Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je novinar, ki že nekaj let piše o mejnih vprašanjih EU in zlasti o delu Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex).

2. 27. septembra 2016 je agencijo Frontex zaprosil, naj mu omogoči javni dostop do vseh poročil o resnih incidentih v zvezi z operacijami agencije Frontex ali skupnimi operacijami, ki so potekale v Bolgariji med 1. januarjem 2015 in 30. septembrom 2016 [1].

3. Urad agencije Frontex za dostop javnosti do dokumentov je pritožniku 18. oktobra 2016 odgovoril tako, da mu je odobril delni dostop do 21 poročil o resnih incidentih v zvezi s skupno operacijo agencije Frontex z naslovom „Prožne operativne dejavnosti“.

4. Pritožnik je nato agencijo Frontex obvestil, da je imela v letih 2015 in 2016 v Bolgariji več kot eno skupno operacijo. Zato je vprašal, ali obstaja več poročil o resnih incidentih, na primer v zvezi s skupno operacijo „Poseidon Land“.

5. Urad agencije Frontex za dostop javnosti do dokumentov je odgovoril 24. oktobra 2016. Navedla je, da sta bili dve poročili o resnih incidentih nenamerno izpuščeni. 28. oktobra 2016 mu je odobrila delni dostop do teh poročil.

6. Pritožnik je 24. oktobra 2016 agencijo Frontex obvestil, da mu je tiskovni predstavnik agencije Frontex povedal za tri primere deportacij beguncev iz Bolgarije po hitrem postopku in štiri primere tatvin beguncev, ki jih je leta 2015 izvedla bolgarska policija. Spraševal se je, zakaj za te dogodke ni prejel nobenih poročil o resnih incidentih.

7. Agencija Frontex je 26. oktobra 2016 odgovorila, da je našla še nekaj poročil o resnih incidentih in da jih bo prejela nekaj dni pozneje.

8. Urad za dostop javnosti do dokumentov je 28. oktobra 2016 pritožniku odobril delni dostop do sedmih dodatnih poročil o resnih incidentih (vključno z dvema iz odstavka 5), ki so obravnavala kršitve temeljnih pravic in/ali kršitve kodeksa ravnanja agencije Frontex.

9. Istega dne je pritožnik z vložitvijo tako imenovane potrdilne prošnje zahteval ponovno preučitev načina obravnave njegove prošnje. Agencijo Frontex je pozval, naj utemelji vsa redigiranja iz poročil o resnih incidentih, od katerih so se številna nanašala na pogovore z migranti za izpraševanje. Navedel je, da agencija Frontex ob drugih priložnostih takih razgovorov ni prikrila.

10. Pritožnik je pritožbo pri varuhu človekovih pravic vložil kmalu po vložitvi potrdilne prošnje, in sicer 2. novembra 2016.

11. Agencija Frontex je 22. novembra 2016 odgovorila na potrdilno prošnjo. Potrdila je svojo prvotno odločitev.

12. Agencija Frontex je različna redigiranja dokumentov, ki jih je razkrila, utemeljila na podlagi izjem od razkritja iz (i) člena 4(1)(b)^[2] Uredbe 1049/2001 ^[3] v zvezi s potrebo po varstvu zasebnosti in integritete posameznika; (ii) tretja alinea člena 4(2)^[4] Uredbe 1049/2001 v zvezi s potrebo po zaščiti namena inšpekcij, preiskav in revizij; in (iii) prva alinea člena 4(1)(a)^[5] Uredbe 1049/2001 v zvezi s potrebo po zaščiti javne varnosti [6].

Preiskava

13. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi vidiki pritožbe: 1) Frontex dosledno ne ugotavlja obstoja vseh poročil o resnih incidentih, ki jih ima v zvezi s Frontexom ali skupnimi operacijami v Bolgariji; 2) Agencija Frontex prikrije poročila o resnih incidentih, ki jih opredeli, na način, ki ni skladen z izjemami iz Uredbe 1049/2001.

14. Urad varuha človekovih pravic je opravil pregled dokumentacije agencije Frontex v zvezi s to zadevo in se sestal z agencijo Frontex (v nadaljnjem besedilu: sestanek/inšpekcijski pregled), da bi agenciji Frontex omogočil, da pojasni, zakaj sprva ni odkrila nekaterih poročil o resnih incidentih, ki so bila predmet pritožnikove zahteve za dostop javnosti do dokumentov [7]. Pozneje je varuhinja človekovih pravic agenciji Frontex predlagala rešitev.  Varuh človekovih pravic je pri predlaganju rešitve upošteval argumente in mnenja strank.

Neodkritje poročil o resnih incidentih

Predlog varuha človekovih pravic za rešitev

Odkritje petih pomembnih poročil o resnih incidentih

15. Med sestankom/inšpekcijskim pregledom, ko so predstavniki varuhinje človekovih pravic pregledovali dokumente na zaslonu skupaj s predstavnikom agencije Frontex, ki je ročno priklical en dokument za drugim, je bilo ugotovljeno, da obstaja nadaljnjih pet poročil o resnih incidentih, ki sicer spadajo v pritožnikovo prošnjo za dostop do dokumentov, vendar prej niso bila identificirana. Varuhinja človekovih pravic je predlagala, naj agencija Frontex pritožniku v celoti ali po potrebi delno razkrije poročila o resnih incidentih, katerih obstoj je bil odkrit med sestankom/inšpekcijskim pregledom varuha človekovih pravic. Tako razkritje bi moralo biti izvedeno brez odlašanja.“

16. Agencija Frontex je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev obvestila varuhinjo človekovih pravic, da je Urad za preglednost 2. junija 2017 pritožniku razkril pet poročil o resnih incidentih, ugotovljenih med sestankom/inšpekcijskim pregledom. Pritožnik je isti dan potrdil prejem.

Pomanjkljivosti pri iskanju agencije Frontex

17. Varuhinja človekovih pravic je opozorila na pomen celovitega sistema evidentiranja, ki omogoča odkrivanje in obravnavanje kršitev temeljnih pravic. Menila je, da ima Frontex vzpostavljen tak sistem, vendar je poudarila, da je zaupanje javnosti v sistem evidentiranja enako pomembno. Zato je izjavila, da bi bilo treba zagotoviti preglednost sistema, da ne bi dajali napačnega vtisa (na primer, da agencija Frontex raje prikriva kršitve temeljnih pravic, kot da bi jih obravnavala).

18. Varuhinja človekovih pravic je poudarila, da so bile v tej zadevi poudarjene organizacijske in tehnične pomanjkljivosti pri iskanjih, ki jih agencija Frontex izvaja v odgovor na zahteve za dostop javnosti do dokumentov, ki pomenijo nekatere izzive (na primer, ni bilo namenskih odpravnikov zadev v zvezi s preglednostjo in informacijsko orodje, v katerem agencija Frontex evidentira poročila o resnih incidentih, tj. aplikacija za poročanje o skupnih operacijah, znana kot „JORA“, ne vključuje možnosti „iskanja po ključnih besedah“, kar pomeni, da je bilo treba vsako operacijo, ki vključuje Bolgarijo, preiskati ročno, da bi se odgovorilo na pritožnikovo zahtevo). V tem primeru je pritožnik zaradi nekoliko neustreznega informacijskega iskalnega sistema in človeške napake sumil, da mu je agencija Frontex namerno prikrivala dokumente. Varuhinja človekovih pravic je priznala ukrepe, ki jih je agencija Frontex sprejela za izboljšanje svojega odziva na zahteve za dostop javnosti do dokumentov (na primer z ustanovitvijo urada za preglednost). Poudarila pa je, da je treba odpraviti pomanjkljivosti, ki so bile izpostavljene v tej zadevi.

19. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je možnost iskanja po ključnih besedah, ki jo preučuje agencija Frontex, bistvena za prihranek časa in zmanjšanje tveganja človeških napak. Varuhinja človekovih pravic je tako predlagala, naj agencija Frontex „sprejme ukrepe za čimprejšnji razvoj orodij, ki omogočajo lažjo identifikacijo dokumentov, kot so orodja, potrebna za „iskanje po ključnih besedah“ v orodju JORA“.

20. Agencija Frontex je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev obvestila varuhinjo človekovih pravic, da je sprejela ustrezne ukrepe za razvoj potrebnih funkcij v aplikaciji JORA, ki omogočajo temeljitejše iskanje. Agencija Frontex je navedla, da je bilo v aplikacijo za poročila o incidentih in resnih incidentih (ki so dokumenti, zahtevani s prošnjami za dostop do dokumentov) vključeno iskanje v polju za prosto besedilo.

Redigiranje poročil o resnih incidentih na način, ki ni skladen z izjemami iz Uredbe 1049/2001

Predlog varuha človekovih pravic za rešitev

21. Varuh človekovih pravic je ponovil svoje dolgoletno stališče, da je treba glede na cilje Uredbe 1049/2001, zlasti cilj zagotavljanja čim širšega dostopa do dokumentov institucij EU ^[8], vse izjeme od tega načela razlagati ozko ^[9]. Poleg tega načelo sorazmernosti zahteva, da izjeme od splošnega pravila, da je treba omogočiti dostop, ostanejo v mejah tistega, kar je primerno in potrebno za zaščito opredeljenih objektivnih javnih in zasebnih interesov, ki so določeni v teh izjemah ^[10].

22. Varuhinja človekovih pravic je poudarila, da v skladu z ustaljeno sodno prakso zgolj dejstvo, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z izjemo od razkritja, ne zadostuje za utemeljitev uporabe te izjeme: taka uporaba je lahko upravičena le, če bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko ogrozil varovani interes. Poleg tega nevarnost ogrožanja varovanega interesa ne sme biti zgolj hipotetična in mora biti razumno predvidljiva [11].

Nezadostne razlage izvedenih redigiranj

23. Varuhinja človekovih pravic je podala pripombe glede redigiranja razkritih dokumentov, ki ga je agencija Frontex izvedla na podlagi izjeme od razkritja v zvezi s potrebo po zaščiti namena preiskav [12]. Varuhinja človekovih pravic je menila, da so bila z izjemo enega dokumenta (neoštevilčeno poročilo o resnih incidentih z dne 24. novembra 2014[2015][13]) redigiranja zadevnih dokumentov upravičena in niso bila pretirana. Vendar po mnenju varuhinje človekovih pravic pojasnila agencije Frontex v zvezi z redigiranjem niso vedno izpolnjevala zahtev, ki jih je Sodišče Evropske unije določilo za uporabo izjeme [14]. Zato je varuhinja človekovih pravic predlagala, naj se agencija Frontex „zaveže, da bo bolje pojasnila vsa redigiranja/nerazkritja, ki jih bo izvedla v prihodnosti na podlagi tretje alinee člena 4(2) Uredbe 1049/2001“. Pojasniti bi morala, kako bi razkritje dokumenta ali nekaterih njegovih redigiranih delov konkretno in učinkovito oslabilo varstvo namena tekoče preiskave. Varuhinja človekovih pravic je nadalje svetovala, kako bi bilo mogoče zagotoviti takšno pojasnilo.

24. Agencija Frontex je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev navedla, da se je skrbno seznanila s podanimi nasveti. Dodala je, da so uslužbenci, ki obravnavajo prošnje za dostop do dokumentov, seznanjeni z veljavno sodno prakso, zato je agencija Frontex prepričana, da bodo skrbno preučili vsako uporabo izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001. Navedla je, da je bila vzpostavljena mreža vodij zadev. Vodje primerov so se udeležili usposabljanja in potekalo bo nadaljnje usposabljanje.

Prekomerno redigiranje

25.  Varuhinja človekovih pravic je komentirala tudi redigiranje razkritih dokumentov, ki ga je agencija Frontex izvedla na podlagi izjeme v zvezi s potrebo po zaščiti javne varnosti [15]. Poudarila je, da za to izjemo ne velja merilo „prevladujočega javnega interesa“ in da je Sodišče Evropske unije priznalo široko diskrecijsko pravico, ki jo imajo institucije na področjih, za katera veljajo obvezne izjeme glede dostopa javnosti do dokumentov, določene v členu 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 ^[16]. 

26. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da mora agencija Frontex pojasniti, kako bi lahko razkritje zahtevanih dokumentov konkretno in dejansko oslabilo javni interes, kar zadeva javno varnost, ter dokazati, da je tveganje oslabitve interesa razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično ^[17]. Da bi lahko to pojasnili, je treba opraviti individualno oceno vsakega dokumenta, da se ugotovi, kateri deli bi lahko ogrozili javno varnost. Poleg tega je pomembno, da ima agencija Frontex dosleden pristop.

27. Varuhinja človekovih pravic je menila, da so bila nekatera poročila o resnih incidentih pretirano redigirana, čeprav je agencija Frontex navedla konkretne in tehtne razloge za redigiranje. Po mnenju varuhinje človekovih pravic je to pomenilo očitno napako pri presoji, zato je agencijo Frontex pozvala, naj jo popravi. Zato je varuhinja človekovih pravic predlagala, naj agencija Frontex „ponovno oceni redigiranje neoštevilčenega poročila o resnih incidentih z dne 24. novembra 2014 [2015], neoštevilčenega poročila o resnih incidentih z dne 13. marca 2015, poročila o resnih incidentih 15 in poročila o resnih incidentih 361, da bi omogočila nadaljnji delni dostop do njih“.

28. Agencija Frontex je v odgovoru na predlog varuha človekovih pravic varuha človekovih pravic obvestila, da je ponovno ocenila redigiranje štirih poročil o resnih incidentih, navedenih v prejšnji točki, in da jih je v celoti posredovala pritožniku, razen ene besede, ki jo je redigirala na podlagi izjeme v zvezi z varstvom osebnih podatkov.

29. Na splošno je agencija Frontex izrazila zadovoljstvo s postopkom varuhinje človekovih pravic za obravnavo pritožb in z načinom, kako je osebje varuhinje človekovih pravic med inšpekcijskim pregledom/sestankom proaktivno sodelovalo z osebjem agencije Frontex. Navedla je, da so bile ugotovitve varuhinje človekovih pravic v agenciji Frontex toplo sprejete, saj niso le prispevale k ozaveščanju o potrebnih izboljšavah, temveč so bile tudi dragocen nasvet. Dodala je, da bi morale ugotovitve agenciji Frontex pomagati pri izboljšanju njenega postopka dostopa javnosti do dokumentov, povečanju notranje komunikacije in povečanju preglednosti.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu rešitve

30. Varuhinja človekovih pravic je pritožnika pozvala, naj predloži pripombe o odzivu agencije Frontex na njene predloge za rešitev. Vendar te priložnosti ni izkoristil.

31. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pozitiven odziv agencije Frontex na njene predloge za rešitev in z zadovoljstvom ugotavlja, da je agencija Frontex sprejela ukrepe za njihovo izvajanje.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Rešitev je bila najdena.

Pritožnik in agencija Frontex bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 17. 11. 2017

 

[1] Agencija Frontex je hud incident opredelila kot dogodek ali dogodek, ne glede na to, ali je naraven ali posledica človekovega delovanja, ki lahko vpliva na misijo agencije Frontex ali njeno podobo ali je pomemben zanjo ali za varnost in zaščito udeležencev misije. Vključuje kršitve temeljnih pravic, prava EU, mednarodnega prava v zvezi z dostopom do mednarodne zaščite in kodeksa ravnanja agencije Frontex. Poročila o resnih incidentih zbira in analizira situacijski center agencije Frontex.

[2] Člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 določa: „1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

...

(b) zasebnost in integriteto posameznika, zlasti v skladu z zakonodajo Skupnosti o varstvu osebnih podatkov.“

[3] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).

[4] Člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 določa: „2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

...

– namen inšpekcijskih pregledov, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“

[5] Člen 4(1)(a), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 določa: „1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:

(a) javni interes, kar zadeva:

javna varnost,

...“

[6] Več informacij o ozadju pritožbe, argumentih strank in preiskavi varuha človekovih pravic je na voljo v celotnem besedilu predloga varuha človekovih pravic za rešitev, ki je na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/86210/html.bookmark.

[7] Varuhinja človekovih pravic je ob začetku preiskave agencijo Frontex obvestila, da je njena preiskovalna skupina med inšpekcijskim pregledom želela zaslišati agencijo Frontex o naslednjih vprašanjih:

„1. Kako agencija Frontex izvaja svojo nalogo identifikacije dokumentov, ki so predmet prošnje za dostop do dokumentov?

2. Agencija Frontex je v elektronskem sporočilu z dne 28. oktobra 2016, naslovljenem na pritožnika, navedla, da zaradi „tehničnih vprašanj v zvezi s [svojim] iskalnim sistemom“ ni bilo mogoče identificirati več dokumentov. Kakšna so bila ta tehnična vprašanja in kaj je agencija Frontex storila, da bi jih rešila?“

[8] Člen 1(a) Uredbe št. 1049/2001. Uredba št. 1049/2001 se za Frontex uporablja na podlagi člena 74 Uredbe (EU) 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2016 o evropski mejni in obalni straži ter spremembi Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 863/2007 Evropskega parlamenta in Sveta, Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 in Odločbe Sveta 2005/267/ES (UL 2016, L 251, str. 1).

[9] Sodba Sodišča z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, točka 66, in sodba Sodišča z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, točka 63.

[10] Sodba Sodišča z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, točka 28.

[11] Sodba Sodišča z dne 17. oktobra 2013 v zadevi Svet proti Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, točka 11.

[12] V skladu s tretjo alineo člena 4(2) Uredbe 1049/2001.

[13] Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da je bilo na koncu neoštevilčenega poročila o resnih incidentih z dne 24. novembra 2014 [2015] navedeno, da „bolgarska mejna policija ne bo nadaljevala z nadaljnjimi preiskavami.“ Varuhinja človekovih pravic je menila, da se agencija Frontex ne more sklicevati na izjemo od razkritja, predvideno v tretji alinei člena 4(2) Uredbe 1049/2001, da bi zavrnila razkritje redigiranih delov tega dokumenta, razen če bi tudi drug organ izvajal preiskave incidenta, sporočenega v tem poročilu o resnih incidentih. Če torej agencija Frontex ni mogla opredeliti druge izjeme od razkritja, ki bi se uporabljala za ta dokument v času, ko je zavrnila razkritje redigiranih delov, je morala pritožniku omogočiti popoln dostop do njega.

[14] Glej tudi osnutek priporočila varuha človekovih pravic v zadevi 257/2013/OV, odstavek 41: „[...] ni dovolj navesti, da je preiskava v upoštevnem času še potekala. Ugotoviti je treba tudi, ali bi razkritje zahtevanih dokumentov glede na njihovo specifično vsebino ogrozilo namen te tekoče preiskave.“

[15] V skladu s prvo alineo člena 4(1)(a) Uredbe 1049/2001.

[16] Glej sodbo Splošnega sodišča z dne 26. aprila 2005, Sison proti Svetu, T-110/03, T-150/03 in T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, točki 46 in 47 (uporabljena v pritožbenem postopku, C-266/05 P); in sodbo Sodišča z dne 3. julija 2014 v zadevi Svet proti in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, točka 63.

[17] Glej zgoraj navedeno sodbo Svet/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, točki 52 in 64.