Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Obravnavana zadeva se nanaša na pravico dostopa javnosti do dokumentov in izjeme od te pravice iz Uredbe št. 1049/2001. Zadevni dokumenti se nanašajo na postopke za ugotavljanje kršitev, ki jih je Evropska komisija začela proti nekaterim državam članicam.

2. Pritožnik je nemški doktorski študent. 22. februarja 2009 se je obrnil na Evropsko komisijo in zaprosil za dostop do nekaterih dokumentov v zvezi z več postopki za ugotavljanje kršitev, ki so bili nato v teku pred Sodiščem [2]. Osrednje vprašanje, zastavljeno v teh zadevah, je bilo, ali se država članica lahko zakonito sklicuje na člen 296 Pogodbe ES [3], da bi utemeljila zavrnitev plačila carin na uvoz orožja in blaga z dvojno rabo z utemeljitvijo, da bi pobiranje takih dajatev ogrozilo bistvene varnostne interese te države članice.

3. Zahteva pritožnika se je v bistvu nanašala na korespondenco med Komisijo in zadevnimi državami članicami v navedenih postopkih za ugotavljanje kršitev, zlasti na uradne opomine in obrazložena mnenja ter dokumente, ki jih je Komisija predložila Sodišču.

4. Komisija je 26. februarja 2009 zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov.

5. Pritožnik je 2. marca 2009 vložil potrdilno prošnjo za dostop.

6. Pritožnik je 6. maja 2009 vložil pritožbo pri varuhu človekovih pravic (pritožba 1205/2009/BEH). V svoji pritožbi je v bistvu trdil, da (i) Komisija njegove potrdilne prošnje za dostop ni obravnavala v rokih, predvidenih v Uredbi 1049/2001; in (ii) da njegova odločitev o prvotni prošnji ni bila v skladu z zakonom. Trdil je, da bi morala Komisija hitro obravnavati njegovo potrdilno prošnjo.

7. Pritožnik je 14. maja 2009 obvestil službe varuha človekovih pravic, da je Komisija na ta dan odločila o njegovi potrdilni prošnji. Pritožnik je navedel, da se je Komisija opravičila za zamudo pri obravnavi njegove potrdilne prošnje ter navedla celovite in razumljive razloge za svojo odločitev o zavrnitvi dostopa. Čeprav je menil, da razlogi, ki jih je navedla Komisija, niso povsem prepričljivi, je navedel, da je po njegovem mnenju koristno počakati na sodbo Sodišča v zgoraj navedenih zadevah, preden bo vložil novo prošnjo za dostop.

8. Ker je pritožnik zadevo opustil, je varuh 28. maja 2009 zaključil pritožbo 1205/2009/BEH.

9. Pritožnik je 15. decembra 2009, potem ko je Sodišče izreklo sodbe v navedenih postopkih za ugotavljanje kršitev, Komisiji predložil novo zahtevo za dostop do navedenih dokumentov.

10. Komisija je 4. januarja 2010 potrdila prejem in pritožnika pozvala, naj svojo zahtevo utemelji z dokumenti, ki jih zajema. Pritožnik je svojo zahtevo navedel 5. januarja 2010.

11. Komisija je 14. januarja 2010, sklicujoč se na veliko število zahtevanih dokumentov in negotovosti glede tega, ali so sodbe Sodišča dejansko končale zadevne postopke zaradi neizpolnitve obveznosti, pritožnika najprej pozvala, naj svojo zahtevo omeji na enega od postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, da bi mu olajšala delo.

12. Istega dne se je pritožnik strinjal s pristopom Komisije in jo pozval, naj začne obravnavati njegovo zahtevo v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev proti Nemčiji (zadeva C-372/05).

13. Komisija je 22. januarja 2010 pritožnika obvestila, da je njegova zahteva sprožila načelno vprašanje, ki je vključevalo različne generalne direktorate Komisije. Zato je rok za obdelavo podaljšal za 15 delovnih dni.

14. Komisija je 15. februarja 2010 zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov.

15. Pritožnik je 22. februarja 2010 vložil potrdilno prošnjo za dostop.

16. Komisija je 23. februarja 2010 potrdila prejem potrdilne prošnje pritožnika.

17. Komisija je 16. marca 2010 pritožnika obvestila, da je treba zaradi potekajočih notranjih posvetovanj rok za obravnavo njegove potrdilne prošnje podaljšati za 15 delovnih dni.

18. Komisija je 9. aprila 2010 pritožnika obvestila, da njena notranja posvetovanja še niso bila zaključena. Komisija je obžalovala, da zato ne more izdati odločbe o njegovi potrdilni prošnji, in ga obvestila o njegovih pravicah v skladu s členom 8(3) Uredbe 1049/2001 [4].

19. Pritožnik je 29. aprila 2010 Komisijo vprašal o trenutnem stanju.

20. Pritožnik se je 17. maja 2010 obrnil na varuha človekovih pravic in vložil to pritožbo.

21. Komisija je 10. junija 2010 pritožnika obvestila, da še vedno pregleduje njegovo potrdilno prošnjo za dostop. Poleg tega je navedla, da ji zaradi zapletenosti zadeve in števila zadevnih dokumentov še ni mogla dati končnega odgovora, in se opravičila za zamudo. Pritožnik je v elektronskem sporočilu službam varuha človekovih pravic istega dne navedel, da želi vztrajati pri svoji pritožbi, saj elektronsko sporočilo Komisije ne vsebuje odločitve o njegovi potrdilni prošnji in ne more upravičiti dejstva, da je Komisija znatno prekoračila roke, predvidene v Uredbi 1049/2001.

Predmet preiskave

22. Pritožnik je v pritožbi navedel naslednje trditve in trditve:

Obtožbe

Komisija njegove potrdilne prošnje za dostop do navedenih dokumentov ni obravnavala v rokih, predvidenih v Uredbi št. 1049/2001.

Odločitev Komisije o njegovi zahtevi za dostop ni v skladu z zakonom.

Zahtevek

Komisija bi morala ob upoštevanju argumentov iz njegove potrdilne prošnje za dostop hitro obravnavati njegovo potrdilno prošnjo in odobriti dostop do zadevnih dokumentov.

Preiskava

23. Pritožba je bila posredovana predsedniku Komisije v mnenje. Komisija je mnenje predložila 22. decembra 2010. To mnenje je bilo posredovano pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb. Pritožnik ni predložil nobenih pripomb na mnenje Komisije.

24. Varuh človekovih pravic je po proučitvi mnenja Komisije sklenil, da potrebuje dodatne informacije za obravnavo te zadeve. Varuh človekovih pravic je zato 7. junija 2011 Komisijo zaprosil, naj njegovim službam dovoli vpogled v pritožnikov spis. Pregled je bil opravljen 13. julija 2011. Kopija poročila o tem inšpekcijskem pregledu je bila poslana Komisiji, druga kopija pa je bila poslana pritožniku za pripombe.

25. Pritožnik ni predložil pripomb na poročilo o inšpekcijskem pregledu. Vendar je 22. novembra 2011 službe varuha človekovih pravic obvestil, da Komisija še vedno ni sprejela odločitve o njegovi potrdilni prošnji za dostop.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Pravočasnost obravnave prošnje za dostop s strani Komisije

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

26. Pritožnik je trdil, da Komisija njegove potrdilne prošnje za dostop do navedenih dokumentov ni obravnavala v rokih, predvidenih v Uredbi 1049/2001.

27. Komisija je v svojem mnenju v bistvu poudarila, da še ni odgovorila na pritožnikovo potrdilno prošnjo za dostop z dne 22. februarja 2010. Razlogi za to so bili veliko število zadevnih dokumentov, različne spremembe obsega pritožnikovih zahtev in pomanjkanje prevodov velikega števila dokumentov. Komisija je zato morala opraviti posebno temeljit pregled zadevnih spisov. Komisija je tudi navedla, da je bila njena ocena zaključena, in se opravičila, ker ni upoštevala zadevnega roka.

28. Pritožnik ni predložil nobenih pripomb.

Rezultati pregleda spisa, ki so ga opravile službe varuha človekovih pravic

29. Inšpekcijski pregled je pokazal, da je Komisija do julija 2010 očitno opredelila dokumente, za katere je menila, da so (dejansko ali potencialno) zajeti v pritožnikovih prošnjah za dostop. V zvezi s tem so službe Komisije poudarile, da je imela Komisija do julija 2010 jasnejšo predstavo o zahtevah pritožnika, medtem ko so do datuma inšpekcijskega pregleda še vedno obstajali dvomi o natančnem obsegu zahtev pritožnika.

30. Pregled je poleg tega pokazal, da so službe Komisije maja/junija 2010 razpravljale o osnutku sklepa o potrdilni prošnji pritožnika za dostop. Po tem datumu ni bilo pisnih zapisnikov razprav o osnutku sklepa. Inšpekcijski pregled pa je pokazal, da je aprila 2011 generalni direktorat Komisije za proračun na zahtevo generalnega sekretariata Komisije predložil najnovejše informacije glede skladnosti zadevnih držav članic z ustreznimi sodbami Sodišča z dne 15. decembra 2009. Službe Komisije so med pregledom poudarile, da obravnava potrdilne prošnje pritožnika še poteka in da je vprašanje odobritve dostopa povezano z vprašanjem skladnosti zadevnih držav članic s sodbami Sodišča. Ko so predstavniki varuha človekovih pravic vprašali, zakaj Komisija pritožnika o tem ni ustrezno obvestila, so službe Komisije poleg stališča, da je pritožnik seznanjen z njenim stališčem, navedle, da bo korespondenca Komisije s pritožnikom, ko bo varuh človekovih pravic preiskal pritožbo, potekala prek varuha človekovih pravic.

Ocena varuha človekovih pravic

31. V skladu s členom 8(1) Uredbe 1049/2001 se potrdilna prošnja za dostop do dokumentov obravnava takoj. Zadevna institucija v 15 delovnih dneh od vpisa prošnje v register odobri dostop do zahtevanih dokumentov ali navede razloge za zavrnitev dostopa. V izjemnih primerih se lahko rok za obravnavo potrdilne prošnje podaljša za 15 delovnih dni (člen 8(2) Uredbe 1049/2001).

32. Za namene analize varuha človekovih pravic se zdi koristno povzeti ukrepe, ki jih je Komisija sprejela v zvezi s pritožnikovo potrdilno prošnjo, ki jo je vložil 22. februarja 2010:

• Komisija je prejem potrdila 23. februarja 2010.
• Komisija je 16. marca 2010 pritožnika obvestila o podaljšanju roka za 15 delovnih dni.
• Komisija je 9. aprila 2010 pritožnika obvestila, da še ni mogla zaključiti svoje ocene. Komisija je to stališče ponovila v elektronskem sporočilu pritožniku z dne 10. junija 2010.
• Komisija je v svojem mnenju z dne 22. decembra 2010 in med pregledom spisa julija 2011 pojasnila, da obravnava potrdilne prošnje pritožnika še poteka.

33. Po navedbah pritožnika Komisija še vedno ni odločila o njegovi potrdilni prošnji za dostop.

34. Glede na navedeno zaporedje dogodkov ni dvoma, da Komisija ni spoštovala roka za obravnavo potrdilne prošnje pritožnika. Rok za obravnavo pritožnikove potrdilne prošnje, kakor je bil podaljšan, se je iztekel 9. aprila 2010. Iz tega sledi, da je od vložitve potrdilne prošnje pritožnika minilo skoraj 22 mesecev, ne da bi Komisija sprejela odločitev. Neuspeh Komisije je zato še posebej nezaslišan.

35. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija med preiskavo opozorila na številne okoliščine, da bi pojasnila ali morebiti upravičila zamudo pri obravnavi pritožnikove potrdilne prošnje. Tako se je (i) sklicevala na potrebo po posebej temeljiti analizi; (ii) navedel, da bi bilo treba za njegovo komunikacijo s pritožnikom šteti, da poteka prek varuha človekovih pravic; in (iii) se je opravičil.

V zvezi s potrebo po posebej temeljiti analizi

36. Komisija je trdila, da je morala zaradi velikega števila zadevnih dokumentov, različnih sprememb obsega pritožnikovih zahtev in pomanjkanja prevodov številnih dokumentov opraviti posebno temeljit pregled zadevnih spisov.

37. Na podlagi pregleda se zdi jasno, da je Komisija do julija 2010 opredelila dokumente, za katere je menila, da so - dejansko ali potencialno - zajeti v pritožnikovi prošnji za dostop. Opozoriti je treba tudi, da je Komisija s svojo odločitvijo o pritožnikovi začetni prošnji za dostop priložila seznam približno 65 dokumentov, za katere je menila, da so zajeti v pritožnikovi prošnji za dostop. Predstavniki Komisije so med pregledom navedli, da ta seznam ni izčrpen. Vendar po vedenju varuha človekovih pravic pritožnik tega seznama ni nikoli izpodbijal. Iz tega sledi, da stališče Komisije glede zahteve po posebej temeljiti analizi ni prepričljivo in nikakor ne more upoštevati časa, ki je pretekel od vložitve potrdilne prošnje pritožnika. Glede na navedeno je treba tudi opozoriti, da je Komisija maja/junija 2010 že razpravljala o osnutku odgovora na pritožnikovo potrdilno prošnjo za dostop in je zato očitno menila, da je pripravljena sprejeti odločitev. Poleg tega opozarja, da je Komisija pri obravnavi prvotne prošnje za dostop pritožnika najprej pozvala, naj svojo prošnjo omeji le na enega od postopkov za ugotavljanje kršitev. Pritožnik se je strinjal s tem pristopom.

38. V vsakem primeru ostaja dejstvo, da člen 8 Uredbe št. 1049/2001 določa zavezujoče roke, ki jih Komisija očitno ne bi mogla odpraviti. Člen 8(3) Uredbe št. 1049/2001 se namreč izrecno sklicuje na izjemne primere, na primer kadar se potrdilna prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na zelo veliko število dokumentov. V takih primerih se lahko rok za obravnavo potrdilne prošnje podaljša za 15 delovnih dni, Komisija pa je ob sklicevanju na člen 8(3) Uredbe (EU) št. 1049/2011 dejansko podaljšala rok v primeru pritožnika. Vendar Uredba št. 1049/2001 instituciji ne daje pravice do podaljšanja roka za drug čas, kaj šele do odložitve njene odločitve na nedoločen datum v prihodnosti.

39. Res je, da se lahko zadevna institucija v skladu s členom 6(3) Uredbe št. 1049/2001 neuradno posvetuje s prosilcem, da bi našla pravično rešitev, če se prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na zelo veliko dokumentov. Vendar je treba opozoriti, da čeprav se Komisija ni izrecno sklicevala na člen 6(3) Uredbe št. 1049/2001, je pritožnika najprej pozvala, naj svojo zahtevo omeji na enega od postopkov za ugotavljanje kršitev, da bi olajšala svoje delo. Pritožnik je ta predlog sprejel, čeprav Komisija pozneje ni ustrezno ukrepala. Vendar Komisija pri obravnavi potrdilne prošnje pritožnika ni sprejela podobnega pristopa. Poleg tega Komisija od svojega elektronskega sporočila z dne 10. junija 2010 pritožnika ni obvestila, da je njena ocena v teku, kaj šele, da bi mu zagotovila časovni okvir, do katerega naj bi bila njena ocena zaključena. Glede na navedeno je še toliko bolj presenetljivo, da se zdi, da Komisija meni, da še vedno obstajajo dvomi glede obsega pritožnikove zahteve za dostop. Če bi bilo res tako, bi bilo logično, da bi se Komisija v zvezi s tem posvetovala s pritožnikom.

V zvezi z vlogo varuha človekovih pravic

40. Predstavniki Komisije so med pregledom spisa navedli, da bo varuhinja človekovih pravic, ko bo obravnavala pritožbo, svojo korespondenco s pritožnikom posredovala prek varuha človekovih pravic. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da so njegovi predstavniki že med pregledom pojasnili, da ta argument temelji na napačnem razumevanju. Dejstvo, da varuhinja človekovih pravic začne preiskavo v zvezi s pritožbo, ker na potrdilno prošnjo ni odgovorila v rokih, predvidenih v Uredbi št. 1049/2001, Komisije ne odvezuje njene tekoče obveznosti, ki izhaja iz navedene uredbe, da prosilcu zagotovi odgovor. Varuh človekovih pravic zato odločno zavrača trditev Komisije. Varuhinja človekovih pravic bi bila seveda hvaležna, če bi Komisija, ko bi med preiskavo odgovorila na potrdilno prošnjo, svoj odgovor posredovala varuhu človekovih pravic.

V zvezi z opravičilom

41. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je Komisija v svojem mnenju opravičila, ker ni upoštevala ustreznega roka. Mnenje Komisije je bilo pripravljeno 22. decembra 2010. Iz tega sledi, da opravičilo Komisije ni moglo odpraviti vztrajnega neuspeha Komisije, da bi pravočasno odločila o potrdilni prošnji pritožnika. Poleg tega je treba opozoriti, da lahko opravičilo načeloma odpravi nepravilnost le, če institucija hkrati sprejme ustrezne ukrepe za odpravo te nepravilnosti. Vendar v obravnavanem primeru očitno ni bilo tako.

Sklepna ugotovitev

42. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija očitno ni odločila o potrdilni prošnji v rokih, določenih v Uredbi 1049/2001, ali v razumnem roku. To je primer nepravilnosti. Zato v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju podaja ustrezen osnutek priporočila.

B. Zavrnitev dostopa s strani Komisije

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

43. Komisija je v svoji odločitvi o začetni prošnji pritožnika za dostop obrazložila, da bi razkritje na tej stopnji resno ogrozilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij (tretja alinea člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001) ter javni interes, kar zadeva finančne interese Unije (člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001).

44. Komisija je v utemeljitev svojega sklepa v bistvu navedla, da je treba v skladu s sodno prakso Splošnega sodišča ohraniti zaupnost v postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti, dokler Sodišče ne odloči o zatrjevani kršitvi. Komisija je menila, da to ne pomeni, da se bo navedena izjema samodejno prenehala uporabljati po izreku sodbe. V danem okviru je trdil, da bi prezgodnje razkritje zadevnih dokumentov ogrozilo pripravljenost držav članic, da v celoti sodelujejo s Komisijo pri izvrševanju sodb, ki jih je izreklo Sodišče. Komisija se je sklicevala tudi na zelo občutljivo naravo postopkov za ugotavljanje kršitev, v katerih so se vse države članice sklicevale na člen 346 PDEU, da bi utemeljile svojo zavrnitev izračuna, preverjanja in sporočanja zneska lastnih sredstev v zvezi s carinskimi dajatvami za uvoz orožja in blaga z dvojno rabo Komisiji. Glede na to, da gre za pomembna varnostna vprašanja, so države članice le oklevale pri zagotavljanju ustreznih informacij, tudi Sodišču. Zato obstaja zelo resnična nevarnost, da bi razkritje zadevnih dokumentov lahko ogrozilo pripravljenost držav članic, da izvršijo sodbe, in s tem tudi vlogo Komisije kot varuhinje Pogodb. Poleg tega je Komisija trdila, da bi bile morebitne dodatne zamude pri plačilih zadevnih zneskov v državah članicah v nasprotju s finančnimi interesi Unije.

45. Na podlagi stališča, sprejetega v odločitvi Komisije o njegovi začetni prošnji, je pritožnik trdil, da odločitev Komisije o njegovi prošnji za dostop ni v skladu z zakonom. Pritožnik je v podporo svoji trditvi v bistvu predložil naslednje argumente:

• Iz sodne prakse Splošnega sodišča [5] izhaja, da je bilo treba dokumente Komisije v zvezi s sodnimi zadevami razkriti najpozneje ob izreku sodbe Sodišča. Zavrnitev dostopa po tem datumu ne bi bila v skladu z utemeljitvijo iz tretje alinee člena 4(2) Uredbe 1049/2001;
• Dejstvo, da stiki in pogajanja med Komisijo in državami članicami še vedno potekajo, ne more omajati sodne prakse Splošnega sodišča. V vsakem primeru Komisija ni dokazala, kako bi razkritje ogrozilo pripravljenost držav članic, da v celoti sodelujejo s Komisijo pri izvrševanju sodb. Opozoril je tudi, da se je njegova prošnja za dostop nanašala le na pravne vidike spornih dokumentov. Glede na to, da je Splošno sodišče dokončno odločilo o vprašanju uporabe člena 346 PDEU in s tem potrdilo utemeljitev Komisije, bi lahko razkritje stališča Komisije v fazi predhodnega postopka in pravdnega postopka le stežka vplivalo na pripravljenost držav članic za sodelovanje. Poleg tega je Sodišče izrecno zavrnilo sklicevanje držav članic na bistvene varnostne interese v skladu s členom 346 PDEU. Iz sodb Sodišča tako izhaja, da bistveni varnostni interesi držav članic niso bili ogroženi in da se argumenti Komisije prav tako ne morejo nanašati na te interese;
• Ob ugotovitvi, da je Komisija v svoji odločitvi o prvotni prošnji za dostop navedla, da „v tej fazi“dostopa ni bilo mogoče odobriti, je bilo nejasno in odvisno samo od ocene Komisije, kdaj se dostop lahko odobri. S tem bi lahko pravica do dostopa do dokumentov postala brezpredmetna. Po drugi strani pa bi lahko Komisija po potrebi začela nov postopek za ugotavljanje kršitev, če bi zadevne države članice sodelovanje dejansko zavrnile;
• Komisija se je v svoji odločbi o zavrnitvi dostopa sklicevala na podobno zadevo proti Portugalski, ki poteka pred Sodiščem (zadeva C-38/06). Ker naj bi Sodišče v skladu s svojim časovnim razporedom odločalo v obdobju, ki ga ima Komisija na voljo za obravnavo njegove potrdilne prošnje, naj ta zadeva ne bi mogla upravičiti zavrnitve dostopa.

46. Komisija je v svojem mnenju poudarila zelo občutljivo naravo zadevnih postopkov za ugotavljanje kršitev in potrebo po zaščiti finančnih interesov EU. Komisija je pojasnila, da je večina zadevnih držav članic v postopku izvrševanja sodb Sodišča. Predlagala bi, da se postopek za ugotavljanje kršitev zaključi takoj, ko zadevne države članice plačajo dolgovane zneske, s čimer bi se končal pravni spor, ki je trajal več kot trideset let. Za zagotovitev hitre in popolne skladnosti s sodbami je bilo za Komisijo bistvenega pomena, da zaščiti ozračje medsebojnega zaupanja.

47. Komisija je nato navedla, da je bilo treba v zvezi z dokumenti, povezanimi s postopki za ugotavljanje kršitev, ki jih spremljajo zadevne države članice, dostop zavrniti, čeprav je Sodišče že izreklo sodbe v povezanih postopkih za ugotavljanje kršitev. Glede dokumentov v zvezi z državami članicami, v zvezi s katerimi ni odprtih vprašanj, je Komisija poudarila, da še vedno preučuje svoje stališče.

Rezultati pregleda spisa, ki so ga opravile službe varuha človekovih pravic

48. Pregled spisa Komisije je pokazal, da obstajata dve kategoriji dokumentov, ki jih zajemajo pritožnikove zahteve za dostop. Te kategorije so (i) dokumenti Komisije v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev, ki so privedli do zadev pred Sodiščem; in (ii) dokumente Komisije v zvezi z njenimi preiskavami domnevnih kršitev, ki niso bile podlaga za zadeve Sodišča. Generalni direktorat Komisije za obdavčenje in carinsko unijo je 11. junija 2010 pritožniku razkril več dokumentov, med katerimi so bili štirje dokumenti iz prve kategorije dokumentov, in sicer dopisa Komisije pred vložitvijo tožbe in obrazloženi mnenji v zadevah C-387/05 in C-461/05.

Ocena varuha človekovih pravic

49. Varuhinja človekovih pravic razume, da so bile vse zadeve Sodišča, na katere se nanaša pritožnikova zahteva za dostop, do zdaj zaključene.

50. Po njenem mnenju je Komisija razlikovala med (i) dokumenti v zvezi z zadevami, ki jih spremljajo zadevne države članice, in (ii) dokumenti v zvezi z zadevami, v katerih ni nerešenih vprašanj. Kar zadeva prvo kategorijo dokumentov, je Komisija poudarila, da jih ni mogoče razkriti, „dokler zadeve niso dokončno rešene“. V zvezi z zadnjenavedeno kategorijo zadev je Komisija še vedno preučevala svoje stališče.

51. Varuh ugotavlja, da je Komisija svojo zavrnitev utemeljila na tretji alinei člena 4(2) Uredbe 1049/2001 (varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij) in tretji alinei člena 4(1)(a) Uredbe 1049/2001 (finančna, monetarna ali gospodarska politika Skupnosti ali države članice).

52. Varuh človekovih pravic poleg tega ugotavlja, da je Komisija poudarila „izjemnost teh postopkov za ugotavljanje kršitev“in njihovo zelo občutljivo naravo. V zvezi s tem opozarja, da sistem, vzpostavljen z Uredbo 1049/2001, temelji na splošni pravici dostopa do dokumentov, hkrati pa določa posebne izjeme od tega pravila. Iz tega sledi, da zavrnitev dostopa ne more biti utemeljena niti z izjemnim značajem niti z zelo občutljivim značajem kot takim, razen če je zajeta z eno od teh izjem. Varuhinja človekovih pravic vsekakor razume, da Komisija občutljivost zadeve izpeljuje tudi iz dejstva, da so se zadevne države članice med sodnim postopkom sklicevale na člen 346 PDEU. Vendar je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbah o zadevah zaradi neizpolnitve obveznosti menilo, da se člen 346 PDEU ne uporablja.

53. V nadaljevanju bo varuh človekovih pravic preučil, ali je Komisija zadovoljivo pojasnila svoje stališče.

Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij

54. V skladu s tretjo alineo člena 4(2) Uredbe 1049/2001 institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.

55. Varuh opozarja, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso sodišč Unije izjeme od splošne pravice dostopa do dokumentov razlagati in uporabljati ozko [6]. Zgolj dejstvo, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z izjemo, samo po sebi ne more upravičiti uporabe te izjeme. Zato mora zadevna institucija, preden se zakonito sklicuje na izjemo, presoditi, (i) ali bi dostop do dokumenta konkretno in dejansko oslabil varovani interes in (ii) ali ne prevlada javni interes za razkritje. Ta presoja mora biti razvidna iz razlogov, na katerih temelji odločba [7].

56. Varuh opozarja, da je v skladu s sodno prakso Sodišča primerno dopustiti splošno domnevo, da bi razkritje vlog, ki jih je institucija vložila v sodnem postopku, oslabilo varstvo tega postopka v smislu člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, medtem ko ta postopek še poteka [8]. Vendar po tem, ko je bil zadevni postopek končan s sklepom Sodišča, ni več razlogov za domnevo, da bi razkritje vlog oslabilo sodno dejavnost Sodišča, saj se je ta dejavnost končala z zaključkom postopka [9].

57. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija priznala pomen navedene sodne prakse za obravnavano zadevo, vendar je tudi navedla, da se izjema, na katero se je sklicevala, ne bo samodejno prenehala uporabljati, ko bo Sodišče izdalo sodbo. V zvezi s tem je Komisija trdila, da bi razkritje zahtevanih dokumentov ogrozilo pripravljenost držav članic, da v celoti sodelujejo z njo pri izvrševanju sodb Sodišča.

58. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se Komisija zgolj na podlagi dejstva, da še vedno poskuša izvršiti sodbe, ne more več sklicevati na izjemo iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. Varuh človekovih pravic v tem okviru opozarja, da morajo zadevne države članice, potem ko Sodišče ugotovi, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti iz Pogodbe, sprejeti ukrepe za izvršitev sodb. Vendar ta obveznost ni odvisna od izida tekočih pogajanj s Komisijo [10].

59. Med strankama ni sporno, da so bili dokumenti, do katerih je pritožnik zahteval dostop, predloženi v okviru in za namene postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti zoper zadevne države članice. Postopek za ugotavljanje kršitev se konča, ko Sodišče izda sodbo [11]. Sodišče je izreklo sodbe v vseh zadevah, na katere se nanaša pritožnikova zahteva za dostop. Glede na te okoliščine Komisija s sklicevanjem na tretjo alineo člena 4(2) Uredbe 1049/2001 ni mogla veljavno podaljšati tajnosti zahtevanih dokumentov po datumu sodbe. Nobenega dvoma ni, da bi lahko Komisija v skladu s členom 260(2) PDEU [12] proti kateri koli zadevni državi članici po potrebi začela nadaljnji postopek za ugotavljanje kršitev. Vendar bi povezovanje vprašanja odobritve dostopa z vsemi odločitvami o nadaljnjih ukrepih, ki jih mora sprejeti Komisija, dostop do dokumentov pogojevalo z negotovimi prihodnjimi dogodki, kar bi bilo težko združljivo s ciljem zagotavljanja čim širšega dostopa javnosti do dokumentov institucij [13].

60. Tudi če bi domnevali, da bi se Komisija po izreku sodbe Sodišča lahko sklicevala na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, varuh človekovih pravic meni, da Komisija ni pojasnila, kako bi razkritje konkretno in dejansko oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da vsebina stališča Komisije izhaja iz sodb Sodišča. Poleg tega se zdi, da je stališče Komisije razvidno iz poročil o zaslišanju v zadevnih zadevah. Poleg tega je Komisija že razkrila svoja dopisa pred vložitvijo tožbe in obrazložena mnenja v zadevah C-387/05 in C-461/05.

61. Iz tega sledi, da Komisija s tem, da se je oprla na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ni zadovoljivo pojasnila svoje zavrnitve dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na primere, v zvezi s katerimi so zadevne države članice sprejele nadaljnje ukrepe. Prav tako se zdi, da upoštevna izjema ne upravičuje zavrnitve dostopa do (ii) dokumentov, ki se nanašajo na zadeve, v zvezi s katerimi ni odprtih vprašanj.

Javni interes v zvezi s finančnimi interesi Unije

62. V skladu s tretjo alineo člena 4(1)(a) Uredbe 1049/2001 institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo „finančne, monetarne ali gospodarske politike Skupnosti ali države članice“.

63. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da se je Komisija v svoji odločitvi o pritožnikovi začetni prošnji za dostop oprla na tretjo alineo člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 in navedla, da bi bilo v finančnem interesu EU, da se kršitev zadevnih držav članic odpravi in izvrši plačilo dolgovanih zneskov. V svojem mnenju je opozoril na potrebo po zaščiti finančnih interesov EU.

64. Varuh človekovih pravic na podlagi pripomb Komisije meni, da bi lahko bili ogroženi finančni interesi EU. Vendar ob upoštevanju, da je treba izjeme od pravice do dostopa do dokumentov razlagati ozko, ne razume, kako bi odobritev dostopa konkretno in dejansko ogrozila finančne interese Unije, s čimer bi bil izpolnjen pogoj iz sodne prakse sodišč Unije. Zdi se koristno dodati, da mora biti nevarnost posega v interes, da bi se bilo nanjo mogoče sklicevati, razumno predvidljiva in ne zgolj hipotetična [14]. V danem kontekstu varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da stališče Komisije očitno temelji zgolj na predpostavki, da bi razkritje povzročilo, da bi se zadevne države članice vzdržale plačevanja in tako ne bi upoštevale svojih obveznosti, ki izhajajo iz sodb Sodišča. To je precej presenetljiv pristop.

65. Iz tega sledi, da Komisija s tem, da se je oprla na člen 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ni zadovoljivo pojasnila svoje zavrnitve dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na zadeve, v zvezi s katerimi so zadevne države članice sprejele nadaljnje ukrepe. Iz istega razloga se zdi, da ni razlogov za zavrnitev dostopa do (ii) dokumentov, ki se nanašajo na zadeve, v zvezi s katerimi ni nerešenih vprašanj.

Sklepna ugotovitev

66. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija ni zagotovila zadovoljive razlage za zavrnitev dostopa do (i) dokumentov v zvezi z zadevami, v zvezi s katerimi so zadevne države članice sprejele nadaljnje ukrepe. To je primer nepravilnosti. Varuh človekovih pravic zato v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju pripravi ustrezen osnutek priporočila. Iz istega razloga se zdi, da ni razlogov za zavrnitev dostopa do (ii) dokumentov, ki se nanašajo na zadeve, v zvezi s katerimi ni nerešenih vprašanj.

C. Trditev pritožnika

67. Glede na navedeno je treba trditev pritožnika sprejeti. Varuh človekovih pravic bo to trditev upošteval v svojem osnutku priporočila v nadaljevanju.

D. Osnutek priporočila

Na podlagi zgornje analize varuhinja človekovih pravic Komisiji pošilja naslednji osnutek priporočila:

Komisija bi morala hitro obravnavati potrdilno prošnjo pritožnika in odobriti dostop do zadevnih dokumentov.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. V skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic Komisija pošlje podrobno mnenje do 31. marca 2012. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 19. decembra 2011

---

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Te zadeve so zadeva C-284/05 (Komisija/Finska), zadeva C-294/05 (Komisija/Švedska), zadeva C-372/05 (Komisija/Nemčija), zadeva C-387/05 in zadeva C-239/06 (Komisija/Italija), zadeva C-409/05 (Komisija/Grčija) in zadeva C-461/05 (Komisija/Danska).

[3] Zdaj člen 346 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

[4] Člen 8(3) Uredbe št. 1049/2001 se glasi: "Če institucija ne odgovori v predpisanem roku, se šteje, da je odgovor negativen, in prosilec ima pravico sprožiti sodni postopek proti instituciji in/ali vložiti pritožbo pri varuhu človekovih pravic v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe ES."

[5] Zadeva T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) proti Komisiji, ZOdl. 2007, str. II-3201.

[6] Glej zadevo C-266/05 P, Sison proti Svetu, ZOdl. 2007, str. I-1233, točka 63.

[7] Glej združeni zadevi C-39/05 P in C-52/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ZOdl. 2008, str. I-4723, točka 49.

[8] Združene zadeve C-514/07 P, C-528/07 P in C-532/07 P, Kraljevina Švedska proti Association de la presse internationale ASBL (API) in Komisiji (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API) proti Komisiji (C-528/07 P) in Komisija proti Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), še neobjavljeno v ZOdl., točka 94.

[9] Združene zadeve C-514/07 P, C-528/07 P in C-532/07 P, Kraljevina Švedska proti Association de la presse internationale ASBL (API) in Komisiji (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API) proti Komisiji (C-528/07 P) in Komisija proti Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), še neobjavljeno v ZOdl., točke 130–131.

[10] Zadeva T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) proti Komisiji, ZOdl. 2007, str.

[11] Glej člen 260 PDEU: „Če Sodišče Evropske unije ugotovi, da država članica ni izpolnila neke obveznosti iz Pogodb, mora sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča.“ Glej tudi zadevo T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) proti Komisiji, ZOdl. 2007, str. II-3201, točke 136–137.

[12] Člen 260(2) PDEU določa: "Če Komisija meni, da zadevna država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča, lahko zadevo predloži Sodišču, potem ko je tej državi dala možnost, da predloži svoje pripombe. Določa višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo mora plačati zadevna država članica in za katero meni, da je glede na okoliščine primerna.“

[13] Zadeva T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) proti Komisiji, ZOdl. 2007, str. II-3201, točka 139.

[14] Glej združeni zadevi C-39/05 P in C-52/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ZOdl. 2008, str.