Ozadje pritožbe

1. Ta zadeva se nanaša na to, da Evropska komisija domnevno ni odgovorila na zahtevo po informacijah in da je obravnavala dve pritožbi zaradi skupnih kršitev v zvezi z izvajanjem Direktive (ES) 2002/53 v Italiji [1].

2. Pritožnik je deležnik v družbi, ki ima komercialne pravice za več sort trde pšenice. Pritožnik je 30. septembra 2010 stopil v stik s Komisijo, da bi se pozanimal o vključitvi sorte trde pšenice „Mieti“ v italijanski nacionalni katalog sort poljščin (v nadaljnjem besedilu: nacionalni katalog). Pritožnik je zlasti poudaril, da se lahko v skladu s členom 4 Direktive 2002/53 sorta zelenjadnic sprejme le, če ima med drugim zadovoljivo vrednost za pridelavo in uporabo (t. i. preskus VCU). Ker italijanski organi niso opravili preskusa VCU za sorto "Mieti", bi morala Komisija, ki je že zavrnila vpis te sorte v evropski katalog sort poljščin (v nadaljevanju: evropski katalog), zahtevati tudi njen izbris iz nacionalnega kataloga.

3. Komisija je 12. novembra 2010 pritožnika obvestila, da je bila njegova korespondenca v zvezi s sorto "Mieti" registrirana kot pritožba zaradi kršitve. Komisija je 9. decembra 2010 pritožnika vprašala, ali se strinja s prenosom njegove pritožbe v novi sistem EU Pilot za upravljanje pritožb zaradi kršitev, da bi hitro stopil v stik z italijanskimi organi. Pritožnik je 13. decembra 2010 dal soglasje.

4. Pritožnik je 31. januarja 2011 od Komisije zahteval nekaj pojasnil o vključitvi sorte pšenice "Cirillo" v evropski katalog, v zvezi s katero prav tako ni bil opravljen preskus vrednosti za pridelavo in uporabo.

5. Komisija je 17. marca 2011 pritožnika obvestila, da je bila njegova zahteva za pojasnila v zvezi s sorto "Cirillo" registrirana kot nova pritožba zaradi kršitve.

6. Komisija je 30. marca 2012 pritožnika obvestila, da namerava zaključiti obe pritožbi zaradi kršitve, in ga pozvala, naj v štirih tednih predloži pripombe. Komisija je v svojem dopisu skupaj obravnavala sorti trde pšenice "Mieti" in "Cirillo". Poudarilo je, da v skladu s členom 12 Direktive 2002/53 sprejetje sorte velja deset koledarskih let in se lahko obnovi, če se sorta še vedno goji v takem obsegu, da je njeno nadaljnje sprejetje upravičeno, če so še vedno izpolnjene zahteve glede razločljivosti, izenačenosti in nespremenljivosti (t. i. test DUS). Zato preskus VCU v primeru podaljšanja odobritve ne bi bil potreben.

7. Komisija je priznala, da je treba v skladu s členom 12(3) Direktive 2002/53 zahtevke za obnovitev odobritve vložiti najpozneje dve leti pred iztekom odobritve in da ta rok pri sortah "Mieti" in "Cirillo" ni bil upoštevan. Vendar Direktiva 2002/53 ne določa izrecno pogojev in postopkov, ki se uporabljajo po izteku roka za vložitev vloge za podaljšanje. Po mnenju Komisije ne bi bilo sorazmerno od prosilcev, ki so zamudili rok za vložitev vloge za obnovitev odobritve, zahtevati, da izpolnjujejo pogoje in postopke, ki veljajo za prosilce, ki prvič zaprosijo za odobritev. Zlasti morajo prosilci, ki prvič zaprosijo za vizum, opraviti preskus VCU, ki je precej zahteven. Komisija je poudarila, da je treba v skladu s sodno prakso Sodišča pravo EU razlagati ob upoštevanju načela sorazmernosti. Zato je sklenila, da pritožnikovi argumenti ne upravičujejo začetka postopka za ugotavljanje kršitev proti Italiji.

8. Komisija je tudi navedla, da je v postopku priprave novega zakonodajnega predloga o trženju in proizvodnji semen kmetijskih rastlin, katerega namen je nadomestiti Direktivo 2002/53 in uvesti manj stroge pogoje. Priznal je, da bo za odobritev nove zakonodaje potreben čas. Vendar je Komisija trdila, da bi bilo težko vložiti pritožbo zaradi kršitve zoper državo članico, da bi se uveljavila skladnost s strožjimi pravili, hkrati pa bi se spodbujala manj stroga ureditev.

9. Pritožnik je 31. marca 2012 odgovoril Komisiji. Trdil je, da je Komisija (i) napačno opredelila obe zadevi kot podaljšanji, čeprav sta bili dejansko prvi zahtevi za sprejetje; (ii) napačno uporabilo načelo sorazmernosti v obravnavani zadevi in ni upoštevalo, da Direktiva 2002/53 še ni veljala, ko sta bili sorti "Mieti" in "Cirillo" leta 1992 prvič vključeni v nacionalni katalog, medtem ko nacionalna zakonodaja ni zahtevala preskusa vrednosti za pridelavo in uporabo; in (iii) se ne bi smeli zanašati na hipotetično prihodnjo zakonodajo za zaključek pritožbe zaradi kršitve v zvezi z veljavno direktivo. Pritožnik je tudi poudaril, da Komisija ni pravočasno obravnavala njegovih pritožb.

10. Komisija je 27. aprila 2012 pritožnika obvestila, da trenutno ocenjuje njegove pripombe in da bo pravočasno posredovala svoje sklepe.

11. Pritožnik se je 13. avgusta 2012 obrnil na Evropskega varuha človekovih pravic.

Preiskava

12. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo pritožbe ter opredelila naslednje trditve in trditve.

Trditev

Trditve, ki jih je Komisija navedla v dopisu pred zaključkom postopka v zvezi z obema očitkoma zaradi kršitve, niso prepričljive.

Zahtevek

Komisija bi morala ponovno razmisliti o svoji nameri, da zaključi pritožbe zaradi kršitev.

13. Varuh človekovih pravic je med preiskavo prejel mnenje Komisije o pritožbi in nato pripombe pritožnika kot odgovor na mnenje Komisije.

Trditev, da trditve, ki jih je Komisija navedla za zaključek pritožb zaradi kršitve, niso prepričljive

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

14. Pritožnik je trdil, da argumenti, ki jih je Komisija navedla v dopisu pred zaključkom postopka v zvezi z zadevnima pritožbama zaradi kršitve, niso prepričljivi iz razlogov, navedenih v njegovem dopisu z dne 31. marca 2012. Trdil je, da bi morala Komisija ponovno razmisliti o svoji nameri, da zaključi pritožbe zaradi kršitev.

15. Komisija je v odgovoru z dne 19. septembra 2012 in v svojem mnenju pritožnika obvestila, da sta bili pritožbi zaradi kršitve zaključeni. Komisija je priznala, da Direktiva 2002/53 ne določa nobenega posebnega postopka za sprejetje sort, za katere so bile vloge za obnovitev prejete po roku. Vendar je Komisija tudi poudarila, da v takem primeru uporaba postopka in pogojev za vključitev novih sort ne bi bila sorazmerna. Komisija je zlasti menila, da bi bilo nesorazmerno in nerazumno zahtevati izvedbo preskusa VCU za ponovno vključitev sort "Mieti" in "Cirillo" v evropski katalog, ker (i) sta bili sorti že vključeni v nacionalni katalog na podlagi zadovoljivega preskusa VCU in (ii) bi zahteva po novem preskusu VCU zgolj zaradi pozne vloge za obnovitev pomenila, da je veljavnost preskusov VCU odvisna od tega, kdaj se opravijo, in ne od objektivnih dejavnikov.

16. Komisija je navedla, da Direktiva 70/457 [2], ki je bila nadomeščena z Direktivo 2002/53, prav tako zahteva preskus VCU za vključitev sorte v nacionalne kataloge. Komisija je poudarila, da so italijanski organi navedli, da je bilo preskušanje VCU pogoj za uvrstitev sort na seznam od prenosa Direktive 70/457 v italijanski pravni red v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja. Tako sta sorti "Mieti" in "Cirillo", ko sta bili leta 1992 vključeni v nacionalni katalog, izpolnjevali to zahtevo in bili predmet preskusov DUS in VCU. Po mnenju Komisije torej ni mogoče šteti, da bi bil za dokaz vrednosti za pridelavo in uporabo teh sort potreben popolnoma nov preskus vrednosti za pridelavo in uporabo, kot v primeru nove sorte.

17. Komisija je obravnavala tudi pritožnikovo trditev, da so bili ob registraciji obeh sort v nacionalnem katalogu leta 1992 preskusi DUS in VCU izvedeni na generičen in približen način, saj še vedno ni bilo natančnih standardov kakovosti. Komisija je zlasti poudarila, da če bi bile sorte še naprej vpisane v nacionalni katalog, bi bilo treba domnevati, da imajo zadostno VCU. Trditev, da stari preskusi VCU niso imeli dokazne vrednosti, in zahteva po novem preskusu, kot v primeru novih sort, bi bila nesorazmerna in nerazumna. Komisija je tudi poudarila, da bi lahko italijanski organi v primeru dvoma o VCU sort "Mieti" in "Cirillo" od vlagatelja zahtevali, naj dopolni in posodobi stari preskus VCU.

18. Komisija je dodala, da bi pristop, ki ga je predlagal pritožnik, lahko povzročil motnje na trgu, saj bi pomenil, da semen sort "Mieti" in "Cirillo" ni mogoče ponovno vključiti v nacionalni katalog in jih zato ni mogoče tržiti, razen če se preskus VCU ponovi.

19. Komisija je tudi poudarila, da je 6. maja 2013 pripravila zakonodajni predlog za novo uredbo, katere namen je razveljavitev Direktive 2002/53 [3]. Navedla je, da predlog vsebuje manj stroge zahteve za preskus VCU od trenutno veljavnih in da bo preskus VCU potreben le v omejenem številu primerov. Komisija je dodala, da bodo enake zahteve veljale tako za novo registracijo sort kot za podaljšanja.

20. Komisija je na koncu poudarila, da ima v skladu z obsežno in dosledno sodno prakso Sodišča široko diskrecijsko pravico pri odločanju o začetku ali nadaljevanju postopka za ugotavljanje kršitev.

21. Pritožnik je v svojih pripombah predložil podroben pregled ustrezne zakonodaje EU in dejstev, ki so privedla do (ponovne) vključitve sort „Mieti“ in „Cirillo“ v nacionalni katalog.

22. Pritožnik je ponovil, da Direktiva 2002/53 dovoljuje obnovitev sprejetja le v določenem roku. Zato je po izteku roka za predložitev zahtevka za podaljšanje edini način za vključitev v katalog vložitev nove prijave. Tako naj bi bilo, čeprav je bila sorta v preteklosti že vpisana v katalog. Pritožnik je tudi poudaril, da bi bilo treba v skladu s členom 9 Direktive 2002/53 sorto, ki se ne razlikuje jasno od sorte, ki je bila prej vključena v katalog, registrirati pod istim imenom, vendar ni navedena možnost odstopanja od rednega postopka za vključitev v katalog. Pritožnik se je skliceval na primere sort trde pšenice "Preco", "Colorado" in "Simeto", ki so bile predmet novega postopka vključitve (z novim preskusom VCU), čeprav so bile v preteklosti že vključene v nacionalni katalog.

23. Pritožnik je dodal, da v zadevnem primeru ni bila zahtevana nobena uradna obnovitev za sorti "Mieti" in "Cirillo". Nasprotno, ker prošnja za podaljšanje ni bila pravočasno vložena, je italijansko ministrstvo za kmetijstvo 17. marca 2003 odredilo njihov izbris iz kataloga. V teh okoliščinah naknadnih zahtev za vpis obeh sort v katalog ni bilo mogoče razumno šteti za zahtevo za podaljšanje, temveč za novo zahtevo za vpis. Po mnenju pritožnika je celo mogoče, da sta se "novi" sorti "Mieti" in "Cirillo" dejansko razlikovali od tistih, ki so bile prej vključene v katalog. Poleg tega se je zdelo, da so bile „stare“ in „nove“ sorte vinske trte „Mieti“ in „Cirillo“ določeno obdobje hkrati prisotne v katalogu.

24. V zvezi s stališčem Komisije, da zahteva za preskus VCU v primeru ponovne vključitve sorte ne bi bila sorazmerna, je pritožnik poudaril, da stališče Komisije temelji na napačni predpostavki, da sta postopek za obnovitve in postopek za nove vključitve enakovredna in temeljita na enakih zahtevah. Pritožnik je navedel, da je treba v primeru obnovitev dokazati le, da se sorta ne razlikuje od sorte, ki je že vključena v katalog, v primeru novih zahtevkov za vključitev pa je treba dokazati, da ima sorta zadovoljivo vrednost za gojenje in uporabo v trenutku vključitve v katalog (preskus VCU). Ugotovil je, da pravilne uporabe pravil iz Direktive 2002/53 ni mogoče šteti za nesorazmerno.

25. V zvezi z diskrecijsko pravico Komisije pri odločanju, ali bo začela ali nadaljevala postopek za ugotavljanje kršitev, je pritožnik poudaril, da diskrecijska pravica Komisije ne more povzročiti zlorab. Pritožnik je zlasti trdil, da mora Komisija v skladu s sodno prakso izvesti pravilno in objektivno oceno, ali je prišlo do kršitve prava EU. Šele po taki presoji lahko Komisija uporabi svojo diskrecijsko pravico, da se odloči, kako bo ravnala.

26. Nazadnje je pritožnik trdil, da se Komisija ne more veljavno sklicevati na predložitev novega zakonodajnega predloga, da bi utemeljila svojo odločitev, da ne bo nadaljevala postopka za ugotavljanje kršitev proti Italiji.

Ocena varuha človekovih pravic

27. Varuhinja človekovih pravic poudarja, da so pritožbe državljanov bistveno sredstvo za obveščanje Komisije o morebitnih kršitvah prava EU. Komisiji omogočajo, da izpolnjuje svojo vlogo „varuhinje“ Pogodb.

28. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico pri presoji pritožb, ki jih vložijo državljani, in ji ni treba začeti postopka zaradi neizpolnitve obveznosti v vseh primerih, v katerih je država članica kršila pravo Unije. Državljani torej od Komisije ne morejo zahtevati, naj sprejme posebno stališče glede vsebine njihovih pritožb zaradi kršitev.

29. Vendar je treba diskrecijsko pravico Komisije izvajati v skladu z načeli dobrega upravljanja. Varuh človekovih pravic zlasti poudarja, da je Komisija sprejela številne zaveze v zvezi z obravnavo pritožb zaradi kršitev, ki so jasno določene v Sporočilu Komisije o odnosih s pritožnikom glede uporabe prava Unije [4] (v nadaljnjem besedilu: Sporočilo). V skladu s točko 10 Sporočila Komisija, kadar predvideva, da v zvezi s pritožbo ne bodo sprejeti nadaljnji ukrepi, o tem predhodno obvesti pritožnika v dopisu, v katerem navede razloge, na podlagi katerih predlaga zaključek zadeve. V tem primeru varuh človekovih pravic ugotavlja, da je argumente, ki jih je predložila Komisija, da bi utemeljila svojo odločitev o zaključku pritožnikovih pritožb zaradi kršitev, mogoče razvrstiti v dve glavni kategoriji. Po eni strani se zdi, da Komisija s sklicevanjem na trditve, povzete v točkah 8 in od 18 do 19 zgoraj, trdi, da upoštevne določbe Direktive 2002/53 niso bile kršene. Po drugi strani se Komisija sklicuje na svojo diskrecijsko pravico pri odločanju, ali naj proti Italiji začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.

30. V zvezi s prvo kategorijo varuh človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija v dopisu z dne 30. marca 2012 priznala, da Direktiva 2002/53 določa postopek podaljšanja in postopek za nove zahteve za vključitev v katalog, vendar ne pojasnjuje, katera ureditev se uporablja v primeru zahtev za podaljšanje, ki so vložene po izteku ustreznega roka. V teh okoliščinah ni nerazumno trditi, kot to počne pritožnik, da je po izteku roka za vložitev zahteve za podaljšanje mogoča le nova zahteva za vključitev. Zdi se, da to stališče potrjujejo dokumentarna dokazila, ki jih je predložil pritožnik in iz katerih je razvidno, da je italijansko ministrstvo za kmetijstvo (i) odredilo odstranitev obeh sort iz kataloga in (ii) se sklicevalo na vključitev ali novo vključitev sort "Mieti" in "Cirillo" in ne na njuno obnovitev.

31. Vendar je Komisija tudi poudarila, da ne bi bilo sorazmerno od vlagateljev, ki so zamudili rok za podaljšanje, zahtevati, da upoštevajo pogoje in postopke, določene za prvo vključitev sorte v katalog, ki vključuje izvedbo novega preskusa VCU. Komisija je tudi pojasnila, da sta bili obe sorti že vključeni v nacionalni katalog na podlagi preteklih preskusov VCU (glej zgoraj, točka 16).

32. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik izrazil dvome o tem, ali so bili prvotni preskusi VCU za sorti "Mieti" in "Cirillo" izvedeni na ustrezen način. Po mnenju pritožnika bi se lahko zgodilo, da bi nov preskus privedel do drugačnih rezultatov.

33. Vendar varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je zakonodajalec EU odločil, da v primeru podaljšanj ne bo zahteval novega preskusa vrednosti za pridelavo in uporabo. S tem Direktiva 2002/53 omogoča, da se sorte še naprej vpisujejo v katalog, tudi če ne bi nasledile posodobljenega preskusa VCU.

34. Varuh človekovih pravic razume sklicevanje Komisije na sorazmernost tako, da veljavnost preteklega preskusa VCU ne more biti odvisna od pravočasnosti zahteve za podaljšanje in da zato položaj proizvajalca, ki vloži novo zahtevo za vključitev v zvezi s sorto, ki je bila registrirana pred tem, ni enak položaju proizvajalca, ki prvič zahteva vključitev v katalog.

35. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da se zdi, da Direktiva 2002/53 dopušča, da se pri odločanju o vključitvi sorte v katalog lahko upošteva pretekli preskus VCU. Določba o podaljšanjih zlasti pomeni, da lahko pretekli preskusi VCU ostanejo veljavni. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da je trditev Komisije, da v primeru poznih zahtev za podaljšanje ne bi bilo sorazmerno zahtevati novega testa VCU, verjetna.

36. V zvezi z drugo kategorijo argumentov, ki jih je predložila Komisija, varuh človekovih pravic poudarja, da je diskrecijska pravica Komisije pri odločanju, ali naj začne postopek za ugotavljanje kršitev proti državi članici v primeru morebitne kršitve prava EU ali ne, široka in da se lahko pregled varuha človekovih pravic nanaša le na vprašanje, ali je Komisija očitno prekoračila meje svoje diskrecijske pravice [5].

37. V obravnavani zadevi varuhinja človekovih pravic sicer ne more sprejeti, da bi bila lahko Komisija zaradi možnosti prihodnje spremembe zakona oproščena obveznosti nadzora nad uporabo veljavnega prava, vendar poudarja tudi, da se je zatrjevana kršitev nanašala na zelo poseben primer dveh sort trde pšenice in da primeri, ki jih je pritožnik sam navedel v točki 22 zgoraj, kažejo, da je šlo za osamljen primer. Poleg tega ni sporno, da je pravno vprašanje, na katerem temelji očitek, zelo sporno.

38. V teh okoliščinah se zdi, da je bila razlaga, ki jo je predložila Komisija, da bi utemeljila svojo odločitev o zaključku obeh pritožb zaradi kršitve, razumna.

39. Varuh človekovih pravic zato ugotavlja, da pritožnikove trditve ni mogoče sprejeti. Zato tudi njegovega zahtevka ni mogoče sprejeti.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Ni bilo nepravilnosti.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 23. maj 2014

[1] Direktiva Sveta 2002/53/ES z dne 13. junija 2002 o skupnem katalogu sort poljščin (UL L 193, str. 1).

[2] Direktiva Sveta 70/457/EGS z dne 29. septembra 1970 o skupnem katalogu sort poljščin (UL L 225, str. 1).

[3] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pridelavi rastlinskega razmnoževalnega materiala in omogočanju njegove dostopnosti na trgu, COM(2013) 262 final z dne 6. maja 2013.

[4] COM(2012) 154 final z dne 2. aprila 2012, ki je posodobil in nadomestil prejšnje sporočilo Komisije o odnosih s pritožnikom glede kršitev prava Skupnosti, COM(2002) 141 final z dne 20. marca 2002.

[5] Glej točko 10 posebnega poročila varuha človekovih pravic o pritožbi 3453/2005/GG.