OZADJE PRITOŽBE

1. Pritožnik, avstrijski državljan, je 17. maja 2005 pri Komisiji vložil pritožbo zaradi kršitve, v kateri je navedel, da je bila mejna vrednost za trdne delce (PM ₁₀₎ na Dunaju presežena več kot 35 dni med januarjem in majem 2005. Trdil je, da to pomeni kršitev Direktive 1999/30 [1]. Poleg tega je zatrjeval kršitev Direktive 1996/62 [2], katere člena 7 in 8 zahtevata, da države članice v primerih preseganja mejne vrednosti sprejmejo učinkovite ukrepe za preprečitev takega pojava. Po navedbah pritožnika Avstrija v ta namen ni sprejela nobenih učinkovitih ukrepov. Hkrati je poudaril, da bi načrtovane avtoceste na območju Dunaja še poslabšale splošne razmere v zvezi s PM ₁₀ in z njim povezana zdravstvena tveganja. To je veljalo zlasti ob upoštevanju napovedi, da bodo avtoceste potekale v bližini stanovanjskih območij.

2. Pritožnik se je 8. marca 2007 obrnil na Evropskega varuha človekovih pravic. Poleg pritožbe je med drugim priložil dopis z dne 8. marca 2007, naslovljen na Komisijo. V tem pismu je Komisijo opozoril na okoljske in zdravstvene posledice načrtovanih avtocest v dunajski regiji.

PREDMET VPRAŠANJA

3. V pritožbi je navedel naslednje trditve in trditve.

Obtožbe:

1. Komisija ni ustrezno obravnavala njegove pritožbe na podlagi člena 226 Pogodbe ES, ki jo je vložil 17. maja 2005.
2. Komisija ne naloži učinkovitih sankcij, kadar ugotovi kršitve evropskega okoljskega prava.

Zahtevek:

Komisija bi morala podati svoje mnenje o vprašanjih, ki jih je izpostavil v svoji pritožbi z dne 17. maja 2005 in v svojem dopisu z dne 8. marca 2007.

4. V zvezi z drugo pritožnikovo trditvijo je varuh človekovih pravic menil, da pritožnik tega vprašanja ni izpostavil v svojih prejšnjih stikih s Komisijo. Ker torej ni uporabil ustreznih predhodnih upravnih pristopov, ki se zahtevajo s členom 2(4) Statuta evropskega varuha človekovih pravic, je bila njegova druga trditev nedopustna. Pritožnik Komisiji očitno še ni poslal svojega dopisa z dne 8. marca 2007. Zato tudi drugi del njegovega predloga ni bil dopusten. Kljub temu je varuh človekovih pravic na zahtevo pritožnika svoj dopis posredoval Komisiji in v izogib zmedi predlagal, da se obravnava ločeno od preiskave varuha človekovih pravic. Komisija je na dopis pritožnika odgovorila 4. maja 2007.

5. Pritožnik je v dodatnih pripombah (glej odstavek 6 spodaj) poudaril, da se je medtem začela presoja vplivov na okolje v zvezi z avtocesto, ki naj bi potekala skozi območja, na katerih so bile mejne vrednosti PM ₁₀ že presežene. Trdil je, da po njegovem vedenju pristojno zvezno avstrijsko ministrstvo ni delovalo le kot naročnik projekta, ampak je bilo pristojno tudi za njegovo odobritev. Trdil je, da je to stanje v nasprotju s kakršnim koli občutkom za pravičnost. Poleg tega je bilo nerazumljivo, da se tak pravni položaj lahko tolerira v svobodni in pravični Evropi. Glede na navedeno je trdil, da bi morala EU nemudoma ustaviti te razmere in zahtevati vzpostavitev neodvisnega nadzornega mehanizma. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da se je pritožnik že v svojem pismu z dne 8. marca 2007 skliceval na to, kar se mu zdi navzkrižje interesov. V istem pismu je pozval EU, naj ustavi gradnjo načrtovanih avtocest. Komisija je v odgovoru z dne 4. maja 2007 poudarila, da čeprav morajo države članice spoštovati zakonodajo Skupnosti, ki določa mejne vrednosti za PM ₁₀, pa državam članicam ne more naložiti obveznosti, da prenehajo graditi določene avtoceste, kot so tiste, ki so predvidene na območju Dunaja. Varuh opozarja, da je njegova sedanja preiskava usmerjena proti Komisiji. Zato razume, da je pritožnikova trditev prav tako usmerjena proti Komisiji. Vendar glede na to, da se zdi stališče Komisije razumno, ni zadostnih razlogov, da bi se trditev pritožnika upoštevala v preiskavi (člen 195 Pogodbe ES). Kar zadeva pritožnikovo dojemanje navzkrižja interesov, varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik očitno izpodbija razdelitev pristojnosti v Avstriji v zvezi z izvajanjem presoj vplivov na okolje. Nadalje ugotavlja, da dopis pritožnika z dne 8. marca 2007 iz razloga, navedenega v odstavku 4 zgoraj, ni bil vključen v to preiskavo. Meni, da vprašanje morebitnega navzkrižja interesov ni neposredno povezano z odzivom Komisije na pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve v zvezi z mejnimi vrednostmi, ki so bile presežene. Iz tega sledi, da se to vprašanje nanaša na predmet, ki se razlikuje od tega očitka. V interesu ekonomičnosti postopka varuh človekovih pravic meni, da vključitev pritožnikovega dojemanja navzkrižja interesov v to preiskavo ne bi bila koristna.

Poizvedba

6. Pritožba je bila posredovana Komisiji v mnenje, ki ga je poslala 28. junija 2007. Mnenje Komisije je bilo posredovano pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb, ki ga je poslal 28. avgusta 2007. Glede na mnenje Komisije in pripombe pritožnika so se nadaljnje preiskave izkazale za potrebne. Zato je varuh človekovih pravic 21. februarja in 28. oktobra 2008 Komisijo zaprosil za dodatne informacije. Komisija je na zahtevo varuha človekovih pravic odgovorila 7. aprila 2008 oziroma 15. januarja 2009. Oba odgovora sta bila posredovana pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb. Pritožnik je pripombe predložil 20. maja 2008 oziroma 26. marca 2009. Dne 31. marca 2009 je predložila dodatna stališča.

ANALIZA IN SKLEPI OMBUDŠČANA

Uvodne ugotovitve

7. Pritožnik je v svojih pripombah na mnenje Komisije (glej odstavek 6 zgoraj) izpodbijal sklep varuha človekovih pravic, da je njegova druga trditev nedopustna. Trdil je, da glede na to, da je varuh človekovih pravic svoj dopis z dne 8. marca 2007 posredoval Komisiji, ta zdaj razpolaga z ustreznimi informacijami. Zato ni bilo nobenega razloga, da bi bila druga trditev še naprej nedopustna. Pritožnik je izrazil tudi nezadovoljstvo s sklicevanjem Komisije na dejstvo, da je varuh človekovih pravic njegovo drugo trditev označil za nedopustno.

8. Varuh človekovih pravic meni, da obstaja logična povezava med pritožnikovo prvo in drugo trditvijo, saj mora varuh človekovih pravic v okviru prve trditve analizirati, ali je Komisija pravilno obravnavala pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve in s tem med drugim tudi, ali je Komisija ustrezno ukrepala. Glede na izid njegovega pregleda pritožnikove prve trditve (glej odstavke 27–43) varuh človekovih pravic meni, da pritožnikove druge trditve ni treba vključiti v svojo preiskavo. V zvezi s tem se zdi koristno opozoriti, da se vsi argumenti, predloženi v podporo pritožnikovi drugi trditvi, dejansko nanašajo na primere, ko so bile mejne vrednosti PM ₁₀ presežene, in torej na predmet njegove prve trditve.

A. V zvezi z domnevno neustrezno obravnavo pritožnikove pritožbe zaradi kršitve s strani Komisije

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

9. Pritožnik je trdil, da Komisija ni ustrezno obravnavala njegove pritožbe v skladu s členom 226 Pogodbe ES, ki jo je vložil 17. maja 2005. Zlasti je navedel, da po pritožbi zaradi kršitve še ni prejel odgovora.

10. Komisija je v svojem mnenju pojasnila, da Direktiva 1999/30 poleg letne mejne vrednosti PM ₁₀ določa tudi dnevno mejno vrednost PM ₁₀ od 1. januarja 2005. Ta vrednost naj ne bi bila presežena več kot 35-krat v koledarskem letu. Leta 2005 je bila dnevna mejna vrednost v več mestih in aglomeracijah v številnih državah članicah presežena več kot 35-krat. Komisija je poudarila, da je prejela več pritožb v zvezi z dejstvom, da so bile mejne vrednosti PM ₁₀ v več državah članicah presežene.

11. Kar zadeva Avstrijo, je Komisija prejela več sto pritožb v zvezi z dejstvom, da je bila dnevna mejna vrednost PM _10, kot je opredeljena v Direktivi 1999/30, presežena več kot 35 dni. Po mnenju Komisije je bila za temi pritožbami očitno organizirana obsežna kampanja, saj so zadevni pritožniki uporabili isti pritožbeni obrazec. Čeprav je bilo le prvih nekaj pritožb evidentiranih posamično, je bila večina pritožb evidentiranih po postopku z „več pritožbami“. Pritožniki so bili o tem ustrezno obveščeni z objavo v Uradnem listu in na spletu na strežniku Evropskih skupnosti Europa.

12. V skladu s členom 4(3) Sporočila Komisije o odnosih s pritožnikom glede kršitev prava Skupnosti [3] ("Sporočilo Komisije") je bilo 17. junija 2005 objavljeno potrdilo o prejemu združene pritožbe Avstrije [4]. Ker je bila pritožnikova pritožba zaradi kršitve del združene pritožbe, mu ni bil poslan individualni odgovor ali potrdilo o prejemu. Komisija je poleg tega poudarila, da ima v skladu s sodno prakso Sodišča široko diskrecijsko pravico pri odločanju, ali naj proti državi članici začne postopek za ugotavljanje kršitev ali ne.

13. Glede razvoja dogodkov po evidentiranju pritožb PM ₁₀ je Komisija pojasnila, da je 17. avgusta 2005 na zadevne države članice naslovila pisne zahteve za informacije. Komisija je zlasti zahtevala informacije v zvezi z zabeleženimi primeri preseganja mejne vrednosti, njihovo morebitno dodelitvijo naravnim virom ali zimskim posipanjem cest ter sprejetimi ukrepi in pripravljenimi načrti, programi in akcijskimi načrti. Odgovor Avstrije z dne 24. oktobra 2005 je pokazal, da so bile ravni PM ₁₀ v letu 2005 v vseh primerih nad standardi kakovosti zraka, ki jih predpisuje ustrezna zakonodaja Skupnosti. To je veljalo tudi za nekatera območja in aglomeracije, ki v pritožbah niso bili omenjeni. Avstrijski organi so poleg tega potrdili vpliv naravnih dogodkov in zimskega posipanja s peskom na dejanske ravni. Čeprav bi se z odštevanjem takih vzrokov zmanjšalo število dni, ki presegajo mejno vrednost, je bilo priznano, da tudi odštevanje najverjetneje ne bi privedlo do skladnosti z mejno vrednostjo. Po navedbah Komisije je Avstrija nadalje poudarila, da je več regij sprejelo strateške ukrepe in ukrepe za doseganje ciljev glede kakovosti zraka, predvidenih v Direktivi. Vzpostavljeni in obravnavani so bili tudi kratkoročni ukrepi. Na nekaterih področjih so se pojavili znaki izboljšanja.

14. Glede na navedeno je Komisija sklenila, da se bodo razmere v Avstriji v bližnji prihodnosti verjetno spremenile, saj so bili ukrepi že sprejeti ali se preučujejo na regionalni in zvezni ravni. Na splošno je Komisija sklenila, da so avstrijski organi sprejeli številne pomembne ukrepe za uskladitev z zakonodajo Skupnosti o kakovosti zraka.

15. Komisija je nadalje pojasnila, da je bilo v interesu usklajenega pristopa do vseh držav članic dogovorjeno, da se počaka na poročila držav članic v skladu s členom 11 Direktive 1996/62, ki jih je treba predložiti do septembra 2006. Ti bi zagotovili objektivne podatke o stanju v letu 2005. Ocena ustreznih poročil ob koncu leta 2006 je potrdila, da so vse države članice razen Irske presegle dnevno mejno vrednost PM ₁₀ na številnih območjih in aglomeracijah. Glede na navedeno je Komisija razmišljala o najboljšem načinu za obravnavo odprtih zadev v zvezi s pritožbami, vključno z avstrijsko zadevo v zvezi z združenimi pritožbami.

16. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da Komisija razmišlja o najboljšem načinu za obravnavo odprtih pritožb. Izrazil je upanje, da bo EU v zvezi s tem pozvala države članice, naj sprejmejo konkretne ukrepe. Predlagal je tudi, da se projekti lahko ustavijo ali prekinejo in da lahko nove ocene projektov izvedejo neodvisni strokovnjaki.

17. Pritožnik je obžaloval, da kljub množičnim pritožbam, ki so poudarjale pomembnost in nujnost zadeve, Komisija ni mogla sprejeti odločitve, čeprav je bila težava očitna. Izrazil je upanje, da bo Komisija začela postopek za ugotavljanje kršitev v primeru preseganja mejnih vrednosti PM _10. Obstoj težav v zvezi z mejnimi vrednostmi PM ₁₀ v vseh državah članicah, razen na Irskem, je poudaril potrebo po sankcijah.

18. Varuh človekovih pravic je v svoji zahtevi po dodatnih informacijah navedel, da Komisija razmišlja o najboljšem načinu ukrepanja v zvezi z nerešenimi primeri pritožb. V zvezi s tem je Komisijo zaprosil za informacije o izidu njenih ugotovitev v zvezi z avstrijsko združeno pritožbo.

19. Komisija je v repliki pojasnila, da je 12. oktobra 2007 vse države članice, v katerih so bile mejne vrednosti PM ₁₀ presežene, pozvala, naj predložijo podrobne informacije o že sprejetih ali predvidenih ukrepih za uskladitev z mejnimi vrednostmi PM _10. Namen teh informacij je bil tudi oceniti, ali navedene države članice izpolnjujejo pogoje za morebitno podaljšanje rokov za dosego skladnosti v skladu s predlogom nove direktive o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo. Avstrija je 15. januarja 2008 predložila odgovor, ki je bil nato predmet tehnične ocene Komisije. Komisija je o tem obvestila posamezne pritožnike in v Uradnem listu objavila ustrezno obvestilo, da bi obvestila državljane, ki so vložili avstrijsko združeno pritožbo. Poleg tega je Komisija 17. oktobra 2007 objavila sporočilo za javnost, v katerem je pojasnila svoje stališče in predvidene nadaljnje ukrepe.

20. Komisija je tudi poudarila, da bodo imele države članice po začetku veljavnosti nove direktive možnost zaprositi za podaljšanje roka za doseganje mejnih vrednosti PM _10. Opozorila je tudi na pomen odgovorov držav članic na njen dopis z dne 12. oktobra 2007 v zvezi s pogoji, pod katerimi se taka podaljšanja lahko odobrijo. Nazadnje, Komisija je pojasnila, da je imela po prejemu vlog na voljo devet mesecev za oceno njihove veljavnosti.

21. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da se Komisiji kljub velikim zdravstvenim tveganjem, potrjenim primerom preseganja mejnih vrednosti PM ₁₀ v kar 23 državah članicah in množičnim pritožbam ni zdelo potrebno začeti postopka za ugotavljanje kršitev. Namesto tega se je sklicevala na podaljšanje rokov, obdobja za ocenjevanje zadevnih vlog in tekoče analize. Tako naj se Komisija na upoštevne očitke ne bi resno odzvala s hitrim ukrepanjem. Glede na bolezni in na tisoče smrti, ki so vsako leto posledica onesnaženosti zraka, je pritožnik poudaril, da ni več mogoče porabiti časa za ocenjevanje poročil in podaljšanje rokov.

22. Varuh človekovih pravic je v svoji dodatni zahtevi po dodatnih informacijah Komisijo vprašal o rezultatih svoje ocene odgovora Avstrije z dne 15. januarja 2008. Poleg tega je zahteval informacije o morebitnih ukrepih, ki jih je Komisija sprejela v zvezi z avstrijsko združeno pritožbo po oceni odgovora Avstrije. Nazadnje je vprašal, ali je Avstrija zaprosila za izvzetje v skladu s členom 22(2) nove direktive o kakovosti zunanjega zraka [5], in če je tako, za katera območja ali aglomeracije.

23. Komisija je v repliki pojasnila, da je Direktiva 2008/50 začela veljati 11. junija 2008. Komisija je 19. junija 2008 na lastno pobudo evidentirala primer neskladnosti z mejnimi vrednostmi PM _10, v skladu s katerim bi se obravnavale vse pritožbe v zvezi s tem. Komisija je z dopisom z dne 30. junija 2008 vse države članice, ki so presegle mejne vrednosti, obvestila, da bo, če do 31. oktobra 2008 ne bodo predložile uradnega obvestila v skladu s členom 22 Direktive 2008/50, izdala uradni opomin. Dopisu je 8. julija 2008 sledilo sporočilo za javnost, v katerem je Komisija pojasnila, kako namerava ukrepati.

24. Avstrija je v dopisu z dne 30. septembra 2008 navedla, da namerava zaprositi za izjemo v skladu s členom 22(2) Direktive 2008/50 [6] za vsa območja in aglomeracije, kjer so bile presežene mejne vrednosti PM _10. Glede na začetek veljavnosti Direktive 2008/50 Komisija ni sprejela nobenega nadaljnjega posebnega ukrepa, da bi zaključila avstrijsko združeno pritožbo ali izdala uradni opomin. Informacije, ki jih je Avstrija predložila v dopisu z dne 15. januarja 2008, bi bile podlaga za oceno Komisije o tem, ali se izvzetje lahko odobri. Avstrija je 30. oktobra 2008 vložila uradni zahtevek za izvzetje v skladu s členom 22(4) Direktive 2008/50 [7], ki je bil dodatno dopolnjen z dopisom z dne 17. novembra 2008. Ta vloga se je nanašala na vsa območja in aglomeracije, kjer so bile mejne vrednosti PM ₁₀ presežene. Komisija je pojasnila, da ima zdaj na voljo devet mesecev, da oceni veljavnost vloge Avstrije. Če pogoji za odobritev izvzetja ne bi bili izpolnjeni, bi Komisija razmislila o nadaljnjem sodnem postopku.

25. Komisija je nadalje pojasnila, da je bil pritožnik v celoti obveščen o ukrepih, sprejetih v zvezi z avstrijsko združeno pritožbo. Prav tako bo obveščen, ko bo sprejeta odločitev o tej pritožbi.

26. Pritožnik je v svojih pripombah poudaril, da je bil hkrati nezadovoljen in presenečen nad odgovorom Komisije. Če je Komisija namesto hitre in učinkovite zaščite državljanov pred onesnaževanjem zraka odobrila izjeme od izpolnjevanja ustreznih mejnih vrednosti, to državljanom Unije ni pomagalo. Izrazil je razočaranje nad tem, kar je po njegovem mnenju pomanjkanje hitrega ukrepanja, in varuha človekovih pravic pozval, naj od Komisije zahteva takojšnje ukrepanje v zvezi s to zadevo, namesto da zgolj odobri izjeme.

Ocena varuha človekovih pravic

27. Varuh človekovih pravic meni, da je primerno poudariti, da so pritožbe državljanov eno najpomembnejših sredstev obveščanja o morebitnih kršitvah prava Skupnosti. Komisiji omogočajo, da izpolnjuje vlogo, ki ji je dodeljena v členu 211 Pogodbe ES, tj. vlogo "varuha" Pogodbe. Dobra upravna praksa je, da se take pritožbe zaradi kršitev obravnavajo čim hitreje in čim bolj skrbno.

28. Varuh človekovih pravic razume, da pritožnikova trditev zajema dva različna vidika, in sicer domnevno neukrepanje Komisije (i) in (ii) neukrepanje v razumnem času po njegovi pritožbi zaradi kršitve.

29. V zvezi s prvim vidikom se je pritožnik pritožil, da v zvezi s svojo pritožbo zaradi kršitve ni prejel odgovora ali potrdila o prejemu. Komisija se je v svojem mnenju sklicevala na postopek množične pritožbe. Tako se v skladu s točko 4(3) Sporočila Komisije "[k]adar je v zvezi z isto pritožbo vloženih več pritožb, se lahko posamezna priznanja nadomestijo z objavo v Uradnem listu Evropskih skupnosti in na strežniku Europa Evropskih skupnosti". Varuh človekovih pravic je seznanjen z objavo potrdila o prejemu "množične pritožbe" v Uradnem listu Evropskih skupnosti [8] v zvezi z dejstvom, da je bila 24-urna mejna vrednost za PM ₁₀ v letu 2005 v mestu Gradec in drugih aglomeracijah v Avstriji presežena več kot 35 dni (pritožba 2005/4316). Glede na očitno veliko število zadevnih pritožb, prejetih v zvezi s tem, se zdi sklicevanje Komisije na točko 4(3) njenega sporočila razumno. Glede na to, da pritožnik ni izpodbijal utemeljitve Komisije, Varuh meni, da nadaljnje preiskave v zvezi s prvim vidikom obtožbe niso potrebne.

30. V zvezi z drugim vidikom pritožnikove trditve varuh človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik v svoji pritožbi zaradi kršitve opozoril na kršitev prava Skupnosti s strani Avstrije. Po njegovem mnenju Avstrija kljub temu, da je bila mejna vrednost za PM ₁₀ na Dunaju leta 2005 presežena že več kot 35 dni, ni sprejela učinkovitih in ustreznih protiukrepov. Po mnenju pritožnika je Avstrija s tem kršila direktivi 1999/30 in 1996/62. Komisija v svojem mnenju ni zanikala, da je Avstrija kršila ustrezno zakonodajo Skupnosti s tem, ko je v letu 2005 več kot 35 dni presegala mejno vrednost za PM _10.

31. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da Komisiji ni treba začeti postopka za ugotavljanje kršitev v vseh primerih, ko država članica krši pravo Skupnosti. Komisija ima na tem področju diskrecijsko pravico. Državljani torej od nje ne morejo zahtevati, naj zavzame posebno stališče glede vsebine njihovih pritožb zaradi kršitve. Hkrati je izvajanje diskrecijske pravice Komisije odvisno od okvira sporočila Komisije.

32. Praviloma mora Komisija v skladu s točko 8 sporočila sprejeti odločitev o izdaji uradnega opomina ali zaključku zadeve v enem letu od datuma evidentiranja zadevne pritožbe. Iz tega sledi, da se je Komisija zavezala, da bo sprejela dokončno stališče o pritožbi zaradi kršitve, običajno v roku enega leta. Njegovo stališče lahko privede do uvedbe postopka ali dokončnega zaključka zadeve.

33. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik 17. maja 2005 vložil pritožbo zaradi kršitve. Potrdilo o prejemu avstrijske združene pritožbe je bilo objavljeno 17. junija 2005. Glede na to, da 8. marca 2007, ko se je pritožnik obrnil na varuha človekovih pravic, Komisija še ni sprejela stališča o pritožnikovi pritožbi zaradi kršitve, je jasno, da je Komisija prekoračila enoletni rok iz točke 8 Sporočila Komisije.

34. Jasno je, da lahko Komisija v nekaterih primerih pritožbo zaradi kršitve obravnava več kot eno leto. Vendar, kot je navedeno zgoraj, točka 8 sporočila Komisije določa, da Komisija praviloma sprejme odločitev o pritožbi zaradi kršitve v enem letu od datuma registracije. Varuh zato meni, da mora Komisija v skladu z dobro upravno prakso navesti tehtne razloge, če pritožbe zaradi kršitve ne oceni v enoletnem roku [9]. Vendar ugotavlja, da pritožnik ne trdi, da Komisija ni ravnala v skladu s točko 8 njegovega sporočila, ampak splošneje, da ni ustrezno obravnavala njegove pritožbe zaradi kršitve. Varuh človekovih pravic zato meni, da je v obravnavani zadevi dovolj preučiti, ali bi morala Komisija njegovo pritožbo zaradi kršitve obravnavati do trenutka, ko se je pritožnik obrnil na varuha človekovih pravic. Takrat je minilo skoraj eno leto in devet mesecev, odkar je pritožnik prvotno vložil pritožbo zaradi kršitve pri Komisiji.

35. Komisija je v svojem mnenju in odgovorih na zahteve varuha človekovih pravic po informacijah pojasnila svoj pristop v zvezi z zadevno pritožbo zaradi kršitve. Varuhinja človekovih pravic razume, da je Komisija želela trditi, da je bil čas, ki ga je potrebovala za obravnavo pritožnikovega primera, posledica potrebe po (i) ustrezni preučitvi ustreznih dejstev in (ii) zagotovitvi skladnega pristopa tudi v zvezi z drugimi državami članicami, v katerih so se pojavile podobne težave.

36. Glede prvega od razlogov, ki jih navaja Komisija, varuhinja človekovih pravic priznava, da lahko ocena zapletenih tehničnih podatkov traja precej časa. Zato je povsem izvedljivo, da lahko Komisija za oblikovanje stališča v zvezi s pritožbo zaradi kršitve, ki vključuje oceno zapletenih tehničnih podatkov, potrebuje več kot eno leto od datuma evidentiranja pritožbe zaradi kršitve. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je Komisija večkrat sklicevala na potrebo po izvedbi take ocene v obravnavani zadevi. Vendar ni prepričan, da je bila v obravnavani zadevi dejansko potrebna ocena zapletenih podatkov.

37. Iz njenih navedb je razvidno, da je Komisija že leta 2005 in po odgovoru Avstrije z dne 24. oktobra 2005 menila, da so bile na vseh območjih ravni PM ₁₀ višje od standardov, določenih v zakonodaji Skupnosti. Hkrati je Komisija ob upoštevanju „nekaterih znakov izboljšanja na nekaterih področjih“menila, da se bodo razmere v Avstriji v bližnji prihodnosti verjetno spremenile. Po oceni poročil držav članic konec leta 2006 je Komisija ugotovila, da vse države članice razen Irske presegajo dnevno mejno vrednost PM ₁₀ na številnih območjih in aglomeracijah. Glede na navedeno varuh človekovih pravic meni, da je moralo biti Komisiji konec leta 2006 jasno, da se stanje v Avstriji v zvezi z mejnimi vrednostmi PM ₁₀ ni spremenilo tako, da bi lahko izpolnjevala veljavne standarde kakovosti zraka. Glede na te dejanske okoliščine varuh človekovih pravic ne more ugotoviti, kako bi bilo treba oceniti zapletene tehnične podatke, da bi se ugotovilo, ali je Avstrija spoštovala mejne vrednosti PM _10.

38. V zvezi z drugim razlogom, ki ga je navedla Komisija, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je institucija sklicevala na svojo odločitev o uporabi "usklajenega pristopa" v zvezi z vsemi državami članicami, v katerih so bile zadevne mejne vrednosti presežene. Rezultati, ki jih je pridobila od držav članic, so jasno pokazali, da so bile mejne vrednosti PM ₁₀ dejansko presežene v skoraj vseh državah članicah. Iz tega sledi, da je to vprašanje zadevalo celotno Skupnost in je tako presegalo meje ene posamezne države članice. Glede na navedeno se stališče Komisije načeloma zdi razumno. Hkrati varuh opozarja, da je Sodišče v svoji sodni praksi poudarilo, da je namen Direktive 1996/62 „nadzor in zmanjšanje onesnaženosti zraka in s tem varovanje javnega zdravja“[10]. Zato je treba v zvezi z direktivami o zunanjem zraku šteti, da je varovanje zdravja državljanov ključnega pomena. Pritožnik je v bistvu v skladu s temi premisleki večkrat opozoril na resne posledice za zdravje, ki jih je povzročilo dejstvo, da so bile mejne vrednosti PM ₁₀ presežene.

39. Zato mora Komisija pri sprejemanju "usklajenega pristopa" ustrezno upoštevati interese državljanov in zlasti javno zdravje. Ob upoštevanju tega varuh človekovih pravic meni, da "usklajen pristop" ne sme povzročiti nepotrebnih zamud pri odločitvi Komisije o pritožbi zaradi kršitve v zvezi z določeno državo članico, v kateri so bila večkrat sporočena in ugotovljena preseganja mejnih vrednosti PM _10.

40. Glede na navedeno varuh človekovih pravic ni prepričan, da je bila zahteva Komisije po dodatnih informacijah, naslovljena na države članice oktobra 2007, bistvena za oblikovanje stališča o pritožnikovi pritožbi zaradi kršitve. Razlog za to je dejstvo, da je bilo že dvakrat ugotovljeno, da Avstrija ni spoštovala mejnih vrednosti PM _10, kot je predvideno v veljavni zakonodaji. Varuh nadalje razume, da je odgovor Avstrije na zahtevo Komisije po informacijah zgolj potrdil, da so bile mejne vrednosti PM ₁₀ presežene. Varuh človekovih pravic se zaveda dejstva, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico pri odločanju, ali naj začne postopek za ugotavljanje kršitev proti državi članici, ki je kršila pravo Skupnosti (glej točko 31 zgoraj). Vendar ne razume, zakaj Komisija glede na dovolj jasno dejansko ozadje ni uporabila svoje diskrecijske pravice in zavzela stališča o združenem primeru avstrijske pritožbe, vključno s pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve.

41. Varuh zato meni, da Komisija pritožnikove pritožbe zaradi kršitve ni obravnavala tako hitro in skrbno, kot je bilo mogoče. To je primer nepravilnosti.

42. Kadar varuh človekovih pravic ugotovi nepravilnost, po potrebi zadevni instituciji predloži predlog sporazumne rešitve ali osnutek priporočila. V tem primeru bi tak predlog ali osnutek priporočila vključeval poziv Komisiji, naj čim prej obravnava pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve. Vendar je treba upoštevati dejstvo, da se je veljavni pravni okvir medtem spremenil. Direktiva 2008/50 je začela veljati 11. junija 2008. Ta direktiva predvideva pravico držav članic, da pod določenimi pogoji zaprosijo za začasne izjeme (glej odstavek 24 zgoraj). Po mnenju varuha človekovih pravic to dejansko pomeni, da se državam članicam, ki izpolnjujejo pogoje za take izjeme, odobri dodatno obdobje za izpolnitev obveznosti iz Direktive 1999/30 in Direktive 1996/62. Komisija je v svojem odgovoru na zahtevo varuha človekovih pravic po dodatnih informacijah pojasnila, da je Avstrija predložila uradno vlogo za takšno izvzetje za vsa območja in aglomeracije, kjer so bile presežene mejne vrednosti PM _10. Poudarila je tudi, da bo, če pogoji za odobritev oprostitve niso izpolnjeni, razmislila o nadaljnjem sodnem postopku. Glede na te okoliščine varuh človekovih pravic meni, da Komisija zaradi začetka veljavnosti Direktive 2008/50 ne more obravnavati pritožnikove pritožbe zaradi kršitve, preden ne preuči prošnje Avstrije za izvzetje v skladu z navedeno direktivo. Varuhinja človekovih pravic verjame, da bo Komisija to vlogo obravnavala brez nepotrebnega odlašanja in po potrebi sprejela nadaljnje ukrepe.

43. Varuh človekovih pravic je seznanjen z nezadovoljstvom pritožnika z dejstvom, da Komisija trenutno preučuje, ali bi bilo treba Avstriji odobriti izjemo. Ker pa se zdi, da je pristop Komisije v skladu s členom 22 Direktive 2008/50 in s tem z upoštevnim pravnim okvirom, kakor je bil spremenjen, varuh človekovih pravic meni, da v obravnavani zadevi ne bi bilo koristno pripraviti predloga sporazumne rešitve ali osnutka priporočila. Vendar dejstvo, da bo morala Komisija preučiti vlogo Avstrije za izvzetje v skladu z Direktivo 2008/50, da bi prišla do dokončnega sklepa v zvezi s pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve, ne vpliva na sklep, da je Komisija neupravičeno zavlačevala, ko se je pritožnik obrnil na varuha človekovih pravic. Glede na te okoliščine bo varuh človekovih pravic v nadaljevanju podal kritično pripombo.

B. Zahteva, naj Komisija poda svoje mnenje o zadevah, izpostavljenih v pritožbi pritožnika z dne 17. maja 2005

44. Pritožnik je v svoji pritožbi trdil, da bi morala Komisija podati svoje mnenje o zadevah, ki jih je izpostavil v svoji pritožbi z dne 17. maja 2005.

45. Komisija je v svojem mnenju navedla, da pritožnikova pritožba ni bila obravnavana posamično, ker je bila del večje združene pritožbe. Vendar je Komisija v dopisu pritožniku z dne 4. maja 2007 odgovorila na dopisa pritožnika z dne 17. maja 2005 in 3. marca 2007.

46. Pritožnik v svojih pripombah na mnenje Komisije ni podal pripomb na stališče Komisije.

47. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik v svojih pripombah ni nasprotoval temu, da bi Komisija uporabila postopek "množične pritožbe". Ugotavlja tudi, da sporočilo Komisije v takih primerih predvideva nadomestitev posameznih priznanj z objavo v Uradnem listu. Varuh človekovih pravic v vsakem primeru ugotavlja, da je Komisija v svojem dopisu z dne 4. maja 2007 in med preiskavo podrobno pojasnila svoje stališče glede pritožnikove pritožbe zaradi kršitve. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija sprejela ukrepe za rešitev zadeve.

C. Sklepi

Varuh človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe podal naslednjo kritično pripombo:

Komisija pritožbe pritožnika zaradi kršitve ni obravnavala čim hitreje in čim bolj skrbno. To je bil primer nepravilnosti

Kar zadeva pritožnikovo trditev, je Komisija sprejela ukrepe za rešitev zadeve.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

V Strasbourgu, 16. julija 2009

---

[1] Direktiva Sveta 1999/30/ES z dne 22. aprila 1999 o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku (UL L 163, str. 41).

[2] Direktiva Sveta 1996/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka, UL L 296, str. 55.

[3] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Evropskemu varuhu človekovih pravic o odnosih s pritožnikom glede kršitev prava Skupnosti, UL 2002, C 244, str. 5.

[4] UL 2005, C 147, str. 20.

[5] Direktiva 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1).

[6] Člen 22(2) Direktive 2008/50 določa: „Kadar zaradi disperzijskih značilnosti določenega mesta, neugodnih podnebnih razmer ali deleža onesnaževal, ki se prenašajo prek meja, na določenem območju ali v aglomeraciji ni mogoče doseči skladnosti z mejnimi vrednostmi za PM10, kakor so določene v Prilogi XI, je država članica oproščena obveznosti uporabe navedenih mejnih vrednosti do 11. junija 2011, če so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in če država članica dokaže, da so bili na nacionalni, regionalni in lokalni ravni sprejeti vsi ustrezni ukrepi za izpolnitev rokov.“

[7] Varuh človekovih pravic meni, da bi sklicevanje Komisije na člena 22(2) in 22(4) Direktive 2008/50 lahko pomenilo, da po mnenju Komisije Direktiva dejansko določa dve različni izjemi. Zato meni, da je treba pojasniti, da po njegovem mnenju samo člen 22(2) Direktive določa izjemo, medtem ko se člen 22(4) Direktive nanaša na postopkovne zahteve, ki jih morajo izpolnjevati države članice, ki zaprosijo za izjemo. Člen 22(4) Direktive 2008/50 določa:

„Države članice uradno obvestijo Komisijo, kadar se po njihovem mnenju uporabljata odstavka 1 ali 2, in ji sporočijo načrt za kakovost zraka iz odstavka 1, vključno z vsemi ustreznimi informacijami, ki jih Komisija potrebuje za oceno, ali so ustrezni pogoji izpolnjeni ali ne. Komisija v svoji oceni upošteva ocenjene učinke ukrepov, ki so jih sprejele države članice, na kakovost zunanjega zraka v državah članicah, zdaj in v prihodnosti, pa tudi ocenjene učinke sedanjih ukrepov Skupnosti in načrtovanih ukrepov Skupnosti, ki jih bo predlagala Komisija, na kakovost zunanjega zraka.

Če Komisija v devetih mesecih od prejema tega uradnega obvestila temu ne nasprotuje, se šteje, da so ustrezni pogoji za uporabo odstavkov 1 ali 2 izpolnjeni.

V primeru nasprotovanja lahko Komisija od držav članic zahteva, da prilagodijo ali predložijo nove načrte za kakovost zraka.“

[8] UL 2005, C 147, str. 20.

[9] Odločba o pritožbi 2944/2004/(GK)(OV)ID, odstavek 1.7.

[10] Sodba z dne 25. julija 2008 v zadevi Janecek (C-237/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 37).