Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je delal v delegaciji Evropske unije v Mavretaniji (v nadaljnjem besedilu: delegacija) in je bil tudi član odbora uslužbencev.

2. Vodja delegacije je 21. decembra 2010 pisal enoti K4 (takratnega) Generalnega direktorata za zunanje odnose (v nadaljnjem besedilu: GD RELEX) o povračilu letnih potnih stroškov osebja delegacije. Pojasnil je, da so pavšalni izračuni GD RELEX za takšna povračila temeljili na podatkih, ki jih je dalo na voljo Mednarodno združenje letalskih prevoznikov (IATA). Vendar je poudaril, da stopnje IATA in metode za njihov izračun niso bile objavljene in da razen uradnikov, zaposlenih v enoti K4, noben drug uradnik ni imel dostopa do teh podatkov. Po mnenju vodje delegacije je sistem, ki ga uporablja GD RELEX, omogočal diskriminacijo med uradniki. Med uslužbenci delegacije so bili uradniki, ki so prejeli različna pavšalna plačila za isto pot (Nouakchott–Bruselj), in drugi, ki so prejeli dvojna ali celo trojna pavšalna plačila za enako razdaljo, prevoženo med Mavretanijo in Evropo. Vodja delegacije je priložil razpredelnico s številnimi ponazoritvenimi primeri. Opozoril je na primer, ko je uradnik, ki je potoval v Španijo, prejel nadomestilo, enakovredno dvojnemu nadomestilu, ki ga je prejel kolega, ki je potoval na otok Reunion, in trikratnemu nadomestilu, ki so ga prejeli kolegi, ki so potovali v Italijo ali Nemčijo. Vodja delegacije je menil, da taka pavšalna plačila ne upoštevajo (v originalni francoščini) „obvestila št. 500966 z dne 7. marca 2008“, ki skupaj z obvestili (v originalni francoščini) „št. 509288 z dne 20. julija 2008 in ... št. 505070 z dne 2. aprila 2007“omogoča popravke odstopanj, ki izhajajo iz stroge uporabe stopenj IATA. Glede na navedeno je vodja delegacije prosil GD RELEX, naj uporabi pregledne metode izračuna, ki bi bile združljive z načeli iz zgoraj navedenih obvestil [1].

3. Ker vodja delegacije ni prejel odgovora, je oddelek „Zunaj EU“ odbora uslužbencev Evropske komisije (v nadaljnjem besedilu: odbor uslužbencev) 14. februarja 2011 podobno pismo poslal tudi Evropski službi za zunanje delovanje (v nadaljnjem besedilu: ESZD). Odbor uslužbencev je ESZD pozval, naj pojasni nadomestila za letne potne stroške, izplačane uslužbencem.

4. ESZD je 24. februarja 2011 odgovorila odboru uslužbencev. Najprej je poudarila, da je GD RELEX v letu 2010 lahko popravil več nepravilnosti v zvezi z nadomestili za letne potne stroške, "izpopolnil sistem izračuna, vendar potrdil pristop." Drugič, sklicevala se je na člen 8(4) Priloge VI h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropskih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: Kadrovski predpisi) in navedla, da v skladu z

"oddelek 3, člen 7 splošnih izvedbenih določb za izvajanje člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom:

Stroški potovanja z letalom v razredu neposredno nad "turističnim" ali "gospodarskim" razredom se v skladu s členom 8(4) Priloge VII h Kadrovskim predpisom povrnejo v obliki pavšalnega plačila na podlagi stopenj IATA ob predložitvi vstopnih kuponov, ki dokazujejo, da je bilo potovanje med krajem zaposlitve in matičnim krajem ali katero koli drugo potovanje za namene člena 8(4) Priloge VII opravljeno. Za druga prevozna sredstva uradnik predloži enakovredna dokazila, da je bilo potovanje opravljeno“(poudarek je dodala ESZD).

5. ESZD je nato navedla, da je sistem, ki ga je vzpostavila enota K4, popolnoma v skladu z načeli, ki urejajo pavšalna plačila na podlagi stopenj IATA. Sistem, ki je bil s spremembami Kadrovskih predpisov uveden s členom 8(4) Priloge VII, „ustreza pavšalni stopnji in ne ustreza niti povračilu dejansko nastalih stroškov niti dejanski ceni, ki jo zaračuna gospodarska družba, niti povračilu na podlagi kilometrov. Leta 2009 je [GD RELEX] organiziral neposreden dostop do tarif IATA in razvil sistem za izračun pavšalnih tarif z dodajanjem različnih odsekov na ustreznih progah.„IATA je opredelila in prilagodila svoje tarife za različna geografska območja po svetu, ESZD pa je po izkušnjah vedela, da so te tarife zelo podobne tarifam, ki jih zaračunavajo gospodarske družbe. Obstoj cene IATA za progo ni nujno pomenil, da je komercialni let obstajal in je bil v določenem trenutku na voljo za določeno progo. Cene IATA za potovanja od kraja napotitve do namembnega kraja v Evropi so bile na splošno nižje od cen, ki so se uporabljale za isto progo z odhodom iz Evrope, kot so veljale za komercialne prevoznine. ESZD je dodala, da bo kljub temu preučila primer delegacije in preverila, ali so morebitna odstopanja, ki jih je navedla, posledica kakršnih koli nepravilnosti, ki jih je treba odpraviti. Vendar sistem za leto 2011 ne bi bil spremenjen, „čeprav bi morala [to je ESZD] ostati odprta za spreminjanje izvedbenih pravil, če bi bilo to potrebno.“

6. Vodja delegacije je 19. maja 2011 odgovoril, da ESZD ni pojasnila neenakosti, na katere je opozoril v dopisih v zvezi s pavšalnim povračilom letnih potnih stroškov za leto 2010. V pismu je pojasnil, da delegacija ni izpostavila nobenih vprašanj v zvezi z metodo izračuna ali veljavnimi pravili. Bolj je želela vedeti, kakšni so bili rezultati ponovne preučitve izračunov v zvezi z letnimi potnimi stroški za leto 2010. Vodja delegacije je menil, da so izračuni, uporabljeni za leto 2010, povzročili diskriminatorno obravnavo različnih uradnikov, ki delajo v delegaciji. Zahteval je rešitev [2]. Odbor uslužbencev delegacije in pritožnik sta bila seznanjena z zgoraj navedeno komunikacijo vodje delegacije z ESZD.

7. Ker pritožnik na navedeni dopis ni odgovoril, se je 30. septembra 2011 obrnil na Evropskega varuha človekovih pravic.

Predmet preiskave

8. Pritožnik je trdil, da ESZD ni odgovorila na dopis vodje delegacije z dne 19. maja 2011.

9. Pritožnik je trdil, da bi morala ESZD odgovoriti na navedeni dopis in pojasniti, ali obstajajo odprta vprašanja v zvezi z letnimi potnimi stroški osebja delegacije, ki jih je bila pripravljena rešiti, in če niso bila, zakaj.

Preiskava

10. Varuh človekovih pravic je 30. novembra 2011 pritožbo posredoval ESZD v mnenje.

11. Varuh človekovih pravic je 13. aprila 2012 prejel mnenje ESZD, ki ga je skupaj s pozivom k predložitvi pripomb posredoval pritožniku. Pripombe pritožnika je prejel 31. maja 2012.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Trditev, da ni bil podan odgovor, in s tem povezan zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

12. ESZD se je v svojem mnenju ponovno sklicevala na člen 8(4) Priloge VII h Kadrovskim predpisom in izvedbene določbe, ki jih je sprejela Evropska komisija. Pojasnila je, da vsako leto oceni zneske, ki izhajajo iz samodejnih izračunov na podlagi podatkov, ki jih neposredno zagotovi IATA, da bi zagotovila, da so rezultati ustrezni za vsako delegacijo.

13. ESZD je poudarila, da ta sistem temelji izključno na kadrovskih predpisih in izvedbenih določbah, ki določajo pavšalno povračilo na podlagi stopenj IATA. Zato ESZD svojih povračil ne utemeljuje na dejanskih stroških, komercialnih prevozninah, kilometrinah ali cenah za določene proge, na katerih opravljajo prevoze prevozniki. Za vse zaposlene v vseh delegacijah uporablja enako metodo in enaka merila.

14. ESZD je priložila izvod obvestila „uradnikom, ki delajo zunaj ozemlja držav članic“z dne 16. junija 2011, ki vsebuje dodatne informacije o stopnjah IATA ter pojasnila o metodi izračuna in morebitnih različnih rezultatih v isti delegaciji.

15. ESZD je obžalovala, da ni pravočasno odgovorila vodji delegacije. Kljub temu je potrdila, da je preverila izračune za leto 2010. Poudarila je tudi, da je to stanje odpravila tako, da je marca 2012 poslala odgovor vodji delegacije (v nadaljnjem besedilu: dopis ESZD iz marca 2012). Medtem je prejela še dve pritožbi v zvezi z izračuni za leto 2011, ki ju je po opravljenih preverjanjih zavrnila.

16. Pritožnik se je v svojih pripombah skliceval na dopis ESZD iz marca 2012. Opozoril je, da je ESZD v tem dopisu trdila, da cene IATA ne temeljijo na razdaljah, temveč na drugih merilih, ki so odvisna na primer od tržnih sil [3]. Pritožnik je trdil, da tržne cene ustrezajo dejanskim in ne virtualnim cenam. Pri pravici do letnega nadomestila potnih stroškov bi bilo zato treba upoštevati dejanske in ne virtualne cene. Realne tržne cene so včasih višje in včasih nižje od cen IATA. Zaradi tega je osebje delegacije v finančni prednosti ali slabšem položaju, odvisno od primera. Pritožnik je ponovno navedel nekaj primerov prog, za katere po njegovem mnenju cene IATA, opredeljene v dopisu ESZD iz marca 2012, niso ustrezale dejanskim tržnim cenam.

17. Pritožnik je priložil preglednice z rezultati internetnega iskanja na iskalniku letov, iz katerih so razvidne cene povratnih letov Nouakchott–Saint Denis de la Réunion in Nouakchott–Bolonjska pot, ki so se razlikovale od tistih iz dopisa ESZD iz marca 2012 (cene so bile nižje za progo Nouakchott–Bolonjska pot in višje za progo Nouakchott–Saint Denis de la Réunion). Poleg tega se je pritožnik, da bi nasprotoval stališču ESZD, izraženemu v dopisu iz marca 2012, da so cene letov iz Evrope na druge celine znatno višje od cen letov v nasprotni smeri [4], skliceval na preglednico z rezultati internetnega iskanja na iskalniku letov, ki prikazuje cene povratnih letov Bologna–Nouakchott, in poudaril, da so bile te cene znatno nižje od cen IATA, navedenih v dopisu ESZD za lete iz Evrope v Mavretanijo leta 2010. To je po njegovem mnenju pokazalo, da sistem, ki ga uporablja ESZD, omogoča nadaljnjo diskriminacijo med uslužbenci, in sicer med „poraženci“(tj. uslužbenci, katerih družine živijo z njimi) in „zmagovalci“(tj. uslužbenci, katerih družine živijo v Evropi).

Ocena varuha človekovih pravic

18. ESZD je v dopisu iz marca 2012 odgovorila na pomisleke, ki jih je vodja delegacije izrazil decembra 2010 in maja 2011. ESZD je v tem pismu obžalovala, da ni dala predhodnega odgovora, vendar je potrdila, da je pregledala zadeve, ki jih je izpostavil vodja delegacije [5], in da je zavzela jasno stališče v zvezi z njimi [6]. Potem ko je varuh človekovih pravic začel preiskavo, je ESZD odgovorila na pisma vodje delegacije in pojasnila svoje stališče o nerešenih vprašanjih v zvezi z letnim nadomestilom potnih stroškov osebja delegacije.

19. Pritožnik se v svojih pripombah ni strinjal s stališčem ESZD. Ponovil je pomisleke vodje delegacije glede sistema, ki ga uporablja ESZD, in ponovil stališče, da je tak sistem privedel do tega, da so bili nekateri člani osebja delegacije pri obravnavi dejansko zaračunanih letalskih vozovnic neupravičeno v slabšem položaju, drugi pa so imeli neupravičeno prednost.

20. Varuhinja človekovih pravic najprej meni, da mnenje ESZD kaže, da je ESZD po vložitvi pritožbe temeljito pregledala svoja pravila in prakse ter s tem ravnala skrbno.

21. Poleg tega so pojasnila, ki jih je ESZD navedla v podporo svojemu stališču, razumna. ESZD se je ustrezno sklicevala na ustrezna pravila.  Varuh človekovih pravic v zvezi s tem poudarja, da povračilo potnih stroškov uslužbencem zunaj EU po pavšalni stopnji izhaja neposredno iz kadrovskih predpisov [7]. Poleg tega je Komisija leta 2004 sprejela sklep o izvajanju zgoraj navedenega načela. Na podlagi tega sklepa je navedeno povračilo odvisno od stopenj, ki jih je določil IATA [8].

22. Komisija je „stroške potovanja z letalom“opredelila kot ustrezne stopnjam, ki jih je določil IATA. Tako se ESZD pri določitvi pavšalnih povračil letnih potnih stroškov osebja delegacije opira na stopnje IATA. Zdi se, da ESZD pri uporabi pravil, ki izhajajo neposredno iz Kadrovskih predpisov, ne prekorači meja svoje diskrecijske pravice ali uporabi ukrepov, ki so očitno neprimerni za zagotovitev, da se doseže cilj člena 8 Priloge VII, ki je uradnikom omogočiti ohranjanje osebnih vezi s krajem, kjer imajo svoje glavne interese [9].

23. Zato pritožnikove trditve, da morajo povračila ESZD temeljiti na njegovih dejanskih potnih stroških, ni mogoče sprejeti.

24. Glede na navedeno nadaljnje preiskave pritožbe niso upravičene.

B. Sklepna ugotovitev

Varuh človekovih pravic na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Nadaljnje preiskave pritožbe niso upravičene.

Pritožnik in operativni direktor ESZD bosta obveščena o tej odločitvi.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 1. februarja 2013

---

[1] Varuh človekovih pravic ni prejel kopije teh obvestil.

[2] V originalnem francoskem jeziku: "[n] ous n'avons reçu ... aucune explication quant aux iniquités signalés par la délégation sur les paiements forfaitaires pour 2010 du voyage annuel.

[...]

[L] es collègues devraient avoir le droit d'être informés des résultats du réexamen du calcul des frais de voyage annuel de 2010. Par ailleurs, la Délégation n'a pas soulevé de questions concernant les modalités de calcul, ni les règles qui sont à la base du traitement. Nous avons simplement signalé que les modalités de calcul appliquées en 2010 ont amené à un traitement non équitable entre les agents expatriés en poste à la Délégation en Mauritanie et qu'une solution à cette question devait être trouvée."

[3] V originalnem francoskem jeziku: "les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché."

[4] V originalnem francoskem jeziku: [l] es tarifs d'Europe vers d'autres kontinenti soient plus, voir beaucoup plus pomembnes que dans le sens inverzno ... Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes.“

[5] V originalnem francoskem jeziku: "[j] e voudrais exprimer mes regrets que la réponse à vos notes [z dne 21. decembra 2010 in 19. maja 2011] n'ait jamais été finalisée et envoyée à la Délégation ... Votre Note de Décembre 2010 soulevait un certain nombre de remarques et d'objections sur le calcul des tarifs IATA et les différences entre les fonctionnaires et agents de la Délégation pour les distances semblables. [J] e vous confirme qu'entretemps nous avions vérifié des données factuelles de chacun des dossiers cités ..."

[6] V originalnem francoskem jeziku: „[-] certaines chiffres de votre tableau sont erronés: par exemple, il n'y a pas 3 tarif différents pour le trajet Nouakchott – Bruxelles mais un seul: 1752,01, le tarif Nouakchott - Rim n'est pas exact (1397,50)

- les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché.

Il est ainsi courant:

- que les tarifs d'Europe vers d'autres kontinents soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse. D'où l'obligation d'actualiser la résidence des familles. Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes.

que certaines destinacije proches à partir du lieu d'affectation aient de fortes différences. Primer, sprememba 1380,60 à 1516,66 pour des destinations en Italie. Le tableau en annexe indique de quelle manière les tarifs sont déterminées.

- ... [l] e forfait payé pour les enfants dépend de l'âge (10 %, 70 %), car les pratiques en matière de transport de passager sont telles. Les fiches de calcul en tiennent compte (angleščina).

- Nous n'avons repéré aucune anomalie dans les routes calculées el les chiffres retenus selon les principes déterminés plus haut.

Je voudrais ajouter que dans le système antérieur, c'est-à-dire lorsque nous faisions appel à une agence de voyage pour tarifer les routes, les mêmes différences apparaissaient de même que des variations, parfois sensibles, d'une année sur l'autre.

Je conçois que le système mis en place sur la base de l'annexe VII article 8-4 peut paraître déroutant, mais le système est fondé sur des données qui sont soumises à des fluctuations sur lesquelles nous n'avons pas de maitrise.

Un système qui serait en fonction du kilométrage, comme intra-union, ne serait pas non plus totalement équitable, en najemnik compte des lois du marché dans les transports aériens.“

[7] Člen 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom določa, da so uslužbenci, ki so na ozemlju držav članic, upravičeni do pavšalnega plačila letnih potnih stroškov od kraja zaposlitve do matičnega kraja, ki temelji na kilometrini, določeni v KP. Kar zadeva uradnike, katerih kraj zaposlitve je zunaj ozemlja držav članic, zgoraj navedeni člen določa, da so „4. upravičeni zase in, če so upravičeni do gospodinjskega dodatka, za svojega zakonca in druge vzdrževane družinske člane [...], v vsakem koledarskem letu do povračila potnih stroškov do matičnega kraja ali do povračila potnih stroškov do drugega kraja, ki ne presegajo stroškov potovanja do matičnega kraja. Če pa zakonec in [vzdrževani otroci] ne živijo z uradnikom v kraju zaposlitve, so vsako koledarsko leto upravičeni do povračila potnih stroškov od matičnega kraja do kraja zaposlitve ali drugega kraja, ki ne presegajo stroškov prejšnjega potovanja.

Ti potni stroški se povrnejo v obliki pavšalnega plačila na podlagi stroškov letalskega prevoza v razredu, ki neposredno presega ekonomski razred" (poudarek dodan).

[8] Člen 7 Odločbe Komisije o sprejetju splošnih določb za izvajanje člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, C(2004) 1588, določa: "[t] stroški potovanja z letalom v razredu, ki je neposredno nad "turističnim" ali "ekonomskim " razredom, se v skladu s členom 8(4) Priloge VII h Kadrovskim predpisom povrnejo v obliki pavšalnega plačila na podlagi stopenj IATA ob predložitvi vstopnih kuponov, ki dokazujejo, da je bilo potovanje med krajem zaposlitve in matičnim krajem ali katero koli drugo potovanje za namene člena 8(4) Priloge VII opravljeno./span> Za druga prevozna sredstva uradnik predloži enakovredna dokazila, da je bilo potovanje opravljeno"(poudarek dodan).

[9] Glej na primer sodbo Sodišča za uslužbence v zadevi F-43/05, Olivier Chassagne proti Komisiji, ZOdl. JU, str. I-A-1-27 in II-A-1-139, točke 52, 55-57, 61-62, 65-66 in 73:

„Pravica uradnika do povračila letnih potnih stroškov zase in za vzdrževane družinske člane med krajem zaposlitve in matičnim krajem, priznana v členu 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, je izraz izvajanja diskrecijske pravice zakonodajalca Skupnosti, saj ta na podlagi nobenega višjega pravila prava Skupnosti ali mednarodnega prava uradnikom in njihovim družinskim članom ni bil dolžan priznati te pravice. Ker je zakonodajalec Skupnosti po prostem preudarku odločil, da se članom evropske javne uprave povrnejo potni stroški, nastali med njihovim letnim dopustom, bi moral a fortiori imeti široko diskrecijsko pravico pri določanju pogojev in pravil, ki urejajo to povračilo, to diskrecijsko pravico pa je treba izvajati v skladu z višjimi pravili in načeli prava Skupnosti.

Sodni nadzor, ki ga izvaja sodišče Skupnosti na tem področju, mora biti torej omejen na preverjanje, ali je zadevni ukrep očitno napačen ali pomeni zlorabo pooblastil oziroma ali zadevni organ ni očitno prekoračil svoje diskrecijske pravice, ki jo je treba izvajati v skladu z višjimi pravili in načeli prava Skupnosti. Nadzor Splošnega sodišča mora biti torej omejen na to, da se v zvezi z načeloma enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije ugotovi, da zadevna institucija ni uporabila samovoljnega ali očitno neprimernega razlikovanja, v zvezi z načelom sorazmernosti pa, da sprejeti ukrep ni očitno neprimeren glede na cilj, ki mu sledi ureditev.

Tako je imel zakonodajalec Skupnosti glede na znatno in stalno naraščanje števila uradnikov iz legitimnih razlogov proračunske, upravne in kadrovske politike popolno pravico, da se v prihodnje odloči, da namesto povračila dejansko nastalih stroškov uporabi le pavšalno povračilo, pod pogojem, da zagotovi, da je izpolnjen cilj člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, ki je omogočiti vsakemu uradniku, da ohrani osebne vezi s kraji, v katerih ima glavne interese, kot se zdi, da je bil dosežen v obravnavanem primeru."