När det gäller ombudsmannens fråga om dess förståelse av ”all verksamhet vid byrån” påpekade Frontex att detta begrepp tidigare hade använts i uppförandekoden. I artikel 2 b i uppförandekoden definieras Frontex verksamhet på följande sätt: ”... all verksamhet som samordnas eller leds av Frontex inom ramen för dess uppgifter enligt beskrivningen i Frontexförordningen, inbegripet gemensamma insatser, pilotprojekt, gemensamma insatser för återvändande och utbildning.”

22. När det gäller möjligheten att inrätta en klagomålsmekanism för personer som påverkas av Frontex verksamhet påpekade Frontex att dess uppgift endast är att samordna samarbetet mellan EU:s medlemsstater och de Schengenassocierade länderna. Följaktligen är det endast medlemsstaternas myndigheter som utför verksamhet som kan påverka enskildas rättigheter. Frontex betonade också att byrån inte har några verkställande befogenheter. Dessa ligger enbart hos medlemsstaternas myndigheter. Personer som hävdar att deras rättigheter har kränkts av dessa myndigheter kan därför använda både nationella mekanismer och EU-mekanismer för att lämna in ett klagomål. Det finns dock interna förfaranden som gör det möjligt för enskilda personer att informera kommissionen om eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Dessa förfaranden omfattar i) rapporteringsskyldigheter för deltagare i Frontex verksamhet, ii) ett system för incidentrapportering och iii) ett nytt standardiserat operativt förfarande som kräver att rapporter, oavsett källa och på vilket sätt de lämnas in, om eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna i Frontex samordnade verksamhet beaktas fullt ut.

23. Frontex uppgav att den antog uppförandekoden den 21 mars 2011, det vill säga innan förordningen trädde i kraft. Den innehåller bestämmelser om respekt för och främjande av grundläggande rättigheter och frågor om internationellt skydd i samband med Frontex verksamhet. Frontex angav att uppförandekoden används under Frontex samordnade gemensamma insatser och pilotprojekt. Det bifogas den operativa planen och är bindande för alla personer som deltar i all Frontex-verksamhet. I uppförandekoden föreskrivs bland annat påföljder om bestämmelserna i uppförandekoden överträds. Sanktionerna sträcker sig från omedelbart avlägsnande från Frontex verksamhet till disciplinära åtgärder. Frontex påpekade att den, i linje med den ändrade förordningen, för närvarande ser över uppförandekoden för att återspegla det rådgivande forumets synpunkter. Den tillade att det, i enlighet med kraven i den ändrade Frontexförordningen, kommer att finnas en separat kod för gemensamma återvändandeinsatser.

24. Frontex hävdade att uppförandekoderna är ett av de många instrumenten i den övergripande strategin för grundläggande rättigheter.

25. I en kommentar till förhållandet mellan uppförandekoderna förklarade Frontex att de två uppförandekoderna kommer att tillämpas på gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex. När det gäller den gemensamma återvändandekoden kommer den att bestå av en allmän uppsättning regler som liknar dem i den (allmänna) uppförandekoden och särskilda regler som är inriktade på särdragen i gemensamma återvändandeinsatser. Frontex tillade att man redan tillämpar ”bästa praxis” på gemensamma återvändandeinsatser.

26. När det gäller läget i fråga om översynen av uppförandekoden hävdade Frontex att denna process var beroende av inrättandet av det rådgivande forumet, men uppgav att arbetet med översynsprocessen befinner sig i ett mycket långt framskridet skede.

27. Frontex hävdade att ombudet för grundläggande rättigheter är en oberoende anställd som rapporterar direkt till styrelsen och utför en övervakningsroll. Ombudet för grundläggande rättigheter rapporterar också regelbundet till det rådgivande forumet och till den verkställande direktör som är tillsättningsmyndighet.

28. Ombudet för grundläggande rättigheter och Sammanhållningsfonden har tillgång till all information om respekten för de grundläggande rättigheterna, och deras verksamhet kompletterar varandra. Medan ombudet för grundläggande rättigheter har en övervakningsfunktion erbjuder Sammanhållningsfonden strategisk vägledning och samlar information. Till ombudets uppgifter hör till exempel att bidra till en effektiv övervakningsmekanism och att upprätta och upprätthålla ett register över eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna.

29. Frontex uppgav att ett svar på frågan om huruvida ombudet för grundläggande rättigheter kan ta emot klagomål från enskilda personer om respekten för de grundläggande rättigheterna förväntas först när övervakningsmekanismen för grundläggande rättigheter har fastställts fullt ut.

30. När det gäller tidsplanen för utnämningen av ombudet för grundläggande rättigheter uppgav Frontex att ett meddelande om ledig tjänst offentliggjordes i slutet av april 2012 och att ombudet för grundläggande rättigheter förväntades väljas senast hösten 2012.

31. När det gäller Sammanhållningsfonden förklarade Frontex att dess roll är att bistå den verkställande direktören i frågor som rör grundläggande rättigheter och att fungera som en kunskaps- och expertisresurs för att utveckla och främja respekten för de grundläggande rättigheterna. Dess exakta sammansättning, uppgifter och arbetsmetoder ska beslutas vid ett konstituerande möte. Enligt Frontex är dess medlemskap begränsat till organisationer i det civila samhället, internationella organisationer och EU-organ som är specialiserade på grundläggande rättigheter. Sammanhållningsfondens konstituerande möte var planerat att äga rum i september 2012.

32. Frontex påpekade att det i den ändrade Frontexförordningen föreskrivs att de europeiska gränsbevakningsenheterna (nedan kallade EBGT) vid utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter fullt ut måste respektera de grundläggande rättigheterna.

33. Frontex hänvisade till följande fyra huvudverktyg som utformats för att förhindra kränkningar av de grundläggande rättigheterna i detta avseende.

(1) I den operativa planen föreskrivs i) rapporteringsskyldigheter när det gäller kränkningar av de grundläggande rättigheterna och ii) utbildning av deltagare, före utplaceringen, i EU-rätt och internationell rätt, inbegripet grundläggande rättigheter. Dessutom (iii) utgör uppförandekoden en integrerad del av den operativa planen och syftar till att främja yrkesmässiga värderingar som bygger på rättsstatsprincipen och respekt för de grundläggande rättigheterna, och fastställer relevanta principer. I den operativa planen iv) föreskrivs dessutom standardiserade operativa förfaranden för rapportering av allvarliga tillbud.

(2) Delat ansvar för medlemmarna i EBGT

Poolen av europeiska gränsbevakningsmyndigheter utgörs av gränsbevakningstjänstemän som ställs till förfogande av medlemsstaterna. Denna personal ställs dock tillfälligt till Frontex förfogande, är inte kvalificerad att utföra gränskontrollfunktioner och utplaceras endast för samordningsuppgifter, i syfte att främja samarbete mellan värden och de deltagande medlemsstaterna. Medlemmar i EBGT får endast utföra uppgifter enligt instruktioner från och, som en allmän regel, i närvaro av värdmedlemsstatens gränsbevakningstjänstemän. Om en medlem inte respekterar de grundläggande rättigheterna kommer frågan att behandlas av värdmedlemsstaten och/eller Frontex samt av medlemmens hemmedlemsstat. Medlemmar i EBGT är således samtidigt föremål för instruktioner från värdmedlemsstaten och disciplinära åtgärder från hemmedlemsstaten.

(3) Profil för medlemmarna i EBGT-poolen

På grundval av en grundlig intern bedömning har Frontex utvecklat särskilda expertprofiler för framtida medlemmar i EBGT-poolen. Profilerna återspeglar de grundläggande rättigheter och skyldigheter i fråga om internationellt skydd som alla deltagare i Frontex insatser är skyldiga att följa. De kräver också tidigare erfarenhet inom det begärda området samt tidigare utbildning, särskilt om hur de grundläggande rättigheterna ska tillämpas i praktiken. Profilerna måste godkännas av styrelsen. Efter nomineringen till reserven kommer Frontex att tillhandahålla utbildning om EU-rätt och internationell rätt, inbegripet grundläggande rättigheter. Även om medlemsstaterna är skyldiga att respektera de kriterier för stödberättigande som fastställs i profilerna ansvarar de själva för att välja ut och utse experter till EBGT-reserven.

(4) Utbildning före utplacering av alla deltagare

Frontex är skyldigt att tillhandahålla utbildning för alla deltagare i Frontex insatser före utplaceringen. Utbildningen är inriktad på relevant EU-rätt och internationell rätt, inbegripet grundläggande rättigheter och tillgång till internationellt skydd (principerna om icke-diskriminering, non-refoulement och rätten till asyl) samt relevanta riktlinjer. Det angavs att olika utbildningsnivåer tillhandahålls.

34. Frontex hävdade också att alla operativa planer innehåller bestämmelser om en Frontex-samordnare, vars uppgift i huvudsak är att främja samarbete och samordning mellan värdmedlemsstater och deltagande medlemsstater. FCO fungerar till exempel som ett gränssnitt mellan Frontex och värdmedlemsstaten, övervakar genomförandet av den operativa planen och uppförandekoden och spelar en nyckelroll i uppföljningen av rapporteringen av allvarliga incidenter.

35. När det gäller avslutandet av gemensamma insatser och pilotprojekt uppgav Frontex att man har inrättat en intern arbetsgrupp som ska utarbeta ett standardiserat operativt förfarande för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna i ovannämnda insatser. Det operationella standardförfarandet kommer att vara offentligt tillgängligt när det har antagits.

36. Trots att det operationella standardförfarandet ännu inte har slutförts lämnade Frontex följande information.

37. Frontex ansåg att ”kränkningar av de grundläggande rättigheterna inte kan förutses innan de faktiskt inträffar och inte kan systematiseras”. Följaktligen tog den inte fram ”stränga kriterier som sådana för att identifiera eventuella kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd. Dessa kan endast bedömas från fall till fall och ombudets sakkunskap kommer att vara avgörande i detta avseende. Det operationella standardförfarandet kommer därför att inriktas på att säkerställa att incidenter som inbegriper eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna rapporteras och utvärderas i alla skeden av den operativa verksamheten. Som det ser ut nu innehåller standardrutinerna fem steg för att reagera på artikel 3a i förordningen: i) interna förberedelser, ii) bestämmelser i den operativa planen, iii) incidentrapportering, iv) hantering av information som erhållits genom intern incidentrapportering och v) insatser och åtgärder. Frontex uppgav att ytterligare förebyggande åtgärder syftar till att göra berörda parter medvetna om riskerna med insatser. Dessa riskbedömningar tar till exempel hänsyn till underrättelser om ursprungsländer, transitvägar och grannländer och involverar olika avdelningar inom Frontex samt ombudet för grundläggande rättigheter.

38. När det gäller frågan om att identifiera påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna hänvisade Frontex till ett detaljerat internt förfarande och betonade vikten av i) rapporteringsskyldigheter för alla deltagare och rapporteringsmöjligheter för tredje parter, ii) det sätt på vilket rapporterad information hanteras internt och iii) bedömningen av den information som mottagits av de berörda intressenterna.

39. Frontex ansåg att dess breda strategi som inbegriper identifiering och förebyggande av eventuella överträdelser skulle göra det möjligt att vidta lämpliga åtgärder mot sådana överträdelser och betonade i detta avseende återigen vikten av specialiserad utbildning.

40. När det gäller frågan om en klagomålsmekanism för personer som påverkas av kränkningar av de grundläggande rättigheterna pekade Frontex på möjligheten för tredje parter att rapportera eventuella kränkningar till byrån. Det betonade också att det skulle behandla alla klagomål om kränkningar av de grundläggande rättigheterna och att det skulle ta vederbörlig hänsyn till sådana klagomål. Samtidigt betonade Frontex att byrån inte har befogenhet att fatta beslut i enskilda fall, eftersom dessa omfattas av de berörda medlemsstaternas behörighet.

41. När det gäller de åtgärder som Frontex skulle kunna vidta vid upptäckta kränkningar av de grundläggande rättigheterna uppgav byrån att den till exempel skulle kunna ”skriva orosbrev eller varningsbrev till berörda medlemsstater, diskutera frågan på styrelsenivå eller rapportera till kommissionen, dra tillbaka eller minska det ekonomiska stödet, vidta disciplinära åtgärder och tillfälligt avbryta eller avsluta insatser, med avslutande som en sista utväg”. Frontex förklarade vidare att det på grund av komplexiteten i insatser som inbegriper ett antal politiska och operativa frågor inte alltid skulle vara lämpligt att tillfälligt avbryta eller avsluta en insats, och den verkställande direktören måste fatta beslut på grundval av rapporter som Frontex personal lägger fram för honom.

B. Synpunkter från deltagarna i det offentliga samrådet

42. Dessa iakttagelser sammanfattades på följande sätt.

43. Caritas anser att det behövs en effektiv klagomålsmekanism för Frontex insatser. Icke-statliga organisationer som är verksamma på fältet skulle kunna bidra till den praktiska övervakningen av Frontex insatser. Frontex personal bör informera alla migranter och flyktingar som grips i insatser som samordnas av Frontex om deras rättigheter. Meijers-kommittén underströk vikten av mekanismer för ansvarsutkrävande genom vilka Frontex efterlevnad av de grundläggande rättigheterna kan granskas. Oberoende övervakningsnämnder påpekade att det inte är klart om Frontex är ansvarigt för klagomål om insatser som står under Frontex kontroll.

44. Paolo Ruwindu ansåg att Frontex efterlevnad av skyldigheterna i fråga om grundläggande rättigheter bör övervakas av ett helt oberoende organ och att det inte räcker med att utse ett ombud för grundläggande rättigheter. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM förklarade att Frontex på grund av sin rättsliga grund inte kan bära ansvaret för kränkningar av de grundläggande rättigheterna på medlemsstaternas vägnar. När det gäller den rättsliga möjligheten att avsluta eller avbryta de gemensamma insatserna om de villkor som garanterar respekten för de grundläggande rättigheterna inte längre är uppfyllda, påpekade han att det inte är klart hur sådana villkor skulle fastställas. Det är inte heller klart vilka medel som står till ombudets förfogande för att effektivt övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna. Apostolis FOTIADIS påpekade att Frontex legitimerar medlemsstaternas åtgärder genom att till exempel utplacera Frontextjänstemän tillsammans med en medlem av värdlandets gränsbevakningstjänsteman och genom att delta i screeningen av avlyssnade personer. Frontex förslag under screeningarna avseende ursprungsland följs formellt av nationella gränsbevakningstjänstemän. Luisa MARIN, biträdande professor i europeisk rätt vid universitetet i Twente, lämnade som ett bidrag in sin akademiska uppsats som i detalj analyserar Frontex efterlevnad av EU-rätten och de grundläggande rättigheterna. George HABIB hänvisade till Frontex-projektet Attika som inleddes vid den grekisk-turkiska gränsen för att hjälpa de grekiska myndigheterna att gripa och återsända olagliga migranter till ursprungstredjelandet.

45. Röda korset är oroat över att det i strategin och handlingsplanen inte sägs något om disciplinära åtgärder som ska tillämpas på andra deltagare i Frontex-insatser än den egna personalen. Röda korset påpekade vidare att det i strategin saknas en tydlig indikation på vem, dvs. Frontex eller den berörda medlemsstaten, som kan hållas ansvarig för kränkningar av de grundläggande rättigheterna i gemensamma insatser. Strategin innehåller inga instruktioner om användningen av personuppgifter som samlats in av Frontex, särskilt när det gäller eventuell överföring av dem till tredje parter som Europol eller till tredjeländer. Strategin eller handlingsplanen bör innehålla särskilda riktlinjer för hur deltagarna i de berörda insatserna bör hantera nödsituationer. Detta skulle kunna bidra till att säkerställa att alla nödvändiga åtgärder vidtas för att förhindra att utsatta personer mister livet och för att på lämpligt sätt informera myndigheterna och i sista hand familjerna till dem som miste livet när de passerade EU:s gränser. Slutligen rekommenderade Röda korset att en klagomålsmekanism skulle införas.

46. TransEuropeExperts (TEE) ansåg att den formulering som används i artiklarna 19 och 20 i uppförandekoden, enligt vilken användningen av tvång och vapen inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till omständigheterna, lämnar stort utrymme för subjektiv bedömning. Enligt TEE klargjordes inte den verkställande direktörens beslut att avbryta eller avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt vid allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna i Frontex svar till ombudsmannen. Av detta svar framgår att sådana beslut inte är tillämpliga på gemensamma insatser för återsändande, när det är just dessa insatser som i första hand kan beröras av kränkningar av de grundläggande rättigheterna. TEE uttryckte också sitt missnöje med den del av Frontex svar som besvarar frågorna om klagomålsmekanismen för offer för kränkningar av de grundläggande rättigheterna. I sitt svar kommenterade Frontex inte heller sin hantering av personuppgifter.

47. Amnesty International (AI) var särskilt oroad över i) avsaknaden av ett förfarande för att lämna in klagomål, ii) bristen på uppföljning av incidentrapportering och iii) ombudets otillräckliga kapacitet och oberoende. Det angavs att en mekanism genom vilken klagomål om Frontex verksamhet och personalens och de gästande tjänstemännens uppförande, både i medlemsstaterna och utanför de yttre gränserna, kan framföras direkt till Frontex är av avgörande betydelse av två skäl. För det första eftersom Frontex måste vidta lämpliga åtgärder för att upptäcka eventuella överträdelser av sina egna rättsliga skyldigheter. För det andra måste Frontex, när den samordnar insatser, övervaka att dess egen personal, gästande tjänstemän och värdmedlemsstaternas personal respekterar de grundläggande rättigheterna. AI välkomnade Frontex utveckling av interna mekanismer för att personal och gästande tjänstemän ska kunna rapportera eventuella överträdelser. AI noterade dock att det inte är klart hur rapporterade incidenter skulle följas upp. AI uttryckte tvivel om huruvida enbart disciplinära åtgärder, som föreskrivs i artiklarna 4 och 5 i uppförandekoden, möjliggör lämplig uppföljning av kränkningar av de grundläggande rättigheterna. AI ifrågasatte ombudets oberoende, med tanke på att befattningshavaren ingår i Frontex personal och har rapporteringsskyldigheter gentemot den verkställande direktören, som i egenskap av tillsättningsmyndighet kommer att bedöma ombudets arbete. Det är också oklart hur den person som innehar denna tjänst kommer att ha kapacitet att ensam fullgöra denna roll. AI föreslog att det rådgivande forumet åtminstone bör vara nära knutet till ombudets arbete för att kunna stödja och hjälpa ombudet att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt.

48. Statewatch och Migreurop gjorde ett gemensamt bidrag. När det gäller uppförandekoden ansåg de att eftersom det i artiklarna 19 och 20 i uppförandekoden, som rör användning av tvång och vapen, föreskrivs att tvång och vapen får användas inte bara i tjänsteutövningen utan även i andra situationer, bör dessa situationer specificeras. Uppförandekoden definieras i strategin som icke-bindande lagstiftning (”allmänt accepterade standarder”). Det är oklart vilken rättslig karaktär uppförandekoden har och om rättsliga förfaranden för kränkningar av de grundläggande rättigheterna som grundar sig på en överträdelse av uppförandekoden någonsin kan inledas. Utarbetandet av den gemensamma lagen om återvändande är välkommet, även om den rättsliga verkan av detta dokument inte är säkerställd. När det gäller ombudet för grundläggande rättigheter anges det i ett uttalande i den arbetsbeskrivning som bifogas Frontex svar att ombudet för grundläggande rättigheter kommer att vara skyldigt att avge en förklaring om att agera oberoende i Frontex intresse. Det återstår att se om det är förenligt med principen om oberoende att arbeta i en viss enhets intresse. När det gäller den verkställande direktörens beslut om tillfälligt avbrytande eller avslutande av gemensamma insatser där ”villkoren för att genomföra sådana insatser inte längre är uppfyllda” lämnade Frontex ingen information om arten av dessa ”villkor” eller om de omständigheter som kan leda till att den verkställande direktören helt eller delvis tillfälligt avbryter eller avslutar en insats. I själva verket kommer kriterierna att definieras och inkluderas i standardrutinen. Det är dock inte känt om dessa kriterier någonsin kommer att offentliggöras, med förbehåll för det rådgivande forumets översyn, om Europaparlamentet kommer att informeras om dem eller om de regelbundet kommer att omprövas mot bakgrund av relevant rättspraxis. Det är viktigt att strategin innehåller tydliga och heltäckande dataskyddsgarantier samt prövningsmekanismer om de registrerades rättigheter kränks. Frontex hävdade i yttrandet att ”kränkningar av de grundläggande rättigheterna inte kan förutses innan de faktiskt inträffar”. Men för det första kan vissa situationer där migranter sannolikt kommer att befinna sig i en utsatt situation förutses. För det andra finns det många internationella och regionala konventioner och rekommendationer som kan vara användbara för att fastställa rättssäkerhetsgarantier. Det behövs mekanismer för klagomål och rättsmedel i fall av kränkningar av de grundläggande rättigheterna under Frontex insatser. Frontex borde inte ha förnekat något direkt ansvar för de potentiella kränkningar av de grundläggande rättigheterna som kan uppstå under Frontex verksamhet. Det verkar inte korrekt att säga, särskilt efter översynen av byråns mandat, att byrån endast är en samordnare och inte har direkt ansvar för hur verksamheten bedrivs.

49. Immigration Law Practitioners'Association (ILPA) ansåg att det konkreta genomförandet av grundläggande rättigheter och skyldigheter i fråga om internationellt skydd i enskilda fall har skjutits upp till icke-bindande instrument (t.ex. uppförandekoden eller strategin) och de operativa planerna för varje uppdrag, utan bestämmelser om inrättande av särskilda förfaranden, rättsmedel eller andra rättsligt bindande garantier i huvudförordningarna. I uppförandekoden klargörs inte att skyldigheterna i fråga om grundläggande rättigheter måste uppfyllas, utan det krävs endast att vissa beteenden främjas i punkt 5 a. ILPA ansåg att Frontex bör uppmanas att se över sin strategi och uppförandekoden för att införa de förfaranden och rättsliga garantier som krävs för att respektera individuella garantier i enlighet med EU-rätten och internationell rätt, i enlighet med kraven i dess inrättandeförordning – särskilt artiklarna 2a och 26a.

50. Utskottet för migration, flyktingar och fördrivna personer i Europarådets parlamentariska församling uppmärksammade bristen på oberoende och resurser hos ombudet för grundläggande rättigheter, det rådgivande forumets rent rådgivande kapacitet och bristen på insyn i kriterierna för att avbryta eller avsluta en insats. PACE gjorde åtskillnad mellan insatser till havs (Frontex måste se till att de som stoppas till havs landsätts på en plats där de inte bara är fysiskt säkra utan där deras rättigheter, inbegripet deras rätt att söka asyl, respekteras), insatser vid landgränserna (Frontex har inget övervakningssystem för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna på plats) och insatser i luften (dessa insatser kan inriktas på specifika nationella grupper och denna typ av riktade insatser väcker potentiella frågor om rasdiskriminering i byråns insatser). Frontex rättsliga ram är oklar när det gäller dess ansvar för respekten för de grundläggande rättigheterna. Enligt Frontex inrättandeförordning är medlemsstaterna juridiskt ansvariga för kontrollen av de yttre gränserna. Samma text ger dock Frontex status som juridisk person och gör det möjligt för byrån att ingå överenskommelser med tredjeländer eller internationella organisationer. Byrån hävdar dock regelbundet att den ”endast” samordnar verksamheten och att den därför inte är ansvarig. Men eftersom samordning innebär att ge instruktioner samtidigt som man samordnar, är det som ett resultat också ansvarigt för många aspekter. Frontex bör införa ett effektivt rapporteringssystem för att säkerställa att eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna rapporteras av deltagande tjänstemän eller Frontex personal. Det är oklart om ombudet för grundläggande rättigheter kommer att kunna ta emot klagomål från enskilda personer. I Frontexförordningen från 2011 föreskrivs en mekanism för att avbryta eller avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt vid allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Inga kriterier har dock tagits fram.

51. Jesuit Refugee Service (JRS) betonade att Frontex inte är medlemsstaternas ställföreträdande ombud utan åtnjuter autonomi som EU-byrå. För att undvika kränkningar av de grundläggande rättigheterna är Frontex särskilt skyldigt att se till att personer som påstår sig vara i behov av skydd, eller som uppenbarligen är i behov av skydd, identifieras och ges tillgång till fastställda förfaranden vid avlyssning. Det finns ingen tydlig uppdelning av befogenheter mellan ombudet för grundläggande rättigheter och samordnaren för en europeisk gränsbevakningsenhet. De uppgifter för ombudet för grundläggande rättigheter som anges i Frontex svar till ombudsmannen är ganska vaga och ospecifika. Strategin innehåller inga effektiva mekanismer för övervakning/klagomål. Det bör finnas en mekanism som gör det möjligt för en avlyssnad eller återsänd person att klaga till ombudet för grundläggande rättigheter eller annan Frontex-tjänsteman, som bör ha befogenhet att stoppa genomförandet av en insats eller åtminstone stoppa den tills den verkställande direktören har fattat ett slutligt beslut. Dessutom bör det finnas en tydlig skyldighet för varje person som deltar i en Frontex-insats att rapportera till ombudet för grundläggande rättigheter om alla frågor som rör grundläggande rättigheter och att besvara alla frågor som ombudet för grundläggande rättigheter ställer. Frontex måste fortfarande ändra sina uppförandekoder för att uppfylla kraven i artikel 2a andra meningen i Frontexförordningen. Det är förvånande att Frontex vid tidpunkten för sitt svar och efter många års samordning av gemensamma insatser för återsändande ännu inte hade antagit någon särskild gemensam kodex för återsändande.

52. Human Rights Watch (nedan kallad HRW) ifrågasatte Frontex uttalande i yttrandet om att ”eftersom kränkningar av de grundläggande rättigheterna inte kan förutses innan de faktiskt inträffar och inte kan systematiseras, har Frontex inte utvecklat några strikta kriterier som sådana för att identifiera dessa eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna eller av skyldigheterna i fråga om internationellt skydd”. HRW ansåg att det på grundval av forskning och rapporter är uppenbart att sådana övergrepp och kränkningar av de grundläggande rättigheterna kan förutses. HRW kritiserade också Frontex uttalande i dess svar till ombudsmannen om att dess uppgift endast är att samordna samarbetet mellan EU:s medlemsstater och att Frontex arbete därför inte omfattar verksamhet som kan påverka enskildas rättigheter. Enligt Frontex kan denna verksamhet endast utföras av de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som tar emot eller deltar i insatsen. HRW påpekade att denna tolkning innebär att Frontex aldrig får ställas till svars för någon inblandning i kränkningar av de grundläggande rättigheterna.

53. FRA hävdade att byrån sedan 2010 har varit involverad i ett antal Frontex-ledda initiativ (forskning, utbildning och kapacitetsuppbyggnad, riskanalys, insatser) på grundval av sitt särskilda avtal med Frontex av den 26 maj 2010. Dessutom samlar FRA in information och uppgifter om frågor som rör grundläggande rättigheter i Frontex verksamhet, såsom gränsförvaltning och återvändandeinsatser.

54. Den franska rådgivande kommissionen för grundläggande rättigheter (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme)(nedan kallad CNCDH) rekommenderade Frontex att påminna besättningar på fartyg som för en EU-medlemsstats flagg om att rätten till liv måste ha företräde framför hanteringen av migrationsströmmar. Den påpekade att varje asylansökan som lämnas in av varje migrant bör prövas och att de sökande bör garanteras ”materiella villkor i värdlandet som respekterar deras värdighet”.

55. Till sitt bidrag bifogade den grekiska ombudsmannen sin särskilda rapport från mars 2011 om behandlingen av irreguljära migranter och asylsökande i gränsregionen Evros. Den grekiska ombudsmannen uppgav att hon hade mottagit klagomål från enskilda och icke-statliga organisationer om Frontex insatser i Grekland, nämligen klagomål om tillgång till asylförfarandet, identifierings- och screeningförfarandet och till och med felaktig registrering av personuppgifter. Den grekiska ombudsmannen anser att Frontex svar till Europeiska ombudsmannen visar att det finns ett akut behov av att byrån tar initiativ. Ett fullständigt genomförande av strategin och uppförandekoderna skulle vara en tillgång när det gäller skyddet av de grundläggande rättigheterna, särskilt i Greklands gränsområden. När det gäller de gemensamma insatser och pilotprojekt som genomförs av Frontex tillsammans med de grekiska myndigheterna bör övervakningsmekanismen för kränkningar av de grundläggande rättigheterna inrättas på EU-nivå för att utreda och förhindra sådana kränkningar.

C. Ombudsmannens bedömning som ledde fram till ett förslag till rekommendation

56. Enligt artikel 26a.1 i förordningen ska Frontex vidta två viktiga åtgärder för att uppfylla sin skyldighet att främja och respektera de grundläggande rättigheterna: För det första ska Frontex a) utarbeta, b) utveckla och c) genomföra strategin för grundläggande rättigheter. För det andra bör den inrätta en effektiv mekanism för att övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna i all sin verksamhet. I den bedömning som följer undersökte ombudsmannen Frontex ståndpunkt mot bakgrund av denna skyldighet. I samband med detta tog ombudsmannen först upp strategin, tillsammans med handlingsplanen och uppförandekoderna. Ombudsmannen bedömde sedan effektiviteten i de befintliga mekanismerna för övervakning av efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna, såsom dessa framgår av Frontex yttrande.

Strategi för grundläggande rättigheter, handlingsplan och uppförandekoder

57. I sitt yttrande informerade Frontex ombudsmannen om att dess styrelse den 31 mars 2011 godkände strategin. Frontex tillhandahöll en kopia av detta dokument. För att visa hur Frontex genomför strategin lade byrån också fram ett dokument med titeln ”Handlingsplan för grundläggande rättigheter”, som antogs den 29 september 2011 och som avser 21 åtgärder genom vilka Frontex strävar efter att genomföra strategin. Byrån uppgav också att uppförandekoden utgör ”ett annat instrument” i strategin och förklarade varför.

58. Ombudsmannen ansåg att strategin och handlingsplanen nödvändigtvis måste läsas tillsammans. Enligt ombudsmannen är det tillrådligt att alla mål som läggs fram i strategin har en konkret motsvarande åtgärd i handlingsplanen. Handlingsplanen är dock, i motsats till vad som rimligen kan förväntas av ett dokument av detta slag, inte tillräckligt detaljerad och beskriver snarare de mål som anges i strategin i stället för att förklara hur de kan uppnås i praktiken. Dessutom finns det uttalanden i strategin som fortfarande behöver förtydligas. Ombudsmannen litade på att Frontex kommer att hålla med om att ett dokument av sådan betydelse som strategin bör bidra till att klargöra de rimliga tvivel och farhågor som tagits upp med tanke på den komplicerade hybridstrukturen i Frontex verksamhet, som omfattar både denna EU-byrå och medlemsstaterna. Som svaren på ombudsmannens offentliga samråd visar kvarstår tvivel och farhågor på detta område.

59. Ombudsmannens främsta oro är att strategin inte klargör Frontex ansvar för eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna som sker i samband med dess verksamhet. I punkterna 5 och 7 i strategin betonas att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är tillämplig på Frontex som EU-byrå och att Frontex i sin verksamhet bör i) respektera de rättigheter som står på spel (t.ex. rätten till fysisk integritet och värdighet, asyl och internationellt skydd, non-refoulement, effektivt rättsmedel och skydd av personuppgifter) och ii) tillämpa relevant rättspraxis från EU-domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. I punkt 13 i strategin anges att ”medlemsstaterna förblir i första hand ansvariga för genomförandet av relevant internationell lagstiftning, EU-lagstiftning eller nationell lagstiftning och brottsbekämpande åtgärder som vidtas inom ramen för Frontex samordnade insatser (inbegripet grupper för snabba ingripanden vid gränserna, gemensamma insatser för återvändande och pilotprojekt)” och att ”detta inte befriar Frontex från dess ansvar som samordnare och det förblir fullt ansvarigt för alla åtgärder och beslut inom ramen för dess mandat”(understrykning tillagd). I strategin klargörs dock inte exakt vilket ansvar Frontex som samordnare har när det gäller efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna.

60. Dessutom är den rättsliga ram som är tillämplig på Frontex insatser, såsom den beskrivs i uppförandekoden, inte tydlig [6]. Enligt artikel 3.1 i uppförandekoden ska deltagarna följa internationell rätt, EU-rätt, nationell rätt i både hem- och värdmedlemsstaten och den nuvarande uppförandekoden. Denna bestämmelse återspeglar tydligt komplexiteten i den rättsliga bakgrund mot vilken Frontex insatser äger rum. En sådan komplexitet innebär i sin tur att olika jurisdiktioner avgör lagenligheten av deltagarnas åtgärder. Samtidigt bör det dock erinras om att uppförandekoden enligt artikel 1.2 syftar till att vägleda beteendet hos alla deltagare i Frontex insatser. Detta återspeglas också i den verkställande direktörens förord till uppförandekoden.

61. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslog ombudsmannen att Frontex i ett dokument som kompletterar strategin klargör i) frågan om dess ansvar för kränkningar av de grundläggande rättigheterna som kan förekomma i dess gemensamma insatser, och ii) i uppförandekoden, den rättsliga ram som är tillämplig på alla deltagare i Frontex insatser. När det gäller i) noterade ombudsmannen Frontex argument att byrån inte kan hållas ansvarig för enskilda överträdelser av de grundläggande rättigheterna, eftersom den endast samordnar verksamheten i de medlemsstater som tar emot och deltar i insatserna, och att dess personal inte heller kan anses vara ansvarig, eftersom de inte har några verkställande befogenheter på området gränskontroll. I detta avseende erinrade ombudsmannen om kommissionens uttalande vid Sammanhållningsfondens konstituerande möte den 12 oktober 2012 om att Sammanhållningsfonden, ombudet för grundläggande rättigheter och det pågående genomförandet av andra garantier i den reviderade Frontexförordningen är ett välkommet och konkret tecken på att byrån är fast besluten att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna, både i sitt eget arbete, inbegripet de gemensamma insatser som den samordnar, och av medlemsstaterna när de deltar i dessa insatser (vår understrykning)[7].

62. Ombudsmannen påpekade vidare att handlingsplanen inte identifierar någon åtgärd som ger en konkret dimension åt det mål som anges i punkt 17 i strategin, dvs. att alla incidenter eller allvarliga risker som rör grundläggande rättigheter, efter att ha rapporterats av Frontex personal eller deltagande tjänstemän, kan åtgärdas från fall till fall. I sitt yttrande betonade Frontex vikten av både incidentrapportering, i kombination med samtidiga rapporteringsskyldigheter för deltagare i Frontex insatser, och det sätt på vilket rapporterad information hanteras internt. Ombudsmannen anser dock att särskilt den senare aspekten skulle kunna utvecklas på ett sådant sätt att det, i stället för att ange att åtgärder kommer att vidtas från fall till fall, fastställs tydliga principer för en eventuell uppföljning av den rapporterade informationen. De relevanta uttalandena i strategin skulle kunna stärka inte bara insynen i Frontex åtgärder utan också, i praktiken, effektiviteten i mekanismen för övervakning av efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna, som med nödvändighet bygger på strategin.

63. Ombudsmannen välkomnade dessutom punkterna 37–40 i strategin, där det hänvisas till insynen i Frontex verksamhet, och särskilt punkt 37, där det föreskrivs att den årliga lägesrapporten om genomförandet av strategin ska offentliggöras. Ombudsmannen föreslog i detta avseende att det i handlingsplanen skulle kunna anges när (t.ex. första trimestern av året efter det år som omfattas av rapporten) och på vilket sätt denna publikation kommer att göras tillgänglig. Det skulle till exempel kunna anges att länken till rapporten kommer att läggas ut på Frontex webbplats.

64. Ombudsmannen noterade vidare att det i strategin och handlingsplanen inte sägs något om disciplinära åtgärder som ska tillämpas på deltagare i Frontex insatser som inte tillhör den egna personalen (i punkt 32 i strategin föreskrivs endast sanktioner mot Frontex personal för överträdelser av uppförandekoden). Å andra sidan anges i artikel 23.2 i uppförandekoden att Frontex verkställande direktör, vid överträdelser som begåtts av en person som utplacerats av medlemsstaterna, får begära att medlemsstaterna i) omedelbart avlägsnar den berörda personen från Frontex verksamhet och kan förvänta sig att den berörda myndigheten i medlemsstaten kommer att använda sina befogenheter när det gäller nödvändiga disciplinära åtgärder och ii) i tillämpliga fall avlägsnar den berörda personen från respektive reserv under en fastställd period. För att öka öppenheten och med tanke på att strategin är det viktigaste offentliga dokument som utfärdas av Frontex med en människorättsdimension, medan uppförandekoden snarare är ett operativt dokument riktat till de berörda personerna, ansåg ombudsmannen dock att det vore idealiskt om strategin kunde innehålla samma bestämmelse eller åtminstone hänvisa till den.

65. Ombudsmannen delade vidare Röda korsets åsikt att det skulle ha varit användbart för strategin och/eller handlingsplanen att fastställa särskilda riktlinjer för deltagare i gemensamma insatser för återsändande om hur man ska hantera nödsituationer där avlyssnade migranter kan befinna sig.

66. Slutligen hänvisar strategin inte alls till skyddet av personuppgifter för avlyssnade migranter, vilket många bidragslämnare med rätta har påpekat. Ombudsmannen ansåg att det var tillrådligt att i strategin fastställa uppgiftsskyddsgarantier samt prövningsmekanismer om de registrerades rättigheter kränks. Även om handlingsplanen innehåller titeln ”Säkerställa ett adekvat skydd av personuppgifter” förefaller beskrivningen av denna åtgärd dessutom ganska gåtfull och pleonastisk (”Införande av lämpliga åtgärder och förfaranden för behandling av personuppgifter som säkerställer skyddet av personuppgifter”). Det hade varit bättre om handlingsplanen i stället hade innehållit särskilda genomförandeåtgärder.

67. När det gäller uppförandekoderna uttryckte ett antal bidragslämnare tvivel om den bindande karaktären hos den uppförandekod som är tillämplig på alla Frontex-insatser (antagen i mars 2011), ifrågasatte nyttan av att försöka säkerställa efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna genom disciplinära åtgärder, i enlighet med uppförandekoden, och kritiserade innehållet i vissa andra bestämmelser. Ombudsmannen tog upp dessa frågor i förslaget till rekommendation. I detta avseende noterade ombudsmannen att Frontex under tiden har sett över sin uppförandekod från mars 2011 som är tillämplig på alla Frontex-insatser, och 2012 antog byrån en ny uppförandekod för alla personer som deltar i Frontex verksamhet. I artikel 2 i den nya uppförandekoden definieras Frontex verksamhet som ”varje verksamhet som samordnas eller leds av Frontex inom ramen för dess uppgifter enligt beskrivningen i Frontexförordningen, inbegripet gemensamma insatser, pilotprojekt, gemensamma insatser för återvändande och utbildning”.

68. När det gäller uppförandekodens rättsliga karaktär noterade ombudsmannen Frontex uttalande i sitt yttrande om att uppförandekoden är bindande för alla deltagare i Frontex verksamhet [8]. Ombudsmannen ansåg att detta uttalande stöds av det språk som används i uppförandekoden (se till exempel artikel 4, där det anges att deltagarna ”ska a) främja och respektera den mänskliga värdigheten och varje individs grundläggande rättigheter”) och bekräftas av det faktum att uppförandekoden bifogas de operativa planerna. Den får dessutom stöd från artikel 23 i uppförandekoden, som föreskriver särskilda sanktioner vid överträdelser av uppförandekoden. Dessa kan omfatta omedelbart avsättande av en Frontex-anställd från en insats. Trots titeln ”uppförandekod”, som används i Frontexförordningen och som skulle kunna tyda på att uppförandekoden inte är rättsligt bindande, drog ombudsmannen därför slutsatsen att uppförandekoden måste anses vara bindande för deltagare i Frontex insatser. Med tanke på att Frontex relevanta uttalande verkar motsägas av informationen i strategin ansåg ombudsmannen dock att Frontex kunde överväga att göra nödvändiga ändringar av strategin för att återspegla uppförandekodens verkliga rättsliga karaktär.

69. I detta sammanhang ska det även påpekas att deltagarna enligt artikel 3.1 i uppförandekoden är skyldiga att följa lagen. Enligt artikel 4 ska deltagarna dessutom ”främja och respektera” den mänskliga värdigheten och de grundläggande rättigheterna. Även om det är riktigt att artikel 5a endast kräver att deltagarna bland annat ska främja erkännandet av personer som söker internationellt skydd och tillhandahållandet av lämpligt bistånd till sådana personer, förefaller det som om ordalydelsen tar hänsyn till att dessa uppgifter omfattas av de nationella myndigheternas behörighet. Ombudsmannen ansåg därför att uppförandekoden är tillräckligt tydlig när det gäller att kräva att deltagarna respekterar och inte bara främjar de grundläggande rättigheterna i sitt beteende.

70. När deltagarna i det offentliga samrådet uppmärksammade osäkerheten kring tillämplig lag (se punkt 60 ovan) lade de särskild vikt vid bestämmelserna i uppförandekoden (2011 års version) om användning av våld, som behandlar särskilt känsliga områden med avseende på grundläggande rättigheter. Ombudsmannen erinrade om att det i artikel 19 i uppförandekoden föreskrivs att användningen av våld inte får överskrida den miniminivå som omständigheterna kräver för att utföra sina uppgifter eller som är nödvändig i nödvärn eller för att försvara andra personer. Med tanke på att ”berättigat självförsvar” eller ”berättigat försvar av andra personer” i de flesta rättsordningar verkar erkännas som skäl för användning av vapen även utanför tjänsteutövningen, ansåg ombudsmannen inte att de gav upphov till allvarlig oro. Det faktum kvarstår dock att det faktiska innehållet i dessa befogenheter kan variera mellan olika medlemsstater på grund av osäkerheten kring tillämplig lagstiftning. När det gäller farhågorna om nödvändigheten och proportionaliteten av sådana bestämmelser noterade ombudsmannen att användningen av våld och vapen ”inte får överskrida den miniminivå som omständigheterna kräver”(se artiklarna 19.2 och 20.2 i uppförandekoden). Det kan därför inte sägas att användningen av dessa medel är obegränsad. Samtidigt ansåg ombudsmannen att det var lämpligt att förtydliga och specificera dessa bestämmelser, eftersom de verkar vara formulerade i relativt breda ordalag.

71. När det gäller den (specifika) gemensamma återvändandekodex som krävs enligt förordningen välkomnade vissa bidragslämnare särskilt det faktum att den håller på att utarbetas, men upprepade farhågor om dess bindande karaktär. När det gäller denna fråga hänvisade ombudsmannen till sina ovannämnda överväganden om uppförandekoden. Vissa bidragslämnare uppgav också att det är förvånande att den gemensamma återvändandekoden ännu inte har införts, trots att Frontex har samordnat gemensamma återvändandeinsatser i flera år. I detta avseende erinrade ombudsmannen om att skyldigheten att utarbeta den gemensamma kodexen om återvändande endast följer av Frontexförordningen, i dess ändrade lydelse från 2011. Ombudsmannen noterade att dess utarbetande pågår och befinner sig i ett långt framskridet skede och litar på att Frontex kommer att anta den gemensamma återvändandekoden inom rimlig tid. När det gäller innehållet i denna kodex ansåg ombudsmannen att det skulle vara lämpligt om den gemensamma återvändandekoden innehöll en bestämmelse som beskriver dess förhållande till uppförandekoden.

Effektiv mekanism för att övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna i all sin verksamhet

72. Frontex hävdade att en effektiv mekanism för att övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna i all dess verksamhet kommer att inrättas genom samverkan mellan i) det rådgivande forumet, ii) ombudet för grundläggande rättigheter, iii) mekanismen för att avbryta och avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt, och iv) den verkställande direktörens befogenheter som tillsättningsmyndighet som fattar det slutliga beslutet. I den bedömning som följer fokuserade ombudsmannen på eventuella klagomålsmekanismer efter att ha granskat de materiella villkoren för att avsluta och/eller avbryta gemensamma insatser och pilotprojekt.

73. När det gäller avslutandet av gemensamma insatser och pilotprojekt erinrade ombudsmannen om att byrån enligt artikel 3.1a i förordningen, efter att ha informerat den berörda medlemsstaten, får avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt ”om villkoren för att genomföra dessa gemensamma insatser eller pilotprojekt inte längre är uppfyllda”. Den verkställande direktören ska helt eller delvis tillfälligt avbryta eller avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt om han eller hon anser att sådana kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd är allvarliga eller sannolikt kommer att fortsätta.

74. Ombudsmannen noterade att de ovannämnda möjligheterna att avbryta eller avsluta verksamheten innebär ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning och vilar på en rättslig bedömning av vad som i de flesta fall kommer att utgöra komplicerade faktiska omständigheter.

75. Mot bakgrund av dessa överväganden välkomnade ombudsmannen inrättandet av en intern arbetsgrupp med uppgift att utarbeta ett standardförfarande för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna i ovannämnda verksamhet. Ombudsmannen välkomnade också Frontex förklaring om att byrån har för avsikt att offentliggöra standardrutinerna så snart de blir tillgängliga.

76. Samtidigt, såsom föreslås i punkt 61 ovan, skulle Frontex ståndpunkt att en identifiering av eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna uteslutande är en fråga som ska beslutas från fall till fall kunna ändras, och eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna skulle tydligt kunna presenteras för de berörda ombuden med hänvisning till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessutom rekommenderade ombudsmannen Frontex att anta konkreta riktlinjer för att klargöra den faktiska innebörden av formuleringar som ”om villkoren för att genomföra dessa gemensamma insatser eller pilotprojekt inte längre är uppfyllda” och kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd som ”är av allvarlig art eller sannolikt kommer att kvarstå”. I linje med bidraget från utskottet för migration, flyktingar och fördrivna personer skulle en tydlig mekanism i kombination med särskilda kriterier därför helt klart vara att föredra. Ombudsmannen ansåg också att det skulle kunna vara en ytterligare tillgång att offentliggöra relevanta kriterier och därmed göra det möjligt för tredje parter som inte är direkt involverade i Frontex verksamhet att rapportera om eventuella överträdelser [9]. Slutligen var frågan om övervakning av beslut som fattats av den verkställande direktören i detta avseende fortfarande öppen [10].

77. Ombudsmannen noterade också från de mottagna bidragen att kritik har framförts mot att klausulen om tillfälligt upphävande och uppsägning inte är tillämplig på gemensamma insatser för återsändande. Även om det framgår av artikel 3.1a i förordningen att de möjligheter till tillfälligt upphävande och avslutande som föreskrivs däri endast gäller gemensamma insatser och pilotprojekt, bör det noteras att detta beslut fattades av lagstiftaren och att det därför inte ligger inom Frontex befogenhet att ändra det. Byrån skulle dock kunna överväga om det skulle finnas utrymme för att fastställa regler, till exempel i den gemensamma återvändandekoden, om avslutande och tillfälligt avbrytande av gemensamma återvändandeinsatser.

78. När det gäller eventuella klagomålsmekanismer och rollen för ombudet för grundläggande rättigheter påpekade ombudsmannen först att ombudet för grundläggande rättigheter utsågs i september 2012. Ombudsmannen underströk vikten av att tydligt utforma och definiera ombudets uppgifter, med tanke på att ombudets uppgifter enligt förteckningen i Frontex svar till ombudsmannen är ganska vaga och ospecifika, vilket Jesuit Refugee Service med rätta påpekade. Detta tyder på ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i ombudets beslut. Det finns inte heller någon tydlig uppdelning av befogenheter mellan ombudet för grundläggande rättigheter och samordnaren för en europeisk gränsbevakningsenhet. Ombudsmannen ansåg att det var tillrådligt att fylla denna lucka. Slutligen kan strukturen på kontoret för ombudet för grundläggande rättigheter, såsom den utformats av Frontex, ge intryck av att ombudet för grundläggande rättigheter inte är helt oberoende. Tillsättningsmyndigheten är den verkställande direktören, som ombudet för grundläggande rättigheter ska rapportera till och bedöma ombudets arbete. I den arbetsbeskrivning för ombudet för grundläggande rättigheter som bifogats Frontex yttrande finns ett uttalande om att ombudet för grundläggande rättigheter kommer att vara skyldigt att avge en förklaring om att agera oberoende i Frontex intresse. AI, Statewatch och Migreurop uttryckte tvivel om huruvida det är förenligt med principen om oberoende att arbeta i en viss enhets intresse. AI föreslog att det rådgivande forumet åtminstone bör vara nära knutet till ombudets arbete för att kunna stödja och hjälpa ombudet att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Ombudsmannen lade fram detta förslag som en rekommendation.

79. För det andra noterade ombudsmannen att ombudet för grundläggande rättigheter inte har till uppgift att handlägga enskilda klagomål om kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Av Frontex yttrande framgår att byrån anser att det är tillräckligt att införa ett system för rapportering/information om kränkningar av de grundläggande rättigheterna för att säkerställa full efterlevnad av dess skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter. Enligt punkt 17 i strategin ska Frontex inrätta ett effektivt rapporteringssystem för att säkerställa att incidenter eller allvarliga risker som rör grundläggande rättigheter omedelbart rapporteras av Frontex personal/deltagande tjänstemän och att denna rapportering bör ligga till grund för en effektiv övervakning av alla [Frontex] insatser. Ombudsmannen föreslog att Frontex skulle överväga frågan om huruvida ett rapporterings-/informationssystem kan betraktas som en ersättning för en klagomålsmekanism. Rapporteringsskyldigheter och klagomålsmekanismer är inte alternativ. De utgör ganska kompletterande medel för att garantera ett effektivt skydd av de grundläggande rättigheterna. Enligt ombudsmannens uppfattning kan efterlevnaden i slutändan inte vara effektiv utan den senare.

80. På samma sätt har det påpekats att disciplinära åtgärder inte är tillräckliga för att säkerställa att de grundläggande rättigheterna iakttas. Ombudsmannen delade denna uppfattning och upprepar vikten av att tillhandahålla en effektiv klagomålsmekanism i detta avseende.

81. Även om Frontex för varje insats utser en samordnare som övervakar genomförandet av den operativa planen och uppförandekoden och därmed spelar en nyckelroll i uppföljningen av rapporteringen av allvarliga incidenter, undanröjer detta inte behovet av en verklig klagomålsmekanism som är öppen för alla berörda personer, nämligen deltagare i insatser som är skyldiga att rapportera enligt EU-regler eller nationella regler och även de som direkt påverkas av överträdelser samt de som får kännedom om dem (journalister, icke-statliga organisationer osv.).

82. I linje med övervägandena i punkt 61 ovan anser ombudsmannen att det kan finnas goda skäl för ombudet för grundläggande rättigheter att överväga att hantera enskilda klagomål om kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Hanteringen av klagomål som rör personalens verksamhet i en medlemsstat skulle åtminstone kunna innebära att de överförs till den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller till en nationell ombudsman som kontrollerar denna myndighet. I detta avseende noterade ombudsmannen det uppmuntrande förslaget från den grekiska ombudsmannen när det gäller de gemensamma insatser och pilotprojekt som genomförs av Frontex tillsammans med de grekiska myndigheterna om att en övervakningsmekanism för kränkningar av de grundläggande rättigheterna bör inrättas på EU-nivå för att ”utreda och förebygga kränkningar av de grundläggande rättigheterna”. När det gäller klagomål om Frontex personals beteende erinrade ombudsmannen om att de europeiska gränsbevakningsenheterna inte bara består av företrädare för medlemsstaterna utan även av företrädare för Frontex. Även om ombudsmannen inte hade några problem med att godta att Frontex personal inte är kvalificerad att utföra gränskontrollfunktioner och endast utplaceras för samordningsuppgifter, för att främja samarbete mellan värdlandet och de deltagande medlemsstaterna, påpekade ombudsmannen att detta inte kan likställas med att skydda Frontex från ansvar för handlingar som utförs av dess personal när de utövar sina samordningsuppgifter. Ombudsmannen litade på att Frontex skulle instämma i hans åsikt.

83. Ombudsmannen föreslog att ombudet för grundläggande rättigheter skulle kunna överväga möjligheten att hantera enskilda klagomål om överträdelser av grundläggande rättigheter, inbegripet klagomål som görs i allmänhetens intresse, avseende all Frontex verksamhet, och att Frontex ger ombudet för grundläggande rättigheter lämpligt administrativt stöd för detta ändamål. I detta avseende noterade ombudsmannen också Frontex uttalande i dess yttrande om att ombudet för grundläggande rättigheter kommer att spela en aktiv roll när det gäller att rent konkret inrätta en mekanism för att övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna.

84. När det gäller Sammanhållningsfonden definierade Frontex det som”en resurs för kunskap och expertis”. Sammanhållningsfondens huvuduppgift skulle därför vara att ge strategiska rekommendationer och vägledning till den verkställande direktören och styrelsen i frågor som rör grundläggande rättigheter. När det gäller Sammanhållningsfondens övervakningsroll förstod ombudsmannen att den har behörighet att i) lägga fram en årsrapport om Frontex genomförande av sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter och ii) ta emot rapporter från ombudet för grundläggande rättigheter. Eftersom ombudet för grundläggande rättigheter också är skyldigt att rapportera till styrelsen och den verkställande direktören skulle Sammanhållningsfonden, som består av internationella organisationer, EU-byråer och icke-statliga organisationer [11], således kunna fungera som motvikt till styrelsens och den verkställande direktörens kontroll över ombudet för grundläggande rättigheter och i slutändan bidra till ombudets oberoende.

85. Mot bakgrund av ovanstående analys ville ombudsmannen lämna vissa rekommendationer till Frontex i syfte att ytterligare stärka dess genomförande av de grundläggande rättigheter som anges i utkastet till rekommendation nedan.

D. Förslaget till rekommendation

”Frontex skulle kunna överväga att vidta följande ytterligare åtgärder:

När det gäller strategin

A. klargöra i) huruvida den anser sig vara ansvarig för kränkningar av de grundläggande rättigheterna inom ramen för sin verksamhet och, om så är fallet, på vilka villkor, och ii) i uppförandekoden, den rättsliga ram som är tillämplig på uppförandet av alla deltagare i Frontex insatser (punkt 61 i ombudsmannens bedömning),

B. Fastställa särskilda uppgiftsskyddsgarantier för avlyssnade migranter samt prövningsmekanismer för registrerade vars rättigheter kränks. Alternativt skulle handlingsplanen kunna kompletteras i detta avseende (punkt 66 i ombudsmannens bedömning).

När det gäller handlingsplanen [12]

C. Identifiera åtgärder som ger en konkret dimension åt det mål som anges i punkt 17 i strategin, dvs. att man, efter att ha rapporterats av Frontex personal eller deltagande tjänstemän, kan vidta åtgärder mot alla incidenter eller allvarliga risker som rör de grundläggande rättigheterna (punkt 62 i ombudsmannens bedömning).

D. ange i) datum för offentliggörande av den årliga lägesrapporten om genomförandet av strategin och ii) på vilket sätt den "ska" offentliggöras (punkt 63 i ombudsmannens bedömning),

E. Förtydligande av de sanktioner som ska tillämpas på deltagare i Frontex insatser som inte ingår i den egna personalen (punkt 64 i ombudsmannens bedömning).

F. fastställa särskilda riktlinjer för deltagare i gemensamma insatser för återsändande om hur man ska hantera nödsituationer där migranter som gripits kan befinna sig (punkt 65 i ombudsmannens bedömning),

När det gäller uppförandekoderna

G. Ytterligare klargöra uppförandekodens rättsliga karaktär (punkt 68 i ombudsmannens bedömning).

H. Förtydligande av artiklarna 19.2 och 20.2 i uppförandekoden (punkt 70 i ombudsmannens bedömning).

I. I den kommande gemensamma koden för återvändande inkludera en bestämmelse om förhållandet mellan denna kod och den (allmänna) uppförandekoden (punkt 71 i ombudsmannens bedömning).

När det gäller avslutande/tillfälligt avbrytande av verksamheten

J. Ge konkret vägledning om den faktiska innebörden av formuleringar som "om villkoren för att genomföra dessa gemensamma insatser eller pilotprojekt inte längre är uppfyllda" och kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd som "är av allvarlig art eller sannolikt kommer att kvarstå" (punkt 76 i ombudsmannens bedömning).

K. Överväga om det skulle finnas utrymme för att fastställa regler, till exempel i den gemensamma återvändandekoden, om avslutande och tillfälligt avbrytande av gemensamma återvändandeinsatser (punkt 77 i ombudsmannens bedömning).

När det gäller det rådgivande forumet

L. Vidta alla tänkbara åtgärder för att uppmuntra forumets nära samarbete med och stöd till ombudet för grundläggande rättigheter när det gäller att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt (punkt 78 i ombudsmannens bedömning).

När det gäller ombudet för grundläggande rättigheter

M. i) vidta alla tänkbara åtgärder för att göra det möjligt för ombudet för grundläggande rättigheter att överväga att hantera klagomål om överträdelser av grundläggande rättigheter i all Frontex verksamhet som lämnas in av personer som enskilt berörs av överträdelserna och även i allmänhetens intresse, och ii) tillhandahålla lämpligt administrativt stöd för detta ändamål (punkt 83 i ombudsmannens bedömning).

E. Ombudsmannens bedömning efter förslaget till rekommendation

Inledande anmärkning

86. Ombudsmannens slutliga rekommendation (M) och Frontex detaljerade yttrande om denna är föremål för en särskild rapport som ombudsmannen överlämnar till parlamentet. I detta beslut behandlas därför i sak endast rekommendationerna A–L.

Bedömning

Angående rekommendation A. - "förtydligande av i) huruvida Frontex anser sig vara ansvarigt för kränkningar av de grundläggande rättigheterna inom ramen för sin verksamhet och, i så fall, på vilka villkor, och ii) i uppförandekoden, den rättsliga ram som är tillämplig på uppförandet av alla deltagare i Frontex insatser (punkt 61 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

87. Frontex erinrade om att dess mandat enligt artikel 1 i Frontexförordningen är att underlätta och effektivisera tillämpningen av unionsåtgärder som rör förvaltningen av de yttre gränserna genom att säkerställa samordningen av medlemsstaternas åtgärder och bidra till en effektiv, enhetlig och hög nivå på personkontrollen och övervakningen av de yttre gränserna. Frontex är skyldigt att respektera och främja de grundläggande rättigheterna i sin samordnade verksamhet i enlighet med EU-rätten, särskilt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, samt internationell rätt.

88. Frontex erinrade också om att dess mandat är begränsat till en praktisk stödjande roll, där ansvaret för kontroll och övervakning av de yttre gränserna ligger hos medlemsstaterna. Frontex har visserligen ansvar för de åtgärder som fastställs i dess mandat, men kan inte hållas ansvarigt för medlemsstaternas suveräna åtgärder, såsom de tydligt definieras av lagstiftaren.

89. Samtidigt hävdade Frontex att man är fullt medveten om den logiska grunden bakom ändringen av Frontexförordningen 2011 och syftar till att öka byråns ansvar, särskilt på områden där Frontex skulle kunna ha kunskap om potentiella kränkningar av de grundläggande rättigheterna. I detta avseende erkände rådet att det fick nya instrument för att reagera på eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna under gemensamma insatser, till exempel genom möjligheten för den samordnande tjänstemannen att uttrycka sina synpunkter på de instruktioner som värdmedlemsstaten gett medlemmarna i EGBT, vilket inbegriper att ta upp upp upplevda kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Frontex tillade att den får avsluta en gemensam insats när villkoren för sådana insatser enligt dess bedömning inte längre är uppfyllda. Den verkställande direktören är dessutom skyldig att tillfälligt avbryta eller avsluta gemensamma insatser om han eller hon anser att kränkningarna av de grundläggande rättigheterna eller skyldigheterna i fråga om internationellt skydd är allvarliga och ihållande.

90. Frontex angav att dess syfte är att förhindra kränkningar av de grundläggande rättigheterna med hjälp av ett antal verktyg, nämligen i) harmonisering av utbildning om grundläggande rättigheter i medlemsstaterna, ii) inrättande av ett övervaknings- och rapporteringssystem för eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna, iii) integrering av grundläggande rättigheter i dess verksamhet, iv) främjande av snabb behandling av potentiella klagomål som migranter lämnar in till respektive medlemsstats myndigheter i samband med gemensamma insatser och v) bevakning av bästa praxis.

91. När det gäller den rättsliga ram som är tillämplig på genomförandet av deltagare i insatser som samordnas av Frontex erinrade Frontex om att det i artikel 10.3 i Frontexförordningen föreskrivs att gästande tjänstemän ska agera enligt värdmedlemsstatens instruktioner, samtidigt som de förblir föremål för disciplinära åtgärder i sina hemmedlemsstater, inbegripet vid överträdelser av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd. Frontex betonade att alla deltagare i operativ verksamhet som samordnas av Frontex får utbildning i EU-rätt och internationell rätt, inbegripet grundläggande rättigheter och tillgång till internationellt skydd, samt genomgångar om det särskilda operativa området och tillämplig rätt. De informeras också om sin skyldighet att följa tillämplig lagstiftning och den operativa planen. Slutligen omfattas de av de yrkesmässiga värderingar, etiska principer och regler som fastställs i uppförandekoden. Frontex tillade att ”mänsklighet” är ett av dess grundläggande värden med konkreta konsekvenser för byråns verksamhet, eftersom den fungerar som en vägledande princip för bästa uppförande i tveksamma fall.

92. Frontex betonade att betydande arbete hade gjorts, både före och efter ändringen av Frontexförordningen, för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna inom ramen för Frontex mandat. I detta sammanhang hänvisade Frontex också till utarbetandet av strategin och handlingsplanen samt till tillsättandet av ombudet för grundläggande rättigheter och Sammanhållningsfonden. Frontex underströk att respekten för och främjandet av de grundläggande rättigheterna är en fortsatt angelägenhet för byrån och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna och lovade att fortsätta sina ansträngningar i detta avseende.

93. Slutligen påpekade Frontex att man är medveten om potentiella luckor när det gäller att klargöra ansvarsfördelningen mellan de många olika aktörerna och förklarade sin avsikt att sträva efter att skapa större klarhet på rättstillämparnivå inom ramen för sitt mandat. Byrån tillade att ytterligare översyn av strategin kommer att beakta ombudsmannens förslag.

Ombudsmannens bedömning

94. Ombudsmannen välkomnar Frontex förtydliganden när det gäller omfattningen av dess ansvar och den tillämpliga rättsliga ramen. Frontex beredvillighet att förtydliga sitt mandat och göra relevanta ändringar av strategin är särskilt viktig.

Angående rekommendation B. -

Frontex ståndpunkt

95. Frontex påpekade att handlingsplanen för grundläggande rättigheter hänvisar till skyddet av personuppgifter. Den klargjorde att ”personuppgifter” ska förstås som uppgifter som Frontex behandlar för administrativa ändamål, till exempel i samband med inrättandet av EBGT-poolen och anordnandet av möten. När det gäller den rättsliga ram som är tillämplig på behandling av personuppgifter hänvisade Frontex till artiklarna 11a, 11b och 11c i Frontexförordningen.

96. Frontex hävdade att den, med det enda möjliga undantaget i artikel 11b i Frontexförordningen, som rör behandling av personuppgifter i samband med medlemsstaternas gemensamma återvändandeinsatser, inte behandlar migranters personuppgifter. All behandling av sådana personuppgifter skulle ske enligt de strikta villkor som anges i artikel 11b i Frontexförordningen.

97. Frontex tillade att dataskyddet inom dess ansvarsområde inte är en ny fråga för byrån, eftersom det har varit en skyldighet för byrån sedan den inrättades. Det klargjorde att dess avdelningar är ansvariga inför dess dataskyddsombud och Europeiska datatillsynsmannen (EDPS). Frontex framförde också att omfattande dokumentation i denna fråga, inbegripet EPDS yttrande av den 26 april 2010 om en anmälan om förhandskontroll av insamling av namn och vissa andra relevanta uppgifter om återvändande för gemensamma insatser, är allmänt tillgänglig.

Ombudsmannens bedömning

98. Ombudsmannen noterar Frontex förklaringar och anser att dess ståndpunkt är tillfredsställande.

Angående rekommendation C. - "identifiera åtgärder som ger en konkret dimension åt det mål som anges i punkt 17 i strategin, dvs. att man efter att ha rapporterats av Frontex personal eller deltagande tjänstemän kan vidta åtgärder mot incidenter eller allvarliga risker som rör de grundläggande rättigheterna" (punkt 62 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

99. Frontex påpekade att för att säkerställa full effektivitet i mekanismen för övervakning av efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna och skyldigheterna i fråga om internationellt skydd infördes det operationella standardförfarandet (nedan kallat det operationella standardförfarandet) för att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna i insatser som samordnas av Frontex i juli 2012. Det föreskriver ett förfarande som ska följas vid rapporterade misstänkta kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd i operativ verksamhet som samordnas av Frontex. Frontex uppgav att förfarandet, trots att det nyligen antogs, redan är väletablerat och gör det möjligt för Frontex att få kännedom om påstådda överträdelser och bidra till en korrekt uppföljning av dem.

100. Frontex redogjorde för förfarandet och förklarade att när byrån mottar en rapport om en överträdelse av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd analyserar den snabbt de fakta som lämnats och överlämnar en incidentrapport till den berörda medlemsstaten och ber den att genomföra en utredning. Den kontrollerar dessutom uppföljningen av vidtagna åtgärder och sanktioner, utan att kunna verkställa några åtgärder från medlemsstaternas sida. Frontex uppgav dock att man gör sitt bästa för att få fram konkreta svar och reaktioner från respektive medlemsstats myndigheter. I avsaknad av en konkret uppföljning håller Frontex sitt ärende öppet och påminner de berörda myndigheterna om kvarstående frågor. Frontex tillade att i och med att ombudet för grundläggande rättigheter tillträdde i december 2012 pågår för närvarande internt arbete med att bedöma och vidareutveckla det ovannämnda förfarandet. Slutligen angavs att handlingsplanen kommer att uppdateras så att den innehåller en hänvisning till standardrutinerna.

Ombudsmannens bedömning

101. Ombudsmannen välkomnar att Frontex har infört en särskild process. Hon välkomnar att Frontex aktivt utvecklar det ovannämnda förfarandet, även genom att ta hänsyn till att ombudet för grundläggande rättigheter nyligen har utsetts, och har för avsikt att uppdatera handlingsplanen så att den innehåller en hänvisning till ovannämnda process.

Angående rekommendation D. - ange i) datum för offentliggörande av den årliga lägesrapporten om genomförandet av strategin och ii) på vilket sätt den ska offentliggöras (punkt 63 i ombudsmannens bedömning),

Frontex ståndpunkt

102. Frontex välkomnade ombudsmannens förslag om att integrera datumet för offentliggörandet av den årliga lägesrapporten och angav att denna rapport kommer att offentliggöras senast det andra kvartalet varje år som en bilaga till dess allmänna rapport och göras tillgänglig online på dess webbplats. Frontex tillade att det rådgivande forumet förväntas offentliggöra sin verksamhetsrapport senast det första kvartalet varje år för det föregående året.

Ombudsmannens bedömning

103. Ombudsmannen tackar Frontex för dess konstruktiva svar.

Angående rekommendation E. - Förtydligande av de sanktioner som ska tillämpas på deltagare i Frontex insatser som inte tillhör den egna personalen (punkt 64 i ombudsmannens bedömning).

Frontex ståndpunkt

104. Frontex noterade att den verkställande direktören har begränsade direkta befogenheter gentemot deltagare i insatser som inte är Frontexpersonal och påminde om att deltagare på plats, med undantag för Frontex samordnare, inte är Frontexpersonal.

105. Frontex underströk att enligt artikel 3.1a i Frontexförordningen omfattas vidtagande av disciplinära åtgärder, inbegripet vidtagande av sanktioner, av hemmedlemsstatens exklusiva behörighet, i enlighet med nationell rätt. Den är således inte behörig att inleda ett disciplinärt förfarande mot andra personer än sina egna anställda. Den verkställande direktören får dock begära att medlemsstaternas myndigheter drar tillbaka en deltagare från en insats.

106. Frontex tillade att det operationella standardförfarandet gör det möjligt för byrån att reagera på misstänkta kränkningar av de grundläggande rättigheterna i syfte att få respektive nationell myndighet att vidta lämpliga åtgärder. Frontex insisterade på att dessa åtgärder redan beskrivs i den uppförandekod som delas ut till alla deltagare före en insats, men enades om att inkludera en hänvisning till dem i samband med den kommande översynen av statsförvaltningen. Frontex upprepade också att man följer upp de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten, utan att ha mandat att vara direkt involverad i sådana åtgärder.

Ombudsmannens bedömning

107. Ombudsmannen välkomnar Frontex förtydliganden. Hon noterar med tillfredsställelse att Frontex gick med på att inkludera en hänvisning till relevanta sanktioner som ska tillämpas på deltagare i Frontex insatser i strategin. Hon uppmuntras också av Frontex förklaring att den följer upp de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten.

Angående rekommendation F. - "fastställande av särskilda riktlinjer för deltagare i gemensamma insatser för återsändande om hur man ska hantera nödsituationer där uppfångade migranter kan befinna sig (punkt 65 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

108. Frontex klargjorde att uttrycket ”gemensamma återvändandeinsatser” avser återvändandeflygningar, medan begreppet ”fångade migranter” främst används i samband med gemensamma land- och sjöinsatser.

109. När det gäller gemensamma insatser för återsändande påpekade Frontex att riktlinjer för ledsagare som är tjänstemän i medlemsstaterna finns i den ”gemensamma genomförandeplanen för återsändandeflygningar”, som innehåller vägledning om de återhållsamhetsåtgärder som tillåts under flygningen. Frontex tillade att den tillhandahåller utbildning för ledsagare, särskilt när det gäller att hantera nödsituationer. Frontex hävdade dessutom att förfarandet för att utarbeta uppförandekoden för gemensamma insatser för återvändande för närvarande befinner sig i slutskedet. Alla deltagare i gemensamma insatser för återsändande måste, innan de deltar i insatsen, bekanta sig med innehållet i koden och de grundläggande rättigheterna genom lämplig utbildning.

110. När det gäller gemensamma insatser uppgav Frontex att det finns särskilda riktlinjer för deltagarna om hur de ska hantera nödsituationer där migranter som blivit föremål för ingripande kan befinna sig, vilka fastställs i insatsreglerna för varje operativ plan. Enligt dessa riktlinjer ska medlemmar i EBGT, efter avlyssning och gripande och före varje annan åtgärd såsom statusbedömning, stödja värdmedlemsstaterna i deras ansvar att tillgodose de gripna personernas grundläggande behov, såsom mat, tak över huvudet och medicinsk hjälp.

Ombudsmannens bedömning

111. Ombudsmannen tackar Frontex för förtydligandet av terminologin. Hon uppskattar att Frontex redan har infört relevanta riktlinjer. Hon förlitar sig dessutom på att kunskapen om dessa riktlinjer kommer att stärkas genom den kommande uppförandekoden för gemensamma insatser för återsändande.

Angående rekommendation G - "att ytterligare klargöra uppförandekodens rättsliga karaktär (punkt 68 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

112. Frontex klargjorde först den nuvarande statusen för de olika uppförandekoder som reglerar Frontex verksamhet.

113. Frontex har för närvarande i kraft i) uppförandekoden för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex (den trädde i kraft i mars 2011 och gäller för alla personer som utplaceras av medlemsstaterna och Frontex personal som deltar i insatserna), ii) uppförandekoden för Frontex personal (den trädde i kraft i november 2012 och ersatte de tidigare interna koderna men ändrar inte uppförandekoden för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex; den innehåller regler som Frontex personal bör respektera i sina förbindelser med allmänheten och gäller för det dagliga utförandet av sina administrativa uppgifter).

114. Dessutom, och i samråd med Sammanhållningsfonden, håller Frontex på att utarbeta en särskild uppförandekod för gemensamma återvändandeinsatser i enlighet med artikel 9.1 i Frontexförordningen. Den sistnämnda koden syftar till att fastställa gemensamma principer som ska följas vid gemensamma återvändandeinsatser som organiseras av medlemsstaterna och samordnas av Frontex (för nationella ledsagare och den enda Frontex-personal som är närvarande under insatserna). Den kommer att komplettera uppförandekoden för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex.

115. Frontex uppgav att uppförandekoden för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex från mars 2011 innehåller regler som gäller för alla som deltar i en insats som samordnas av Frontex. Kodexen är bindande även om Frontex inte kan genomdriva den på egen hand. Eftersom det definieras som ett icke-bindande instrument är det dock kopplat till de operativa planer som är bindande och omfattar de skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter som fastställs i nationell och internationell rätt samt i EU-rätten.

116. Överträdelser av uppförandekoden för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex medför ett svar från Frontex och medlemsstaterna, vilket anges i artikel 23 i uppförandekoden (Frontex verkställande direktör får omedelbart avlägsna Frontex personal från den operativa verksamheten eller begära att den medlemsstat som utplacerar den berörda tjänstemannen gör detta eller avlägsnar honom eller henne från reserven för europeiska gränsbevakningsenheter). Frontex underströk i detta avseende att mycket få anställda vid Frontex faktiskt deltar i en operativ verksamhet på fältet och att medlemsstaterna tidigare har vidtagit konkreta åtgärder, såsom att dra tillbaka de berörda personerna eller vidta disciplinära åtgärder. Detta visar att koden är användbar.

117. Frontex noterade ombudsmannens rekommendation och förklarade att man i strategin kommer att klargöra uppförandekodens karaktär för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex.

Ombudsmannens bedömning

118. Ombudsmannen välkomnar Frontex klargörande av uppförandekodens rättsliga karaktär för alla deltagare i verksamhet som samordnas av Frontex från mars 2011, dess tillämplighet och dess förhållande till andra tillämpliga regler. Hon välkomnar också Frontex åtagande att inkludera det relevanta förtydligandet i strategin.

Angående rekommendation H. - "förtydligande av artiklarna 19.2 och 20.2 i uppförandekoden (punkt 70 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

119. I enlighet med artikel 10.2 i Frontexförordningen ska gästande tjänstemän, när de utför sina uppgifter och utövar sina befogenheter, följa unionsrätten och internationell rätt samt iaktta de grundläggande rättigheterna och värdmedlemsstatens nationella rätt.

120. Användningen av vapen regleras i artikel 10.5 i Frontexförordningen, där det föreskrivs att användningen av vapen måste godkännas av hem- och värdmedlemsstaterna. Definitionen av begreppen ”berättigat självförsvar” och ”berättigat försvar av andra personer” ges i värdmedlemsstatens nationella lagstiftning, eftersom den inte finns i EU-lagstiftningen. Villkoren för användning av vapen utvecklas ytterligare i de operativa planerna för de insatser som samordnas av Frontex. Värdmedlemsstaterna uppmanas att lämna information om allmänna och särskilda villkor i sin nationella lagstiftning när det gäller användning av våld och vapen. Som en allmän regel anses användningen av vapen som den sista resursen för gästofficerare.

121. När det gäller ombudsmannens rekommendation att förtydliga uttalandet ”miniminivå som krävs på grund av omständigheterna” framhöll Frontex att denna fråga redan har tagits upp i de operativa planerna. Planerna föreskriver faktiskt att om användning av våld är oundvikligt ska gästtjänstemän se till att det kommer att ske på ett sådant sätt att det orsakar minsta möjliga skador.

Ombudsmannens bedömning

122. Ombudsmannen välkomnar Frontex förtydliganden.

Angående rekommendation I. - "i den kommande gemensamma koden för återvändande inkludera en bestämmelse om förhållandet mellan denna kod och den (allmänna) uppförandekoden (punkt 71 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

123. Frontex angav att utkastet till uppförandekod för gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex redan innehåller en bestämmelse som reglerar förhållandet mellan denna kod och uppförandekoden för alla personer som deltar i Frontex verksamhet, nämligen att uppförandekoden för gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex kompletterar bestämmelserna i uppförandekoden för alla personer som deltar i Frontex verksamhet. När uppförandekoden för gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex har antagits kommer den att bli obligatorisk för alla deltagare i de gemensamma återvändandeinsatserna, dvs. nationella ledsagare och personal vid Frontex.

124. Frontex erinrade också om att Frontex insatssektor för återvändande redan i november 2007 utarbetade bästa praxis som sammanför medlemsstaternas erfarenheter av avlägsnande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, i syfte att beskriva gemensamma standardiserade förfaranden. I november 2009 lades ett nytt kapitel till med vissa riktlinjer för övervakning.

125. I genomförandeplanen för gemensamma insatser för återsändande som samordnas av Frontex beaktas dessutom bestämmelserna i relevant EU-rätt och internationell rätt och relevanta riktlinjer, såsom rådets beslut 2004/573 av den 24 april 2004 om organisation av gemensamma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare som är föremål för enskilda beslut om återsändande [13], Europarådets tjugo riktlinjer om påtvingat återvändande från september 2005 och kontaktkommitténs tolkningar av ”dokumentet om återvändandedirektivet”, även kallat ”MIGRAPOL CC Return Dir 36 Document”.

126. Enligt Frontex är det förväntade värdet av den kommande uppförandekoden för gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex att sammanställa alla dessa relevanta instrument och tillhandahålla en hög standard när det gäller gemensamma principer och förfaranden som ska följas av deltagarna i gemensamma återvändandeinsatser som samordnas av Frontex.

Ombudsmannens bedömning

127. Ombudsmannen välkomnar Frontex förtydliganden.

Angående rekommendation J. – ”att ge konkret vägledning om den faktiska innebörden av formuleringar som ”om villkoren för att genomföra dessa gemensamma insatser eller pilotprojekt inte längre är uppfyllda” och kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd som ”är av allvarlig art eller sannolikt kommer att bestå” (punkt 76 i ombudsmannens bedömning)”

Frontex ståndpunkt

128. Bedömningen av överträdelsens art, allvar och varaktighet kan endast göras från fall till fall. Denna bedömning bygger på en förhandsgranskning av olika utsedda Frontex-enheter, inbegripet en separat och oberoende bedömning av ombudet för grundläggande rättigheter. Bidragen bifogas en rapport som överlämnas till den verkställande direktören för slutligt beslut i detta avseende.

129. Frontex håller för närvarande på att bedöma om det behövs ytterligare vägledning eller indikatorer.

130. Frontex påpekade också att den formulering som ombudsmannen hänvisar till har antagits av EU:s lagstiftare efter ingående diskussioner och noggranna överväganden.

Ombudsmannens bedömning

131. Tanken bakom denna rekommendation var att Frontex skulle ge ytterligare vägledning om sin tolkning av de kriterier i rättsreglerna som utan tvekan har fastställts av lagstiftaren. Ombudsmannen anser fortfarande att det av de skäl som förklaras i förslaget till rekommendation krävs ytterligare vägledning. I detta avseende noterar hon att Frontex för närvarande bedömer om ytterligare vägledning eller indikatorer är nödvändiga och litar på att Frontex kommer att vidta ytterligare åtgärder när så är lämpligt.

Angående rekommendation K. - "överväga om det skulle finnas utrymme för att fastställa regler, till exempel i den gemensamma återvändandekoden, om avslutande och tillfälligt avbrytande av gemensamma återvändandeinsatser (punkt 77 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

132. Frontex erinrade om att artikel 3.1a i Frontexförordningen, som inför en skyldighet för den verkställande direktören att tillfälligt avbryta eller avsluta gemensamma insatser och pilotprojekt om kränkningar av de grundläggande rättigheterna är allvarliga eller sannolikt kommer att kvarstå, är tillämplig på alla medlemsstaternas gemensamma återvändandeinsatser.

133. Ett beslut om att återsända en person fattas individuellt av de nationella myndigheterna. Det är upp till dessa myndigheter att besluta om de ska skicka en person med en returflygning. Frontex roll är att på begäran av de deltagande medlemsstaterna stödja de återvändandeinsatser som organiseras av en medlemsstat där andra medlemsstater vill delta. Till följd av detta är det sannolikt att beslutet att tillfälligt avbryta eller avsluta en gemensam verksamhet främst skulle fattas för frågor som rör t.ex. lufttrafikföretags funktionsstörningar eller problem som skulle äventyra genomförandet av verksamheten och passagerarnas säkerhet.

Ombudsmannens bedömning

134. Ombudsmannen tackar Frontex för att ha klargjort på vilka villkor gemensamma återvändandeinsatser kan avbrytas eller avslutas och förstår de skäl som Frontex anger till varför det för närvarande inte behövs några särskilda regler.

Angående rekommendation L. - "vidta alla tänkbara åtgärder för att uppmuntra forumets nära samarbete med och stöd till ombudet för grundläggande rättigheter när det gäller att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt (punkt 78 i ombudsmannens bedömning)"

Frontex ståndpunkt

135. Frontex lade först till viss information om ombudet för grundläggande rättigheter som tillträdde sin tjänst i december 2012. Det uppgav att ombudet för grundläggande rättigheter rapporterar till den verkställande direktören, styrelsen och det rådgivande forumet. I enlighet med artiklarna 25.3 d och 17.2 i Frontexförordningen och i linje med EU:s tjänsteföreskrifter är den verkställande direktören tillsättningsmyndigheten för all personal vid Frontex, inbegripet ombudet för grundläggande rättigheter. Detta är oundvikligt enligt den nuvarande rättsliga ramen. FRO är dock oberoende i sina åsikter, synpunkter och bedömningar. Hon utför en övervakningsroll med full tillgång till all information som krävs för att utföra sina uppgifter.

136. När det gäller Sammanhållningsfonden hävdade Frontex att forumets fjärde möte hölls i maj 2013. FRO har deltagit i alla forummöten sedan hon tillträdde sitt ämbete. I detta avseende samarbetar ombudet för grundläggande rättigheter och forumet redan och stöder varandra i deras kompletterande uppgifter. Ombudet för grundläggande rättigheter fokuserar dock mer på de operativa aspekterna av Frontex mandat, medan forumet snarare fungerar som strategisk rådgivare.

137. Frontex noterade ombudsmannens rekommendation och bekräftade att det rådgivande forumet och ombudet för grundläggande rättigheter redan har ett nära samarbete.

Ombudsmannens bedömning

138. Ombudsmannen känner sig trygg med Frontex förklaringar.

F. Slutsatser

Ombudsmannen avslutar undersökningen på eget initiativ med följande slutsatser:

Frontex har på lämpligt sätt beaktat ombudsmannens rekommendationer A–L.

När det gäller rekommendation M lämnade ombudsmannen en särskild rapport till parlamentet.

Frontex kommer att informeras om detta beslut.

 

Emily O'Reilly

Utfärdat i Strasbourg den

---

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1168/2011 av den 25 oktober 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (EUT L 304, 2011, s. 1).

[2] Artikel 26a i förordningen har följande lydelse:

"1. Byrån ska utarbeta, vidareutveckla och genomföra sin strategi för grundläggande rättigheter. Byrån ska inrätta en effektiv mekanism för att övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna i all verksamhet vid byrån.

2. Byrån ska inrätta ett rådgivande forum för att bistå den verkställande direktören och styrelsen i frågor som rör grundläggande rättigheter. Byrån ska bjuda in Europeiska stödkontoret för asylfrågor, byrån för grundläggande rättigheter, FN:s flyktingkommissariat och andra relevanta organisationer att delta i det rådgivande forumet. På förslag av den verkställande direktören ska styrelsen besluta om det rådgivande forumets sammansättning och arbetsmetoder samt om formerna för överföring av information till det rådgivande forumet.

Det rådgivande forumet ska höras om vidareutvecklingen och genomförandet av strategin för grundläggande rättigheter, uppförandekoden och de gemensamma läroplanerna.

Det rådgivande forumet ska utarbeta en årlig verksamhetsrapport. Rapporten ska offentliggöras.

3. Ett ombud för grundläggande rättigheter ska utses av styrelsen och ska ha de kvalifikationer och den erfarenhet som krävs på området grundläggande rättigheter. Han eller hon ska vara oberoende i sin tjänsteutövning som ombud för grundläggande rättigheter och rapportera direkt till styrelsen och det rådgivande forumet. Han eller hon ska regelbundet rapportera och som sådan bidra till mekanismen för övervakning av de grundläggande rättigheterna.”

[3] De var, i alfabetisk ordning: 1) Amnesty International, 2) Caritas Europa, 3) utskottet för migration, flyktingar och fördrivna personer i Europarådets parlamentariska församling, 4) den rådgivande kommittén för mänskliga rättigheter (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR), 5) det europeiska nätverket av juridiska experter (Trans Europe Experts), 6) Apostolis Fotiadis, 7) den grekiska nationella ombudsmannen, 8) George Habib, 9) Human Rights Watch, 10) Immigration Law Practitioners' Association (ILPA), 11) oberoende övervakningsorgan (IMB), 12) Jesuit Refugee Service Europe, 13) Dr Luisa Marin (universitetet i Twente - NL, 14) Meijers Committee (Standing Committee of experts on international immigration, refugee and criminal law), 15) Röda korset, 16) Paolo Ruwindu, 17) Statewatch och Migreurop (gemensamt bidrag), 18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Offentliggörandet skedde efter att bidragsgivarna gett sitt samtycke.

[5] Utkastkommittén bestod av företrädare för medlemsstaterna och för Europeiska kommissionen, FRA, UNHCR, Internationella organisationen för migration (IOM) och Frontex.

[6] Bidrag från Statewatch och Migreurop.

[7] Frontex pressmeddelande av den 16 oktober 2012, tillgängligt på http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex hänvisade till den version av koden som fanns när byrån lämnade sitt yttrande, nämligen den kod som antogs 2011. Detta uttalande är naturligtvis giltigt när det gäller den kod som antogs 2012 och som ersatte den.

[9] Bidrag från Statewatch och Migreurop.

[10] Bidrag från Statewatch och Migreurop.

[11] Följande organisationer är representerade i forumet: Amnesty International European Institutions Office; Caritas Europa; Churches' Commission for Migrants in Europe; Council of Europe; European Asylum Support Office; European Council for Refugees and Exiles; FRA; International Catholic Migration Commission; International Commission of Jurists; International Organisation for Migration; Jesuit Refugee Service; Office for Democratic Institutions and Human Rights; Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants; Röda korsets EU-kontor; Un High Commissioner for Refugees.

[12] Ombudsmannen noterar att handlingsplanen föreskriver en översyn av den " när behov uppstår" och föreslår att Frontex, för att hantera punkterna C-F, överväger att genomföra en sådan översyn.

[13] EUT L 261, 2004, s. 28.