Izdelano v skladu s členom 2(10) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Agencija Evropske unije za azil (EUAA)^[2] je leta 2017 začela spremljati družbene medije. Namen teh dejavnosti SMM je bil pripraviti poročila o premikih na migracijskih poteh, ponudbah tihotapcev in diskurzu v družbenih medijih o ključnih povezanih vprašanjih, kot je azilni sistem EU.^[3] Leta 2018 je bilo v zvezi s temi poročili o spremljanju v družbenih medijih opravljeno uradno posvetovanje z Evropskim nadzornikom za varstvo podatkov (ENVP). ENVP je ugotovil, da SMM pomeni obdelavo osebnih podatkov, ki lahko ogrozi zmožnost posameznikov, da izvajajo nadzor nad svojimi osebnimi podatki, in zato zahteva stroge zaščitne ukrepe.^[4] ENVP je sklenil, da mandat agencije EUAA ne vključuje izrecne pravne podlage za take dejavnosti obdelave, in je leta 2019 uvedel začasno prepoved dejavnosti SMM agencije EUAA.

2. Po tej prepovedi se je Komisija leta 2020 posvetovala z ENVP o možnosti, da bi lahko Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) razvila zmogljivost SMM v skladu s svojim razširjenim mandatom.[5] Predlagano je bilo, da bi agencija Frontex dodala SMM svojim obstoječim orodjem za nadzor in vzpostavila povezavo z Agencijo Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj (Europol), ki usklajuje kazenske preiskave. Europolova „enota EU za prijavljanje internetnih vsebin“ (EU IRU) od leta 2015 preiskuje zlonamerne vsebine na internetu in v družbenih medijih [6] Leta 2019 sta Frontex in Europol podpisala tudi skupni akcijski načrt [7], ki določa strukturirano izmenjavo informacij med agencijama.

3. Komisija je leta 2021 v svojem sporočilu z naslovom „Prenovljeni akcijski načrt EU za boj proti tihotapljenju migrantov (2021–2025)“[8] navedla, da je misija SMM „potrebna za stalni razvoj jasne slike dinamike tihotapljenja migrantov v realnem času“. Omogoča zbiranje in analizo informacij iz družbenih medijev o dejavnostih kriminalnih mrež in splošnem razvoju dogodkov v partnerskih državah. [9] Komisija je menila, da bi morala agencija Frontex „uporabiti svoje zmogljivosti za spremljanje v družbenih medijih, da bi izboljšala analizo tveganja v zvezi s prihodnjimi nedovoljenimi migracijskimi gibanji, pri tem pa upoštevala pomisleke glede varstva podatkov“.[10] Poleg tega je menila, da bi morala Europolova enota za prijavljanje sumljivih spletnih vsebin zagotoviti podporo pri razbitju teh mrež za tihotapljenje migrantov [11].

4. Agencija Frontex mora tako kot vse evropske institucije, organi, uradi in agencije spoštovati pravila EU o obdelavi osebnih podatkov [12]. V ta namen je decembra 2021 sprejela dva sklepa upravnega odbora (68/2021 [13] in 69/2021 [14]) o obdelavi osebnih podatkov. Evropski nadzornik za varstvo podatkov je junija 2022 kot nadzorni organ izdal dve negativni mnenji v zvezi s tema dvema sklepoma upravnega odbora.[15] Menil je, da imata ta sklepa več pomanjkljivosti, zlasti v zvezi s pravno podlago za obdelavo posebnih vrst osebnih podatkov.[16] Evropski nadzornik za varstvo podatkov je opozoril, da je vsaka dejavnost agencije Frontex v zvezi s „preprečevanjem, odkrivanjem in preiskovanjem kaznivih dejanj [...] drugotnega pomena in bi jo bilo treba izvajati predvsem kot obliko podpore Europolu, Eurojustu in pristojnim organom držav članic“. [17] Oktobra 2022 je Evropski nadzornik za varstvo podatkov izvedel tudi revizijo varstva podatkov agencije Frontex.[18] Da bi upošteval ugotovitve Evropskega nadzornika za varstvo podatkov iz njegovih mnenj in revizije, je agencija Frontex začela preoblikovati sklepa upravnega odbora 68/2021 in 69/2021, medtem pa je prekinila s tem povezan projekt SMM.

5. Pritožnik je septembra 2022 zaprosil za dostop javnosti do dokumentov [19] v zvezi z družbo SMM za obdobje od 1. januarja 2021 do 27. septembra 2022. Pritožnik je zlasti zahteval dostop do (i) zapisnikov sestankov in korespondence med agencijo Frontex in Europolom ter (ii) notranjih dokumentov agencije Frontex v zvezi s SMM. Agencija Frontex je v prvotnem odgovoru opredelila pet dokumentov v zvezi s prvim vidikom pritožnikove zahteve, vendar je navedla, da nima nobenih dokumentov v zvezi z drugim vidikom. Zavrnila je dostop do vseh petih dokumentov, ki jih je opredelila, pri čemer je trdila, da bi njihovo razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose [20] in javno varnost [21], ter resno oslabilo postopek odločanja, ki poteka [22].

6. Pritožnik je agencijo Frontex pozval, naj ponovno preuči svojo odločitev (s „potrdilno prošnjo“), pri čemer je trdil, da je bilo sklicevanje agencije Frontex na izjeme iz člena 4 zakonodaje EU o dostopu do dokumentov (Uredba 1049/2001) pretirano, nesorazmerno ter v nasprotju z duhom in besedilom Uredbe ter veljavno sodno prakso. Pritožnik je menil, da agencija Frontex ni razkrila niti osnovnih informacij o dokumentih. Pritožnik ni ugovarjal redigiranju osebnih podatkov. Vendar je pritožnik menil, da je „zelo malo verjetno“, da ni notranjih dokumentov, ki bi spadali na področje uporabe drugega elementa zahteve, in agencijo Frontex pozval, naj opravi še eno preiskavo.

7. Agencija Frontex je v potrdilnem sklepu opredelila 50 dodatnih dokumentov, ki spadajo na področje uporabe pritožnikove zahteve. Odobrila je delni dostop do 32 od teh dokumentov in v celoti zavrnila dostop do preostalih 23 dokumentov (vključno s petimi dokumenti, ki jih je opredelila v začetni fazi). Pri tem je trdila, da bi popolno ali širše razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva javno varnost in mednarodne odnose, varstvo pravnih nasvetov [23], namen tekoče preiskave [24] in tekoči postopek odločanja.

8. Pritožnik ni bil zadovoljen s tem, kako je agencija Frontex obravnavala njegovo zahtevo, zato se je 17. februarja 2023 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

9. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o tem, kako je agencija Frontex obravnavala pritožnikovo zahtevo za dostop javnosti do dokumentov.

10. Med preiskavo je preiskovalna skupina varuha človekovih pravic pregledala sporne dokumente in pregledala dodatna stališča [25], ki jih je predložila agencija Frontex. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic se je sestala tudi z ustreznimi predstavniki agencije Frontex, da bi pridobila pojasnila o tem, kako je agencija Frontex obravnavala pritožnikovo zahtevo za dostop javnosti. Varuhinja človekovih pravic je nato pritožniku posredovala dodatna stališča agencije Frontex, poročilo o sestanku [26] in pisni odgovor agencije Frontex [27] na vprašanja, ki jih je varuhinja človekovih pravic navedla v svoji zahtevi za sestanek. Pritožnik je predložil pripombe.

11. Varuhinja človekovih pravic na podlagi informacij, ki sta jih med preiskavo zagotavljala pritožnik in agencija Frontex, predlaga rešitev v nadaljevanju.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

S strani agencije Frontex

12. Agencija Frontex je trdila, da (popolno) razkritje zahtevanih dokumentov preprečuje potreba po zaščiti javnega interesa, kar zadeva javno varnost in mednarodne odnose, tekoči postopek odločanja, namen preiskav in pravno svetovanje. Agencija Frontex je menila, da ni prevladujočega javnega interesa za razkritje, in trdila, da odobritev delnega dostopa do 23 dokumentov, ki niso bili razkriti v celoti, ni mogoča zaradi velikega upravnega bremena, ki bi ga povzročila redigiranja.

13. Agencija Frontex je na sestanku s preiskovalno skupino varuhinje človekovih pravic predložila dodatna zaupna pojasnila o tem, kako se te izjeme uporabljajo posebej za nekatere sporne dokumente.

Javna varnost in mednarodni odnosi (člen 4(1)(a) Uredbe 1049/2001)

14. Agencija Frontex je navedla, da bi razkritje nekaterih dokumentov ali delov teh dokumentov ogrozilo javni interes, kar zadeva javno varnost. Navedla je, da ima v skladu s sodno prakso EU [28] široko diskrecijsko pravico pri ugotavljanju, ali bi razkritje oslabilo varovani interes. Ustrezni dokumenti ali njihovi deli vsebujejo informacije o številu in profilih napotenih uradnikov, operativnih območjih ter orodjih in metodah za poročanje, ki jih uporabljajo uradniki organov kazenskega pregona. Razkritje takih informacij bi pomenilo razkritje slabosti in prednosti operacij agencije Frontex ter tveganje za njihovo učinkovitost, kar bi oviralo tekoče in podobne prihodnje operacije. Poleg tega bi kriminalnim mrežam zagotovila obveščevalne podatke, ki bi jim omogočili, da spremenijo svoj način delovanja in tako na koncu izničijo namen operacij, ki je boj proti čezmejnemu kriminalu in njegovo preprečevanje.

15. Agencija Frontex je nadalje trdila, da bi razkritje nekaterih dokumentov ali njihovih delov ogrozilo tudi javni interes, kar zadeva mednarodne odnose. Navedla je, da je sodelovanje s tretjimi državami na različnih ravneh ključnega pomena za varnost zunanjih meja EU. Čeprav so sporni dokumenti izmenjave med agencijo Frontex in Europolom, se nanašajo na stališča Unije v zvezi z nekaterimi tretjimi državami. Razkritje bi vplivalo na sodelovanje med agencijo Frontex, drugimi subjekti EU, državami članicami in temi tretjimi državami. Agencija Frontex je dodala, da so mednarodni odnosi občutljive narave in da je težko obnoviti zaupanje, ko je to ogroženo.

Postopek odločanja (člen 4(3) Uredbe 1049/2001)

16. Agencija Frontex je nadalje trdila, da bi razkritje nekaterih dokumentov ali njihovih delov oslabilo notranji postopek odločanja v zvezi s tekočo preiskavo. Frontexu in drugim deležnikom bi odvzela „prostor za razmislek“, s čimer bi ogrozila pogajanja med Frontexom in Europolom. Razkritje bi vplivalo tudi na pogajanja z drugimi subjekti in na izid tekoče preiskave ENVP.

17. V zvezi s tem je agencija Frontex pojasnila, da sklepa upravnega odbora vzpostavljata pravni okvir za njene dejavnosti obdelave osebnih podatkov. Tako bi določili, v kakšni obliki bodo potekale dejavnosti SMM. Agencija Frontex je dejala, da je po negativnem mnenju Evropskega nadzornika za varstvo podatkov in reviziji zbiranja in obdelave osebnih podatkov s strani agencije Frontex preoblikovala sklepa upravnega odbora. Zaradi tega preoblikovanja je bil zadevni projekt SMM začasno ustavljen. Vendar postopek odločanja še vedno poteka. Agencija Frontex je dejala, da bi razkritje lahko znatno ogrozilo preoblikovanje besedila, saj bi resno posegalo v njen „prostor za razmišljanje“. Agencija Frontex je pojasnila, da je ta postopek odločanja zelo občutljiv in predmet velikega zanimanja. Frontex je izrazil zaskrbljenost, da bi razkritje povzročilo neprimeren vpliv na različne akterje, ki sodelujejo pri pripravi novih sklepov upravnega odbora.

Namen preiskav (tretja alinea člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001)

18. Agencija Frontex je zavrnila dostop do nekaterih dokumentov ali njihovih delov na podlagi potrebe po zaščiti namena tekoče preiskave v povezavi s potrebo po zaščiti javne varnosti in notranjega postopka odločanja, ki poteka. Agencija Frontex je pojasnila, da postopki ENVP in druge preiskave, tj. nadzorna mnenja ENVP in revizija ENVP, še vedno potekajo. Agencija Frontex je dejala, da mora priporočila ENVP izvajati v okviru tekočega postopka odločanja.

Pravno svetovanje (člen 4(2), druga alinea, Uredbe 1049/2001)

19. Agencija Frontex je dejala, da bi razkritje enega dokumenta in dela drugega dokumenta ogrozilo njeno zmožnost prejemanja odkritega, objektivnega in celovitega pravnega nasveta, saj bi bila „sfera zaupanja“, v kateri se ta nasvet zagotavlja, resno ogrožena. Razkritje bi tako vplivalo na prihodnje delo njegove „enote za pravne zadeve in javna naročila“ ter drugih subjektov, ki sodelujejo pri pripravi osnutka. Agencija Frontex je dejala, da temelji na „širokem pojmu“ pravnega svetovanja, kot ga je določilo Sodišče EU. Menila je, da čeprav je večina informacij, ki jih vsebujejo zahtevani dokumenti, javno dostopnih, se lahko zbiranje vseh teh informacij šteje za pravni nasvet, saj je rezultat intelektualnega prizadevanja.

Prevladujoči javni interes

20. Agencija Frontex je v dodatnih stališčih navedla, da kadar se uporablja absolutna izjema, lahko preučitev relativne izjeme „zasede zadnji sedež“, saj ne more obstajati prevladujoč javni interes. Kljub temu je agencija Frontex menila, da so trditve pritožnika preveč splošne. Navedlo je tudi, da zadevni postopek ni zakonodajni ter da sta nadzor in pregled nad delom agencije Frontex zaupana institucijam Unije, kot sta Komisija in ENVP.

Delni dostop

21. Agencija Frontex je dejala, da vedno oceni vsak dokument posebej. Odločilni dejavnik pri ugotavljanju, ali je delni dostop mogoč, je število elementov, ki jih je treba zakriti v vsakem dokumentu, in informacije, ki jih je nato treba pustiti. Agencija Frontex je trdila, da se za nekatere dokumente vse izjeme uporabljajo za vse dele dokumentov. Agencija Frontex je dejala, da je uravnotežila vse interese, in ugotovila, da je upravno breme prikrivanja delov, ki jih ni mogoče razkriti, še posebej veliko in presega meje tega, kar je mogoče razumno pričakovati. Agencija Frontex je glede na posebne okoliščine primera in občutljivost zahtevanega gradiva menila, da razkritje zelo razdrobljenih delov zahtevanih dokumentov ne bi bilo v skladu z načelom delnega dostopa.

Pritožnik

22. Pritožniku se je zdelo obžalovanja vredno, da je agencija Frontex podrobnejša pojasnila o zavrnjenem dostopu javnosti zagotovila šele med preiskavo varuhinje človekovih pravic.

23. Pritožnik je trdil, da je agencija Frontex izjeme iz Uredbe št. 1049/2001 uporabljala preširoko, zlasti glede na to, da se dokumenti nanašajo na načrte agencije Frontex za razvoj spremljanja družbenih medijev in ne na njene tekoče operativne dejavnosti. Pritožnik je trdil tudi, da agencija Frontex ni utemeljila, kako bi razkritje dokumentov oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva javno varnost in mednarodne odnose. Pritožnik je na podlagi dodatnih pojasnil trdil, da navedene sodne prakse EU [29] ni mogoče zlahka uporabiti za zadevne dokumente. Poleg tega so podrobne informacije v zvezi z operativnimi dejavnostmi agencije Frontex na voljo v revizijskem poročilu ENVP, ki je v veliki meri javno dostopno. Pritožnik je trdil tudi, da je agencija Frontex pri svojih izmenjavah z Europolom napačno uporabila izjemo za mednarodne odnose, saj se ta izjema uporablja samo za izmenjave s tretjimi državami.

24. Pritožnik je nadalje trdil, da zgolj dejstvo, da je dokument o konceptu SMM osnutek dokumenta, ne zadostuje za sklicevanje na izjemo za zaščito postopka odločanja v teku. Glede na to, da bo moral biti nov dokument o konceptu skladen s preoblikovanima sklepoma upravnega odbora, je bilo še manj verjetno, da bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja agencije Frontex.

25. V zvezi z zaščito namena preiskav je pritožnik opozoril, da je ENVP skoraj v celoti razkril svoje revizijske ugotovitve kljub dejstvu, da preiskava še vedno poteka.

26. Pritožnik je tudi trdil, da agencija Frontex ni odgovorila na njihove argumente, da obstaja prevladujoč javni interes za razkritje, in na njihove pomisleke v zvezi z morebitno neskladnostjo njenih načrtov SMM s pravom EU o varstvu podatkov. Menili so, da so izrazili posebne in verodostojne pomisleke glede morebitne nezakonitosti načrtov agencije Frontex za upravljanje enotnega trga. Agencija Frontex naj bi napačno sklepala, da se vprašanje zakonitosti dejavnosti SMM agencije Frontex nanaša le na posameznike. Odobritev dostopa javnosti do zadevnih dokumentov bi strokovnjakom, civilni družbi, novinarjem in poslancem Evropskega parlamenta omogočila javni nadzor. Pritožnik je zlasti opozoril, da so bili izpodbijani sklepi upravnega odbora sprejeti po zelo nepravilnem postopku: „Prav ta domnevni „prostor za razmislek“ je višjemu vodstvu agencije Frontex omogočil, da je skriptiralo sklepe upravnega odbora, za katere je bilo pozneje ugotovljeno, da so v nasprotju s pravom EU in jih je zdaj treba preoblikovati.“ Javni nadzor nad takim nepravilnim postopkom ne more pomeniti „nedopustnega vpliva“.

27. Pritožnik je v potrdilni prošnji izpodbijal tudi trditev agencije Frontex, da bi prikritje delov petih dokumentov pomenilo nesorazmerno upravno breme.

Ocena varuha človekovih pravic

28. Opažanja varuhinje človekovih pravic o uporabi izjem na podlagi Uredbe št. 1049/2001, na katere se agencija Frontex sklicuje za zadevne dokumente, so navedena v nadaljevanju [30].

Javna varnost in mednarodni odnosi (člen 4(1)(a) Uredbe 1049/2001)

29. Čeprav ima agencija Frontex široko polje proste presoje pri ugotavljanju, ali bi razkritje dokumenta oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva javno varnost in mednarodne odnose, mora še vedno dokazati „posebno in dejansko tveganje“, ki je razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično [31].

30. Agencija Frontex je trdila, da bi popolno razkritje dokumentov ali njihovih delov skupaj z drugimi javno dostopnimi informacijami ogrozilo varstvo javnega interesa, kar zadeva javno varnost, saj bi hudodelskim združbam omogočilo, da spremenijo svoj način delovanja, s čimer bi posegale v dejavnosti agencije Frontex na področju upravljanja meja.

31. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Splošno sodišče sicer sprejelo to trditev v zadevi Izuzquiza in Semsrott proti Frontexu, vendar se je to nanašalo na položaj patruljnih plovil. Vendar je pregled dokumentov, obravnavanih v tej zadevi, pokazal, da so nekatere informacije, ki jih vsebujejo, splošne in v nekaterih primerih že javno dostopne [32]. Tako ni jasno, kako bi lahko razkritje delov dokumentov dejansko in konkretno oslabilo ta varovani interes. Dokument o konceptu SMM [33] na primer vsebuje tudi informacije o pravnih zahtevah, ki jih je treba upoštevati, in splošne organizacijske vidike.

32. Varuhinja človekovih pravic ne nasprotuje temu, da Frontex uporablja izjemo glede javne varnosti v zvezi s štirimi dokumenti (varnostnimi razpisi ukrepov)[34].

33. Vendar je agencija Frontex v zvezi s temi štirimi dokumenti trdila tudi, da bi razkritje oslabilo javni interes, kar zadeva mednarodne odnose. Trdila je, da upoštevni dokumenti vsebujejo stališče Unije glede nekaterih tretjih držav. Pregled dokumentov je pokazal, da čeprav so v njih navedene tretje države, zlasti v okviru nezakonitih prehodov meje, ni jasno, kako bi razkritje oslabilo mednarodne odnose. Enako velja za peti dokument [35], za katerega se je agencija Frontex sklicevala na izjemo v zvezi z mednarodnimi odnosi. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da je agencija Frontex to izjemo uporabila preširoko.

Postopek odločanja (člen 4(3) Uredbe 1049/2001)

34. Da bi agencija Frontex zavrnila dostop javnosti, mora dokazati, da bi razkritje resno oslabilo njen postopek odločanja. Zgolj dejstvo, da postopek odločanja še poteka [36], ali dejstvo, da so posvetovanja predhodne narave [37], ne zadostuje. Namesto tega mora agencija Frontex s konkretnimi dokazi dokazati, da bo dostop verjetno konkretno in učinkovito povzročil resno škodo postopku odločanja na razumno predvidljiv in nehipotetičen način [38].

35. Agencija Frontex je trdila, da je bil zadevni postopek odločanja (in sicer preoblikovanje dveh sklepov upravnega odbora in projekta SMM) zelo občutljiv ter da je bil predmet velikega zanimanja medijev in poskusov neupravičenega vplivanja na postopek.

36. Čeprav je ciljni zunanji pritisk lahko legitimen razlog za zavrnitev dostopa do dokumenta, je treba z gotovostjo ugotoviti resničnost takega zunanjega pritiska in dokazati, da bi bila odločitev, ki jo je treba sprejeti, zaradi tega zunanjega pritiska znatno prizadeta.[39] Obstoj medijskega poročanja sam po sebi ne more zadostovati za to, da bi pomenil ciljni zunanji pritisk, ki bi lahko resno ogrozil postopek odločanja.[40] Varuha človekovih pravic prav tako ne prepričajo dodatna pojasnila, ki jih je agencija Frontex predložila na sestanku. V zvezi s tem opozarja, da je legitimnost postopka odločanja okrepljena z zagotavljanjem večje odprtosti v tem postopku, tako da lahko državljani razumejo, kako in iz katerih razlogov uprava sprejema odločitve, tudi v okoliščinah, ko se o možnostih razpravlja interno in so nato zavrnjene. Poleg tega taka „odprtost ustvarja tudi spodbude za posebno skrbno in temeljito pripravo odločitev, da bi se izognili poznejšim kritikam“. [41] Institucije in agencije EU bi se morale na splošno zavedati, da je lahko njihovo delo kadar koli predmet javnega nadzora, in bi morale preglednost obravnavati kot privzeti pristop.[42]

37. Če povzamemo, varuhinja človekovih pravic meni, da agencija Frontex ni predložila nobenih oprijemljivih elementov, ki bi kazali, da bi razkritje zahtevanih dokumentov ali njihovih delov [43] resno oslabilo njen postopek odločanja v zvezi s projektom SMM ali preoblikovanjem sklepov upravnega odbora.

38. Agencija Frontex je medtem oba sklepa upravnega odbora preoblikovala in sprejela.[44] Neupravičen vpliv na njuno preoblikovanje se ne more več šteti za tveganje. Čeprav postopek odločanja v zvezi s projektom SMM še vedno poteka, kot je na sestanku dejala agencija Frontex, konkretna vsebina dokumenta o konceptu SMM verjetno ne bi bila več tako pomembna, saj jo bo treba preoblikovati, da bo skladna z dokončno oblikovanima sklepoma upravnega odbora. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi morala agencija Frontex te spremenjene okoliščine upoštevati pri odgovoru na ta predlog rešitve.

Namen preiskav (tretja alinea člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001)

39. Agencija Frontex je trdila, da je razkritje nekaterih dokumentov ali njihovih delov onemogočeno s tekočimi postopki ENVP, tj. nadzornimi mnenji ENVP o sklepih upravnega odbora in revizijo varstva podatkov agencije Frontex, ki jo je opravil ENVP.

40. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da zadevni dokumenti niso bili predmet nadzornih mnenj ali revizije ENVP. Ni jasno, kako bi njihovo razkritje [45] ogrozilo namen preiskave ENVP. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da agencija Frontex ni predložila prepričljivih argumentov, da bi razkritje v času potrditvene odločitve ogrozilo nadzorna mnenja ali revizijo ENVP.

41. V vsakem primeru so preiskave ENVP zdaj zaključene. Agencija Frontex bi morala te okoliščine upoštevati.

Pravno svetovanje (člen 4(2), druga alinea, Uredbe 1049/2001)

42. Agencija Frontex je zavrnila dostop do (delov) dveh dokumentov [46], ker bi njihovo razkritje oslabilo varstvo pravnih nasvetov. Agencija Frontex je dodala, da se opira na „širok pojem“ pravnega svetovanja, kot je določen v sodni praksi.

43. Presojo, ali je mogoče zavrniti dostop javnosti do dokumenta zaradi varstva pravnih nasvetov, je treba opraviti v treh fazah.[47] Najprej je treba ugotoviti, ali se dokument dejansko nanaša na pravne nasvete, in če se, na katere dele dokumentov se dejansko nanaša. Nato je treba preučiti, ali bi razkritje ogrozilo interes agencije Frontex za iskanje in prejemanje odkritega, objektivnega in celovitega pravnega nasveta. Tveganje za poseg v ta interes mora biti razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično. V zadnjem koraku je treba presoditi, ali obstaja prevladujoči interes, ki bi upravičeval razkritje. Tako za opredelitev kot pravni nasvet ne zadostuje, da je nasvet rezultat „intelektualnih prizadevanj“.

44. Pregled je pokazal, da eden od obeh zadevnih dokumentov vsebuje dva odgovora, dolgo in kratko različico, na pisno vprašanje poslanca Evropskega parlamenta. V skladu s Poslovnikom Evropskega parlamenta [48] bodo ti odgovori vedno objavljeni, kratka različica odgovora iz nerazkritega dokumenta pa bo v celoti javno dostopna. V zvezi s tem varuh človekovih pravic ugotavlja, da je treba, če so informacije že javno dostopne [49], odobriti dostop do dokumenta.[50] Poleg tega varuh človekovih pravic ob primerjavi obeh različic odgovora ugotavlja, da so v dolgi različici le minimalni dodatki, ki še niso javni. Ni jasno, kako bi razkritje teh minimalnih dodatkov ogrozilo interes agencije Frontex za iskanje in prejemanje odkritega, objektivnega in celovitega pravnega svetovanja. Dodatna zaupna pojasnila, ki jih je agencija Frontex predložila na sestanku, niso zagotovila dodatne jasnosti.

45. Kar zadeva drugi dokument, v zvezi s katerim se je agencija Frontex sklicevala na to izjemo, je zadevni stavek izjava o dejanskem stanju. Prav tako ni jasno, kako bi lahko njegovo razkritje ogrozilo interes agencije Frontex za iskanje in prejemanje odkritega, objektivnega in celovitega pravnega svetovanja.

Prevladujoči javni interes

46. Pregled spornih dokumentov je pokazal, da absolutna izjema ne velja za vse dokumente v celoti. Agencija Frontex mora zato po uradni dolžnosti preučiti, ali za preostale dele dokumentov velja relativna izjema, in če je tako, ali obstaja prevladujoč javni interes, ki bi upravičil njihovo razkritje.

47. Kot je bilo navedeno v točkah 37, 40, 44 in 45 zgoraj, varuhinja človekovih pravic meni, da agencija Frontex ni zadostno utemeljila, da so vsi sporni dokumenti ali njihovi deli zajeti z navedenimi relativnimi izjemami. Tako se varuh človekovih pravic strogo gledano, čeprav ni treba oceniti, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje, ne strinja s stališčem agencije Frontex, da so trditve pritožnika preveč splošne in ne morejo pomeniti javnega interesa. Pomisleki glede skladnosti organa EU s pravom EU niso povsem zasebni, temveč javni. Poleg tega varuhinja človekovih pravic ni prepričana, da so informacije v spornih dokumentih še vedno tako občutljive, da bi interes za njihovo varstvo prevladal nad posebnim javnim interesom, ki ga je navedla pritožnica. Nasprotno, raven javnega nadzora poleg pomislekov ENVP v zvezi z zakonitostjo dejavnosti agencije Frontex na področju obdelave osebnih podatkov kaže na pomen preglednosti agencije Frontex v zvezi s SMM.[51] To velja zlasti glede na to, da se pomisleki nanašajo na varstvo osebnih podatkov, ki je temeljna pravica.[52]

Delni dostop

48. Kadar se od agencije EU zahteva razkritje dokumenta na podlagi Uredbe št. 1049/2001, se mora prepričati, da za zahtevani dokument dejansko velja izjema glede dostopa javnosti, na katero se sklicuje [53]. Če je odgovor pritrdilen, mora agencija EU odločiti, na katere dele dokumenta se ta izjema dejansko nanaša in so zato lahko zajeti s to izjemo. V skladu s členom 4(6) Uredbe št. 1049/2001 bi bilo treba odobriti delni dostop do delov dokumenta, za katere ne velja nobena od izjem iz te uredbe.

49. Agencija Frontex je menila, da je upravno breme prikrivanja delov, ki se ne smejo razkriti, še posebej veliko in da razkritje zelo razdrobljenih delov zahtevanih dokumentov ne bi bilo v skladu z načelom delnega dostopa.

50. V skladu s sodno prakso EU lahko institucije in agencije EU v izjemnih primerih zavrnejo delni dostop, če bi bilo upravno breme izločitve delov, za katere veljajo izjeme, preveliko ^[54] ali če bi bili preostali deli dokumentov nesmiselni ^[55]. Če se institucija želi sklicevati na zahtevo po sorazmernosti, da bi omejila uresničevanje temeljne pravice ^[56], mora to jasno dokazati. V zvezi s smiselnim delnim dostopom sodna praksa EU tudi pojasnjuje, da ni naloga institucije ali agencije, da določi, kaj je ali kaj ni koristno za prosilca ^[57].

51. Pregled dokumentov je pokazal, da niso v celoti zajeti v eni (ali več) izjemah iz člena 4 Uredbe 1049/2001. Delni dostop je torej mogoč in bi moral biti pravilo. Varuhinja človekovih pravic meni, da agencija Frontex ni utemeljila, zakaj je ta primer izjemen in kako bi bilo upravno breme prikrivanja tistih delov dokumentov, za katere ne velja nobena izjema, pretirano. Varuhinja človekovih pravic se ne strinja s stališčem agencije Frontex, da bi bil dostop do omejenih delov nesmiseln. Pritožnik je jasno navedel, da želi vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov.

52. Glede na zgornjo oceno varuhinja človekovih pravic meni, da dokumenti, opredeljeni v okviru zadevne zahteve za dostop, v veliki meri niso zajeti z eno od izjem, na katere se je agencija Frontex sklicevala v potrdilnem sklepu. Zato varuhinja človekovih pravic predlaga, naj agencija Frontex pregleda svoje stališče o zahtevi, da bi omogočila širši delni dostop do zadevnih dokumentov.

53. Varuhinja človekovih pravic v skladu s svojim nedavnim priporočilom v zadevi 1129/2023/OAM [58] predlaga tudi, naj agencija Frontex pri pregledu svojega stališča predloži seznam dokumentov, za katere je ugotovila, da spadajo na področje uporabe pritožnikove zahteve, razen če bi razkritje seznama ogrozilo interese, ki jih je treba zaščititi v tem primeru.

Predlog rešitve

Varuhinja človekovih pravic na podlagi zgornjih ugotovitev in glede na pretečeni čas predlaga, naj (a) agencija Frontex pregleda svoje stališče o zahtevi, da bi odobrila širši delni dostop do spornih dokumentov, in (b) predloži seznam dokumentov, za katere je ugotovila, da spadajo na področje uporabe pritožnikove zahteve.

Agencija Frontex naj varuhinjo človekovih pravic do 1. julija 2024 obvesti o vseh ukrepih, ki jih je sprejela v zvezi z navedenim predlogom rešitve.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 30. 2024

 

[1] Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Takrat se je agencija EUAA imenovala Evropski azilni podporni urad (EASO).

[3] Glej: https://edps.europa.eu/sites/default/files/publication/19-11-12_reply_easo_ssm_final_reply_en.pdf.

[4] Prav tam.

[5] Glej: https://edps.europa.eu/system/files_en?file=2023-01/2022-0977_002_redacted.pdf.

[6] Glej: https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-counter-terrorism-centre-ectc/eu-internet-referal-unit-eu-iru.

[7] Na voljo na spletnem naslovu: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/themes/template/templates/cards/1/dialog.php?card-post-id=2722&document-post-id=9828; https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/186840/1-Joint-Europol-Frontex-Action-Plan-2019-original.pdf.

[8] Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021DC0591.

[9] Prav tam.

[10] Prav tam.

[11] Prav tam.

[12] Glej člen 86 Uredbe (EU) 2019/1896 o evropski mejni in obalni straži ter razveljavitvi uredb (EU) št. 1052/2013 in (EU) 2016/1624; na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896

[13] Na voljo na spletnem naslovu: https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-68-2021-adopting-the-rules-on-processing-personal-data-by-the-agency/.

[14] Na voljo na spletnem naslovu: https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-69-2021-adopting-the-rules-on-processing-operational-personal-data-by-the-agency/.

[15] Na voljo na spletnem naslovu: https://edps.europa.eu/system/files/2022-06/2022-06-07-supervisory-opinion_on_the_rules_on_processing_personal_data_by_frontex_en.pdf; in na naslovu: https://edps.europa.eu/system/files/2022-06/2022-06-07-supervisory-opinion-on_the_rules_of_processing_operational_personal_data_by_frontex_en.pdf.

[16] Glej: Točka 6 https://edps.europa.eu/system/files/2022-06/2022-06-07-supervisory-opinion_on_the_rules_on_processing_personal_data_by_frontex_en.pdf.

[17] Glej predstavitev v Odboru za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (LIBE) 8. novembra 2022; na voljo na spletnem naslovu: https://edps.europa.eu/system/files/2022-11/22-11-08_libe-frontex-pedra_en.pdf.

[18] Na voljo na spletnem naslovu: https://edps.europa.eu/system/files/2023-05/edps_-_23-05-24_audit_report_frontex_executive_summary_en.pdf.

[19] V skladu z Uredbo 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[20] Člen 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.

[21] Člen 4(1)(a), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.

[22] Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001.

[23] Člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.

[24] Člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.

[25] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/184405.

[26] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/184407.

[27] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/184406.

[28] Sodba Splošnega sodišča z dne 27. novembra 2019, Izuzquiza in Semsrott proti Frontex, T-31/18: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[29] Glej opombo 28.

[30] Uporaba primerov ni izčrpna in Frontex mora upoštevati presojo varuha človekovih pravic v zvezi z vsemi spornimi dokumenti ali njihovimi deli.

[31] Zgoraj navedena sodba Izuzquiza in Semsrott proti Frontexu, točke 65–66.

[32] Kot so informacije o Europolovi enoti za prijavljanje sumljivih spletnih vsebin, ki jih je objavil sam Europol v posvetovanju z Evropskim nadzornikom za varstvo podatkov in v sporočilu Komisije o prenovljenem akcijskem načrtu EU za boj proti tihotapljenju migrantov. Glej na primer dokument 1, opredeljen v potrdilni fazi – delno razkrit.

[33] Dokumenta 4 in 18, opredeljena v potrdilni fazi - nista razkrita.

[34] Glej: dokumenti 2, 3, 4 in 5, opredeljeni v začetni fazi – nerazkriti.

[35] Dokument 6, opredeljen v potrdilni fazi - ni razkrit.

[36] Sodba Sodišča z dne 13. julija 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija, C-60/15 P, točka 82: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-60/15&language=EN. 

[37] Sodba Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2014, MasterCard in drugi proti Komisiji, T-516/11, točka 67: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN.

[38] Sodba Splošnega sodišča z dne 7. junija 2011 v zadevi Toland proti Parlamentu, T-471/08, točki 71 in 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[39] Zgoraj navedena sodba MasterCard in drugi proti Komisiji, točka 71.

[40] Zgoraj navedena sodba Toland proti Parlamentu, T-471/08, točka 80.

[41] Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott z dne 3. marca 2011, Švedska proti MyTravel in Komisiji, C‑506/08 P, točka 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84222&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2304636. 

[42] Glej odstavek 19 sklepa varuha človekovih pravic v zadevi 1995/2022/OAM o zavrnitvi Evropskega nadzornika za varstvo podatkov (ENVP) popolnemu javnemu dostopu do dokumentov v zvezi s pripravo njegovih izvedbenih določb o napredovanju; na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/164214.

[43] Kot primer glej: dokument 1, opredeljen v začetni fazi – ni razkrit; dokumenti 3, 16, 20 in 21, opredeljeni v potrdilni fazi – delno razkriti, dokumenti 4, 5, 7, 11 in 18, opredeljeni v potrdilni fazi – pa niso razkriti.

[44] Sklep upravnega odbora št. 4/2024 o sprejetju splošnih pravil o uporabi uredbe o varstvu podatkov s strani Agencije, na voljo na: https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-4-2024-adopting-the-General-rules-on-the-application-of-the-data-protection-Regulation-by-the-agency/ and Management Board Decision 5/2024 on adopting the rules on processing operational personal data by the Agency (Sklep 4–2024 o sprejetju splošnih pravil o uporabi uredbe o varstvu podatkov s strani agencije in sklep upravnega odbora o sprejetju pravil o obdelavi operativnih osebnih podatkov s strani agencije), na voljo na: https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-5-2024-on-adopting-the-rules-on-processing-operational-personal-data-by-the-agency/. 

[45] Kot primer glej: dokumenti 2, 4, 5, 7, 8 in 18, opredeljeni v potrdilni fazi – nerazkriti.

[46] Dokument 8, opredeljen v potrdilni fazi - neobjavljen, in dokument 14, opredeljen v potrdilni fazi - neobjavljen.

[47] Sodba Sodišča z dne 1. julija 2008, Švedska & Turco proti Svetu, C-39/05 P in C-52/05 P, točke 37–45: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=sl.

[48] Glej člen 138; na voljo na spletnem naslovu: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/RULE-138_EN.html.

[49] Na voljo na https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2022-002825_EN.html.

[50] Sodba Sodišča prve stopnje z dne 30. januarja 2008 v zadevi Terezakis proti Komisiji, T-380/04, točke 100–101: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-380/04; Sodba Sodišča z dne 3. julija 2014 v zadevi Svet proti in 't Veld, C-350/12 P, točka 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12.

[51] Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi ClientEarth in PAN Europe proti EFSA odločilo, da je prenos osebnih podatkov potreben za preverjanje dvomov o nepristranskosti skupine strokovnjakov. Ti dvomi se niso šteli za splošne in abstraktne, saj so bili utemeljeni s študijo, ki jo je izvedla nevladna organizacija. Po analogiji tak prevladujoč javni interes a fortiori obstaja na podlagi pomislekov ENVP glede skladnosti agencije Frontex z varstvom podatkov. Glej: Sodba Sodišča z dne 16. julija 2015 v zadevi ClientEarth in PAN Europe proti EFSA, C‑615/13 P, točke 57–60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-615/13%20P.  

[52] Sodba Splošnega sodišča z dne 4. maja 2012 v zadevi In’t Veld proti Svetu, T-529/09, točke 90–93: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-529/09&language=EN.

[53] Zgoraj navedena sodba Švedska & Turco proti Svetu, točka 38. 

[54] Sodba Sodišča prve stopnje z dne 7. februarja 2002, Kuijer proti Svetu, T-211/00, točka 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.

[55] Sodba Splošnega sodišča z dne 20. marca 2014 v zadevi Reagens proti Komisiji, T-181/10, točke 161, 162 in 172: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.

[56] Sodba Sodišča prve stopnje z dne 19. julija 1999 v zadevi Hautala proti Svetu, T-14/98, točka 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-14/98. 

[57] Sodba Splošnega sodišča z dne 6. decembra 2012 v zadevi Evropaïki Dynamiki proti Komisiji, T-167/10, točka 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-167/10&language=EN; Sodba Splošnega sodišča z dne 5. decembra 2018, Falcon Technologies/Komisija, T-875/16, točka 102: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-875/16&language=EN.

[58] Glej priporočilo varuhinje človekovih pravic v zadevi 1129/2023/OAM o tem, da je Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) zavrnila predložitev seznamov dokumentov, za katere je ugotovila, da spadajo na področje uporabe zahtev za dostop javnosti do dokumentov; na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124.