Ozadje pritožbe

1. Pritožniki so tri združenja, ki zastopajo podjetja, ki tržijo gensko spremenjena živila in krmo.[1] Evropski komisiji so večkrat izrazili pomisleke glede zamud pri odločanju o odobritvi dvajsetih vlog za gensko spremenjena živila in krmo, vloženih med septembrom 2012 in septembrom 2014.

2. Uredba 1829/2003 ("Uredba FF")[2] in Uredba 182/2011 ("Uredba o komitologiji")[3] vsebujeta pravila za odobritev gensko spremenjenih živil in krme. Uredba FF prepoveduje dajanje gensko spremenjenih živil in krme na trg brez predhodne odobritve.

3. V skladu z uredbo o FF je Komisija tista, ki odobri gensko spremenjena živila in krmo. Odločitev Komisije o izdaji ali zavrnitvi odobritve je bila sprejeta po objavi znanstvenega mnenja Evropske agencije za varnost hrane (EFSA). Javnost ima od datuma objave mnenja EFSA na voljo 30 dni za predložitev pripomb Komisiji. Komisija mora v dveh mesecih po koncu tega posvetovalnega obdobja (tj. v treh mesecih po prejemu mnenja EFSA) Stalnemu odboru za rastline, živali, hrano in krmo (v nadaljnjem besedilu: Stalni odbor) predložiti osnutek sklepa o vlogi. Ta odbor sestavljajo predstavniki vseh držav članic, predseduje pa mu predstavnik Evropske komisije [4].

4. Če pri glasovanju v Stalnem odboru ni dosežena kvalificirana večina za ali proti osnutku sklepa, Stalni odbor ne poda mnenja. V tem primeru lahko Komisija predloži spremenjeno različico navedenega osnutka sklepa Stalnemu odboru v dveh mesecih po glasovanju ali predloži osnutek sklepa v enem mesecu po glasovanju Odboru za pritožbe v nadaljnjo obravnavo [5].

5. Pravila glasovanja v odboru za pritožbe so podobna pravilom v stalnem odboru. Če odbor za pritožbe ne poda mnenja, mora Komisija kljub temu sprejeti odločitev. Vendar uredba o komitologiji ne določa roka, v katerem mora Komisija sprejeti odločitev po glasovanju v odboru za pritožbe.

6. Pritožniki so trdili, da je pri njihovih vlogah zamuda pri predložitvi osnutkov sklepov Stalnemu odboru v povprečju znašala približno 16 mesecev na proizvod, kar je precej več od trimesečnega roka, določenega v uredbi o FF. Poleg tega je Komisija pri sprejemanju odločitev v povprečju zamujala 3,5 meseca na proizvod, ker odbor za pritožbe ni dosegel kvalificirane večine. Pritožniki so trdili, da so bile te zamude pretirane v primerjavi z obdobjem med letoma 2011 in 2013, ko so bile v večini primerov odločitve sprejete v enem mesecu.

7. Glede na navedeno so pritožniki vložili pritožbo pri Evropskem varuhu človekovih pravic.

Preiskava

8. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o trditvi pritožnikov, da Komisija pri obravnavi odobritve dvajsetih vlog, predloženih v skladu z Uredbo 1829/2003, ni upoštevala veljavnih rokov. Pritožniki so trdili, da je Komisija zato kršila svoje dolžnosti iz členov 4, 5 in 10 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev [6].

9. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija odločiti o dvajsetih nerešenih vlogah in da bi se morala v prihodnje izogibati takšnim zamudam v postopku odobritve.

10. Po vložitvi pritožbe je pet združenj, ki so jih prizadele podobne zamude, varuhu človekovih pravic poslalo dopis v podporo pritožnikovim trditvam.

11. Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela mnenje Evropske komisije o pritožbi in nato pripombe pritožnikov kot odgovor na mnenje Komisije. Pregledala je tudi ustrezne dokumente Komisije. Varuh človekovih pravic je pri preiskavi upošteval argumente in mnenja strank.

12. Med preiskavo je bilo odločeno o devetnajstih od dvajsetih vlog.[7] Pritožniki ne izpodbijajo izida posameznih vlog, temveč zamude v postopku odobritve. Vendar so pritožniki varuha človekovih pravic obvestili, da želijo nadaljevati obravnavo svoje pritožbe, da bi zagotovili, da se bo upravna praksa Komisije v prihodnosti spremenila in bo skladna z veljavnimi pravili.

Domneva o nezakonitih in nerazumnih zamudah pri postopku odobritve vlog za gensko spremenjena živila in krmo

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

13. Pritožniki so poudarili, da je zakonodajalec Unije menil, da po objavi mnenja EFSA trije meseci zadostujejo, da Komisija Stalnemu odboru predloži osnutek sklepa o zahtevi za odobritev. Po njihovem mnenju postopkovne prakse, ki povzročajo zamude v teh zadevah, niso bile zagotovljene ali zahtevane z veljavnimi pravili. Pritožniki so kot primere praks, ki zavlačujejo postopek odobritve, navedli zlasti dva posebna koraka v postopku odobritve: (i) prvi sestanek stalnega odbora, na katerem EFSA predstavi svoje mnenje državam članicam, in (ii) drugi sestanek, na katerem države članice glasujejo o osnutku sklepa. Pritožniki so trdili, da razširjanje razprav Stalnega odbora na dve ločeni seji ni upravičeno.

14. Pritožniki so tudi navedli, da je Komisija v preteklosti svoje osnutke odločb sicer pripravljala na podlagi pisnega postopka, vendar se zdi, da je trenutno pravilo uporaba ustnega postopka. Pritožniki niso izpodbijali uporabe ustnega postopka kot takega, temveč dejstvo, da so bile vloge nerazumno odložene. Poleg tega so se pritožniki sklicevali na razlike pri obravnavi vlog za avtorizacijo na splošno, kar je po njihovem mnenju kršilo načelo enakosti.

15. Komisija je v svojem mnenju predstavila različne postopkovne korake v postopku odobritve. Poudarila je, da nekateri postopkovni koraki niso obvezni. Sklicevala se je tudi na nekatere dejavnike, ki lahko povzročijo zamude.[8] Vendar je Komisija poudarila, da čeprav sestanka iz odstavka 13 (sestanek, na katerem EFSA predstavi svoje mnenje državam članicam, in sestanek, na katerem države članice glasujejo o osnutku sklepa) nista bila zakonsko predpisana, to ne pomeni, da nista bistvena in v interesu dobrega upravljanja.[9] Komisija je tudi navedla, da pri odobritvah gensko spremenjenih živil in krme vedno začne pisni postopek.

16. Komisija je v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela enakosti trdila, da vsaka tožba predstavlja svojo stopnjo zapletenosti. Zavrnila je tudi stališče pritožnikov, da je bilo kršeno načelo legitimnih pričakovanj, pri čemer je trdila, da so bili vložniki v tem primeru ustrezno obveščeni o težavah in nadaljnjih ukrepih.

17. Komisija je v svojem mnenju priznala, da trimesečni rok za predložitev osnutkov sklepov Stalnemu odboru v teh primerih ni bil upoštevan. Vendar je Komisija sklenila, da čeprav je za predložitev osnutka sklepa v zvezi z dvajsetimi zadevnimi vlogami potrebovala več kot tri mesece, to ni samodejno povzročilo nepravilnosti. Dejansko se Komisija pogosto srečuje z nepričakovanimi težavami, povezanimi s področjem uporabe vlog in potrebo po zbiranju zahtevanih znanstvenih podatkov [10].

18. Pritožniki so v svojih pripombah ponovili, da je treba trimesečni rok upoštevati v vseh primerih. Zato so sklenili, da bi bilo treba prakso Komisije spremeniti, da bi bila v skladu z zavezujočimi pravili.

Ocena varuha človekovih pravic

19. Varuhinja človekovih pravic na podlagi navedenega ugotavlja, da je Komisija aprila 2015 Evropskemu parlamentu in Svetu predlagala spremembo uredbe o FF. Če bo predlog sprejet, ne bo spremenil postopka odobritve gensko spremenjenih živil in krme, temveč bo državam članicam omogočil, da na svojem ozemlju omejijo ali prepovejo uporabo gensko spremenjenih živil ali krme. Vendar bi morale države članice v skladu s predlogom "utemeljiti, da so njihovi ukrepi izvzetja združljivi s pravom EU ter načeloma sorazmernosti in nediskriminacije med nacionalnimi in nenacionalnimi proizvodi"[11].

20. Varuh človekovih pravic se prav tako zaveda neobičajnih razmer, s katerimi se sooča Komisija na tem področju in ki izhajajo iz stališč, ki so jih države članice sprejele v stalnem odboru in odboru za pritožbe. Zdi se, da države članice v teh dveh odborih sistematično ne dajejo mnenj o osnutkih sklepov, ki jih predloži Komisija. Komisija je v informativnem pregledu, v katerem je predstavila ozadje svojega predloga iz aprila 2015, navedla: „Od začetka veljavnosti pravnega okvira EU o gensko spremenjenih živilih in krmi izidi glasovanja v stalnih odborih in odborih za pritožbe sistematično niso vsebovali mnenja, ne glede na to, ali je bila odobritev namenjena gojenju ali gensko spremenjenim živilom in krmi. Končna odločitev o odobritvah je zato vedno prepuščena Komisiji na samem koncu postopka. Ta položaj ponavljajočih se rezultatov „brez mnenja“ je edinstven v primerjavi s tisočimi izvedbenimi sklepi, ki se vsako leto sprejmejo s postopkom komitologije in pri katerih države članice na splošno podpirajo osnutek sklepa Komisije v fazi stalnega odbora. (...) Razlogi, na katere se sklicujejo države članice, da bi upravičile svoje vzdržane ali negativne glasove, so včasih znanstvene narave, vendar v večini primerov temeljijo na drugih premislekih, ki odražajo družbeno razpravo v njihovi državi."

21. V zvezi z zamudami v postopku odobritve je treba upoštevati dva vidika. Prvič, zamuda pri predložitvi osnutkov odločb Stalnemu odboru in, drugič, zamuda pri sprejemanju odločb, kadar odbor za pritožbe ni dosegel kvalificirane večine.

22. V zvezi z zamudami, do katerih je prišlo pri predložitvi osnutkov sklepov Stalnemu odboru, je jasno, da obstoječa pravila Komisiji ne podeljujejo nobene diskrecijske pravice glede tega, kdaj predložiti take osnutke sklepov. Člen 7(1) in člen 19(1) uredbe o FF se glasita:[12]

„Dovoljenje

1. Komisija v treh mesecih po prejemu mnenja Agencije predloži odboru iz člena 35 osnutek odločbe, ki jo je treba sprejeti v zvezi z vlogo, ob upoštevanju mnenja Agencije, vseh ustreznih določb zakonodaje Skupnosti in drugih legitimnih dejavnikov, pomembnih za obravnavano zadevo. Kadar osnutek odločbe ni v skladu z mnenjem Agencije, Komisija pojasni razlike.“

23. V teh primerih je Komisija v svojem mnenju priznala, da je od datuma mnenj EFSA potrebovala več kot tri mesece, da je osnutek odločitve predložila Stalnemu odboru. Glede na informacije, ki so na voljo varuhu človekovih pravic, je čas, potreben za predložitev osnutkov sklepov, znatno presegel rok, določen v uredbi o FF.[13] Dejansko v teh primerih do zadevnih zamud ni prišlo v enem ali dveh posameznih primerih, ampak so bile to norma in ne izjema. Komisija ni navedla prepričljivih razlogov za pojasnitev teh zamud. Čeprav varuh človekovih pravic ceni težak položaj Komisije, ki izhaja iz nezmožnosti držav članic, da podajo mnenje na stopnji Stalnega odbora ali Odbora za pritožbe, te težave Komisije ne odvezujejo njene zakonske odgovornosti, da v treh mesecih predloži osnutek odločitve Stalnemu odboru. V teh okoliščinah so glede na strogi rok, določen v členih 7 in 19 uredbe o FF, te zamude pomenile nepravilnost.

24. Po drugi strani pa uredba o komitologiji ne določa roka za sprejetje odločitve po glasovanju v odboru za pritožbe. Vendar Komisijo zavezuje člen 41(1) Listine o temeljnih pravicah, zato mora odločitev sprejeti v razumnem roku. [14] V sodni praksi je bilo ugotovljeno, da je spoštovanje razumnega roka pri vodenju upravnih postopkov splošno načelo prava EU. Poleg tega je treba ukrepati v razumnem roku v vseh primerih, v katerih veljavna besedila ne vsebujejo nobene navedbe v zvezi s tem, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj pa institucijam preprečujeta, da bi ukrepale brez časovne omejitve [15].

25. Varuh človekovih pravic meni, da bi morala ocena razumnega roka temeljiti na posebnih okoliščinah primera, kot so njegova zapletenost, ravnanje strank ali nove postopkovne zadeve.[16] V tem primeru varuh človekovih pravic ne dvomi o zapletenosti, pomenu in občutljivosti odločitev o odobritvi gensko spremenjenih živil in krme. Ker ni posebne zahteve, da mora Komisija sprejeti odločitev v določenem roku, mora Komisija upoštevati le čas, ki je potreben, da lahko opravi končni nadzor nad vsemi upoštevnimi dejstvi in trditvami.

26 Pritožniki predlagajo, da bi morala imeti Komisija možnost, da sprejme odločitve v enem mesecu od nepredložitve mnenja odbora za pritožbe. Pritožniki trdijo, da je Komisija v obdobju med letoma 2011 in 2013 na splošno sprejela odločitve v enem mesecu po tem, ko odbor za pritožbe ni dosegel kvalificirane večine. V zadevah, na katere se nanaša ta pritožba, je Komisija v povprečju potrebovala 3,5 meseca, da je sprejela odločitev po fazi odbora za pritožbe.

27. Varuhinja človekovih pravic ni zadovoljna, da je Komisija podala razumno obrazložitev za povprečno 3,5-mesečno zamudo pri sprejetju odločitve, potem ko odbor za pritožbe ni podal mnenja. V okoliščinah, v katerih je bilo vsebinsko delo v zvezi s posameznim primerom verjetno opravljeno že pred sodelovanjem s stalnim odborom in odborom za pritožbe, je težko razumeti, zakaj bi Komisija potrebovala nadaljnje tri mesece in pol za sprejetje odločitve. Glede na to, da bi nadaljnja zamuda na tej stopnji lahko imela negativne posledice za pritožnike, in ker ni razumne razlage za te zamude, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da so te zamude Komisije pomenile nepravilnost.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe zaključila z naslednjo kritično pripombo:

Komisija v teh primerih ni upoštevala trimesečnega pravno zavezujočega roka za predložitev osnutkov sklepov Stalnemu odboru za rastline, živali, hrano in krmo. Komisija prav tako ni sprejela odločitev v razumnem roku po tem, ko odbor za pritožbe ni podal mnenja. Te napake so pomenile nepravilnost.

Glede na to, da se postopek odločanja v zvezi z gensko spremenjenimi živili in krmo trenutno pregleduje, varuhinja človekovih pravic meni, da v tem primeru Komisiji ni treba predložiti priporočila. Vendar varuh človekovih pravic verjame, da si bo Komisija do zaključka pregleda in sprejetja nove zakonodaje prizadevala izpolniti obstoječe pravne zahteve glede rokov za obravnavo vlog za odobritev gensko spremenjenih živil in krme.

Če Komisija meni, da sedanji časovni okvir za predložitev osnutka sklepa Stalnemu odboru ni ustrezen, bi lahko razmislila o obravnavi tega vprašanja v okviru sedanjega pregleda postopka odločanja o gensko spremenjenih živilih in krmi v EU. Podobno, če Komisija meni, da bi moral obstajati poseben zakonski rok, v katerem mora sprejeti odločitev, potem ko odbor za pritožbe ni dosegel kvalificirane večine, bi se to lahko obravnavalo tudi v okviru sedanjega pregleda.

Komisija in pritožniki bodo obveščeni o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 15. januarja 2016

[1] EuropaBio, COCERAL in FEFAC.

[2] Uredba (ES) št. 1829/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. septembra 2003 o gensko spremenjenih živilih in krmi.

[3] Uredba (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije.

[4] http://ec.europa.eu/food/plant/standing_committees/index_en.htm.

[5] Odbor za pritožbe sestavljajo tudi predstavniki držav članic.

[6] člen 4 (zakonitost), člen 5 (odsotnost diskriminacije) in člen 10 (zakonita pričakovanja, doslednost in svetovanje).

[7] Pritožnik je 18. septembra 2015 obvestil varuha človekovih pravic, da je zadevno podjetje v zvezi z zadnjo preostalo vlogo zahtevalo njen umik, čeprav je bila ta vloga v registru Komisije še vedno navedena kot „v teku“.

[8] Komisija je na primer pojasnila, da je treba nekatere pripombe v zvezi z javnim posvetovanjem prevesti, EFSA pa ima na voljo dodaten mesec, da jih oceni. Osnutek sklepa ne more biti dokončan, dokler EFSA ne prejme končne ocene javnih pripomb.

Komisija se je sklicevala tudi na druge razloge, ki bi lahko v praksi povzročili zamude (npr. razširitev postopka posvetovanja med službami med poletnimi počitnicami, posvetovanje s prosilci).

[9] Sedanja praksa je, da se skliče prvi sestanek stalnega odbora, na katerem EFSA predstavi svoje mnenje državam članicam, in drugi sestanek, na katerem države članice glasujejo o osnutku sklepa. Komisija trdi, da je predložitev s strani EFSA, tudi če se ne zahteva z zakonom, zelo pomemben korak v postopku odobritve.

[10] Komisija je v svojem mnenju ponudila popoln pregled nad uporabljenim postopkom in težavami, ki so se pojavile v zvezi z vsako vlogo. Nekatera predložena pojasnila so zaupne narave. Zato bodo v tej odločbi navedeni le argumenti Komisije, ki so splošne narave in jih je mogoče razkriti.

[11] MEMO/15/4779 "Pregled postopka odločanja o GSO v EU: vprašanja in odgovori.«

[12] Člen 7 se nanaša na gensko spremenjena živila, člen 19 pa na gensko spremenjeno krmo.

[13] Na dan vložitve pritožbe (september 2014) so bile na primer zabeležene naslednje zamude po predložitvi mnenja EFSA v zvezi s štirimi vlogami za proizvode:(a) "Koruza -MON863 (podaljšanje dovoljenja za priponko)" - 53 mesecev, (b) "Kotton - MON531 (podaljšanje dovoljenja za priponko) - 35 mesecev, (c) Bombaž -MON1445 (podaljšanje dovoljenja za priponko) - 32 mesecev in (d) "Kotton - MON531 x MON1445 - podaljšanje dovoljenja za priponko" - 29 mesecev.

[14] Opozoriti je treba, da je Komisija pri objavi svoje namere o pregledu postopka odločanja v zvezi z vlogami za odobritev gensko spremenjenih živil in krme navedla, da: „Če je izid glasovanja ‚brez mnenja‘, mora Komisija v skladu s pravnim okvirom za GSO in Listino o temeljnih pravicah sprejeti odločitev o vlogi, zato v praksi nima druge izbire, kot da izda odobritev.“ (MEMO/15/4779 „Pregled postopka odločanja o GSO v EU: vprašanja in odgovori).

[15] Sodba Sodišča z dne 13. novembra 2014, Nencini proti Parlamentu, C-447/13 P, ECLI:EU:C:2014:2372.

[16] Glej na primer sklep evropskega varuha človekovih pravic o zaključku preiskave pritožbe 1561/2014/MHZ.