Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, nemški državljan, je 9. aprila 2010 pisal Evropski komisiji, da bi opozoril na številna vprašanja v zvezi s pogoji, pod katerimi so države članice na splošno in zlasti Nemčija obravnavale vloge za izdajo vizuma, ki so jih vložili državljani tretjih držav, ki so družinski člani državljana EU.

2. Pritožnik je 25. novembra 2010 ponovno pisal Komisiji. V dopisu je navedel, da želi obnoviti pritožbo, ki jo je vložil v elektronskem sporočilu z dne 9. aprila 2010 in v skladu s katero Nemčija sistematično krši Sporazum med Evropsko skupnostjo in Ukrajino o poenostavitvi izdajanja vizumov [1] (v nadaljnjem besedilu: Sporazum) ter ustrezne sporazume z drugimi državami.

3. Natančneje, pritožnik je kritiziral, da Nemčija (a) v večini primerov zavrača izdajo vizumov za večkratni vstop za obdobje do pet let ukrajinskim državljanom ali vsaj napačno omejuje čas veljavnosti takih vizumov in (b) načeloma zahteva, da se prosilci za vizum osebno zglasijo, da bi pridobili vizum.

4. V zvezi s prvim od zgoraj navedenih vprašanj je pritožnik pojasnil, da Nemčija meni, da se lahko vizumi za dolgoročno prebivanje ukrajinskim državljanom izdajo le, če izpolnjujejo tudi pogoje za izdajo vizuma, ki niso določeni v Sporazumu. Prosilci so morali zlasti dokazati, da imajo zadostna sredstva za preživljanje. Po mnenju pritožnika je Nemčija menila, da je to mogoče domnevati le, če prosilec dokaže svojo poštenost in zanesljivost, zlasti zakonito uporabo prejšnjih vizumov, kot je predvideno v členu 24(2)(b) Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti [2] (v nadaljnjem besedilu: vizumski zakonik). Pritožnik je nasprotoval temu stališču z utemeljitvijo, da Vizumski zakonik ob sklenitvi Sporazuma ni veljal in zato ni mogel imeti negativnih posledic za osebe, ki jih zajema navedeni sporazum. Trdil je tudi, da navedena omejitev ni združljiva s členom 5(1) Sporazuma, v skladu s katerim je največja veljavnost vizuma za večkratni vstop določena z veljavnostjo potnega lista prosilca.

5. Pritožnik je nadalje pozval Komisijo, naj preuči, kako Nemčija obravnava vizume za večkratni vstop na podlagi Sporazuma in drugih sporazumov o poenostavitvi vizumskih postopkov ter vizumskega zakonika. Po mnenju pritožnika praksa nemških organov ni bila zadovoljiva, saj so bili vizumi za več let izdani preveč restriktivno in vizumi za obdobje petih let skoraj nikoli niso bili izdani.

6. Komisija je 2. decembra 2010 pritožnika obvestila, da je od njegovih služb zahtevala prevod njegovega elektronskega sporočila z dne 25. novembra 2010. Komisija se je v odgovoru z dne 4. aprila 2011 sklicevala na pojasnila, ki jih je pritožniku že predložila v prejšnjih dopisih. Kar zadeva izdajo vizumov za večkratni vstop osebam iz člena 5(1) Sporazuma, je Komisija potrdila, da izdaja takih vizumov ne more biti odvisna od zakonite uporabe prejšnjih vizumov. Od prosilca torej ni bilo mogoče zahtevati, da dokaže svojo poštenost in zanesljivost, kot je določeno v členu 24(2)(b) Vizumskega zakonika, da dokaže, da je pravilno uporabljal prejšnje vizume. Vendar je Komisija dodala, da se za izdajo takih vizumov zahteva, da ima prosilec zadostna sredstva za preživljanje.

7. Komisija je poudarila, da lahko konzulati države članice v skladu s členom 14(6) Vizumskega zakonika to zahtevo opustijo le, če je prosilec znan po poštenosti in zanesljivosti, zlasti po zakoniti uporabi prejšnjih vizumov, in če ni dvoma, da bo izpolnil zahteve iz člena 5(1) Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja [3] (v nadaljnjem besedilu: Zakonik o schengenskih mejah). Po mnenju Komisije je bilo torej v skladu s Sporazumom, da se osebi, na katero se nanaša člen 5(1) Sporazuma, odobri ugodnost iz člena 14(6) Vizumskega zakonika le pod pogojem, da dokaže zakonito uporabo prejšnjih vizumov. Vendar je imel tak prosilec tudi možnost dokazati, da je imel zadostna sredstva za preživljanje drugače kot z dokazovanjem, da je zakonito uporabljal prejšnje vizume. Komisija je poudarila, da na podlagi informacij, ki jih je predložil pritožnik, ni bilo mogoče ugotoviti, ali so nemški organi upoštevali to zadnjo možnost.

8. Pritožnik je v pritožbi varuhu človekovih pravic najprej kritiziral dejstvo, da je Komisija potrebovala eno leto, da je odgovorila na njegovo elektronsko sporočilo z dne 9. aprila 2010. Trdil je tudi, da Komisija njegove pritožbe ni temeljito preučila. Namesto da bi ga obvestila, da dokazi, ki jih je predložil, ne zadostujejo, bi morala po mnenju pritožnika obravnavati njegovo pritožbo in Nemčijo zaprositi za mnenje o zadevi. Pritožnik je dodal, da Komisija ni podala pripomb o podrobnostih zadeve, na kateri temelji njegova pritožba.

9. Pritožnik je zato varuha človekovih pravic pozval, naj zagotovi, da bo Komisija ocenila primer in da bo v prihodnosti odgovorila v razumnem roku, tj. v približno treh mesecih, na resne pritožbe zaradi kršitve prava EU s strani države članice.

Predmet preiskave

10. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi obtožbami in trditvami:

Obtožbe:

1. Komisija ni ustrezno obravnavala vsebine pritožnikove pritožbe zaradi kršitve v zvezi z (i) obdobjem veljavnosti vizumov za večkratni vstop in (ii) zahtevo, da se prosilci za vizum osebno zglasijo na veleposlaništvu ali konzulatu države članice, ki je izdala vizum.

2. Komisija pritožnikove pritožbe zaradi kršitve ni obravnavala v razumnem roku.

Terjatve:

1. Komisija bi morala ustrezno obravnavati vsebino pritožnikove pritožbe zaradi kršitve.

2. Komisija bi morala v prihodnje v razumnem roku analizirati pritožbe v zvezi s hudimi kršitvami.

Preiskava

11. Varuh človekovih pravic je 16. maja 2011 Komisijo zaprosil za mnenje o trditvah in trditvah, ki jih je predložil pritožnik.

12. Komisija je mnenje predložila 10. novembra 2011. To mnenje je bilo posredovano pritožniku, ki je svoje pripombe predložil 15. novembra 2011.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

Uvodne ugotovitve

13. V svojem dopisu o začetku te preiskave je varuh človekovih pravic prosil Komisijo, naj pojasni, ali meni, da je pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve obravnavala v skladu s svojim sporočilom o odnosih s pritožnikom v primerih kršitev [4] (v nadaljnjem besedilu: sporočilo).

14. Komisija je v svojem mnenju navedla, da vprašanj, ki jih je izpostavil pritožnik, ni mogoče opredeliti kot pritožbe v smislu navedenega sporočila, saj niso "navedle ukrepov ali praks, ki so v nasprotju s pravom [Unije]", kot je opredeljeno v točki 1 sporočila. Komisija namreč meni, da prvo vprašanje ni pomenilo kršitve prava Unije, medtem ko se je drugo nanašalo na akt zakonodaje Unije, ki v upoštevnem trenutku ni začel veljati. Vendar je Komisija priznala, da pritožnika ni izrecno obvestila o svoji odločitvi, da njegovih navedb ne bo obravnavala kot pritožbo zaradi kršitve.

15. Pritožnik v svojih pripombah ni komentiral pripomb Komisije.

16. Varuh človekovih pravic meni, da pojasnila Komisije niso prepričljiva. Pritožnik je jasno navedel, da so po njegovem mnenju nemški organi kršili pravo EU. Njegovo elektronsko sporočilo z dne 9. aprila 2010 bi bilo zato treba obravnavati kot pritožbo zaradi kršitve. Če je Komisija kljub temu menila, da ji na podlagi ene od izjem iz točke 3 Sporočila navedenega elektronskega sporočila ni treba obravnavati kot pritožbo zaradi kršitve, bi morala, kot je izrecno predvideno v točki 4 Sporočila, pritožnika obvestiti o svojem stališču.

17. Vendar varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija priznala, da v tej zadevi ni ravnala v skladu s Sporočilom. Zato meni, da nadaljnje preiskave v zvezi s tem vidikom zadeve niso potrebne.

A. Trditev, da pritožnikova pritožba zaradi kršitve ni bila vsebinsko obravnavana, in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

18. Pritožnik je trdil, da Komisija ni ustrezno obravnavala vsebine njegove pritožbe zaradi kršitve v zvezi z (i) obdobjem veljavnosti vizumov za večkratni vstop in (ii) zahtevo, da se prosilci za vizum osebno zglasijo na veleposlaništvu ali konzulatu države članice, ki je izdala vizum. Trdil je, da bi moral ustrezno obravnavati vsebino njegove pritožbe zaradi kršitve.

19. Komisija je v svojem mnenju navedla, da je prvo od zgoraj navedenih vprašanj obravnavala že v prejšnjem dopisu, ki ga je pritožniku poslala 9. aprila 2010.

20. Komisija je v tem dopisu poudarila, da so nemški organi določeni osebi, na katero se je skliceval pritožnik, izdali vizum za večkratni vstop, ki je veljal dve leti. Komisija je pojasnila, da je to v skladu s členom 5(1)(c) Sporazuma, ki predvideva izdajo „vizumov za večkratni vstop z veljavnostjo do pet let“.

21. Kar zadeva nadaljnje argumente, ki jih je pritožnik v zvezi s tem navedel v elektronskih sporočilih z dne 9. aprila in 25. novembra 2010, se je Komisija sklicevala na svoj odgovor z dne 4. aprila 2011.

22. V zvezi z drugim od zgoraj navedenih vprašanj je Komisija trdila, da pritožnik v svojem elektronskem sporočilu z dne 25. novembra 2010 Komisije ni pozval, naj razišče to vprašanje, temveč naj v prihodnje pri spremljanju pravilne uporabe Vizumskega zakonika, ki je začel veljati šele po tem incidentu, upošteva posebni incident, ki ga je omenil v zvezi s tem. Zato Komisija na to vprašanje ni vsebinsko odgovorila. Komisija je dodala, da je iz korespondence, ki ji jo je pritožnik predložil v zvezi s tem incidentom, razvidno, da so nemški organi priznali, da bi bilo v tem primeru mogoče opustiti zahtevo po osebni navzočnosti, če bi bila prisotnost predhodnih vizumov prosilca pravočasno zabeležena in bi obžalovala napako.

23. Pritožnik je v svojih pripombah poudaril, da je Komisiji predložil dopis nemškega ministrstva za zunanje zadeve z dne 25. novembra 2010. Po mnenju pritožnika je to pismo pokazalo, da težava, ki jo je izpostavil, ni osamljen primer, ampak da je pristop nemških organov temeljil na bistveno napačni razlagi Sporazuma. Komisija bi zato morala zadevo preiskati in nemške organe zaprositi za mnenje.

Ocena varuha človekovih pravic

24. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožbe, ki jih je pritožnik navedel v zvezi s prvim od dveh vprašanj, navedenih v njegovi prvi trditvi, tj. očitki v zvezi z obdobjem veljavnosti vizumov za večkratni vstop, dejansko zajemajo dve ločeni vprašanji. Prvi se nanaša na trajanje vizumov, ki so jih izdali nemški organi. Drugi se nanaša na domnevno vztrajanje nemških organov, da bi morali prosilci, ki so jim bili vizumi že izdani, dokazati, da so te vizume zakonito uporabljali, preden bi se lahko izdal nov vizum.

25. V zvezi s prvim od zgornjih vprašanj varuh človekovih pravic ugotavlja, kot je Komisija pravilno navedla v dopisu z dne 9. aprila 2010, da člen 5(1)(c) Sporazuma predvideva izdajo "vizumov za večkratni vstop z veljavnostjo do pet let". Glede na jasno besedilo te določbe in ker ni prepričljivega nasprotnega argumenta, dejstva, da država članica izda tak vizum za obdobje, krajše od petih let, torej ni mogoče šteti za kršitev prava Unije. Res je, da pritožnik trdi, da Nemčija skoraj nikoli ne izda vizumov za večkratni vstop za obdobje petih let. Vendar se zdi, da pritožnik Komisiji ni predložil nobenih dodatnih dokazov, ki bi podprli to stališče.

26. V zvezi z drugim vprašanjem iz točke 24 varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik ne nasprotuje razlagi Komisije glede ustreznih določb prava EU. V skladu s to razlago mora prosilec, ki želi prejeti vizum, dokazati, da ima zadostna sredstva za preživljanje. Vendar se lahko ta zahteva v skladu s členom 14(6) Vizumskega zakonika opusti, če je prosilec že dokazal svojo poštenost in zanesljivost, zlasti z zakonito uporabo prejšnjih vizumov. Povedano drugače, člen 14(6) Vizumskega zakonika prosilcem zagotavlja alternativno možnost, da dokažejo, da izpolnjujejo eno od osrednjih zahtev, ki jih morajo izpolnjevati za pridobitev vizuma. To je očitno v interesu prosilca. Glede na navedeno dejstvo, da Vizumski zakonik v času dogodkov, na katere se je skliceval pritožnik, ni veljal, ni pomembno.

27. V tem okviru bi do kršitve prava EU lahko prišlo le, če bi država članica vztrajala, da mora prosilec, ki je že imel prejšnje vizume, dokazati, da je te vizume zakonito uporabljal, in temu prosilcu preprečiti, da bi drugače dokazal, da ima zadostna sredstva za preživljanje. Dejansko se zdi, da je prav to očitek pritožnika nemškim organom.

28. Komisija je v dopisu z dne 4. aprila 2011 menila, da na podlagi informacij, ki jih je predložil pritožnik, ni bilo mogoče ugotoviti, ali je bil pritožnikov očitek upravičen. Varuh človekovih pravic meni, da je to stališče razumno. Pritožnik se je v podporo svojemu stališču skliceval na dopis z dne 25. novembra 2010, ki ga je prejel od nemškega ministrstva za zunanje zadeve. Nemško zunanje ministrstvo je v tem dopisu poudarilo, da glede na to, da v zvezi z izdajo vizumov za dolgoročno prebivanje "dokaz o financiranju vseh prihodnjih bivanj [v Nemčiji] ni realno mogoče zahtevati, se v interesu prosilca predpostavlja ustrezno financiranje takih prihodnjih bivanj, če se lahko njegova poštenost in zanesljivost v smislu člena 24(2)(b) Uredbe (ES) št. 810/2009 (Vizumski zakonik) štejeta za samoumevni". Po mnenju pritožnika je ta izjava pomenila, da so morali prosilci, ki so v preteklosti že imeli vizume, dokazati, da so te vizume zakonito uporabljali. Varuhinja človekovih pravic ni prepričana, da je to dejansko sklep, ki ga je treba izpeljati iz navedene izjave. Ta izjava namreč odraža pristop, ki ga jasno usmerja interes tožeče stranke, in kaže na to, da od tožeče stranke realno ni mogoče "zahtevati", da dokaže, da ima zadostna sredstva za preživljanje. To ne pomeni nujno, da prosilci ne morejo dokazati, da je tako.

29. V zvezi z drugim vprašanjem, navedenim v pritožnikovi prvi trditvi, tj. domnevno zahtevo, da se prosilci za vizum osebno zglasijo na veleposlaništvu ali konzulatu države članice, ki je izdala vizum, varuh človekovih pravic ni prepričan v argument Komisije, da pritožnik ni jasno izrazil želje, da bi to vprašanje obravnavala. Vendar varuh človekovih pravic meni, da je stališče Komisije, da nadaljnji ukrepi v zvezi s tem niso potrebni, razumno, saj so nemški organi priznali, da je prišlo do napake.

30. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da Komisija v zvezi s prvo trditvijo ni ravnala nepravilno.

B. Trditev, da pritožnikova pritožba zaradi kršitve ni bila obravnavana v razumnem roku, in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

31. Pritožnik je trdil, da Komisija njegove pritožbe zaradi kršitve ni obravnavala v razumnem roku. Trdil je, da bi morala Komisija v prihodnosti v razumnem roku analizirati pritožbe zaradi resnih kršitev.

32. Komisija je v svojem mnenju navedla, da je vprašanje vizumov za večkratni vstop obravnavala že v dopisu z dne 9. aprila 2010. Po mnenju Komisije je pritožnikovo elektronsko sporočilo z dne 9. aprila 2010, poslano kmalu zatem, na enak način sprožilo enako vprašanje, ne da bi navedlo nova dejstva ali argumente. Komisija je v zvezi z elektronskim sporočilom z dne 25. novembra 2010 navedla, da je odgovorila z dopisoma z dne 2. decembra 2010 in 4. aprila 2011.

33. Pritožnik v svojih pripombah tega vprašanja ni obravnaval.

Ocena varuha človekovih pravic

34. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik pisal Komisiji 9. aprila 2010 in 25. novembra 2010 ter da je Komisija vsebino teh elektronskih sporočil naslovila le v elektronskem sporočilu, ki je bilo poslano 4. aprila 2011, tj. skoraj leto dni po prvem elektronskem sporočilu pritožnika in več kot štiri mesece po njegovem drugem elektronskem sporočilu. Nič ne kaže na to, da bi bilo vprašanja, ki jih je izpostavil pritožnik, še posebej težko obravnavati. Če je pritožnikovo prvo elektronsko sporočilo z dne 9. aprila 2010 dejansko sprožilo vprašanje, ki ga je Komisija že obravnavala, in ni vsebovalo nobenih novih dejstev ali argumentov, je težko razumeti, kaj bi lahko Komisiji preprečilo, da pritožnika o tem obvesti kmalu po prejemu tega elektronskega sporočila.

35. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija ni obravnavala pritožnikovih elektronskih sporočil v razumnem roku. To je primer nepravilnosti.

36. V zvezi s pritožnikovo trditvijo varuh človekovih pravic meni, da nadaljnji ukrepi niso potrebni, saj Komisija ni izpodbijala potrebe po obravnavi pritožb zaradi kršitev v razumnem roku.

C. Sklepi

Varuh človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe zaključil z naslednjo kritično pripombo:

Dobra upravna praksa je, da se na korespondenco državljanov odgovori v razumnem roku. V tem primeru je Komisija na vsebino dveh elektronskih sporočil pritožnika odgovorila šele skoraj leto in štiri mesece po tem, ko sta bili poslani, ne da bi lahko upravičila to zamudo. To je primer nepravilnosti.

Pritožnik in Evropska komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 17. junija 2013

---

[1] UL 2007, L 332, str. 68. Ta sporazum je začel veljati 1. januarja 2008.

[2] UL 2009, L 243, str. 1.

[3] UL 2006, L 105, str. 1.

[4] UL 2002, C 244, str. 5. To besedilo je bilo medtem nadomeščeno z novim sporočilom iz leta 2012 (COM(2012) 154 final).