Ozadje pritožbe

1. „Okvirna pravila o delovnih pogojih lokalnega osebja Komisije Evropskih skupnosti, zaposlenega v tretjih državah“[1] (v nadaljnjem besedilu: okvirna pravila) in „Pravila, ki določajo posebne pogoje za zaposlitev lokalnega osebja, zaposlenega v [mestu X]“[2] (v nadaljnjem besedilu: posebna pravila), določajo pravni okvir za pogoje zaposlitve, pravice in obveznosti lokalnega osebja stalne delegacije Evropske unije pri mednarodnih organizacijah v [mestu X] (v nadaljnjem besedilu: delegacija).

2. Lokalni uslužbenci delegacije so se s Komisijo sprli glede dveh vprašanj: (a) podaljšanje dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, (b) njihovo upravičenost do družinskih dodatkov.

Upoštevna dejstva, povezana s prvim vprašanjem, so naslednja:

3. [datum] je vodja delegacije za delo s krajšim delovnim časom pooblastil tri lokalne uslužbence. Zadevni lokalni uslužbenci so bile tri ženske z vzdrževanimi otroki; eden je imel otroka s hudo boleznijo [3], drugi je bil mati dvojčkov, tretji pa mati samohranilka.

4. Navedeni lokalni uslužbenci so [datum] vodjo delegacije zaprosili za podaljšanje dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom. Vodja delegacije je zadevo predložil direktorju takratnega GD Relex [4] Evropske komisije (v nadaljnjem besedilu: direktor). Direktor je v svojem odgovoru z dne [datum] navedel, da „niti okvirna pravila niti posebna pravila ne morejo biti pravna podlaga za odobritev skrajšanega delovnega časa lokalnim uslužbencem“. Zato se je odločil, da zavrne prošnjo lokalnih uslužbencev za podaljšanje. Direktor je dodal, da „bi postopno opuščanje dela s krajšim delovnim časom do [datum][lokalnim uslužbencem] omogočilo, da poiščejo druge rešitve, da se ta praksa ne bi nenadoma končala“.

5. Dne [datum] se je pritožnik kot predstavnik odbora uslužbencev delegacije [5] v imenu treh lokalnih uslužbencev pritožil zoper zgoraj navedeno odločitev direktorja. Trdil je, da bi lahko v skladu s členom 9(1) posebnih pravil [6] lokalni uslužbenci uživali pravice in obveznosti, ki jih določa ustrezna zakonodaja [države Y], ter pravice in obveznosti, ki jih določajo "Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo"[7]. Glede na to, da zakonodaja [države Y] predvideva možnost, da uslužbenci delajo s krajšim delovnim časom, bi bilo treba tem trem lokalnim uslužbencem omogočiti, da izkoristijo to priložnost in učinkovito organizirajo svoj delovni čas.

6. Direktor je v odgovoru, s katerim je zavrnil pritožbo pritožnika, navedel, da je bil uradnik Komisije od [datum] do [datum] na misiji v [mestu X], da bi preveril pravni delovni status lokalnega osebja delegacije. Ta uradnik je ugotovil, da „ureditev krajšega delovnega časa ni bila praksa, ki bi se v veliki meri izvajala in bi jo bilo mogoče uveljaviti kot zakon v [državi Y] ali [mestu X]“. Direktor je trdil, da so bila dovoljenja, ki so trem lokalnim uslužbencem omogočala delo s krajšim delovnim časom, izjemoma podeljena za omejeno časovno obdobje. Ta dovoljenja ne morejo pomeniti dejanske spremembe posebnih pravil.

7. Pritožnik je nato zadevo predložil mediatorju osebja Komisije [8]. Mediator osebja Komisije je [datum] direktorju priporočil, naj izjemoma podaljša obdobje postopnega opuščanja do [datum]. Direktor je priporočilo sprejel.

Upoštevna dejstva, povezana z drugim vprašanjem, so:

8. Člen 19(1) posebnih pravil [9] določa, da je lokalni uslužbenec, ki ima vzdrževanega otroka v smislu upoštevnega prava [države Y] o družinskih dodatkih, upravičen do dodatkov, predvidenih s tem pravom.

9. Vodja delegacije je [datum] obvestil zgoraj navedene člane lokalnega osebja, ki niso bili državljani [države Y], vendar so stalno prebivali v [državi Y] in so zato imeli legitimacijsko kartico [države Y] „E“ (v nadaljnjem besedilu: imetniki e-legitimacijske kartice), da se je Komisija odločila, da jim bo [datum] prenehala izplačevati družinske dodatke. Razlog za to je dejstvo, da niso bili vključeni v sistem socialne varnosti (ime zavarovalnice [10])[države Y], za razliko od: (i) člani lokalnega osebja delegacije, ki so bili državljani [države Y]; in (ii) osebe, ki so imele dovoljenje za prebivanje [države Y], kategorijo A ali B. Osebje iz zgoraj navedenih točk (i) in (ii) je bilo že vključeno v [ime zavarovalnice] kot „samozaposleni delavci“.

10. Pritožnik se je [datum] obrnil na direktorja in nasprotoval navedeni odločitvi vodje delegacije. Skliceval se je na člen 8 okvirnih pravil, v skladu s katerim so lokalni uslužbenci v delegacijah EU upravičeni do osnovne mesečne plače in dodatkov, kot je določeno v lokalni zakonodaji in/ali lokalni praksi [11]. Po navedbah pritožnika so bili sporni dodatki pogodbene narave in jih je delegacija dolgovala članom svojega lokalnega osebja, ki imajo izkaznico za e-legitimacijo.

11. Komisija je nato [datum] odvetniško pisarno [država Y] zaprosila za pravni nasvet v zvezi z upoštevnim pravom [države Y] o družinskih dodatkih za imetnike izkaznice za e-legitimacijo. Vprašala je, ali je običajna praksa, da se od zadevnega lokalnega osebja zahteva povračilo že izplačanih družinskih dodatkov. Odvetniška pisarna [country Y] je ugotovila, da bi morala delegacija v skladu z zakonodajo [country Y] imetnikom kartice za e-legitimacijo plačati družinske dodatke, ker so pogodbene narave. Zato se od lokalnega osebja ne bi smelo zahtevati, da povrne nadomestila, ki jim jih je delegacija že izplačala.

12. Direktor je [datum] odločil, da se bodo družinski dodatki nadalje izplačevali imetnikom kartice za e-legitimacijo, če bodo lahko predložili dokaze, da so zneske, ki jim jih je v preteklosti izplačala delegacija, dejansko prenesli v ustrezne kompenzacijske sklade [države Y], ki ustrezajo [ime zavarovalnice] (v nadaljnjem besedilu: posebni pogoj). Pri tem bi bili ti uslužbenci v enakem položaju kot druga kategorija lokalnih uslužbencev (lokalni uslužbenci z državljanstvom [države Y] ali imetniki dovoljenja za prebivanje A ali B [države Y]).

13. Delegacija je od [datum] v skladu z zakonodajo [države Y], po kateri je moral biti vsak lokalni uslužbenec vključen v sistem socialne varnosti, uvedla novo prakso. Družinske dodatke svojih lokalnih uslužbencev (vključno z družinskimi dodatki imetnikov kartice za e-legitimacijo) je začela izplačevati neposredno Caisse [mestu X] de compensation.

14. Pritožnik se je 8. marca 2010 obrnil na varuha človekovih pravic.

Predmet preiskave

15. Pritožnik je v pritožbi trdil, da Komisija ni predložila prepričljivih razlogov:

(1) za svojo odločitev, da zadevnim lokalnim uslužbencem zavrne dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom; in

(2) V odločanje: (i) lokalnim uslužbencem delegacije EU, ki imajo izkaznico za e-legitimacijo v [datum], ne izplačujejo družinskih dodatkov, razen če izpolnjujejo „posebni pogoj“, ki ga določa; in (ii) od teh lokalnih uslužbencev zahtevati povračilo že izplačanih družinskih dodatkov.

16. Predlagal je, naj Komisija:

(1) pooblastitev ustreznih lokalnih uslužbencev, da še naprej delajo s krajšim delovnim časom;

(2) Družinske dodatke izplačajte lokalnim uslužbencem, ki so imetniki izkaznice za e-legitimacijo.

Preiskava

17. Varuh človekovih pravic je 26. maja 2010 začel preiskavo v zvezi z omenjenimi pritožnikovimi trditvami in trditvami.

18. Komisija je 25. avgusta 2010 poslala svoje mnenje. Varuh človekovih pravic ga je posredoval pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb, ki ga je poslal 27. septembra 2010.

19. Varuh človekovih pravic je 4. oktobra 2011 podal predlog sporazumne rešitve, na katerega je Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD)[12] odgovorila 30. novembra 2011. Odgovor je bil poslan pritožniku za pripombe. Pritožnik je pripombe poslal 30. januarja 2012.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Domnevna nepredložitev prepričljivih razlogov za zavrnitev pravice do dela s krajšim delovnim časom in ustreznega zahtevka

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

20. Pritožnik je v podporo svoji trditvi trdil, da bi v skladu s členom 9 posebnih pravil [13] lokalno osebje lahko imelo koristi od pravic in obveznosti, predvidenih v PZDU in ustrezni zakonodaji [države Y]. Poleg tega bi morala biti Komisija razumno seznanjena s splošno prakso v [državi Y], da se delavcem lahko dovoli delo s krajšim delovnim časom. Svoji pritožbi je priložil uradne statistične podatke, ki jih je [država Y] izdala za leto 2008. Glede na to, da je po ustreznih statističnih podatkih več kot polovica zaposlenih žensk delala s krajšim delovnim časom v primerjavi z osmino zaposlenih moških, je menil, da je delo s krajšim delovnim časom „značilna značilnost poklicnega življenja žensk v [državi Y]“.

21. Komisija je v svojem mnenju navedla, da se je odločila, da ne bo dovolila dela s krajšim delovnim časom, ker v PZDU, okvirnih pravilih ali posebnih pravilih ni nobene določbe, ki bi lokalnim uslužbencem v delegacijah omogočala delo s krajšim delovnim časom. Poleg tega je potrdil, da v zakonodaji [države Y]„ni zavezujočih določb“, v skladu s katerimi bi bilo treba odobriti delo s krajšim delovnim časom. Komisija je tudi ugotovila, da v [državi Y] in/ali regiji [mesto X] ni splošne prakse za tako obliko zaposlitve, ki bi imela pravno zavezujoč učinek. Ob upoštevanju pomanjkanja pravne podlage in „interesov službe“ je Komisija izjavila, da lokalnim uslužbencem delegacije ne more dovoliti dela s krajšim delovnim časom.

22. Pritožnik je v svojih pripombah poudaril, da je junija 2008 56,9 % zaposlenih žensk v [državi Y] delalo s krajšim delovnim časom. Menil je tudi, da okvirna pravila in posebna pravila lokalnim uslužbencem ne prepovedujejo dela s krajšim delovnim časom.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

23. Komisija je v svojem mnenju navedla razloge za začasni preklic dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, ki ga je izdala trem lokalnim uslužbencem, in sicer iz naslednjih razlogov: (i) v [državi Y] ni običajne prakse, da bi zaposlene ženske delale s krajšim delovnim časom; (ii) v zakonodaji [države Y] v zvezi s tem ni „zavezujočih določb“, pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila ali posebna pravila pa ne vključujejo določb o odobritvi dela s krajšim delovnim časom; in (iii) ni „interesa službe“, ki bi dovoljeval delo s krajšim delovnim časom. Varuhinja človekovih pravic je zato ocenila zgornje utemeljitve.

24. V zvezi s točko (i) je varuh človekovih pravic menil, da ni nerazumno šteti, da je glede na podatek, ki ga je predložila pritožnica (56,9 % zaposlenih žensk v [državi Y] je zaposlenih s krajšim delovnim časom), delo s krajšim delovnim časom vsaj običajna možnost, ki jo imajo ženske v [državi Y].

25. V zvezi s točko (ii) varuh človekovih pravic ni jasno razumel, na katero vrsto pravnih določb se želi sklicevati Komisija, ko je izjavila, da v zakonodaji [države Y] o delu s krajšim delovnim časom ni „zavezujočih določb“. V skladu z nacionalnim pravom je sistem dela s krajšim delovnim časom običajno urejen s kolektivnimi pogodbami ali pogodbami, sklenjenimi posamično med delodajalcem in delavcem, ki imajo pravno zavezujoč učinek le med strankama. Delo s krajšim delovnim časom je torej možnost, ki jo delodajalec ponuja svojim zaposlenim v njihovih pogodbah. Tudi če v zakonodaji [države Y] ni splošnih „zavezujočih določb“, da bi bilo treba delo s krajšim delovnim časom na zahtevo obvezno odobriti, se lahko stranke kolektivnih ali individualnih delovnih sporazumov prosto pogajajo in dovolijo tako možnost.

26. V skladu z ustaljeno sodno prakso pravice in obveznosti lokalnih uslužbencev ureja njihova pogodba o zaposlitvi, ki temelji na lokalni zakonodaji [14]. Zdi se, da so se v [datumu] lokalni uslužbenci, ki so vse matere (prvi mora skrbeti za svojega bolnega otroka, drugi je mati dvojčkov, tretji pa je mati samohranilka), uspešno pogajali o delovnih mestih s krajšim delovnim časom z delegacijo in njihove pogodbe so omogočale tako obliko zaposlitve za več let.

27. Poleg tega, kot je pravilno poudaril pritožnik v svojih stališčih, čeprav PZDU, okvirna pravila in posebna pravila ne določajo ničesar v zvezi z delom s krajšim delovnim časom, pa ne prepovedujejo dogovora o taki obliki zaposlitve.

28. Razloga (ii) Komisije zato ni bilo mogoče sprejeti.

29. V zvezi s točko (iii) je varuh človekovih pravic menil, da izraz „interes službe“ni samoumeven, temveč zahteva dodatna pojasnila o tem, kakšni bi lahko bili taki interesi službe v danih okoliščinah. V skladu s sodno prakso sodišč EU ima organ za imenovanja diskrecijsko pravico pri presoji interesa službe [15]. Vendar navedena diskrecijska pravica ne more biti samovoljna, institucija pa bi morala ustrezno pojasniti, zakaj je bila zadevna odločitev sprejeta na podlagi interesa službe. To bi bilo v skladu z načeli dobrega upravljanja in dolžnostjo skrbnega ravnanja institucije [16].

30. Vendar Komisija v obravnavanem primeru ni obrazložila svoje odločitve, da ni bilo „interesa službe“, da bi zadevnim lokalnim uslužbencem dovolila delo s krajšim delovnim časom. Poleg tega Komisija ni navedla razlogov, zakaj bi bilo treba takšno obliko dela v delegaciji prepovedati za vse njene lokalne uslužbence. Vendar člen 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [17] in člen 18 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev [18] zahtevata takšno obrazložitev.

31. Varuhinja človekovih pravic je zato menila, da bi morala Komisija ponovno preučiti vprašanje, ali interes službe dejansko zahteva prepoved dela s krajšim delovnim časom v delegaciji na splošno, in če je tako, ta interes uravnotežiti z blaginjo treh zadevnih lokalnih uslužbencev, ki imajo vsi objektivno zapletene družinske položaje. Pri tem bi morala Komisija upoštevati, da člen 33 Listine o temeljnih pravicah določa pravno, ekonomsko in socialno zaščito družine ter da bi delo s krajšim delovnim časom zadevnim osebam omogočilo učinkovito upravljanje njihovega zasebnega in poklicnega življenja.

32. Varuh človekovih pravic je tako predlagal sporazumno rešitev v skladu s členom 3(5) svojega statuta. Ta predlog se glasi: „Ob upoštevanju ugotovitev varuhinje človekovih pravic bi Komisija lahko: (1) ponovno preuči, ali interes službe upravičuje zavrnitev dela s krajšim delovnim časom lokalnemu osebju v delegaciji na splošno ali v posebnih primerih; in (2) če Komisija na podlagi ponovnega pregleda vztraja pri svojem stališču, da delo s krajšim delovnim časom ni združljivo z interesom službe, da navede ustrezne razloge, ki obravnavajo vse zadevne interese.“

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po njegovem predlogu sporazumne rešitve

33. ESZD [19] je zavrnila predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev. Ponovno je poudaril, da se je Komisija odločila, da zadevnim trem lokalnim uslužbencem ne bo podaljšala dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, ker (i) v zakonodaji [države Y] ni „zavezujočih določb“za zaposlene ženske, ki delajo s krajšim delovnim časom, in (ii) pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila ali posebna pravila ne vključujejo določb o odobritvi dela s krajšim delovnim časom. ESZD je dodala, da ta sklep temelji na mnenju pravne službe Komisije iz februarja 2010 [20]. V skladu s tem mnenjem Komisija lokalnim uslužbencem ne more izdati dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, če v PZDU ni pravne podlage. Po analogiji je bilo treba leta 2004 spremeniti Kadrovske predpise, da bi se uradnikom omogočil starševski dopust. Tako je bila z odločitvami o neodobritvi dela s krajšim delovnim časom popravljena napaka pri presoji Komisije. Glede na navedeno je ESZD menila, da je Komisija ustrezno obrazložila svojo odločitev, da treh lokalnih uslužbencev ne bo pooblastila za delo s krajšim delovnim časom.

34. ESZD je tudi opozorila, da naj bi se delo treh lokalnih uslužbencev s krajšim delovnim časom postopno ukinilo do [datum] in podaljšalo do [datum]. Poleg tega je ESZD zavrnila pripombo varuha človekovih pravic, da so se lokalni uslužbenci z delegacijo uspešno pogajali o delovnih mestih s krajšim delovnim časom, njihove pogodbe pa so omogočale takšno obliko zaposlitve za več let. V zvezi s tem je ESZD poudarila, da je bilo dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom trem lokalnim uslužbencem izdano izjemoma, za omejeno obdobje in ne na podlagi njihovih pogodb o zaposlitvi.

35. ESZD se je strinjala, da pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila in posebna pravila sicer ne določajo ničesar v zvezi z delom s krajšim delovnim časom, vendar ne prepovedujejo dogovora o taki obliki zaposlitve. Vendar neobstoj pravne podlage nasprotuje odločitvi o dodelitvi dela s krajšim delovnim časom. Po mnenju ESZD delo s krajšim delovnim časom ni možnost, o kateri bi se stranki lahko pogajali in ki bi jo delodajalec lahko odobril, če ni zavezujoče pravne podlage.

36. ESZD je poleg tega menila, da 56,9-odstotni delež (ki predstavlja zaposlene ženske v [državi Y], ki so zaposlene s krajšim delovnim časom), ki ga je navedla pritožnica, kaže le trend, vendar ne pomeni „zavezujoče pravne podlage ali običajne prakse v [državi Y] za zaposlene ženske, ki delajo s krajšim delovnim časom“.

37. ESZD je tudi poudarila, da odločitev Komisije, da ne podaljša dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, ni bila utemeljena z razlogi, povezanimi z interesom službe. Sklicevanje Komisije na interes službe v njenem mnenju je bila splošna pripomba, ki ni povezana s primerom treh lokalnih uslužbencev. Namen te opombe je bil poudariti, da je interes službe poleg obstoja zavezujoče pravne podlage tudi merilo, ki ga je treba upoštevati pri odločanju o izdaji dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom. Na primer, v primeru lokalnega osebja, vključenega v finančni krog kot pobudniki, je treba pred sprejetjem odločitve o izdaji dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom upoštevati tudi interes službe (poleg merila pravne podlage).

38. ESZD mora zagotoviti enako obravnavo vseh lokalnih uslužbencev v svojih delegacijah. V zvezi s tem je ESZD zavrnila številne prošnje za dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom zaradi pomanjkanja ustrezne pravne podlage. ESZD je trem lokalnim uslužbencem izjemoma omogočila dveletno delo s krajšim delovnim časom, da bi bolje organizirala prehod na delo s polnim delovnim časom. Vendar bi ponovno podaljšanje tega obdobja dejansko spremenilo pravno podlago in kršilo načelo enakega obravnavanja.

39. Nazadnje je ESZD navedla, da je „prilagodljiv čas“ možnost, ki osebju v vseh delegacijah omogoča, da se prilagodi zahtevam poklicnega in zasebnega življenja.

40. Pritožnik je v svojih pripombah ponovil, da čeprav v [državi Y] ni pravno zavezujočih pravil v zvezi z delom s krajšim delovnim časom, v zvezi s tem obstaja splošna praksa, ki jo priznavajo nacionalni organi. Pritožnik je navedel primere prakse dela s krajšim delovnim časom, ki obstaja v več podjetjih v [država Y].

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

41. Varuh človekovih pravic obžaluje, da je ESZD v odgovor na njegov predlog sporazumne rešitve na kratko navedla enake trditve, kot jih je Komisija navedla v mnenju o tej pritožbi.

42. Poleg tega varuh človekovih pravic ponovno poudarja, da čeprav v zakonodaji [države Y] ni pravno zavezujočih določb, ki bi od delodajalcev zahtevale izdajo dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, statistični podatki, ki jih je predložila pritožnica v zvezi z delom žensk s krajšim delovnim časom v [državi Y], dokazujejo, da je delo s krajšim delovnim časom običajna praksa na trgu dela [države Y] in ne le trend. Statistični podatki lahko dejansko služijo kot zanesljiv dokaz [21]. Poleg tega in kot je pritožnik navedel v svojih pripombah [22], to prakso v veliki meri podpirajo ustrezni upravni organi.

43. Drugič, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je ESZD trdila, da (i) v ustrezni zakonodaji EU [23] ni pravne podlage za obravnavo (pozitivno ali negativno) zahtev za delo s krajšim delovnim časom v primeru lokalnih uslužbencev; (ii) zadevna dovoljenja, izdana leta 2001, niso izhajala iz posameznih pogodb; in (iii) lokalni uslužbenci v drugih delegacijah nimajo sistema, ki bi urejal delo s krajšim delovnim časom.

44. Vendar opozarja, da bi morale v skladu s členom 9(1) posebnih pravil [24] pravice in obveznosti zadevnega lokalnega osebja poleg ustrezne zakonodaje EU izhajati iz veljavne lokalne zakonodaje (pisne in običajne). Dunajska konvencija o diplomatskih odnosih [25] dejansko zahteva, da delegacije ravnajo v skladu z lokalno zakonodajo. Iz tega sledi, da če pravo Unije ne ureja tega vprašanja, bi morala lokalna zakonodaja in običaji razumno zapolniti vrzel. V zvezi s tem je treba tudi opozoriti, da pogoje za zaposlitev lokalnih uslužbencev v vsaki delegaciji EU ureja poseben lokalni zakon, ki se od države do države razlikuje (čeprav za vse uslužbence veljajo enaka pravila EU), zato primerjava med lokalnimi uslužbenci, ki delajo v različnih delegacijah, v obravnavani zadevi ni upoštevna. V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja zahteva, da se dve kategoriji oseb, katerih upoštevni pravni in dejanski položaj je v bistvu enak, obravnavata enako in da se dve kategoriji oseb, ki sta v različnih pravnih in dejanskih položajih, obravnavata različno. ESZD naj ne bi dokazala, da je pravni položaj lokalnih uslužbencev v drugih delegacijah enak pravnemu položaju treh zadevnih lokalnih uslužbencev.

45. Varuhinja človekovih pravic na podlagi pojasnil ESZD prav tako razume, da interes službe nima nobene vloge pri odločitvi, ali se trem uslužbencem izda dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom, ali vsaj ne nasprotuje taki odločitvi.

46. Glede argumenta ESZD o "fleksibilnem delovnem času" se varuhinja človekovih pravic ne strinja s stališčem, da sta fleksibilni delovni čas in delo s krajšim delovnim časom eno in isto, ker nista enako primerna za zadovoljevanje enakih potreb (poklicnega in zasebnega življenja) delavcev z družinskimi obveznostmi.

47. Varuh človekovih pravic poudarja, da prožen čas ne more dopolnjevati ali nadomeščati dela s krajšim delovnim časom. Čeprav bi lahko prilagodljivi čas v omejenem številu primerov upošteval zahteve uslužbencev v zvezi s poklicnim in zasebnim življenjem, ne vpliva na število delovnih ur in ostaja možnost zaposlitve za polni delovni čas. Ta možnost ne ustreza nujno vsem potrebam delavcev z družinskimi obveznostmi.

48. Poleg tega varuhinja človekovih pravic ne razume pripombe ESZD o spremembi kadrovskih predpisov. Zdi se namreč, da delo lokalnih uslužbencev s krajšim delovnim časom še vedno ne bo omenjeno v najnovejši različici Kadrovskih predpisov, o kateri se še razpravlja. To ponovno potrjuje, da bo veljavno lokalno pisno ali običajno pravo edino upoštevno pravo v obravnavani zadevi.

49. Glede na navedeno varuh človekovih pravic ugotavlja, da čeprav pravo [države Y] ne nalaga obveznosti izdaje dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, je delo s krajšim delovnim časom običajna pravna praksa v [državi Y], zato bi morala delegacija v [mestu X] to prakso upoštevati, če v veljavni zakonodaji EU ni ustreznih določb. Poleg tega trditve ESZD ne zadostujejo za drugačen sklep.

50. Poleg tega varuhinja človekovih pravic meni, da bi morala ESZD ne le pregledati svojo odločitev v zvezi s tremi lokalnimi uslužbenci v [državi Y], temveč bi lahko razmislila tudi o pregledu svoje politike glede dela s krajšim delovnim časom za lokalne uslužbence v svojih delegacijah po vsem svetu.

51. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da člen 1d kadrovskih predpisov spodbuja institucije EU, naj sprejmejo ukrepe, ki zagotavljajo posebne ugodnosti, da se nezadostno zastopanemu spolu olajša opravljanje poklicne dejavnosti ali prepreči ali izravna neugoden položaj v poklicni karieri. Poleg tega je Komisija sama priznala [26], da je delo s krajšim delovnim časom možnost, ki bi lahko pomagala uravnotežiti poklicno, zasebno in družinsko življenje.

52. Poleg tega bi se lahko ESZD zgledovala po opredeljenih najboljših praksah in ustreznih pravilih, ki jih je določila Mednarodna organizacija dela. Ta organizacija je s sprejetjem posebne konvencije [27] priznala posebne potrebe delavcev z družinskimi obveznostmi. V preambuli te konvencije je navedeno, da so „številne težave, s katerimi se soočajo vsi delavci, še hujše pri delavcih z družinskimi obveznostmi“, in priznana „potreba po izboljšanju pogojev slednjih [...] z ukrepi, ki ustrezajo njihovim posebnim potrebam“(poudarek dodan). Konvencija določa, da bi morale države članice osebam z družinskimi obveznostmi, ki se zaposlijo ali se želijo zaposliti, omogočiti, da uresničujejo svojo pravico do tega, ne da bi bile pri tem diskriminirane in, kolikor je to mogoče, ne da bi prišlo do navzkrižja med njihovo zaposlitvijo in družinskimi obveznostmi [28].

53. Mednarodna organizacija dela je naredila korak naprej in priznala delo s krajšim delovnim časom [29] kot ustrezno obliko zaposlitve, ki bi lahko delavcem z družinskimi obveznostmi omogočila učinkovito upravljanje zasebnega in poklicnega življenja. V skladu s Konvencijo o delu s krajšim delovnim časom morajo države, ki so jo ratificirale, „pregledati zakone in predpise …, ki bi lahko preprečevali ali odvračali od uporabe ali sprejemanja dela s krajšim delovnim časom“, ter upoštevati „potrebe in želje posebnih skupin“, kot so delavci z družinskimi obveznostmi [30].

54. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da ESZD ni ustrezno obrazložila svoje odločitve, da zadevnim trem lokalnim uslužbencem zavrne dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom. To je primer nepravilnosti. Zato bo v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic pripravil spodnji osnutek priporočila.

B. Domnevna nepredložitev prepričljivih razlogov za svojo odločitev, da zadevnim lokalnim uslužbencem ne bo izplačevala družinskih dodatkov

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

55. Pritožnik je v podporo svoji trditvi navedel, da: (i) Komisija ni upoštevala nasveta odvetniške pisarne [države Y], ki je menila, da so zadevni družinski dodatki pogodbene narave in jih mora plačati delegacija pri imetnikih izkaznice za e-legitimacijo. Nadalje je navedel, da: (ii) Delegacija je več let plačevala družinske dodatke neposredno imetnikom izkaznice za e-legitimacijo. Delegacija se je nenadoma odločila, da bo preklicala svojo prakso, ne da bi o tem ustrezno obvestila ustrezne lokalne uslužbence.

56. Komisija je v svojem mnenju pojasnila, da so organi [države Y] delegacijo pred [datum] obravnavali kot delodajalca, ki je izvzet iz obveznosti vpisa v [zavarovalnico]. Delegacija je sama izplačala družinske dodatke ustreznemu lokalnemu osebju. Ta položaj ni bil v skladu z zakonom o socialnem zavarovanju [države Y]. Zato je delegacija imetnike kartice za e-legitimacijo pozvala, naj se registrirajo pri [zavarovalnici] (ali v podobnem sistemu) in plačajo svoje prispevke v take sisteme, da bi prejeli ugodnosti neposredno iz sistemov. Tako bi lahko Komisija nato uslužbencem vrnila te prispevke, kot to počne za tiste uslužbence, ki se morajo vpisati v [zavarovalnico] (državljane [države Y] in imetnike dovoljenja za prebivanje A ali B [države Y]). Komisija je navedla, da je iz preverjanj, ki jih je opravil GD Relex, razvidno, da zadevni lokalni uslužbenci niso pristopili k [zavarovalnici] ali podobnemu sistemu. Komisija jim je zato [datum] prenehala izplačevati ustrezne pravice. Od [datum] se je zakonodaja [države Y] spremenila in delegacija je morala prispevke za družinske dodatke svojega celotnega osebja plačati neposredno „Caisse [ville X] de compensation“.

57. Komisija je navedla, da so družinski dodatki del dajatev, ki jih dodeljuje [zavarovalnica], in da institucija ne more nadomestiti [zavarovalnice] v tej vlogi. Člen 19(1) posebnih pravil [31] se ne nanaša na nobeno zahtevo, da mora Komisija izplačevati družinske dodatke neposredno svojemu lokalnemu osebju, ne glede na obstoj javnih dodatkov iste vrste. Jasno določa, da so družinski dodatki, dodeljeni lokalnim uslužbencem, dodatki, ki se izplačujejo iz socialnega sistema [države Y].

58. Komisija je sklenila, da so bili lokalnim uslužbencem neupravičeno dodeljeni družinski dodatki "za določeno obdobje ". Komisija se je glede na svojo obveznost izvajanja zakonodaje [države Y] in zahtevo lokalnih organov v zvezi s tem ter glede na potrebo po spoštovanju finančnih in proračunskih pravil, v skladu s katerimi je treba vsak izdatek ustrezno utemeljiti, odločila, da jim preneha izplačevati nadomestila. Odločilo pa se je, da od zadevnih lokalnih uslužbencev ne bo izterjalo neupravičenega izplačila že izplačanih družinskih dodatkov. Odločitev Komisije, da ne bo izterjala neupravičenega plačila, kaže na njeno razumevanje položaja zadevnih lokalnih uslužbencev.

59. Pritožnik je v svojih pripombah ponovil svoje stališče, da je odvetniška pisarna [država Y] sklenila, da so družinski dodatki pogodbene narave in da se od lokalnih uslužbencev ne bi smelo zahtevati, da zagotovijo povračila za ustrezne že plačane zneske.

Ocena varuha človekovih pravic

60. Po mnenju varuha človekovih pravic mora zaposleni v [državi Y], ki se mora v skladu z zakonodajo [države Y] vpisati v [zavarovalnico], plačati svoje prispevke [zavarovalnici], da bi mu [zavarovalnica] pozneje izplačala nadomestila. Imetniki e-izkaznice pa do leta 2010 niso bili vpisani, ker je bil njihov delodajalec, delegacija, zanje oproščen plačila prispevkov [zavarovalnici]. Zato jim je delegacija neposredno izplačala zneske, ki ustrezajo ustreznim nadomestilom.

61. Vendar je Komisija trdila, da po njenem mnenju teh zneskov ni mogoče obravnavati kot družinske dodatke v smislu prava [države Y], ker bi bilo treba dodatke izplačati le iz sredstev [države Y]. Zato bi morali imetniki kartice za e-legitimacijo zneske, ki jih je plačala Komisija, prenesti na ustrezne sheme in bi morali prejeti plačilo družinskih dodatkov samo iz teh shem.

62. Varuh človekovih pravic je navedel, da Komisija ni navedla, na katero pravo [države Y] se je oprla, da bi utemeljila svojo trditev, da je oproščena plačila prispevkov [zavarovalnici].

63. Tako sklicevanje na posebno zakonodajo [države Y] bi bilo za varuha človekovih pravic nujen element za presojo tega vidika zadeve glede na vsebino pravnega mnenja odvetniške pisarne [države Y], da je treba zneske, ki jih je plačala Komisija, plačati zaradi pogodbene narave nadomestil. Poleg tega je treba opozoriti, da v členu 19(1) posebnih pravil ni navedeno, kateri organ mora lokalnemu osebju izplačati družinske dodatke.

64. Vendar varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je Komisija strinjala, da ne bo zahtevala povračila nadomestil, izplačanih zadevnemu osebju v [datum]. Poleg tega od [datum] plačuje ustrezne prispevke „Caisse [ville X] de compensation“za imetnike kartice za e-legitimacijo. Zato preiskave v zvezi s to zadevo ni treba nadaljevati.

C. Osnutek priporočila

Varuh človekovih pravic je na podlagi svojih preiskav v zvezi s to pritožbo ESZD predložil naslednji osnutek priporočila:

ESZD bi morala pregledati svojo odločitev, da zadevnim trem lokalnim uslužbencem zavrne dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom, ali, če se odloči, da ga bo ohranila, to ustrezno utemeljiti.

ESZD in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. ESZD v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic pošlje podrobno mnenje do 30. septembra 2012. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 25. junija 2012

---

[1] Administrativne informacije, posebna izdaja, 22. junij 1990.

[2] Notranji dokument delegacije Komisije v [mestu X]- 27. junija 1994.

[3] Bolezen je (bila)

[4] Leta 2010 se je GD Relex združil v Evropsko službo za zunanje delovanje.

[5] Med preiskavo varuha človekovih pravic je še en član odbora uslužbencev delegacije v [mestu X] prevzel vlogo predstavnika treh lokalnih uslužbencev v njihovi pritožbi zoper Komisijo. Iz praktičnih razlogov je pritožnik naveden v moški obliki.

[6] Člen 9(1) posebnih pravil določa (izvirna francoska različica): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y], applicable en la matière."

[7] Uredba št. 31 (EGS), 11 (ESAE) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 1962, P 45, str. 1385).

[8] Glede na informacije na spletni strani Evropske komisije (http://ec.europa.eu/reform/2002) je cilj mediatorja osebja Komisije zagotoviti hitre rešitve s pomočjo pri reševanju sporov med Komisijo in njenim osebjem.

[9] Člen 19(1) posebnih pravil določa (izvirna francoska različica): "L'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues à ce régime."

[10]

[11] Člen 8 Okvirnega pravilnika določa: „La rémunération de l'agent local comprend un salaire mensuel de base, les allocations et/ou indemnités prévues par la réglementation et/ou les usess locaux. (...)"

[12] Glej opombo 1.

[13] Člen 9(1) "Posebnih pravil" se glasi (izvirna francoska različica): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y], applicable en la matière."

[14] Glej zadevo 105/80, Hugues Desmedt proti Komisiji, Recueil 1981, str. 1701, točke 12, 13 in 14.

[15] Glej na primer diskrecijska pooblastila organa za imenovanja pri ocenjevanju interesa službe v zvezi z dodelitvijo uradnika s premestitvijo na drugo delovno mesto: Zadeva T-50/92, Fiorani proti Parlamentu, Recueil [1993], str. I-1035, točka 35; Zadevi C-23 in C-24/87, Aldinger in Virgili proti Parlamentu, Recueil 1988, str. 2841, točki 17 in 18.

[16] Zadeva F-21/06, Joao da Silva proti Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl. JU 2007, str. I-A-1-179, II-A-1-981, točka 80: „Ta rešitev je še toliko bolj potrebna, ker je v skladu z dolžnostjo skrbnega ravnanja uprave, ki v skladu z ustaljeno sodno prakso zlasti pomeni, da mora pristojni organ pri odločanju o položaju uradnika upoštevati vse dejavnike, ki lahko vplivajo na njegovo odločitev, in da mora pri tem upoštevati ne le interes službe, ampak tudi interes zadevnega uradnika.“

[17] Člen 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah določa:

„Pravica do dobrega upravljanja

1. Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.

2. Ta pravica vključuje: (...)

(c) obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži. (...)"

[18] Člen 18 ("Obveznost obrazložitve odločb") Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev: (http://www.ombudsman.europa.eu)

"1. V vsaki odločitvi institucije, ki bi lahko negativno vplivala na pravice ali interese posameznika, se navedejo razlogi, na katerih temelji, z jasno navedbo ustreznih dejstev in pravne podlage za odločitev.“

[19] Glej opombo 1.

[20] ESZD ni predložila kopije tega dokumenta.

[21] Sodba z dne 19. aprila 2012 v zadevi Meister proti Speech Design Carrier System GmbH (C-415/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 43).

[22] Pritožnik je predložil kopijo dokumenta, ki so ga izdali organi [države Y], z naslovom " Manuel PME - Travail et famille - Mesures visant à concilier vie professionnelle et vie familiale dans les petites et moyennes entreprises".

[23] Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije, okvirna pravila in posebna pravila.

[24] Člen 9(1) posebnih pravil se glasi (izvirna francoska različica): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes [ville Y] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y], applicable en la matière."

[25] Glej člen 41(1) Konvencije o diplomatskih odnosih: "Brez poseganja v njihove privilegije in imunitete je dolžnost vseh oseb, ki uživajo take privilegije in imunitete, da spoštujejo zakone in predpise države sprejemnice".

[26] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 3. oktobra 2008 – Boljše usklajevanje poklicnega in zasebnega življenja: močnejša podpora usklajevanju poklicnega, zasebnega in družinskega življenja [COM(2008) 635 – Ni objavljeno v Uradnem listu].

[27] Konvencija MOD (št. 156) o enakih možnostih in enakem obravnavanju delavcev in delavk: Delavci z družinskimi obveznostmi, sprejeto leta 1981.

[28] Člen 3 Konvencije.

[29] Konvencija o delu s krajšim delovnim časom, sprejeta leta 1994.

[30] Člen 9 Konvencije.

[31] Glej opombo 9 zgoraj.