Izdelano v skladu s členom 4(1) Statuta evropskega varuha človekovih pravic ^[1]

Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je 8. novembra 2018 pri Evropski komisiji vložil pritožbo zaradi kršitve zoper Španijo. Pritožnik je izrazil zaskrbljenost, da je pristaniška uprava Balearskih otokov po zakonodajnih spremembah španskega zakona o pristaniščih [2], uvedenih leta 2014, brez odprtega izbirnega postopka in za predolgo obdobje podaljšala trajanje „koncesij“[3] za izvajanje rekreativnih vodnih športnih dejavnosti na pristaniški javni domeni. Pritožnik je v pritožbi zaradi kršitve v bistvu trdil, da navedene zakonodajne spremembe in podaljšanje trajanja koncesij s strani pristaniške uprave Balearskih otokov kršijo člene 49, 56 in 106 Pogodbe o delovanju EU (PDEU).

2. Pritožnik je 4. julija 2019 stopil v stik z Generalnim direktoratom Komisije za konkurenco (v nadaljnjem besedilu: GD COMP), da bi ga vprašal o statusu njegove pritožbe zaradi kršitve. Istega dne je predstavnik GD COMP pritožnika obvestil, da njegovo pritožbo obravnava Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja (v nadaljnjem besedilu: GD GROW), da mu je bila dodeljena referenčna številka CHAP(2018)03728 in da je bilo njegovo elektronsko sporočilo z dne 4. julija 2019 posredovano GD GROW.

3. GD GROW je 6. novembra 2019 pritožnika obvestil, da glede na to, da je zaradi vprašanj, izpostavljenih v njegovi pritožbi zaradi kršitve, potrebna podrobnejša ocena, ni mogel sprejeti odločitve o izdaji uradnega opomina ali zaključku zadeve v enem letu od datuma evidentiranja pritožbe [4]. GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja je dejal, da bo pritožnika obveščal o statusu pritožbe, ko bo sprejeta odločitev o nadaljnji obravnavi.

4. Pritožnik se je 29. septembra 2020 obrnil na GD GROW, da bi ga vprašal o statusu njegove pritožbe zaradi kršitve, in ga pozval, naj ukrepa proti Španiji. GD GROW je 2. oktobra 2020 ponovil, da pritožba zaradi kršitve zahteva podrobnejšo oceno in da bo pritožnika obveščal, ko bo sprejeta odločitev o nadaljnji obravnavi.

5. Pritožnik je 19. oktobra 2020 pisal GD GROW in navedel, da je težko razumeti, zakaj GD GROW tako dolgo obravnava njegovo pritožbo zaradi kršitve.

6. GD GROW je 18. novembra 2020 pritožnika pozval, naj mu posreduje vse morebitne informacije o gospodarskem pomenu koncesij, navedenih v njegovi pritožbi zaradi kršitve, in o morebitnem nedavnem podaljšanju trajanja zadevnih koncesij.

7. Pritožnik je 7. januarja 2021 GD GROW posredoval zahtevane informacije.

8. GD GROW je 9. aprila 2021 pritožnika obvestil, da je njegovo pritožbo zaradi kršitve prenesel v postopek EU Pilot [5] EUP(2021)9949.

9. Pritožnik je 30. marca 2022 pisal GD GROW in poudaril, da je od začetka postopka EU Pilot preteklo eno leto, od vložitve pritožbe zaradi kršitve pa tri leta.

10. GD GROW je 22. aprila 2022 pritožnika obvestil, da je dialog s Španijo v okviru postopka EU Pilot še vedno relevanten. GD GROW je pritožnika nadalje obvestil, da več služb Komisije obravnava pritožbo zaradi kršitve zaradi zapletenosti vprašanj, ki jih je izpostavil, kar je pojasnilo zamudo pri presoji pritožbe.

11. Pritožnik je 3. novembra 2022 pisal GD GROW in ponovil svoje pomisleke glede časa, ki ga je potreboval za obravnavo postopka EU Pilot.

12. GD GROW je 11. novembra 2022 pritožnika obvestil, da je več služb Komisije še vedno sodelovalo pri analizi odgovorov, ki jih je Španija predložila v okviru postopka EU Pilot. V zvezi z naslednjimi koraki je GD GROW dejal, da bi lahko Komisija Španiji poslala uradni opomin ali zaključila pritožnikov primer.

13. Pritožnik je 21. februarja 2023 pisal GD GROW in ugotovil, da je Komisija 15. februarja 2023 začela postopek za ugotavljanje kršitev (INFR(2022)4121), tako da je Španiji poslala uradni opomin, ker ni zagotovila preglednega in nepristranskega izbirnega postopka za podelitev koncesij v zvezi z obalnimi območji [6]. Pritožnik je trdil, da so dejstva, ki so privedla do začetka tega postopka za ugotavljanje kršitev proti Španiji, zelo podobna dejstvom, opisanim v njegovi pritožbi zaradi kršitve. Po njunem mnenju je bila edina razlika med tema zadevama ta, da se je njun primer nanašal na koncesije v javni pristaniški domeni, medtem ko se je postopek za ugotavljanje kršitev nanašal na koncesije v javni pomorski in kopenski domeni zunaj pristanišč. Pritožnik je zato trdil, da bi morala Komisija tudi v njegovem primeru upoštevati razloge, ki so privedli do začetka postopka za ugotavljanje kršitev proti Španiji. Pritožnik je ponovno izrazil zaskrbljenost zaradi neupravičenih zamud pri ocenjevanju svoje pritožbe zaradi kršitve.

14. GD GROW je 4. aprila 2023 v okviru odgovora na zahtevo za dostop javnosti do dokumentov pritožnika obvestil, da postopek za ugotavljanje kršitev proti Španiji zajema izključno podaljšanje koncesij na podlagi španskega zakona o obali in ne podaljšanja koncesij, ki jih ureja španski zakon o pristaniščih.

15. Pritožnik, ki ni bil zadovoljen s časom, ki ga je Komisija potrebovala za oceno njegove pritožbe zaradi kršitve, in z načinom komuniciranja z njim o zadevi, se je julija 2025 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

16. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o času, ki ga je Komisija potrebovala za dokončanje ocene pritožbe zaradi kršitve, in o tem, kako je o zadevi komunicirala s pritožnikom.

17. Komisija je med preiskavo 1. decembra 2025 pritožniku predložila najnovejše informacije o stanju svoje ocene pritožbe zaradi kršitve. Komisija je pritožnika obvestila, da je leta 2022 zaključila dialog v okviru sistema EU Pilot, ki ga je začela aprila 2021, in da je maja 2025 obravnavo pritožbe zaradi kršitve od GD GROW prevzela druga služba Komisije, GD MOVE. Komisija je pritožnika nadalje obvestila, da bo ponovno stopila v stik z njima, ko bo sprejeta odločitev o nadaljnjem ukrepanju.

18. Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela tudi odgovor Komisije na pritožbo. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je pregledala tudi spis Komisije v zvezi s pritožbo zaradi kršitve. Varuhinja človekovih pravic je v okviru pregleda Komisijo zaprosila za dodatna pojasnila, Komisija pa je odgovorila na njena vprašanja.

Čas, ki ga je Komisija potrebovala za oceno pritožbe zaradi kršitve

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

19. Pritožnik je bil zaskrbljen zaradi zamude pri presoji njegove pritožbe zaradi kršitve in zaradi tega, kako je Komisija z njim komunicirala o zadevi.

20. Komisija je v odgovoru varuhu človekovih pravic pojasnila, da je bila glede na to, da je GD GROW odgovoren za uporabo Direktive 2006/123 [7] (v nadaljnjem besedilu: direktiva o storitvah) s strani držav članic, pritožba zaradi kršitve prvotno dodeljena GD GROW, pri čemer je bil GD MOVE povezan z njeno obravnavo.

21. Med marcem in septembrom 2022 je med GD GROW in GD MOVE potekalo več izmenjav, med katerimi je GD MOVE izrazil dvome o uporabi Uredbe 2017/352 [8] (v nadaljnjem besedilu: uredba o pristaniških storitvah) za dejstva, opisana v pritožbi zaradi kršitve.

22. GD GROW je zato menil, da ima trdno pravno podlago, in sicer člen 12 direktive o storitvah, da predlaga nadaljevanje zadeve v zvezi s podaljšanjem trajanja koncesij, dodeljenih na podlagi španskega zakona o obalnih območjih, zato je Komisija začela postopek za ugotavljanje kršitev (INFR(2022)4121), tako da je Španiji februarja 2023 poslala uradni opomin. Vendar se je GD GROW odločil, da ne bo predlagal, da se v postopek za ugotavljanje kršitev vključi podaljšanje trajanja koncesij, dodeljenih v skladu s španskim zakonom o pristaniščih, saj dvomi o uporabi direktive o storitvah, pa tudi dvomi GD MOVE o uporabi direktive o pristaniških storitvah in težavah pri obravnavanju zadeve, ki temelji le na primarni zakonodaji, in sicer členu 49 PDEU, v skladu s katero bi bilo treba dokazati obstoj določenega čezmejnega interesa.

23. Aprila 2023 je GD GROW preučil, ali naj zaključi pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve, saj v sekundarni zakonodaji EU očitno ni trdne pravne podlage. Vendar se je GD GROW po odgovorih Španije v okviru postopka za ugotavljanje kršitev INFR(2022)4121 odločil, da tega ne bo storil. Po mnenju Komisije pritožniku takrat niso bile predložene nobene informacije zaradi njegove obveznosti, da ohrani zaupnost vsebine tekočih postopkov za ugotavljanje kršitev.

24. V drugi polovici leta 2024 je španski odvetnik, ki je zastopal mednarodnega upravljavca prometne infrastrukture, stopil v stik z GD GROW in GD MOVE, da bi poudaril, da je podaljšanje pristaniških koncesij, ki ga dovoljuje španski zakon o pristaniščih, preprečilo dostop do trga pristaniških storitev v Španiji in da je prišlo tudi do podaljšanja koncesije za terminal tovornega pristanišča na Tenerifih brez javne konkurence.

25. GD GROW je 19. decembra 2024 ponovno stopil v stik z GD MOVE, da bi na splošno razpravljal o posledicah španskega zakona o pristaniščih, natančneje o obravnavi pritožnikove pritožbe zaradi kršitve in informacijah, ki jih je predložil španski odvetnik. Po več izmenjavah in enem sestanku med GD GROW in GD MOVE je slednji 12. maja 2025 sprejel glavno odgovornost za obravnavo pritožbe zaradi kršitve.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bilo izdano priporočilo

26. Komisija ima široko diskrecijsko pravico pri odločanju, ali in kdaj začeti postopek za ugotavljanje kršitev.[9] Vendar je varuh človekovih pravic že dolgo menil, da bi morala biti Komisija zaradi dobrega upravljanja dejavna pri obravnavi pritožb zaradi kršitev, in sicer v razumnem času in brez nepotrebnih zamud [10].

27. Komisija se je praviloma zavezala, da bo v enem letu od evidentiranja pritožbe zaradi kršitve sprejela odločitve o pritožbah zaradi kršitve, tako da bo zadevni državi članici izdala uradni opomin ali zaključila pritožbo zaradi kršitve [11]. V tem primeru je pritožnik pritožbo zaradi kršitve vložil pred več kot sedmimi leti, Komisija pa še vedno ni dokončala svoje ocene pritožbe. Tako veliko zamudo je mogoče upravičiti le, če lahko Komisija navede posebne in utemeljene razloge za čas, potreben za obravnavo zadeve [12].

28. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija aprila 2021 pritožbo zaradi kršitve prenesla v postopek EU Pilot EUP(2021)9949, ki je bil zaključen konec leta 2022. Kot je določila Komisija, je bil dialog med Komisijo in državami članicami, znan kot EU Pilot, vzpostavljen za hitro reševanje morebitnih kršitev prava EU v zgodnji fazi v ustreznih primerih. Dialogi v okviru sistema EU Pilot se začnejo z namenom, da se zaključijo v devetih mesecih [14], naslednji korak postopka pa je, kot je Komisija pojasnila pritožniku v elektronskem sporočilu z dne 11. novembra 2022, začetek postopka za ugotavljanje kršitev s pošiljanjem uradnega opomina zadevni državi članici ali zaključek pritožbe zaradi kršitve.

29. V zvezi s postopkom EU Pilot EUP(2021)9949 varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je dialog začel več kot dve leti po vložitvi pritožbe zaradi kršitve. Varuhinja človekovih pravic je v okviru prejšnjih preiskav [15] ugotovila, da bi bilo treba dialoge v okviru sistema EU Pilot izvesti tako, da bi Komisija lahko upoštevala enoletni rok za dokončanje ocene pritožbe zaradi kršitve. To pomeni, da bi se moral dialog začeti že zgodaj. Varuhinja človekovih pravic je v prejšnji preiskavi [16] ugotovila nepravilnosti, pri katerih je Komisija začela dialog v okviru sistema EU Pilot enajst mesecev po prejemu pritožbe zaradi kršitve, kar pomeni, da ni bilo mogoče upoštevati enoletnega roka za dokončanje ocene pritožbe zaradi kršitve, ki ga praviloma uporablja. V tem primeru Komisija niti v korespondenci s pritožnikom niti v odgovoru varuhu človekovih pravic ni pojasnila, zakaj ni mogla začeti postopka EU Pilot šele dve leti po prejemu pritožbe zaradi kršitve.

30. Varuhinja človekovih pravic nadalje ugotavlja, da je v tem primeru postopek EU Pilot trajal dvajset mesecev namesto devetih. Komisija niti v korespondenci s pritožnikom niti v odgovoru varuhu človekovih pravic ni pojasnila, zakaj je postopek EU Pilot trajal tako dolgo. Poleg tega v nasprotju s tem, kar je Komisija pritožniku pojasnila v elektronskem sporočilu z dne 11. novembra 2022, Komisija po zaključku postopka EU Pilot ni zaključila pritožnikove pritožbe zaradi kršitve niti ni začela postopka za ugotavljanje kršitev proti Španiji v zvezi z zadevo, o kateri je bila vložena pritožba. Komisija je začela postopek za ugotavljanje kršitev proti Španiji le v zvezi s podaljšanjem trajanja koncesij, dodeljenih na podlagi španskega zakona o obalnih območjih, ki ni bil predmet pritožnikove pritožbe zaradi kršitve, ki se nanaša na španski zakon o pristaniščih. Komisija več kot tri leta po zaključku postopka EU Pilot še vedno ni dokončala ocene pritožbe zaradi kršitve.  

31. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da je bil čas, ki ga je Komisija potrebovala za začetek in dokončanje postopka EU Pilot, nerazumen.

32. Poleg tega je zaskrbljena, ker je Komisija kljub zaključku postopka EU Pilot konec leta 2022 pritožnika o zaključku obvestila šele decembra 2025. To je očitno obžalovanja vredno in težko združljivo z ukrepi, ki jih je Komisija sprejela za izboljšanje načina obveščanja o postopkih za ugotavljanje kršitev [17]. Komisija bi morala pritožnike pravočasno obvestiti ne le o začetku postopka EU Pilot, temveč tudi o njegovem zaključku. Varuh človekovih pravic bo v nadaljevanju podal ustrezen predlog za izboljšave.

33. Varuhinja človekovih pravic je zaskrbljena tudi, ker po zadnjem odgovoru, ki ga je Španija 20. decembra 2021 poslala Komisiji v okviru postopka EU Pilot, spis Komisije o zadevi ne vsebuje evidenc o nadaljnjih izmenjavah med Španijo in Komisijo ali o nadaljnji analizi zadeve, ki jo je opravila Komisija. To je težko združljivo z vsebino dopisa in elektronskega sporočila, ki ju je Komisija pritožniku poslala 22. aprila 2022 oziroma 11. novembra 2022 in v katerih ga je obvestila, da je dialog s Španijo še vedno relevanten in da je več služb Komisije še vedno vključenih v analizo odgovorov, ki jih je predložila Španija. Komisija bi morala zagotoviti, da vodi ustrezne evidence o tem, kako obravnava postopke EU Pilot in s tem povezane analize. Varuh človekovih pravic bo v nadaljevanju podal ustrezen predlog za izboljšave.

34. V zvezi s časom, ki ga je Komisija potrebovala za presojo pritožbe zaradi kršitve, so pojasnila Komisije navedena v točkah 21 in 22 zgoraj. V zvezi s tem varuh človekovih pravic meni, da dejstvo, da je lahko zadeva zapletena in da je pravni položaj nejasen, ne more upravičiti, da je za njen zaključek potrebnih več kot sedem let.

35. Varuhinja človekovih pravic nadalje ugotavlja, da je GD MOVE potreboval šest let in pet mesecev, da je odpravil svoje dvome o uporabi direktive o pristaniških storitvah za dejstva, opisana v pritožbi zaradi kršitve, in sprejel prevzem obravnave zadeve. Taka zamuda se zdi z objektivnega vidika dolgotrajna.

36. Poleg tega dokumentacija, ki je bila varuhinji človekovih pravic dana na voljo med preiskavo, ne dokazuje, da je Komisija zadevo skozi leta skrbno obravnavala. Nasprotno, zdi se, da je bila Komisija v več obdobjih nedejavna, saj ni bila predložena nobena evidenca, ki bi dokazovala kakršne koli notranje izmenjave ali analize ali kakršne koli izmenjave s Španijo v teh obdobjih: od 8. novembra 2018 do 3. julija 2019, od 5. julija 2019 do 5. novembra 2019, od 7. novembra 2019 do 1. oktobra 2020, od 19. novembra 2020 do 8. aprila 2021, od 21. decembra 2021 do 21. aprila 2022, od 7. decembra 2022 do 3. aprila 2023, od 5. aprila 2023 do 7. avgusta 2023, od 9. avgusta 2023 do 18. decembra 2024 in od 13. maja 2025 do 30. novembra 2025. Poleg tega se zdi, da je Komisija po dopisu z dne 4. aprila 2023 ponovno stopila v stik s pritožnikom, da bi mu šele 1. decembra 2025, tik preden je poslala svoj odgovor varuhinji človekovih pravic, predložila najnovejše informacije o stanju njegove pritožbe zaradi kršitve.

37. Poleg tega varuhinja človekovih pravic meni, da bi morala Komisija pritožnika proaktivno obveščati o napredku zadeve ter o tem jasno in pregledno obveščati. Namesto tega je Komisija z izjemo dopisov z dne 6. novembra 2019, 18. novembra 2020, 9. aprila 2021 in 1. decembra 2025 pritožniku dopise ali elektronska sporočila poslala le v odgovor na pritožnikove opomine in se omejila na pojasnilo, da je pritožba zaradi kršitve zahtevala podrobnejšo oceno in sprožila zapletena vprašanja ter da je bilo v analizo vključenih več služb Komisije. Komisija je pritožniku šele 1. decembra 2025 predložila nekaj več podrobnosti o razlogih za zamudo pri presoji njegove pritožbe zaradi kršitve. Komisija ni nikoli navedla časovnega okvira za dokončanje ocene.

38. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da je čas, ki ga je Komisija potrebovala za dokončanje ocene pritožbe zaradi kršitve v tej zadevi, nerazumen. Komisija ni predložila ustreznih pojasnil, s katerimi bi upravičila zamudo. To pomeni nepravilnost. Varuh človekovih pravic bo pripravil priporočilo za obravnavo tega vprašanja.

Priporočilo

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe Komisiji priporoča naslednje:

Komisija bi morala nemudoma dokončati svojo oceno pritožbe zaradi kršitve.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem priporočilu. Komisija v skladu s členom 4(2) Statuta evropskega varuha človekovih pravic do 30. junija 2026 pošlje podrobno mnenje.

Predlogi za izboljšanje

Komisija bi morala pritožnike pravočasno obvestiti ne le o začetku postopka EU Pilot, temveč tudi o njegovem zaključku.

Komisija bi morala zagotoviti, da vodi ustrezne evidence o tem, kako obravnava postopke EU Pilot, vključno s povezano analizo.

Teresa Anjinho
Evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 31. marec 2026

 

[1] Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[3] V tem priporočilu je uporabljen izraz „koncesija“, saj se izraz, ki se uporablja v španskem zakonu o pristaniščih in španskem zakonu o obali, nanaša na dovoljenje za opravljanje gospodarske dejavnosti. V okviru tega priporočila ta izraz ne pomeni koncesijske pogodbe v skladu z Direktivo 2014/23, ki je del pravil EU o javnem naročanju.

[4] Sporočilo Komisije Pravo EU: z boljšo uporabo do boljših rezultatov, točka 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[5] Trenutno znan kot dialog pred ugotavljanjem kršitev.

 

[7] Direktiva 2006/123 o storitvah na notranjem trgu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006L0123

[8] Uredba 2017/352 o vzpostavitvi okvira za izvajanje pristaniških storitev in skupnih pravil o finančni preglednosti pristanišč: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/352/oj/eng.

[9] Sodba Sodišča z dne 14. februarja 1989 v zadevi Starfruit proti Komisiji, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[10] Glej na primer odločbe varuhinje človekovih pravic v zadevah 1697/2023/JN, točka 19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196795 in 1171/2023/JN, točka 21: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[11] Točka 8 Priloge k Sporočilu Komisije Pravo EU: Boljši rezultati z boljšo uporabo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[12] Glej zlasti odločbe varuhinje človekovih pravic v zadevah 2029/2022/EIS, 19. december 2023, točka 18, z nadaljnjimi sklici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452; 369/2018/JAP, 13. september 2019, točke 20–22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 in 731/2012/JN, 4. april 2014, točka 33, z nadaljnjimi sklicevanji: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53985

[13] Glej sporočilo Komisije Pravo EU: Boljši rezultati z boljšo uporabo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?

[14] https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en

[15] Sklep o pritožbi 1146/2012/AN z dne 11. marca 2013, točka 40: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/49532; Sklep o pritožbi 583/2013/MHZ z dne 18. decembra 2013, točka 38: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52917

[16] Zadeva 583/2013/MHZ (glej zgoraj).

[17] Glej sklepno opombo o strateški pobudi v zvezi s časom, ki ga Evropska komisija potrebuje za obravnavo pritožb glede kršitev prava EU, in načinom obveščanja o postopkih za ugotavljanje kršitev (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/closing-note/en/197101