Ozadje pritožbe

1. Komisija je 21. februarja 2007 sprejela odločbo „v zvezi s postopkom na podlagi člena 81 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti [člen 101 PDEU] v zadevi COMP/E-1/38.823 – Dvigala in tekoče stopnice“(v nadaljnjem besedilu: odločba o kartelu), v kateri je ugotovila, da je več družb kršilo konkurenčno pravo EU. Pritožnik je 5. avgusta 2011 v skladu z Uredbo 1049/2001 (v nadaljnjem besedilu: Uredba 1049/2001)[1] zaprosil za dostop do spisa, ki ga hrani Generalni direktorat Komisije za konkurenco (v nadaljnjem besedilu: GD COMP) v zvezi s preiskavo te zadeve. GD COMP je 12. avgusta 2011 rok za odgovor podaljšal za 15 delovnih dni. Zahtevek je 16. septembra 2011 zavrnil. Pritožnik je 20. septembra 2011 vložil potrdilno prošnjo. Komisija je 15. novembra 2011 zavrnila potrdilno prošnjo.

2. Komisija je navedla, da razume vlogo tako, da zajema: (i) zaupno različico sklepa; (ii) vse različice obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah z dne 7. oktobra 2005, ki so bile prav tako zaupne; (iii) odgovore na obvestilo o nasprotovanju; (iv) dokumente in izjave, predložene v okviru obvestila o prizanesljivosti [2], ter druge obveščevalce; (v) zahteve po informacijah v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 [3] in odgovore na te zahteve; (vi) dokumente, ki jih je Komisija zasegla med preiskavo; (vii) dokumente v zvezi s pritožbami, vloženimi pri Sodišču zoper odločbo; in (viii) kakršno koli notranjo komunikacijo med službami Komisije v zvezi s to zadevo.

3. Ti dokumenti so bili del spisa zadeve, pripravljenega v okviru kartelne preiskave, izvedene na podlagi Uredbe št. 1/2003. Komisija je trdila, da je treba izjeme iz Uredbe št. 1049/2001 razlagati ob upoštevanju Uredbe št. 1/2003.

4. Po mnenju Komisije so bile z Uredbo št. 1/2003 podjetjem naložene daljnosežne obveznosti, da Komisiji predložijo ustrezne informacije, vključno s poslovnimi in poklicnimi skrivnostmi, Komisija pa je bila pooblaščena za zbiranje potrebnih informacij. To je bilo uravnoteženo z obveznostjo Komisije, da te informacije uporabi samo za namen, za katerega so bile zbrane, ter da zaščiti poslovne in poklicne skrivnosti udeleženih podjetij. To je bilo bistvenega pomena za varstvo temeljnih pravic zadevnih podjetij. V skladu z Uredbo št. 1/2003 bi Komisija dostop do spisa zadeve odobrila le strankam, na katere je naslovila obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Po mnenju Komisije Uredba 1049/2001 tem pravilom ne bi mogla odvzeti polnega učinka.

5. V dveh nedavnih sodbah, ki sta se nanašali na zadeve, v katerih je bil dostop do spisa v postopkih v zvezi z državnimi pomočmi in združitvami urejen s posebnimi pravili EU (Technische Glaswerke Ilmenau [4] oziroma Editions Odile Jacob [5]), je Sodišče razsodilo, da je treba domnevati, da je bil dostop na podlagi Uredbe 1049/2001 izključen. V skladu s to sodno prakso bi se z odobritvijo dostopa do dokumentov v zvezi z državnimi pomočmi in združitvami kršile izjeme za varstvo namena pregledov. Komisija je trdila, da bi morala po analogiji obstajati tudi domneva, da se ne bi smel odobriti dostop do dokumentov, povezanih s postopki konkurenčnega prava.

6. Po mnenju Komisije podjetja in posamezniki v postopkih na področju konkurenčnega prava predložijo informacije, za katere pričakujejo, da bodo zaupne. To pričakovanje je upravičeno glede na posebna pravila za dostop v skladu z Uredbo št. 1/2003. Komisija je do zdaj skrbno upoštevala ta pravila in tako ustvarila ozračje medsebojnega zaupanja med njo in udeleženimi podjetji. Če bi se od Komisije zdaj zahtevalo, da odobri dostop do svojega spisa, bi bila jamstva, ki jih je do zdaj dala tem družbam, brez pomena, slednje pa bi njihovo sodelovanje čim bolj omejile. Posledično bi bil resno ogrožen namen preiskav na področju konkurenčnega prava in s tem izvrševanje konkurenčnega prava. V tem primeru so zahtevani dokumenti v celoti spadali pod izjemo, ki varuje namen preiskav (tretja alinea člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001), zato dostop ni bil mogoč.

7. Komisija je zadevo preučila tudi v zvezi z varstvom poslovnih interesov (prva alinea člena 4(2) Uredbe 1049/2001) in ugotovila, da dokumenti vsebujejo občutljive poslovne informacije, kot so cene in tržni deleži.

8. Ker se je izjema zaradi varstva namena pregledov nanašala na vse zadevne dokumente, prav tako ni bilo mogoče odobriti delnega dostopa.

9. Nazadnje, ni bilo prevladujočega javnega interesa za razkritje. Čeprav bi podpiral zasebne izvršilne ukrepe tistih, na katere se nanaša zadevni kartel, je Komisija menila, da zasebni izvršilni ukrepi služijo le zasebnim interesom in se zato ni mogoče sklicevati nanje, da bi upravičili razkritje dokumentov, za katere velja izjema iz Uredbe št. 1049/2001. Strankam, ki so pred nacionalnim sodiščem zahtevale odškodnino, ni nič preprečevalo, da bi med tem postopkom zahtevale razkritje.

10. Ker pritožnik ni bil zadovoljen z odgovorom Komisije, se je obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

11. Po pojasnilih pritožnika je varuhinja človekovih pravic začela preiskavo pritožbe ter opredelila naslednje trditve in trditve.

Trditev

Komisija je napačno zavrnila pritožnikovo zahtevo za dostop do spisa v zadevi COMP/38.823 – Dvigala in tekoče stopnice.

Zahtevek

Komisija bi morala pritožniku odobriti dostop do celotnega spisa v zadevi COMP/38.823 – Dvigala in tekoče stopnice.

12. Varuh človekovih pravic je med preiskavo prejel mnenje Komisije o pritožbi in nato pripombe pritožnika kot odgovor na mnenje Komisije. Pritožnik je svoje pripombe pozneje dopolnil s predložitvijo kopije druge zahteve za dostop do istih dokumentov, ki jo je predložil Komisiji, in dopisov Komisije, s katerimi je bila ta zahteva zavrnjena.

Očitek, da dostop do zahtevanih dokumentov ni bil odobren, in s tem povezan zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

13. Pritožnik je na podlagi sodbe Sodišča v zadevi Pfleiderer [6] trdil, da je treba določbe prava Evropske unije o kartelih, zlasti Uredbo 1/2003, razlagati tako, da ne nasprotujejo temu, da se osebi, ki je bila oškodovana zaradi kršitve konkurenčnega prava EU in zdaj zahteva odškodnino, odobri dostop do dokumentov v zvezi s postopkom prizanesljivosti, ki vključuje storilca te kršitve.

14. Po navedbah pritožnika je avstrijsko vrhovno sodišče nacionalnemu sodišču, pristojnemu za kartele, odredilo, naj državnemu tožilcu odobri dostop do spisa v postopku o konkurenci, ne da bi upoštevalo dejstvo, da so stranke v preiskavi v navedenem postopku, kot so takrat lahko, izrazile nasprotovanje [7]. Po mnenju pritožnika bi bilo načelo enakosti kršeno, če bi se osebam, ki so utrpele škodo v Avstriji, omogočil dostop do spisa postopka v zvezi z omejevalnimi sporazumi, osebam, ki so utrpele enako škodo v drugih državah članicah, pa ne.

15. Skliceval se je tudi na belo knjigo Komisije o zasebnem izvrševanju in sodbo Splošnega sodišča v zadevi „CDC Hydrogene Peroxide“, v kateri je Sodišče razsodilo, da „programi prizanesljivosti in sodelovanja, katerih učinkovitost želi Komisija zaščititi, niso edino sredstvo za zagotavljanje skladnosti s konkurenčnim pravom EU. Odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči lahko pomembno prispevajo k ohranjanju učinkovite konkurence v EU"[8].

16. Poleg tega je Sodišče v isti sodbi razsodilo tudi, da je treba preiskavo v dani zadevi šteti za končano, ko je sprejeta pravnomočna odločba, ne glede na to, ali bi lahko sodišče to odločbo pozneje razglasilo za nično, ker v tem trenutku zadevna institucija sama meni, da je bil postopek končan. Če bi se štelo, da so dokumenti, povezani s preiskavami, zajeti z izjemo v zvezi z varstvom namena preiskav do konca vseh možnih pravnih postopkov, bi bil dostop do teh dokumentov odvisen od negotovih dogodkov, in sicer izida tega ukrepa in sklepov, ki bi jih Komisija lahko izpeljala iz njega [9]. 

17. Komisija je v svojem mnenju ponovila svoje stališče, da bi se morala splošna domneva o neobstoju dostopa do dokumentov v zadevah v zvezi z državno pomočjo in združitvami po analogiji uporabljati tudi za zadeve v zvezi s karteli. Na obeh področjih so postopkovna pravila omogočala dostop do spisa le v zelo omejenih posebnih okoliščinah; dostop javnosti do spisa Komisije ni bil omogočen. Odobritev dostopa javnosti do spisa zadeve v zvezi s karteli bi lahko ogrozila namen preiskav Komisije.

18. Komisija je dodala, da je bila odločba v času, ko je pritožnik zaprosil za vpogled v spis, še vedno predmet več ničnostnih tožb, vloženih pri Splošnem sodišču. O teh primerih je bilo medtem odločeno. Vendar je bila pri Sodišču vložena pritožba. Poleg tega je Sodišče v nedavni sodbi v zadevi Editions Odile Jacob jasno navedlo, da v položaju, v katerem bi lahko bila zadevna institucija glede na izid sodnega postopka pozvana, naj nadaljuje preiskavo, da bi sprejela novo odločitev o zadevni združitvi, obstaja splošna domneva, da bi obveznost te institucije, da med ponovno preiskavo razkrije notranje memorandume, resno oslabila postopek odločanja institucije [10]. Komisija je trdila, da se to razlogovanje po analogiji uporablja v primerih, kot je obravnavani. Menila je, da je bila v primeru pritožnika potreba po zaščiti enaka, čeprav je zavrnitev dostopa temeljila na potrebi po zaščiti preiskav Komisije in ne na njenem postopku odločanja.

19. Komisija je trdila, da je pritožnik, ki je želel pridobiti odškodnino na nacionalni ravni, deloval v zasebnem interesu. Vendar je bil edini upoštevni javni interes v tej zadevi uspešno izvajanje kartelov s strani Komisije.

20. Komisija je navedla, da se sodba v zadevi Pfleiderer ni nanašala na pravila o javnem dostopu, temveč na spor med zasebno družbo in nemškim zveznim uradom za varstvo konkurence glede privilegiranega dostopa do dokumentov v zvezi s prizanesljivostjo. Družba Pfleiderer je nacionalnemu sodišču predlagala, naj FCO odredi, naj na podlagi nemškega kazenskega procesnega prava in zakona o prekrških odobri tak privilegiran dostop. Zadeva se je torej nanašala na vprašanje, ali bi nacionalno sodišče lahko odredilo FCO, naj odobri dostop, ali pa bi Uredba št. 1/2003 nasprotovala taki odredbi. V sodbi Sodišča (ali v predlogu nacionalnega sodišča) ni bilo sklicevanja na pravila EU ali nacionalna pravila o dostopu javnosti do dokumentov. Zato sodba v zadevi Pfleiderer ni bila pomembna za pritožnikov primer.

21. Nazadnje je Komisija navedla, da se je zahteva za dostop v sodbi „CDC Hydrogen Peroxide“ nanašala le na kazalo vsebine spisa Komisije in ne, kot v primeru pritožnika, na same dokumente.

22. Pritožnik je v svojih pripombah trdil, da obstaja javni interes za zasebne izvršilne ukrepe proti kartelom in da bi bilo spodbujanje večjega zasebnega izvrševanja učinkovitejše od zanašanja zgolj na javno izvrševanje.

23. Pritožnik je varuhu človekovih pravic poslal tudi kopijo druge prošnje za dostop, ki jo je naslovil na GD COMP in v kateri je trdil, da ima na podlagi sodbe Sodišča v zadevi Donau Chemie pravico do dostopa do celotnega spisa preiskave kartela. Komisija je to drugo vlogo zavrnila, ker se je nanašala na iste dokumente kot vloga, ki jo je zavrnila 15. novembra 2011 in v zvezi s katero je pritožnik vložil to pritožbo. Poleg tega se je Komisija sklicevala na novejšo sodbo [11], v kateri je Sodišče potrdilo, da obstaja splošna domneva, da bi razkritje korespondence med Komisijo in strankami, vključenimi v preiskave kartelov, ogrozilo namen preiskave in varstvo poslovnih skrivnosti podjetij, zlasti v času nerešenih pritožb, kot se je zgodilo v tem primeru.

Ocena varuha človekovih pravic

24. Pritožnik je zaprosil za dostop do preiskovalnega spisa Komisije v kartelni zadevi. Komisija je to prošnjo zavrnila z obrazložitvijo, da mora Uredbo št. 1049/2001 razlagati ob upoštevanju strožjih pravil o dostopu do spisa v postopkih s področja konkurenčnega prava, določenih v Uredbi št. 1/2003, in potrebe po varstvu namena njenih preiskav v zadevah s področja konkurenčnega prava.

25. V središču te zadeve je vprašanje, kako se uporablja merilo javnega interesa, kadar je zahteva za dostop javnosti do spisa Komisije v kartelni zadevi vložena zaradi uveljavljanja odškodnine pred nacionalnim sodiščem. To vprašanje je predmet razvijajoče se sodne prakse, najnovejša je sodba Splošnega sodišča v zadevi T-380/08, Nizozemska proti Komisiji [12]. Ta zadeva se je nanašala na to, da je Komisija zavrnila potrdilno prošnjo, ki jo je vložila nizozemska vlada za dostop do zaupne različice odločbe o kartelu, ker naj bi za zahtevane informacije veljale izjeme iz prve in tretje alinee Uredbe št. 1049/2001 o varstvu poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb ter o namenu inšpekcij, preiskav in revizij.

26. Komisija je v navedeni zadevi, tako kot v primeru pritožnika, menila, da ni prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje, saj so trditve Nizozemske temeljile na domnevni koristnosti zaupne različice sklepa o kartelu pri pripravi morebitne odškodninske tožbe zoper zadevna podjetja, povezane z zasebnim in ne javnim interesom.

27. Splošno sodišče je v sodbi ugotovilo, da imata Uredba št. 1049/2001 in Uredba št. 1/2003 različne cilje. Prvi je namenjen zagotavljanju čim večje preglednosti postopka odločanja javnih organov, drugi pa zagotavljanju spoštovanja obveznosti varovanja poslovne skrivnosti v postopkih, s katerimi se kaznujejo kršitve konkurenčnega prava Unije. Sodišče je opozorilo, da je treba ob neobstoju izrecne določbe, ki bi eni uredbi dajala prednost pred drugo, vsako uredbo uporabljati na način, ki je združljiv z drugo in ki omogoča skladno uporabo obeh. Poudarilo je, da čeprav sta pravica do vpogleda v upravni spis na podlagi pravil konkurenčnega prava Unije in pravica do dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 pravno ločeni, obe uredbi vodita do primerljivega položaja s funkcionalnega vidika, saj v obeh primerih dostop do spisa ne glede na pravno podlago, na kateri je odobren, zainteresiranim strankam omogoča, da pridobijo vse pripombe in dokumente, predložene Komisiji [13].

28. Splošno sodišče je na podlagi najnovejše sodne prakse Sodišča v zvezi z dostopom do dokumentov o državnih pomočeh (Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau) in postopki nadzora koncentracij (Komisija proti Editions Odile Jacob) razsodilo, da lahko Komisija zavrne dostop do nekaterih kategorij dokumentov iz spisa o konkurenci na podlagi splošne domneve, da so ti dokumenti zaščiteni na podlagi ene od izjem iz člena 4(2) Uredbe [14].

29. Splošno sodišče je navedlo, da bi splošen dostop do dokumentov konkurenčnega prava na podlagi Uredbe št. 1049/2001 ogrozil ravnovesje, ki ga je zakonodajalec Unije želel zagotoviti med obveznostjo, naloženo zadevnim podjetjem, da Komisiji predložijo poslovne informacije, ki so lahko občutljive, in jamstvom okrepljenega varstva na podlagi zahteve po poslovni skrivnosti in poslovni skrivnosti.

30. V zvezi z informacijami, ki jih je Komisija zbrala na podlagi "obvestila o prizanesljivosti", je Splošno sodišče ugotovilo, da bi lahko razkritje teh informacij potencialne prosilce za prizanesljivost odvrnilo od dajanja izjav na podlagi navedenega obvestila, saj bi se lahko znašli v manj ugodnem položaju kot druga podjetja, ki so sodelovala v kartelu in niso sodelovala v preiskavi ali so sodelovala v manjšem obsegu.

31. Sodišče je tako ugotovilo, da za razlago izjem iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 obstaja splošna domneva, da razkritje dokumentov, ki jih je Komisija zbrala v okviru postopkov s področja konkurenčnega prava, načeloma ogroža varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij institucij Unije ter varstvo poslovnih interesov podjetij, udeleženih v takih postopkih.

32. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da če je Splošno sodišče, kot je trdil pritožnik, v preteklosti namigovalo, da je za uporabo izjem iz Uredbe št. 1049/2001 pomemben datum sprejetja sporne odločbe in da zato morebitni postopki, ki so potekali pred Sodiščem v zvezi s to odločbo, niso bili upoštevni (glej točko 16 zgoraj), Sodišče tega pristopa ni več ohranilo. Splošno sodišče je v skladu z najnovejšo sodno prakso Sodišča ugotovilo tudi, da se navedena splošna domneva uporablja ne glede na to, ali se prošnja za dostop nanaša na postopek, ki še poteka, ali na postopek, ki je bil zaključen, saj bi objava občutljivih informacij o gospodarskih dejavnostih udeleženih podjetij lahko škodovala njihovim poslovnim interesom tudi po koncu postopka. Razkritje takih informacij bi namreč lahko negativno vplivalo na pripravljenost družb za sodelovanje s Komisijo.

33. Splošno sodišče je v sodbi obravnavalo tudi enako pomembno vprašanje, ki ga je v obravnavani zadevi prav tako izpostavil pritožnik, in sicer obstoj prevladujočega javnega interesa za pridobitev dostopa do zadevnih dokumentov, da bi se zadevnim osebam omogočilo, da pri pristojnem nacionalnem sodišču vložijo odškodninski zahtevek za škodo, nastalo zaradi protikonkurenčnega ravnanja udeležencev kartela. Po mnenju Splošnega sodišča je treba interes, ki temelji na možnosti pridobitve odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, šteti za zasebni interes, čeprav je pomembno, da odškodninske tožbe potencialno prispevajo k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji. Javni interes za uveljavljanje konkurenčnega prava proti kartelu uresničuje Komisija, ko v ta namen sprejme sklep v skladu s pravili EU o konkurenci.

34. Kot je navedlo Splošno sodišče, mora upoštevno nacionalno sodišče, ki odloča o odškodninski tožbi, odločiti o načinu predložitve dokazov in ustreznih dokumentov v skladu s pravom, ki se uporablja. Zlasti lahko nacionalna sodišča v skladu s členom 15(1) Uredbe št. 1/2003 od Komisije zahtevajo, da jim posreduje vse ustrezne informacije, s katerimi razpolaga in ki se nanašajo na uporabo pravil EU o konkurenci.

35. Varuh človekovih pravic na podlagi zgoraj opisane sodne prakse meni, da Komisija s tem, ko pritožniku ni razkrila dokumentov iz svojega spisa v zvezi z zadevnim kartelnim primerom na podlagi splošne domneve, da bi tako razkritje oslabilo varstvo poslovnih interesov fizičnih ali pravnih oseb ali namen njenih inšpekcijskih pregledov in preiskav, ni storila nobenega primera nepravilnosti. Varuh človekovih pravic v zvezi s tem ugotavlja tudi, da pritožnik ni predložil nobenega dokaza ali navedel dodatnih argumentov, s katerimi bi ovrgel tako splošno domnevo.

36. Poleg tega je stališče Komisije, da je treba interes pritožnika, ki temelji na možnosti pridobitve nadomestila za domnevno škodo, ki so jo člani kartela „dvigalk“ utrpeli zaradi kršitve pravil EU o konkurenci, obravnavati kot zasebni interes in ne kot prevladujoč javni interes, prav tako v skladu z zgoraj navedeno nedavno sodno prakso sodišč EU in je zato pravilno.

37. Varuh človekovih pravic kljub temu ugotavlja, da bi pritožnik, če bi se odločil vložiti odškodninski zahtevek pri nacionalnem sodišču, še vedno lahko uporabljal veljavna pravila EU. Od nacionalnega sodišča bi lahko zahteval, naj od Komisije zahteva predložitev vseh dokazov in drugih informacij, ki jih ima v zvezi z zadevno zadevo v zvezi z omejevalnim sporazumom in ki bi lahko bili koristni za namene nerešene odškodninske tožbe.

38. Nazadnje in zaradi celovitosti varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da bodo zgoraj navedena načela sodne prakse zdaj vključena v zakonodajo EU. Evropski parlament je 17. aprila 2014 odobril predlog Komisije za direktivo, ki bo državljanom in podjetjem pomagala zahtevati odškodnino, če so žrtve kršitev protimonopolnih pravil EU, kot so karteli. Namen osnutka direktive, ki je zdaj v postopku končne odobritve v Svetu, je odpraviti številne praktične težave, s katerimi se žrtve pogosto srečujejo, ko poskušajo dobiti odškodnino za škodo, ki so jo utrpele. V ta namen jim zlasti omogoča lažji dostop do dokazov, ki jih potrebujejo za dokazovanje škode. Da bi se hkrati ohranila učinkovitost orodij, ki jih organi, pristojni za konkurenco, uporabljajo za izvrševanje protimonopolnih pravil, zlasti programov prizanesljivosti in poravnav, predlagana direktiva v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso določa, da bodo dokumenti in izjave, predloženi v okviru programa prizanesljivosti ali postopka poravnave, izvzeti iz razkritja tretjim osebam.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Nepravilnosti niso bile ugotovljene.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 22. julija 2014