Ozadje pritožbe

1. „Okvirna pravila o delovnih pogojih lokalnega osebja Komisije Evropskih skupnosti, zaposlenega v tretjih državah“[1] (v nadaljnjem besedilu: okvirna pravila) in „Pravila, ki določajo posebne pogoje za zaposlitev lokalnega osebja, zaposlenega v [mestu X]“[2] (v nadaljnjem besedilu: posebna pravila), določajo pravni okvir za pogoje zaposlitve, pravice in obveznosti lokalnega osebja stalne delegacije Evropske unije pri mednarodnih organizacijah v [mestu X] (v nadaljnjem besedilu: delegacija).

2. Lokalni uslužbenci delegacije so imeli spor s Komisijo glede dveh vprašanj: (a) podaljšanje dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, (b) njihovo upravičenost do družinskih dodatkov.

Upoštevna dejstva v zvezi s prvim vprašanjem so:

3. [datum] je vodja delegacije tri lokalne uslužbence pooblastil za delo s krajšim delovnim časom. Zadevni lokalni uslužbenci so bile tri ženske z vzdrževanimi otroki; ena je imela otroka s hudo boleznijo [3], druga je bila mati dvojčkov, tretja pa mati samohranilka.

4. Zgoraj navedeni lokalni uslužbenci so [datum] vodjo delegacije zaprosili za podaljšanje dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom. Vodja delegacije je zadevo predložil direktorju takratnega GD Evropske komisije Relex [4] (v nadaljnjem besedilu: direktor). Direktor je v odgovoru z dne [datum] navedel, da "niti okvirna niti posebna pravila ne morejo biti pravna podlaga za odobritev skrajšanega delovnega časa lokalnim uslužbencem". Zato se je odločil, da zavrne prošnjo lokalnih uslužbencev za podaljšanje. Direktor je dodal, da „bi postopno opuščanje dela s krajšim delovnim časom do [datum][lokalnim uslužbencem] omogočilo, da poiščejo druge ureditve, da ne bi nenadno prenehali s to prakso“.

5. Pritožnik je [datum] kot predstavnik odbora uslužbencev delegacije [5] v imenu treh lokalnih uslužbencev vložil pritožbo zoper zgoraj navedeno odločitev direktorja. Trdil je, da bi lahko lokalno osebje v skladu s členom 9(1) posebnih pravil [6] imelo koristi od pravic in obveznosti, ki jih predvideva ustrezna zakonodaja [države Y], pa tudi od pravic in obveznosti, ki jih predvidevajo "Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo"(v nadaljnjem besedilu: PZDU).[7] Glede na to, da zakonodaja [države Y] predvideva možnost, da agenti delajo s krajšim delovnim časom, bi bilo treba trem lokalnim agentom omogočiti, da izkoristijo to priložnost za učinkovito organizacijo svojega delovnega časa.

6. Direktor je v odgovoru, s katerim je zavrnil pritožbo pritožnika, navedel, da je bil uradnik Komisije od [datum] do [datum] na misiji v [mesto X], da bi preveril pravni delovni status lokalnega osebja delegacije. Ta uradnik je ugotovil, da "ureditev skrajšanega delovnega časa ni bila praksa, ki bi se v veliki meri izvajala in bi jo bilo mogoče uveljavljati kot zakon v [državi Y] ali [mestu X]". Direktor je trdil, da so bila dovoljenja, ki trem lokalnim uslužbencem omogočajo delo s krajšim delovnim časom, izjemoma izdana za omejeno obdobje. Ta dovoljenja ne morejo pomeniti dejanske spremembe posebnih pravil.

7. Pritožnik je nato zadevo predložil mediatorju osebja Komisije [8]. Uslužbenci Komisije so [datum] direktorju priporočili, naj obdobje postopnega opuščanja izjemoma podaljša do [datum]. Direktor je priporočilo sprejel.

Upoštevna dejstva v zvezi z drugim vprašanjem so:

8. Člen 19(1) posebnih pravil [9] določa, da je lokalni uslužbenec, ki ima vzdrževanega otroka v smislu upoštevnega prava [države Y] o družinskih dodatkih, upravičen do dodatkov, predvidenih s tem pravom.

9. Vodja delegacije je [datum] zgoraj navedene člane lokalnega osebja, ki niso državljani [države Y], vendar stalno prebivajo v [državi Y] in imajo zato legitimacijsko izkaznico [države Y] „E“ (v nadaljnjem besedilu: imetniki e-legitimne izkaznice), obvestil, da se je Komisija odločila, da jim od [datum] ne bo več izplačevala družinskih dodatkov. Razlog za to je bilo dejstvo, da niso bili vključeni v sistem socialne varnosti (ime zavarovalnice [10]) [države Y], za razliko od: (i) člani lokalnega osebja delegacije, ki so bili državljani [države Y]; in (ii) osebe, ki so imele dovoljenje za prebivanje [države Y], kategorija A ali B. Osebje iz zgoraj navedenih točk (i) in (ii) je že bilo povezano z [ime zavarovalnice] pod statusom „samozaposleni delavci“.

10. Pritožnik se je [datum] obrnil na direktorja in nasprotoval zgoraj navedeni odločitvi vodje delegacije. Skliceval se je na člen 8 okvirnih pravil, v skladu s katerim so lokalni uslužbenci v delegacijah EU upravičeni do osnovne mesečne plače in nadomestil, kot je predvideno v lokalni zakonodaji in/ali lokalni praksi [11]. Po mnenju pritožnika so bila sporna nadomestila pogodbene narave in jih je delegacija dolgovala članom lokalnega osebja, ki imajo kartico e-legitimnosti.

11. Komisija je nato [datum] zaprosila odvetniško pisarno [države Y] za pravno svetovanje v zvezi z upoštevnim zakonom [države Y] o družinskih dodatkih za imetnike kartice e-legitimnosti. Vprašala je, ali je običajna praksa, da se od zadevnega lokalnega osebja zahteva povračilo že izplačanih družinskih dodatkov. Odvetniška pisarna [države Y] je ugotovila, da bi morala delegacija v skladu z zakonodajo [države Y] imetnikom kartice e-legitimnosti izplačevati družinske dodatke, ker so bili pogodbene narave. Zato od lokalnega osebja ne bi smeli zahtevati povračila nadomestil, ki jim jih je delegacija že izplačala.

12. Direktor je [datum] odločil, da bodo družinski dodatki nadalje izplačani imetnikom kartice E-legitimation pod pogojem, da lahko predložijo dokaze, da so dejansko prenesli zneske, ki jim jih je v preteklosti izplačala delegacija, v ustrezne odškodninske sklade [države Y], ki ustrezajo [ime zavarovalnice] (v nadaljnjem besedilu: posebni pogoj). Pri tem bi bili ti uslužbenci v enakem položaju kot druga kategorija lokalnih uslužbencev (lokalni uslužbenci z državljanstvom [države Y] ali imetniki dovoljenja za prebivanje A ali B [države Y]).

13. Delegacija je od [datum] v skladu z zakonodajo [države Y], po kateri je moral vsak lokalni uslužbenec vstopiti v sistem socialne varnosti, uvedla novo prakso. Družinske dodatke svojih lokalnih uslužbencev (vključno z družinskimi dodatki imetnikov kartice E-legitimation) je začela izplačevati neposredno "Caisse [mesto X] de compensation".

14. Pritožnik se je 8. marca 2010 obrnil na varuha človekovih pravic.

Predmet preiskave

15. Pritožnik je v pritožbi trdil, da Komisija ni navedla prepričljivih razlogov:

(1) odločitev, da se zadevnim lokalnim uslužbencem zavrne dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom; in

(2) Za odločitev: (i) ne izplačuje družinskih dodatkov lokalnim uslužbencem delegacije EU, ki imajo kartico e-legitimnosti [datum], razen če izpolnjujejo "poseben pogoj", ki ga ta nalaga; in (ii) od teh lokalnih uslužbencev zahtevati povračilo že izplačanih družinskih dodatkov.

16. Predlagal je, naj Komisija:

(1) pooblastiti ustrezne lokalne uslužbence, da še naprej delajo s krajšim delovnim časom;

(2) Družinske dodatke izplačujejo lokalnim uslužbencem, ki so imetniki kartice e-legitimnosti.

Preiskava

17. Varuh človekovih pravic je 26. maja 2010 začel preiskavo v zvezi z zgoraj navedenimi trditvami in zahtevki pritožnika.

18. Komisija je 25. avgusta 2010 poslala svoje mnenje. Varuh človekovih pravic ga je posredoval pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb, ki ga je poslal 27. septembra 2010.

19. Varuh človekovih pravic je 4. oktobra 2011 podal predlog sporazumne rešitve, na katerega je Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD)[12] odgovorila 30. novembra 2011. Odgovor je bil poslan pritožniku, da predloži pripombe. Pritožnik je pripombe poslal 30. januarja 2012.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Domnevno pomanjkanje prepričljivih razlogov za zavrnitev pravice do dela s krajšim delovnim časom in zadevni zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

20. Pritožnik je v podporo svoji trditvi trdil, da bi lahko lokalno osebje v skladu s členom 9 posebnih pravil [13] uživalo pravice in obveznosti, predvidene v Pogojih za zaposlitev drugih uslužbencev in ustrezni zakonodaji [države Y]. Poleg tega bi se morala Komisija razumno zavedati običajne prakse v [državi Y], v skladu s katero se delavcem lahko dovoli delo s krajšim delovnim časom. Svoji pritožbi je priložil uradne statistične podatke, ki jih je izdala [država Y] za leto 2008. Glede na to, da je v skladu z ustreznimi statističnimi podatki več kot polovica zaposlenih žensk opravljala delo s krajšim delovnim časom v primerjavi z osmino zaposlenih moških, je menil, da je delo s krajšim delovnim časom „značilna značilnost poklicnega življenja žensk v [državi Y]“.

21. Komisija je v svojem mnenju navedla, da se je odločila, da ne bo dovolila dela s krajšim delovnim časom, ker pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila ali posebna pravila ne vsebujejo nobene določbe, ki bi lokalnim uslužbencem v delegacijah omogočala delo s krajšim delovnim časom. Poleg tega je potrdilo, da v zakonodaji [države Y] ni „zavezujočih določb“, v skladu s katerimi bi bilo treba odobriti delo s krajšim delovnim časom. Komisija je tudi ugotovila, da v [državi Y] in/ali regiji [mesto X] ni splošne prakse za tako obliko zaposlitve, ki bi imela pravno zavezujoč učinek. Ob upoštevanju pomanjkanja pravne podlage in „interesa službe“ je Komisija izjavila, da lokalnim uslužbencem delegacije ne more dovoliti dela s krajšim delovnim časom.

22. Pritožnik je v svojih pripombah poudaril, da je junija 2008 56,9 % zaposlenih žensk v [državi Y] delalo s krajšim delovnim časom. Menil je tudi, da okvirna in posebna pravila lokalnim uslužbencem ne prepovedujejo dela s krajšim delovnim časom.

Predhodna ocena varuhinje človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

23. Komisija je v svojem mnenju navedla razloge za začasni preklic dovoljenja, ki ga je podelila trem lokalnim uslužbencem za delo s krajšim delovnim časom, iz naslednjih razlogov: (i) v [državi Y] ni običajne prakse, da bi zaposlene ženske delale s krajšim delovnim časom; (ii) v zakonodaji [države Y] v zvezi s tem ni " zavezujočih določb" in pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila ali posebna pravila ne vsebujejo določb o odobritvi dela s krajšim delovnim časom; in (iii) ni „interesa službe“, ki bi dovoljeval delo s krajšim delovnim časom. Varuhinja človekovih pravic je zato ocenila zgornje utemeljitve.

24. Varuh človekovih pravic je v zvezi s točko (i) menil, da ni nerazumno šteti, da je glede na podatek, ki ga je predložil pritožnik (56,9 % zaposlenih žensk v [državi Y] je zaposlenih s krajšim delovnim časom), delo s krajšim delovnim časom vsaj običajna možnost, ki jo imajo ženske v [državi Y].

25. V zvezi s točko (ii) varuh človekovih pravic ni jasno razumel, na katere pravne določbe se je Komisija želela sklicevati, ko je navedla, da v zakonodaji [države Y] ni "zavezujočih določb" o delu s krajšim delovnim časom. V skladu z nacionalnim pravom sistem dela s krajšim delovnim časom običajno urejajo kolektivne pogodbe ali pogodbe, sklenjene posamično med delodajalcem in delavcem, ki imajo pravno zavezujoč učinek le med strankama. Delo s krajšim delovnim časom je torej možnost, ki jo delodajalec v svojih pogodbah ponuja svojim zaposlenim. Tudi če pravo [države Y] ne vsebuje splošnih „zavezujočih določb“, v skladu s katerimi bi bilo treba delo s krajšim delovnim časom obvezno odobriti na zahtevo, se lahko stranke kolektivnih ali individualnih pogodb o delu prosto pogajajo o taki možnosti in jo dopuščajo.

26. V skladu z ustaljeno sodno prakso pravice in obveznosti lokalnih uslužbencev ureja njihova pogodba o zaposlitvi, ki temelji na lokalni zakonodaji [14]. Zdi se, da so se lokalni uslužbenci, ki so vsi matere (prvi mora skrbeti za svojega bolnega otroka, drugi je mati dvojčkov, tretji pa mati samohranilka), [datum] dejansko uspešno pogajali o delovnih mestih s krajšim delovnim časom z delegacijo, njihove pogodbe pa so omogočale tako obliko zaposlitve več let.

27. Poleg tega, kot je pritožnik pravilno navedel v svojih stališčih, čeprav PZDU, okvirna pravila in posebna pravila v zvezi z delom s krajšim delovnim časom ne določajo ničesar, pa ne prepovedujejo dogovora o taki obliki zaposlitve.

28. Zato razloga (ii) Komisije ni bilo mogoče sprejeti.

29. V zvezi s točko (iii) je varuh človekovih pravic menil, da izraz „interes službe“ni samoumeven izraz, temveč zahteva dodatna pojasnila o tem, kakšni bi lahko bili taki interesi službe v danih okoliščinah. V skladu s sodno prakso sodišč EU ima organ za imenovanja diskrecijsko pravico pri presoji interesa službe [15]. Vendar zgornja diskrecijska pravica ne more biti samovoljna in institucija bi morala ustrezno pojasniti, zakaj je bila sprejeta ustrezna odločitev, ki temelji na interesu službe. To bi bilo v skladu z načeli dobrega upravljanja in dolžnostjo institucije, da skrbi za dobro počutje uradnikov [16].

30. Vendar Komisija v obravnavanem primeru ni obrazložila svoje odločitve, da ni „interesa službe“, da se zadevnim lokalnim uslužbencem omogoči delo s krajšim delovnim časom. Poleg tega Komisija ni navedla razlogov, zakaj bi morala biti taka oblika dela v delegaciji prepovedana za vse njene lokalne uslužbence. Vendar je treba v skladu s členom 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [17] in členom 18 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev [18] navesti take razloge.

31. Varuh človekovih pravic je zato menil, da bi morala Komisija ponovno preučiti vprašanje, ali interes službe dejansko zahteva prepoved dela s krajšim delovnim časom v delegaciji na splošno, in če je tako, uravnotežiti ta interes s blaginjo treh zadevnih lokalnih uslužbencev, ki imajo vse objektivno zapletene družinske razmere. Pri tem bi morala Komisija upoštevati, da člen 33 Listine o temeljnih pravicah določa pravno, ekonomsko in socialno zaščito družine ter da bi delo s krajšim delovnim časom zadevnim osebam omogočilo učinkovito upravljanje zasebnega in poklicnega življenja.

32. Varuh človekovih pravic je tako v skladu s členom 3(5) svojega statuta predlagal sporazumno rešitev. Ta predlog se glasi: „Komisija bi lahko ob upoštevanju ugotovitev varuhinje človekovih pravic: (1) ponovno preuči, ali interes službe upravičuje zavrnitev dela s krajšim delovnim časom za lokalno osebje v delegaciji na splošno ali v posebnih zadevnih primerih; in (2) če Komisija na podlagi ponovnega pregleda vztraja pri svojem stališču, da delo s krajšim delovnim časom ni združljivo z interesom službe, da navede ustrezne razloge, ki obravnavajo vse zadevne interese.“

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po njegovem predlogu sporazumne rešitve

33. ESZD [19] je zavrnila predlog varuhinje človekovih pravic za sporazumno rešitev. Ponovno je poudaril, da se je Komisija odločila, da ne bo podaljšala dovoljenja trem zadevnim lokalnim uslužbencem za delo s krajšim delovnim časom, ker i) v zakonodaji [države Y] ni " zavezujočih določb" za ženske, ki delajo s krajšim delovnim časom, in ii) pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila ali posebna pravila ne vključujejo nobenih določb o odobritvi dela s krajšim delovnim časom. ESZD je dodala, da ta sklep temelji na mnenju pravne službe Komisije iz februarja 2010 [20]. V skladu s tem mnenjem Komisija lokalnim uslužbencem ne more izdati dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, če pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev nimajo pravne podlage. Po analogiji je bilo treba leta 2004 spremeniti Kadrovske predpise, da bi se uradnikom odobril starševski dopust. Tako je bila z odločbami o neodobritvi dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom popravljena napaka Komisije pri presoji. Glede na navedeno je ESZD menila, da je Komisija ustrezno obrazložila svojo odločitev, da ne bo podaljšala dovoljenja trem lokalnim uslužbencem za delo s krajšim delovnim časom.

34. ESZD je tudi opozorila, da naj bi se delo s krajšim delovnim časom treh lokalnih uslužbencev postopoma ukinilo do [datum] in podaljšalo do [datum]. Poleg tega je ESZD zavrnila pripombo varuhinje človekovih pravic, da so se lokalni uslužbenci z delegacijo uspešno pogajali o delovnih mestih s krajšim delovnim časom in da njihove pogodbe omogočajo takšno obliko zaposlitve več let. ESZD je v zvezi s tem poudarila, da je bilo dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom trem lokalnim uslužbencem izdano izjemoma za omejeno obdobje in ne na podlagi njihovih pogodb o zaposlitvi.

35. ESZD se je strinjala, da pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila in posebna pravila sicer ne urejajo dela s krajšim delovnim časom, vendar ne prepovedujejo dogovora o taki obliki zaposlitve. Vendar neobstoj pravne podlage nasprotuje odločitvi o dodelitvi dela s krajšim delovnim časom. ESZD meni, da delo s krajšim delovnim časom ni možnost, o kateri bi se stranki lahko pogajali in ki bi jo delodajalec lahko odobril brez zavezujoče pravne podlage.

36. ESZD je nadalje menila, da številka 56,9 % (ki predstavlja zaposlene ženske v [državi Y], ki so zaposlene s krajšim delovnim časom), ki jo je navedel pritožnik, kaže le na trend, vendar ne pomeni „zavezujoče pravne podlage ali običajne prakse v [državi Y], da zaposlene ženske delajo s krajšim delovnim časom“.

37. ESZD je tudi poudarila, da odločitev Komisije, da ne bo podaljšala dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, ni bila utemeljena z razlogi, povezanimi z interesom službe. Sklicevanje Komisije na interes službe v njenem mnenju je bila splošna pripomba, ki ni povezana s primerom treh lokalnih uslužbencev. Namen te opombe je bil poudariti, da je interes službe poleg obstoja zavezujoče pravne podlage tudi merilo, ki ga je treba upoštevati pri odločanju o izdaji dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom. Na primer, v primeru lokalnega osebja, ki je kot pobudnik vključeno v finančni krog, je treba pred sprejetjem odločitve o izdaji dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom upoštevati tudi interes službe (poleg merila pravne podlage).

38. ESZD mora zagotoviti enako obravnavo vseh lokalnih uslužbencev v svojih delegacijah. V zvezi s tem je ESZD zavrnila številne prošnje za dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom, ker ni bilo ustrezne pravne podlage. ESZD je trem lokalnim uslužbencem izjemoma odobrila možnost dela s krajšim delovnim časom za dve leti, da bi bolje organizirala prehod na delo s polnim delovnim časom. Vendar bi drugo podaljšanje tega obdobja dejansko spremenilo pravno podlago in kršilo načelo enakega obravnavanja.

39. Nazadnje je ESZD navedla, da je "prožen čas" možnost, ki osebju v vseh delegacijah omogoča, da se prilagodi zahtevam poklicnega in zasebnega življenja.

40. Pritožnik je v svojih pripombah ponovil, da čeprav v [državi Y] ni pravno zavezujočih pravil o delu s krajšim delovnim časom, v zvezi s tem obstaja običajna praksa, ki jo priznavajo nacionalni organi. Pritožnik je navedel primere prakse dela s krajšim delovnim časom, ki obstaja v več podjetjih v [državi Y].

Ocena varuhinje človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

41. Varuh človekovih pravic obžaluje, da je ESZD v odgovor na njegov predlog sporazumne rešitve navedla enake argumente, kot jih je Komisija navedla v svojem mnenju o tej pritožbi.

42. Poleg tega varuh človekovih pravic ponovno poudarja, da čeprav v zakonodaji [države Y] ni pravno zavezujočih določb, ki bi od delodajalcev zahtevale, da izdajo dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom, statistični podatki, ki jih je predložil pritožnik v zvezi z delom žensk s krajšim delovnim časom v [državi Y], dokazujejo, da je delo s krajšim delovnim časom običajna praksa na trgu dela [države Y] in ne le trend. Statistični podatki se lahko dejansko uporabijo kot zanesljiv dokaz [21]. Poleg tega in kot je pritožnik pokazal v svojih pripombah [22], to prakso v veliki meri podpirajo ustrezni upravni organi.

43. Drugič, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je ESZD trdila, da (i) v ustrezni zakonodaji EU [23] ni pravne podlage za obravnavo (pozitivno ali negativno) prošenj za delo s krajšim delovnim časom v primeru lokalnih uslužbencev; (ii) zadevna dovoljenja, izdana leta 2001, niso izhajala iz posameznih pogodb; in (iii) lokalni uslužbenci v drugih delegacijah nimajo sistema, ki bi urejal delo s krajšim delovnim časom.

44. Vendar varuh človekovih pravic opozarja, da bi morale v skladu s členom 9(1) posebnih pravil [24] pravice in obveznosti zadevnega lokalnega osebja izhajati iz veljavnega lokalnega prava (pisnega in običajnega) ter ustreznega prava EU. Dunajska konvencija o diplomatskih odnosih [25] dejansko zahteva, da delegacije spoštujejo lokalno zakonodajo. Iz tega sledi, da če pravo Unije tega vprašanja ne ureja, bi morali lokalno pravo in običaji razumno zapolniti praznino. V zvezi s tem je treba tudi opozoriti, da pogoje za zaposlitev lokalnih uslužbencev v vsaki delegaciji EU ureja posebna lokalna zakonodaja, ki se razlikuje od države do države (čeprav za vse uslužbence veljajo enaka pravila EU), zato primerjava med lokalnimi uslužbenci, ki delajo v različnih delegacijah, v obravnavani zadevi ni upoštevna. V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja zahteva, da se dve kategoriji oseb, katerih pravni in dejanski položaj je v bistvu enak, obravnavata enako in da se dve kategoriji oseb, ki sta v različnih pravnih in dejanskih položajih, obravnavata različno. ESZD ni dokazala, da je pravni položaj lokalnih uslužbencev v drugih delegacijah enak pravnemu položaju treh zadevnih lokalnih uslužbencev.

45. Varuhinja človekovih pravic na podlagi pojasnil ESZD tudi razume, da interes službe nima nobene vloge pri odločanju o tem, ali se trem uslužbencem izda dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom ali vsaj ne nasprotuje taki odločitvi.

46. V zvezi s trditvijo ESZD o "prožnem delovnem času" se varuhinja človekovih pravic ne strinja s stališčem, da sta skratka prožni delovni čas in delo s krajšim delovnim časom eno in isto, ker nista enako primerna za odzivanje na iste potrebe (poklicnega in zasebnega življenja) delavcev z družinskimi obveznostmi.

47. Varuh človekovih pravic poudarja, da fleksibilen delovni čas ne more dopolnjevati ali nadomeščati dela s krajšim delovnim časom. Čeprav bi se lahko s prožnim časom v omejenem številu primerov upoštevale zahteve uslužbencev v zvezi s poklicnim in zasebnim življenjem, to ne vpliva na število delovnih ur in ostaja možnost zaposlitve za zaposlitev s polnim delovnim časom. Takšna možnost ne ustreza nujno vsem potrebam delavcev z družinskimi obveznostmi.

48. Poleg tega varuhinja človekovih pravic ne razume pripomb ESZD o spremembi kadrovskih predpisov. Dejansko se zdi, da delo lokalnih uslužbencev s krajšim delovnim časom še vedno ne bo omenjeno v najnovejši različici Kadrovskih predpisov, o kateri se še vedno razpravlja. To ponovno potrjuje, da bo veljavno lokalno pisno ali običajno pravo edino upoštevno pravo v obravnavani zadevi.

49. Glede na navedeno varuh človekovih pravic ugotavlja, da čeprav pravo [države Y] ne nalaga obveznosti izdaje dovoljenja za delo s krajšim delovnim časom, je delo s krajšim delovnim časom običajna pravna praksa v [državi Y], zato bi morala to prakso upoštevati delegacija v [mestu X], če v veljavni zakonodaji Unije ni ustreznih določb. Poleg tega argumenti ESZD ne zadostujejo za drugačno ugotovitev.

50. Poleg tega meni, da bi morala ESZD ne le pregledati svojo odločitev v zvezi s tremi lokalnimi uslužbenci v [državi Y], temveč bi lahko razmislila tudi o pregledu svoje politike v zvezi z delom s krajšim delovnim časom za lokalne uslužbence v svojih delegacijah po vsem svetu.

51. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da člen 1d kadrovskih predpisov spodbuja institucije EU, naj sprejmejo ukrepe, ki zagotavljajo posebne ugodnosti, da se nezadostno zastopanemu spolu olajša opravljanje poklicne dejavnosti ali prepreči ali izravna neugoden položaj v poklicni karieri. Poleg tega je Komisija sama priznala [26], da je delo s krajšim delovnim časom možnost, ki bi lahko pripomogla k usklajevanju poklicnega, zasebnega in družinskega življenja.

52. Poleg tega bi se ESZD lahko zgledovala po najboljših praksah in ustreznih pravilih, ki jih je določila Mednarodna organizacija dela. Ta organizacija je priznala posebne potrebe delavcev z družinskimi obveznostmi s sprejetjem posebne konvencije [27]. V preambuli te konvencije je navedeno, da so „številne težave, s katerimi se soočajo vsi delavci, še hujše v primeru delavcev z družinskimi obveznostmi“in da se priznava „potreba po izboljšanju pogojev slednjih [...] z ukrepi, ki ustrezajo njihovim posebnim potrebam“(poudarek dodan). Konvencija določa, da bi morale države članice osebam z družinskimi obveznostmi, ki so zaposlene ali se želijo zaposliti, omogočiti, da uveljavljajo svojo pravico do zaposlitve brez diskriminacije in, kolikor je mogoče, brez navzkrižja med njihovo zaposlitvijo in družinskimi obveznostmi [28].

53. Mednarodna organizacija dela je naredila korak naprej in priznala, da je delo s krajšim delovnim časom [29] ustrezna oblika zaposlitve, ki bi lahko delavcem z družinskimi obveznostmi omogočila učinkovito upravljanje zasebnega in poklicnega življenja. Konvencija o delu s krajšim delovnim časom od držav, ki jo ratificirajo, zahteva, da „pregledajo [...] zakone in predpise, ki lahko preprečujejo ali odvračajo od uporabe ali sprejemanja dela s krajšim delovnim časom“, ter upoštevajo „potrebe in želje posebnih skupin“, kot so delavci z družinskimi obveznostmi [30].

54. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da ESZD ni ustrezno obrazložila svoje odločitve, da trem zadevnim lokalnim uslužbencem zavrne dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom. To je primer nepravilnosti. Zato bo v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic pripravil osnutek priporočila v nadaljevanju.

B. Domnevno nezadostna prepričljiva obrazložitev odločitve o neplačilu družinskih dodatkov zadevnim lokalnim uslužbencem

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

55. Pritožnik je v podporo svoji trditvi navedel, da: i) Komisija ni upoštevala nasveta odvetniške pisarne [države Y], ki je menila, da so zadevni družinski dodatki pogodbene narave in da jih mora izplačati delegacija pri imetnikih kartice e-legitimnosti. Navedel je še, da: (ii) delegacija je več let izplačevala družinske dodatke neposredno imetnikom e-legitimne kartice. Delegacija se je nenadoma odločila preklicati svojo prakso, ne da bi o tem ustrezno obvestila ustrezne lokalne uslužbence.

56. Komisija je v svojem mnenju pojasnila, da so organi [države Y] pred [datum] delegacijo šteli za delodajalca, ki je oproščen vpisa v [zavarovalnico]. Delegacija je sama izplačala družinske dodatke ustreznemu lokalnemu osebju. Ta položaj ni bil v skladu z zakonom o socialnem zavarovanju [države Y]. Zato je delegacija prosila imetnike kartice e-legitimnosti, naj se registrirajo pri [zavarovalnici] (ali podobnem sistemu) in plačajo svoje prispevke v take sisteme, da bi prejeli dajatve neposredno iz sistemov. Tako bi lahko Komisija uslužbencem naknadno povrnila te prispevke, kot to velja za tiste zaposlene, ki se morajo vpisati v [zavarovalnico] (državljane [države Y] in imetnike dovoljenja za prebivanje A ali B [države Y]). Komisija je navedla, da je iz preverjanj, ki jih je opravil GD Relex, razvidno, da zadevni lokalni uslužbenci niso bili vključeni v [zavarovalnico] ali podoben sistem. Komisija jim je zato od [datum] prenehala izplačevati ustrezne dodatke. Od [datum] se je zakon [države Y] spremenil in delegacija je morala prispevke za družinske dodatke svojega celotnega osebja plačati neposredno „Caisse [ville X] de compensation“.

57. Komisija je navedla, da so družinski dodatki del dajatev, ki jih dodeli [zavarovalnica], in da institucija v tej vlogi ne more nadomestiti [zavarovalnice]. Člen 19(1) posebnih pravil [31] se ne sklicuje na nobeno zahtevo, da mora Komisija družinske dodatke izplačevati neposredno svojemu lokalnemu osebju, ne glede na obstoj istovrstnih javnih dodatkov. Jasno določa, da so družinski dodatki, dodeljeni lokalnim uslužbencem, dodatki, ki se izplačujejo iz socialnega sistema [države Y].

58. Komisija je sklenila, da so bili lokalni uslužbenci za določeno obdobje neupravičeno upravičeni do družinskih dodatkov. Glede na obveznost izvajanja zakonodaje [države Y] in zahtevo lokalnih organov v zvezi s tem ter glede na potrebo po spoštovanju finančnih in proračunskih pravil, v skladu s katerimi morajo biti vsi odhodki ustrezno utemeljeni, se je Komisija odločila, da jim preneha izplačevati nadomestila. Odločilo pa se je, da od zadevnih lokalnih uslužbencev ne bo zahtevalo neupravičenega izplačila že izplačanih družinskih dodatkov. Odločitev Komisije, da ne bo izterjala neupravičenega plačila, kaže na njeno razumevanje položaja zadevnih lokalnih uslužbencev.

59. Pritožnik je v svojih pripombah ponovil svoje stališče, da je odvetniška pisarna [države Y] ugotovila, da so družinski dodatki pogodbene narave in da se od lokalnih uslužbencev ne bi smelo zahtevati, da zagotovijo povračila za ustrezne že izplačane zneske.

Ocena varuha človekovih pravic

60. Varuh meni, da mora zaposleni v [državi Y], če se mora v skladu z zakonodajo [države Y] vpisati v [zavarovalnico], plačevati svoje prispevke [zavarovalnici], da bi mu [zavarovalnica] nato izplačala nadomestila. Imetniki kartice E-legitimation pa do leta 2010 niso bili vpisani, ker je bil njihov delodajalec, delegacija, oproščen plačevanja prispevkov [zavarovalnici] zanje. Delegacija jim je zato neposredno izplačevala zneske, ki ustrezajo zadevnim nadomestilom.

61. Vendar je Komisija trdila, da teh zneskov po njenem mnenju ni mogoče šteti za družinske dodatke v smislu prava [države Y], ker bi bilo treba dodatke izplačevati le iz sredstev [države Y]. Zato bi morali imetniki e-legitimnih kartic zneske, ki jih je plačala Komisija, prenesti v ustrezne sheme in prejeti plačilo družinskih dodatkov samo iz teh shem.

62. Varuh človekovih pravic je navedel, da Komisija ni navedla, na katero pravo [države Y] se je oprla, da bi utemeljila svojo trditev, da je bila oproščena plačila prispevkov [zavarovalnici].

63. Tako sklicevanje na poseben zakon [države Y] bi bilo za varuha človekovih pravic nujen element za presojo tega vidika zadeve glede na vsebino pravnega mnenja, ki ga je izdala odvetniška pisarna [države Y], da so zneski, ki jih je plačala Komisija, dolgovani, ker so bila nadomestila pogodbene narave. Poleg tega je treba poudariti, da v členu 19(1) posebnih pravil ni navedeno, kateri organ mora lokalnim uslužbencem izplačevati družinske dodatke.

64. Vendar varuh človekovih pravic ugotavlja, da se je Komisija strinjala, da ne bo zahtevala povračila nadomestil, izplačanih zadevnemu osebju v [datum]. Poleg tega od [datum] plačuje ustrezne prispevke „Caisse [ville X] de compensation“za imetnike kartice za e-zakonitost. Zato preiskave v zvezi s tem ni treba nadaljevati.

C. Osnutek priporočila

Varuhinja človekovih pravic na podlagi svojih preiskav v zvezi s to pritožbo ESZD predlaga naslednji osnutek priporočila:

ESZD bi morala pregledati svojo odločitev, da trem zadevnim lokalnim uslužbencem zavrne dovoljenje za delo s krajšim delovnim časom, ali če se odloči, da ga bo ohranila, to ustrezno utemeljiti.

ESZD in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. ESZD v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic do 30. septembra 2012 pošlje podrobno mnenje. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis njegovega izvajanja.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 25. junija 2012

---

[1] Upravna informacija, posebna izdaja, 22. junij 1990.

[2] Notranji dokument delegacije Komisije v [mestu X] 27. junija 1994.

[3] Bolezen je bila [bolezen]

[4] Leta 2010 je bil GD Relex združen v Evropsko službo za zunanje delovanje.

[5] Med preiskavo varuha človekovih pravic je še en član odbora uslužbencev delegacije v [mestu X] prevzel vlogo zastopanja treh lokalnih uslužbencev v njihovi pritožbi zoper Komisijo. Iz praktičnih razlogov je pritožnik naveden v moški obliki.

[6] Člen 9(1) posebnih pravil (izvirna francoska različica) določa: "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[7] Uredba št. 31 (EGS), 11 (ESAE) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 1962, str. 45).

[8] Glede na informacije na spletni strani Evropske komisije (http://ec.europa.eu/reform/2002) je cilj mediatorja osebja Komisije zagotoviti hitre rešitve s pomočjo pri reševanju sporov med Komisijo in njenim osebjem.

[9] Člen 19(1) posebnih pravil (izvirna francoska različica) določa: "L'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues à ce régime."

[10]

[11] Člen 8 okvirnih pravil določa: „La rémunération de l'agent local comprend un salaire mensuel de base, les allocations et/ou indemnités prévues par la réglementation et/ou les uses locaux. (...)"

[12] Glej opombo 1.

[13] Člen 9(1) "Posebnih pravil" se glasi (izvirna francoska različica): "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[14] Glej zadevo 105/80, Hugues Desmedt proti Komisiji, Recueil 1981, str. 1701, točke 12, 13 in 14.

[15] Glej na primer diskrecijska pooblastila organa za imenovanja pri ocenjevanju interesa službe v zvezi z razporeditvijo uradnika s premestitvijo na drugo delovno mesto: Zadeva T-50/92, Fiorani proti Parlamentu, Recueil [1993], str. I-1035, točka 35; Zadevi C-23 in C-24/87, Aldinger in Virgili proti Parlamentu, Recueil 1988, str. 2841, točki 17 in 18.

[16] Zadeva F-21/06, Joao da Silva proti Komisiji Evropskih skupnosti, ZOdl. JU 2007, str. I-A-1-179, II-A-1-981, točka 80: „Ta rešitev je še toliko bolj potrebna, ker je v skladu z dolžnostjo skrbnega ravnanja uprave, kar v skladu z ustaljeno sodno prakso zlasti pomeni, da mora pristojni organ pri odločanju o položaju uradnika upoštevati vse dejavnike, ki lahko vplivajo na njegovo odločitev, in da mora pri tem upoštevati ne le interes službe, ampak tudi interes zadevnega uradnika.“

[17] Člen 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah določa:

"Pravica do dobrega upravljanja

1. Vsaka oseba ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njene zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.

2. Ta pravica vključuje: (...)

(c) obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži. (...)"

[18] Člen 18 ("Obveznost obrazložitve odločb") Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev: (http://www.ombudsman.europa.eu)

"1. V vsaki odločitvi institucije, ki bi lahko negativno vplivala na pravice ali interese posameznika, se navedejo razlogi zanjo, pri čemer se jasno navedejo ustrezna dejstva in pravna podlaga odločitve.“

[19] Glej opombo 1.

[20] ESZD ni predložila kopije tega dokumenta.

[21] Sodba z dne 19. aprila 2012 v zadevi Meister proti Speech Design Carrier System GmbH (C-415/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 43).

[22] Pritožnik je predložil kopijo dokumenta, ki so ga izdali organi [države Y], z naslovom " Manuel PME - Travail et famille - Mesures visant à concilier vie professionnelle et vie familiale dans les petites et moyennes entreprises".

[23] Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, okvirna pravila in posebna pravila.

[24] Člen 9(1) posebnih pravil (izvirna francoska različica) določa: "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes [ville Y] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[25] Glej člen 41(1) Konvencije o diplomatskih odnosih: "Brez poseganja v njihove privilegije in imunitete je dolžnost vseh oseb, ki uživajo take privilegije in imunitete, da spoštujejo zakone in predpise države sprejemnice."

[26] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 3. oktobra 2008 – Boljše usklajevanje poklicnega in zasebnega življenja: močnejša podpora za usklajevanje poklicnega, zasebnega in družinskega življenja [COM(2008) 635 – Ni objavljeno v Uradnem listu].

[27] Konvencija MOD (št. 156) o enakih možnostih in enakem obravnavanju delavcev in delavk: Delavci z družinskimi obveznostmi, sprejeto leta 1981.

[28] Člen 3 Konvencije.

[29] Konvencija o delu s krajšim delovnim časom, sprejeta leta 1994.

[30] Člen 9 Konvencije.

[31] Glej opombo 9 zgoraj.