Ozadje pritožbe

1. Ta zadeva se nanaša na domnevno neodgovor Evropske komisije na zahtevo po informacijah in njeno obravnavo dveh skupnih pritožb zaradi kršitev v zvezi z izvajanjem Direktive (ES) 2002/53 v Italiji [1].

2. Pritožnik je deležnik v družbi, ki ima komercialne pravice za več sort trde pšenice. Pritožnik je 30. septembra 2010 stopil v stik s Komisijo, da bi se pozanimal o vključitvi sorte trde pšenice "Mieti" v italijanski nacionalni katalog sort poljščin (v nadaljnjem besedilu: nacionalni katalog). Pritožnik je zlasti poudaril, da se v skladu s členom 4 Direktive 2002/53 sorta zelenjadnic lahko sprejme le, če ima med drugim zadovoljivo vrednost za pridelavo in uporabo (znano kot "test VCU"). Ker italijanski organi niso opravili preskusa VCU za sorto "Mieti", bi morala Komisija, ki je že zavrnila vpis te sorte v evropski katalog sort poljščin (v nadaljevanju: evropski katalog), zahtevati tudi njen izbris iz nacionalnega kataloga.

3. Komisija je 12. novembra 2010 pritožnika obvestila, da je bila njegova korespondenca v zvezi s sorto "Mieti" registrirana kot pritožba zaradi kršitve. Komisija je 9. decembra 2010 pritožnika vprašala, ali se strinja s prenosom njegove pritožbe na novi sistem EU Pilot za upravljanje pritožb zaradi kršitev, da bi se lahko hitro obrnila na italijanske organe. Pritožnik je dal soglasje 13. decembra 2010.

4. Pritožnik je 31. januarja 2011 od Komisije zahteval nekaj pojasnil o vključitvi sorte pšenice "Cirillo" v evropski katalog, v zvezi s katero prav tako ni bil opravljen preskus VCU.

5. Komisija je 17. marca 2011 pritožnika obvestila, da je bila njegova zahteva za pojasnila v zvezi s sorto "Cirillo" registrirana kot nova pritožba zaradi kršitve.

6. Komisija je 30. marca 2012 pritožnika obvestila, da namerava zaključiti obe njegovi pritožbi zaradi kršitve, in ga pozvala, naj v štirih tednih predloži pripombe. Komisija je v svojem dopisu skupaj obravnavala sorti trde pšenice "Mieti" in "Cirillo". Poudarilo je, da je v skladu s členom 12 Direktive 2002/53 sprejetje sorte veljavno deset koledarskih let in ga je mogoče obnoviti, če se sorta še vedno goji v takem obsegu, da je upravičeno nadaljnje sprejetje, če so še vedno izpolnjene zahteve glede razločljivosti, izenačenosti in nespremenljivosti (tako imenovani "test DUS"). Zato preskus VCU v primeru obnovitve odobritve ne bi bil potreben.

7. Komisija je priznala, da je treba v skladu s členom 12(3) Direktive 2002/53 zahtevke za obnovitev odobritve vložiti najpozneje dve leti pred iztekom odobritve in da ta rok pri sortah "Mieti" in "Cirillo" ni bil upoštevan. Vendar Direktiva 2002/53 ne določa izrecno pogojev in postopkov, ki se uporabljajo ob izteku roka za vložitev prošnje za podaljšanje. Po mnenju Komisije ne bi bilo sorazmerno od prosilcev, ki so zamudili rok za vložitev prošnje za obnovitev odobritve, zahtevati, da izpolnjujejo pogoje in postopke, ki veljajo za prosilce, ki prvič zaprosijo za odobritev. Kandidati, ki se prvič prijavijo, morajo zlasti opraviti precej zahteven preizkus VCU. Komisija je poudarila, da je treba v skladu s sodno prakso Sodišča pravo EU razlagati ob upoštevanju načela sorazmernosti. Zato je sklenila, da pritožnikovi argumenti niso upravičili začetka postopka za ugotavljanje kršitev proti Italiji.

8. Komisija je tudi navedla, da je v postopku priprave novega zakonodajnega predloga v zvezi s trženjem in proizvodnjo semen kmetijskih proizvodov, katerega namen je nadomestiti Direktivo 2002/53 in uvesti manj stroge pogoje. Priznal je, da bo za odobritev nove zakonodaje potreben čas. Vendar je Komisija trdila, da bi bilo težko vložiti pritožbo zaradi kršitve zoper državo članico, da bi se uveljavila skladnost s strožjimi pravili, hkrati pa spodbujala manj stroga ureditev.

9. Pritožnik je 31. marca 2012 odgovoril Komisiji. Trdil je, da je Komisija (i) obe zadevi napačno opredelila kot podaljšanji, čeprav sta bili dejansko prvi zahtevi za sprejetje; (ii) je napačno uporabilo načelo sorazmernosti v obravnavani zadevi in ni upoštevalo, da Direktiva 2002/53, ko sta bili sorti "Mieti" in "Cirillo" leta 1992 prvič vključeni v nacionalni katalog, še ni veljala, medtem ko nacionalna zakonodaja ni zahtevala preskusa VCU; in (iii) se ne bi smeli zanašati na hipotetično prihodnjo zakonodajo, da bi zaključili pritožbo zaradi kršitve v zvezi z veljavno direktivo. Pritožnik je tudi poudaril, da Komisija njegovih pritožb ni obravnavala pravočasno.

10. Komisija je 27. aprila 2012 pritožnika obvestila, da je v postopku ocenjevanja njegovih pripomb in da bo svoje sklepe posredovala pravočasno.

11. Pritožnik se je 13. avgusta 2012 obrnil na evropskega varuha človekovih pravic.

Preiskava

12. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo pritožbe ter ugotovila naslednje trditve in zahtevke.

Trditev

Trditve, ki jih je Komisija navedla v dopisu pred zaključkom postopka v zvezi z obema pritožbama zaradi kršitve, niso prepričljive.

Zahtevek

Komisija bi morala ponovno razmisliti o svoji nameri, da zaključi pritožbe zaradi kršitev.

13. Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela mnenje Komisije o pritožbi in nato pripombe pritožnika v odgovor na mnenje Komisije.

Trditev, da trditve, ki jih je Komisija navedla za končanje pritožb zaradi kršitve, niso prepričljive

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

14. Pritožnik je trdil, da trditve, ki jih je Komisija navedla v dopisu pred zaključkom postopka v zvezi z zadevnima pritožbama zaradi kršitve, niso bile prepričljive iz razlogov, navedenih v njegovem dopisu z dne 31. marca 2012. Trdil je, da bi morala Komisija ponovno razmisliti o svoji nameri, da zaključi pritožbe zaradi kršitev.

15. Komisija je v odgovoru z dne 19. septembra 2012 in v svojem mnenju pritožnika obvestila, da sta bili pritožbi zaradi kršitve zaključeni. Komisija je priznala, da Direktiva 2002/53 ne določa nobenega posebnega postopka za sprejetje sort, za katere so bile vloge za obnovitev prejete po izteku roka. Vendar je Komisija tudi poudarila, da v takem primeru uporaba postopka in pogojev za vključitev novih sort ne bi bila sorazmerna. Komisija je zlasti menila, da bi bilo nesorazmerno in nerazumno zahtevati izvedbo preskusa VCU za ponovno vključitev sort "Mieti" in "Cirillo" v evropski katalog, ker (i) sta bili obe sorti že vključeni v nacionalni katalog na podlagi zadovoljivega preskusa VCU in (ii) bi zahteva po novem preskusu VCU zgolj zaradi pozne vloge za obnovitev pomenila, da je veljavnost preskusov VCU odvisna od tega, kdaj se opravijo, in ne od objektivnih dejavnikov.

16. Komisija je navedla, da Direktiva 70/457 [2], ki je bila nadomeščena z Direktivo 2002/53, prav tako zahteva preskus VCU za vključitev sorte v nacionalne kataloge. Komisija je poudarila, da so italijanski organi navedli, da je bilo preskušanje VCU pogoj za uvrstitev sort na seznam od prenosa Direktive 70/457 v italijanski pravni red v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja. Tako sta sorti "Mieti" in "Cirillo", ko sta bili leta 1992 vpisani v nacionalni katalog, izpolnjevali to zahtevo in sta bili testirani z DUS in VCU. Po mnenju Komisije torej ni mogoče šteti, da bi bil za dokazovanje VCU teh sort potreben popoln nov preskus VCU kot v primeru nove sorte.

17. Komisija je obravnavala tudi trditev pritožnika, da so bili ob vpisu obeh sort v nacionalni katalog leta 1992 preskusi DUS in VCU izvedeni na splošen in približen način, saj natančnih standardov kakovosti še vedno ni bilo. Komisija je zlasti poudarila, da če bi bile sorte še naprej vpisane v nacionalni katalog, bi bilo treba domnevati, da imajo zadostno VCU. Trditev, da stari preskusi VCU nimajo dokazne vrednosti, in zahteva po novem preskusu, kot v primeru novih sort, bi bili nesorazmerni in nerazumni. Komisija je tudi poudarila, da bi lahko italijanski organi v primeru dvoma o VCU sort "Mieti" in "Cirillo" od vložnika zahtevali, naj dopolni in posodobi stari test VCU.

18. Komisija je dodala, da bi pristop, ki ga je predlagal pritožnik, lahko povzročil motnje na trgu, saj bi pomenil, da semen sort "Mieti" in "Cirillo" ni mogoče ponovno vključiti v nacionalni katalog in jih zato ni mogoče tržiti, razen če se ponovi preskus VCU.

19. Komisija je tudi poudarila, da je 6. maja 2013 predložila zakonodajni predlog za novo uredbo, ki naj bi razveljavila Direktivo 2002/53/ES [3]. Povedal je, da predlog vsebuje manj stroge zahteve za preskus VCU od trenutno veljavnih in da bo preskus VCU potreben le v omejenem številu primerov. Komisija je dodala, da se bodo enake zahteve uporabljale za novo registracijo sort in obnovitev.

20. Komisija je na koncu poudarila, da ima v skladu z obsežno in dosledno sodno prakso Sodišča široko diskrecijsko pravico pri odločanju o začetku ali nadaljevanju postopka za ugotavljanje kršitev.

21. Pritožnik je v svojih pripombah predložil podroben pregled zadevne zakonodaje EU in dejstev, ki so privedla do (ponovne) vključitve sort „Mieti“ in „Cirillo“ v nacionalni katalog.

22. Pritožnik je ponovil, da Direktiva 2002/53 dovoljuje obnovitev sprejetja le v določenem roku. Zato je po izteku roka za vložitev zahtevka za podaljšanje edini način za vključitev v katalog vložitev nove vloge. To naj bi veljalo tudi, če je bila sorta v preteklosti že vključena v katalog. Pritožnik je tudi poudaril, da bi bilo treba v skladu s členom 9 Direktive 2002/53 sorto, ki se ne razlikuje jasno od sorte, ki je bila prej vključena v katalog, registrirati pod istim imenom, ne da bi bila omenjena možnost odstopanja od rednega postopka za vključitev v katalog. Pritožnik se je skliceval na primere sort trde pšenice "Preco", "Colorado" in "Simeto", ki so bile predmet novega postopka vključitve (z novim preskusom VCU), čeprav so bile v preteklosti že vključene v nacionalni katalog.

23. Pritožnik je dodal, da v zadevnem primeru za sorti "Mieti" in "Cirillo" ni bilo zahtevano uradno podaljšanje. Nasprotno, ker prošnja za podaljšanje ni bila vložena pravočasno, je italijansko ministrstvo za kmetijstvo 17. marca 2003 odredilo njihov izbris iz kataloga. V teh okoliščinah poznejših zahtev za vpis obeh sort v katalog ni bilo mogoče razumno šteti za zahtevo za obnovitev, ampak za novo zahtevo za vpis. Po mnenju pritožnika je celo mogoče, da sta se "novi" sorti "Mieti" in "Cirillo" dejansko razlikovali od tistih, ki so bile prej vključene v katalog. Poleg tega se je zdelo, da so bile "stare" in "nove" sorte "Mieti" in "Cirillo" v katalogu hkrati prisotne določeno obdobje.

24. V zvezi s stališčem Komisije, da ne bi bilo sorazmerno zahtevati preskusa vrednosti za pridelavo in uporabo v primeru ponovne vključitve sorte, je pritožnik poudaril, da stališče Komisije temelji na napačni predpostavki, da sta postopek za obnovitev in postopek za nove vključitve enakovredna in temeljita na enakih zahtevah. Pritožnik je dejal, da je v primeru podaljšanja sicer treba dokazati le, da se sorta ne razlikuje od tiste, ki je že vključena v katalog, vendar je treba v primeru novih zahtev za vključitev dokazati, da ima sorta ob vključitvi v katalog zadovoljivo vrednost za gojenje in uporabo (test VCU). Ugotovil je, da pravilne uporabe pravil iz Direktive 2002/53 ni mogoče šteti za nesorazmerno.

25. V zvezi z diskrecijsko pravico Komisije pri odločanju, ali naj začne ali nadaljuje postopek za ugotavljanje kršitev, je pritožnik poudaril, da diskrecijska pravica Komisije ne more povzročiti zlorab. Pritožnik je zlasti trdil, da mora Komisija v skladu s sodno prakso pravilno in objektivno oceniti, ali je prišlo do kršitve prava EU. Šele po taki oceni lahko Komisija uporabi svojo diskrecijsko pravico, da se odloči, kako bo ukrepala.

26. Nazadnje je pritožnik trdil, da se Komisija ne more veljavno sklicevati na predložitev novega zakonodajnega predloga, da bi utemeljila svojo odločitev, da ne bo nadaljevala postopka za ugotavljanje kršitev proti Italiji.

Ocena varuha človekovih pravic

27. Varuhinja človekovih pravic poudarja, da so pritožbe državljanov bistveno sredstvo za obveščanje Komisije o morebitnih kršitvah prava EU. Komisiji omogočajo, da izpolnjuje svojo vlogo „varuhinje“ Pogodb.

28. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da ima Komisija široko polje proste presoje pri presoji pritožb, ki jih vložijo državljani, in ji ni treba začeti postopka za ugotavljanje kršitev v vseh primerih, v katerih država članica krši pravo Unije. Državljani torej od Komisije ne morejo zahtevati, naj sprejme posebno stališče glede vsebine njihovih pritožb zaradi kršitev.

29. Vendar je treba diskrecijsko pravico Komisije izvajati v skladu z načeli dobrega upravljanja. Varuhinja človekovih pravic zlasti poudarja, da je Komisija sprejela številne zaveze glede obravnavanja pritožb zaradi kršitev, ki so jasno določene v Sporočilu Komisije o odnosih s pritožnikom v zvezi z uporabo prava Unije [4] (v nadaljnjem besedilu: Sporočilo). V skladu s točko 10 sporočila Komisija, kadar predvideva, da v zvezi s pritožbo ne bo nadaljnjih ukrepov, o tem predhodno obvesti pritožnika v dopisu, v katerem navede razloge, na podlagi katerih namerava zadevo zaključiti. V tem primeru varuh človekovih pravic ugotavlja, da je mogoče argumente, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev svoje odločitve o zaključku pritožnikovih pritožb zaradi kršitev, razvrstiti v dve glavni kategoriji. Po eni strani se zdi, da Komisija na podlagi trditev, povzetih v točkah 8 in od 18 do 19 te sodbe, trdi, da niso bile kršene upoštevne določbe Direktive 2002/53. Po drugi strani se Komisija sklicuje na svojo diskrecijsko pravico pri odločanju, ali bo proti Italiji začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.

30. V zvezi s prvo kategorijo varuh človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija v dopisu z dne 30. marca 2012 priznala, da Direktiva 2002/53 določa postopek podaljšanja in postopek za nove prošnje za vpis v katalog, vendar ne pojasnjuje, katera ureditev se uporablja v primeru prošenj za podaljšanje, ki so vložene po izteku zadevnega roka. V teh okoliščinah ni nerazumno trditi, kot trdi pritožnik, da je po izteku roka za vložitev zahteve za podaljšanje mogoča le nova zahteva za vključitev. Zdi se, da to stališče potrjujejo dokumentarni dokazi, ki jih je predložil pritožnik in iz katerih je razvidno, da je italijansko ministrstvo za kmetijstvo (i) odredilo črtanje obeh sort iz kataloga in (ii) se sklicevalo na vključitev ali novo vključitev sort "Mieti" in "Cirillo" in ne na njuno obnovitev.

31. Vendar je Komisija tudi poudarila, da ne bi bilo sorazmerno od prijaviteljev, ki so zamudili rok za obnovitev, zahtevati, da izpolnjujejo pogoje in postopke, določene v zvezi z vključitvijo sorte v katalog prvič, kar vključuje izvedbo novega preskusa VCU. Komisija je tudi pojasnila, da sta bili ti sorti že vključeni v nacionalni katalog na podlagi preteklih preskusov VCU (glej točko 16 zgoraj).

32. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik izrazil dvome o tem, ali so bili prvotni preskusi VCU za sorti "Mieti" in "Cirillo" izvedeni na ustrezen način. Po mnenju pritožnika bi se lahko zgodilo, da bi nov preskus privedel do drugačnih rezultatov.

33. Varuhinja človekovih pravic pa ugotavlja, da se je zakonodajalec EU odločil, da v primeru podaljšanja ne bo zahteval novega preskusa vrednosti za pridelavo in uporabo. S tem Direktiva 2002/53 omogoča, da se sorte še naprej vnašajo v katalog, tudi če ne bi uspele s posodobljenim preskusom VCU.

34. Varuhinja človekovih pravic razume sklicevanje Komisije na sorazmernost tako, da veljavnost preteklega preskusa vrednosti za pridelavo in uporabo ne more biti odvisna od pravočasnosti zahteve za obnovitev in da zato položaj proizvajalca, ki vloži novo zahtevo za vključitev v zvezi s sorto, ki je bila predhodno registrirana, ni enak položaju proizvajalca, ki prvič zahteva vključitev v katalog.

35. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da se zdi, da Direktiva 2002/53 dopušča, da se pretekli preizkus vrednosti za pridelavo in uporabo lahko upošteva pri odločanju o vključitvi sorte v katalog. Določba o obnovitvah zlasti pomeni, da lahko pretekli preskusi VCU ostanejo veljavni. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da se zdi trditev Komisije, da ne bi bilo sorazmerno zahtevati novega preskusa vrednosti za pridelavo in uporabo v primeru poznih zahtev za podaljšanje, verjetna.

36. V zvezi z drugo kategorijo argumentov, ki jih je navedla Komisija, varuh človekovih pravic poudarja, da je diskrecijska pravica Komisije pri odločanju, ali bo proti državi članici začela postopek za ugotavljanje kršitev v primeru morebitne kršitve prava EU ali ne, široka in da se lahko nadzor varuha človekovih pravic nanaša le na vprašanje, ali je Komisija očitno prekoračila meje svoje diskrecijske pravice [5].

37. Čeprav varuhinja človekovih pravic v obravnavani zadevi ne more sprejeti, da bi lahko možnost prihodnje spremembe zakona Komisijo razbremenila obveznosti nadzora nad uporabo veljavnega prava, ugotavlja tudi, da se je zatrjevana kršitev nanašala na zelo poseben primer dveh sort trde pšenice in da primeri, ki jih je pritožnik sam navedel v točki 22 zgoraj, kažejo, da gre za osamljen primer. Poleg tega ni sporno, da je pravno vprašanje, na katerem temelji očitek, zelo sporno.

38. V teh okoliščinah se zdi, da je bila razlaga, ki jo je predložila Komisija, da bi utemeljila svojo odločitev o zaključku obeh pritožb zaradi kršitve, razumna.

39. Varuh človekovih pravic zato ugotavlja, da pritožnikove trditve ni mogoče sprejeti. Zato tudi njegovemu predlogu ni mogoče ugoditi.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe sklenila naslednje:

Ni bilo nobenih nepravilnosti.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 23. maj 2014

[1] Direktiva Sveta 2002/53/ES z dne 13. junija 2002 o skupnem katalogu sort poljščin (UL L 193, str. 1).

[2] Direktiva Sveta 70/457/EGS z dne 29. septembra 1970 o skupnem katalogu sort poljščin (UL L 225, str. 1).

[3] Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pridelavi rastlinskega razmnoževalnega materiala in omogočanju njegove dostopnosti na trgu, COM(2013) 262 final z dne 6. maja 2013.

[4] COM(2012) 154 final z dne 2. aprila 2012, ki je posodobilo in nadomestilo prejšnje sporočilo Komisije o odnosih s pritožnikom v zvezi s kršitvami prava Skupnosti, COM(2002) 141 final z dne 20. marca 2002.

[5] Glej posebno poročilo varuha človekovih pravic o pritožbi 3453/2005/GG, točka 10.