Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, ki zastopa štiri organizacije civilne družbe, je 7. februarja 2022 zaprosil za dostop javnosti do najnovejšega dokumenta v štirih stolpcih, povezanega s tristranskimi pogajanji o aktu o digitalnih trgih.

2. Parlament je v svojem prvotnem sklepu pritožnika obvestil, da so vse razpoložljive informacije o tem postopku, vključno z najnovejšim dokumentom v štirih stolpcih, na voljo na spletu, in navedel povezavo do ustreznega spletnega mesta.

3. Pritožnik, ki ni bil zadovoljen z odgovorom Parlamenta, je 26. februarja 2022 Parlament pozval, naj ponovno preuči svojo odločitev (s „potrdilno prošnjo“). Dejal je, da „dokumenti, ki so bili izpuščeni“, kažejo, da so informacije, ki so na voljo na spletnem mestu Parlamenta, zastarele. Parlament je pozval, naj mu pošlje najnovejši dokument s štirimi stolpci v zvezi s trialogom o aktu o digitalnih trgih.

4. Parlament je 18. marca 2022 podaljšal rok za odgovor pritožniku.

5. Parlament je 11. aprila 2022 pritožnika obvestil, da ne bo mogel odgovoriti v podaljšanem roku, da pa bo odgovoril v najkrajšem možnem času.

6. Parlament je odgovoril 27. aprila 2022. Dokument s štirimi stolpci z dne 25. februarja 2022 je opredelila kot dokument, ki spada na področje uporabe zahtevka (kot takrat zadnja različica dokumenta). Omogočila je popoln dostop javnosti do opredeljenega dokumenta.

7. Ker pritožnik ni bil zadovoljen s časom, potrebnim za obravnavo zahteve, se je obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

8. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o razlogih za čas, ki ga je Parlament potreboval za obravnavo pritožnikove zahteve.

9. Med preiskavo se je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic sestala s predstavniki Parlamenta in razpravljala o posebnih ukrepih, sprejetih za odgovor na zahtevo. Poročilo s tega sestanka [1] je bilo posredovano pritožniku, ki je predložil pripombe.

10. Poleg tega je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic pregledala dokumentacijo v zvezi s posvetovanjem Parlamenta s Svetom EU in Evropsko komisijo kot soavtorjema zahtevanega dokumenta o zahtevi za dostop.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

11. Pritožnik ni bil zadovoljen z zamudo Parlamenta pri obravnavi zahteve za dostop javnosti do dokumenta v štirih stolpcih.

12. Pritožnik je poudaril, da je podaljšani rok za potrdilni sklep potekel 11. aprila 2022, dostop javnosti pa je bil odobren šele 27. aprila 2022. Meni, da takrat dokument državljanom EU ni več omogočal sodelovanja v zadevnem zakonodajnem postopku EU, saj je bil med tristranskimi pogajanji konec marca 2022 dosežen dogovor.

13. Poleg tega je pritožnik trdil, da ta zadeva ponazarja sistemsko prakso zavlačevanja dostopa javnosti do zakonodajnih dokumentov.

14. Parlament je v potrdilnem sklepu trdil, da je bil zahtevani dokument pripravljen v medinstitucionalnem okviru in da se mora zato pred razkritjem posvetovati z Evropsko komisijo in Svetom EU. Navedla je, da mora upoštevati nepripravljenost ene od institucij, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, za razkritje, dokler potekajo tristranska pogajanja.  

15. Zaradi teh zunanjih posvetovanj in potrebe po notranjem posvetovanju v Parlamentu je Parlament menil, da te zahteve ni bilo mogoče obravnavati hitreje.

16. Predstavniki Parlamenta so na sestanku s preiskovalno skupino varuha človekovih pravic poudarili, da sodna praksa ne izključuje možnosti uporabe izjem iz člena 4 Uredbe 1049/2001 za zakonodajne dokumente. Vsak dokument zahteva individualno oceno.

17. Poleg tega so predstavniki Parlamenta opozorili, da je bila zahteva del kampanje, ki jo je začel pritožnik, zaradi česar so bile Parlamentu hkrati predložene številne druge zahteve za dostop. Zaradi te kampanje se je torej povečala delovna obremenitev Parlamenta v zadevnem obdobju.

18. Predstavniki Parlamenta so tudi navedli, da je Parlament že sprejel nekatere horizontalne ukrepe za ozaveščanje na različnih ravneh o nedavnem razvoju dogodkov v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov, zlasti glede na nedavno sodno prakso na tem področju, ki bi lahko, upajmo, prispevali k preprečevanju takih zamud pri obravnavi zahtev za zakonodajne dokumente v prihodnosti.

Ocena varuha človekovih pravic

19. Ta zadeva se nanaša na zahtevo za dostop javnosti do dokumenta, ki prikazuje napredek tekočih pogajanj med Parlamentom, Svetom in Komisijo (v nadaljnjem besedilu: trialogi) v okviru sprejetja akta o digitalnih trgih. Dokument, za katerega je zaprosil pritožnik, navaja začetna stališča treh institucij na začetku tristranskih pogajanj, ki so javna, in vsebuje četrti stolpec, v katerem so povzeti začasni kompromisi, doseženi med pogajanji, ali zabeležene pripombe treh institucij, podane med pogajanji [2] Pogosto se imenuje „dokument s štirimi stolpci“.

20. V skladu z zakonodajo EU o dostopu javnosti do dokumentov je treba prošnje za dostop javnosti obravnavati „takoj“[3] in vsaj v veljavnih rokih. Institucije in organi EU morajo na zahteve za dostop odgovoriti v petnajstih, v izjemnih primerih pa najpozneje v tridesetih delovnih dneh. Če se dostop zavrne, lahko prosilci od zadevne institucije zahtevajo, naj ponovno preuči svoje stališče, tako da vložijo „potrdilno prošnjo“. Zadevna institucija ima nato na voljo še največ trideset delovnih dni za odgovor na potrdilno prošnjo. V tem primeru je pritožnik dobil dostop le v potrdilni fazi in približno dva tedna po izteku podaljšanega roka.

21. Varuh človekovih pravic je ob številnih priložnostih menil, da je „zapozneli dostop zavrnjen“.[4] Dokumenti in informacije, ki jih zahtevajo prosilci, so pogosto časovno občutljivi in lahko v primeru zamud izgubijo pomen za prosilca. To velja zlasti za prosilce, ki želijo dostop do dokumentov, da bi vplivali na tekoče zakonodajne postopke.

22. Državljani EU imajo dejansko „pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije“. [5] To je zlasti pomembno, kadar institucije EU delujejo v svoji „zakonodajni vlogi“. [6] Sodišče je razsodilo, da je treba zagotoviti širši dostop do zakonodajnih dokumentov [7].

23. Trialogi so sestavni del zakonodajnega postopka ^[8], dokumenti trialogov pa se ne bi smeli obravnavati drugače kot drugi zakonodajni dokumenti ^[9]. Da bi državljani lahko uveljavljali svoje demokratične pravice, morajo biti sposobni podrobno spremljati postopek odločanja v institucijah, ki sodelujejo v zakonodajnih postopkih, in imeti dostop do vseh ustreznih informacij. Izražanje javnega mnenja v zvezi z določenim začasnim zakonodajnim predlogom ali dogovorom, sprejetim med trialogom in izraženim v četrtem stolpcu razpredelnice trialoga, je sestavni del uresničevanja demokratičnih pravic državljanov EU. Razlog za to je, kot je priznalo Splošno sodišče, da sozakonodajalca tristranske sporazume na splošno sprejmeta brez bistvenih sprememb ^[10].

24. V zvezi s tem je ključnega pomena pravočasen dostop do zakonodajnih dokumentov. Zahvaljujoč javnemu dostopu do teh dokumentov lahko državljani razumejo odločitve, ki so jih institucije EU sprejele med zakonodajnim postopkom. Zato morajo imeti dostop do teh dokumentov „pravočasno in v trenutku, ki jim omogoča, da učinkovito izrazijo svoja stališča v zvezi s temi odločitvami“[11].

25. Tako morajo institucije Unije pri obravnavi prošenj za dostop javnosti do zakonodajnih dokumentov spoštovati zakonske roke, svojo dolžnost, da prošnje obravnavajo „takoj“, in svojo dolžnost, da „pravočasno“ zagotovijo dostop javnosti, da lahko prosilci vplivajo na zakonodajni postopek.

26. Pritožnik je v tej zadevi 7. februarja 2022 vložil prvotno zahtevo za najnovejšo različico dokumenta s štirimi stolpci, dostop pa je dobil šele 27. aprila 2022, potem ko je bil med tremi institucijami že dosežen politični dogovor in so se tristranska pogajanja končala. Pritožnik je menil, da zaradi te zamude ni mogel učinkovito vplivati na tekoči zakonodajni postopek.

27. Parlament je ugotovil, da je bil v začetni fazi sicer ugotovljen napačen dokument zaradi „upravne napake“, vendar potrdilne prošnje ni mogel obravnavati v zakonsko določenem roku tridesetih delovnih dni zaradi (1) potrebe po individualni oceni dokumenta in notranjih posvetovanjih, (2) potrebe po posvetovanju s Svetom EU in Komisijo kot soavtorjema dokumenta in (3) velike delovne obremenitve v zadevnem obdobju zaradi kampanje, ki se je začela s pritožbo in zaradi katere so bile Parlamentu hkrati predložene številne zahteve za dostop.

28. Pojasnila Parlamenta varuha človekovih pravic ne prepričajo.

29. Prvič, v zvezi s potrebo po analizi dokumenta in izvedbi notranjih posvetovanj varuhinja človekovih pravic priznava, da lahko institucije na podlagi izjeme iz Uredbe št. 1049/2001 zavrnejo dostop javnosti do zakonodajnih dokumentov, če obstajajo „otipljivi elementi“, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je tveganje oslabitve postopka odločanja „razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično“[12] in da bi bila zato lahko potrebna posamična presoja četrtega stolpca. Vendar je težko razumeti, kako bi taka posamična presoja četrtega stolpca enega dokumenta trajala več kot petnajst, kaj šele trideset delovnih dni.

30. Drugič, čeprav varuhinja človekovih pravic priznava, da se je moral Parlament o zahtevi za dostop posvetovati s Svetom in Komisijo, morajo taka posvetovanja potekati v zakonskih rokih.

31. Pregled dokumentacije v zvezi s tem posvetovanjem je pokazal, da je Parlament potrdilno prošnjo sicer prejel 26. februarja, vendar se je z drugima institucijama posvetoval šele 16. marca, to je dva dni pred iztekom prvotnega roka petnajstih delovnih dni. Varuhinja človekovih pravic opozarja Parlament na nedavni predlog, ki ga je podala v okviru preiskave na lastno pobudo o času, ki ga je Komisija potrebovala za odgovor na zahteve za dostop javnosti do dokumentov, in sicer da bi morala institucija na začetku postopka po registraciji zahteve preveriti, ali bo potrebno zunanje posvetovanje, in v tem primeru pravočasno začeti ta postopek [13].

32. Varuh nadalje ugotavlja, da bi morala v skladu z memorandumom o soglasju med tremi institucijami institucija, s katero je bilo opravljeno posvetovanje, svoje stališče predložiti v petih delovnih dneh. Komisija in Svet sta na posvetovanje Parlamenta odgovorila 24. marca oziroma 25. marca, Parlament pa je potrdilni sklep sprejel šele 27. aprila.

33. Nazadnje, ni jasno, kako je kampanja, ki jo je po mnenju Parlamenta sprožil pritožnik, prispevala k zamudi v tej zadevi. Verjetno se je več zahtev, poslanih Parlamentu, nanašalo na isti dokument ali njegove poznejše različice. Obdelava takih podobnih zahtevkov ne bi smela bistveno vplivati na zgoraj navedene postopke analize vsebine zahtevanih dokumentov ter izvedbe potrebnih notranjih in zunanjih posvetovanj.

34. Kot trdi pritožnik, je lahko tudi navidezno kratka zamuda približno dveh tednov zainteresiranim državljanom preprečila učinkovito sodelovanje v zadevnem zakonodajnem postopku. Kot poudarja pritožnik, so namreč institucije Unije dosegle dogovor o zadevnem zakonodajnem spisu, preden so javnosti odobrile dostop do zadevnega dokumenta v štirih stolpcih. Pritožnik trdi, da je bila zamuda namerna. Čeprav varuhinja človekovih pravic v zvezi s tem ni našla nobenih dokazov, ugotavlja, da je Parlament navedel, da obstajajo pomisleki glede razkritja preglednice, medtem ko postopek odločanja še poteka.

35. Varuh človekovih pravic je že zavzel stališče, da neupoštevanje rokov, ki jih je določil zakonodajalec, ne more biti dobro upravljanje [14].

36. Glede na to varuhinja človekovih pravic meni, da je zamuda pri obravnavi pritožnikove zahteve za dostop javnosti do dokumenta s štirimi stolpci pomenila nepravilnost. Ker pa je Parlament medtem odobril popoln dostop javnosti do dokumenta, varuhinja človekovih pravic meni, da izdaja priporočila v tej fazi ne bi bila koristna.

37. Vendar varuhinja človekovih pravic verjame, da bo Parlament pri obravnavi prihodnjih zahtev za dokumente, zlasti za zakonodajne dokumente, „takoj“ odgovoril na take zahteve, in sicer „pravočasno“, da bo lahko javnost vplivala na tekoči zakonodajni postopek, vsekakor pa v zakonskih rokih in ob upoštevanju zgornjih ugotovitev.

38. Varuhinja človekovih pravic nadalje ugotavlja, da bo Parlament verjetno prejel (več) zahtev v zvezi z dokumenti s štirimi stolpci v zakonodajnih dosjejih javnega interesa tudi v prihodnosti. Zato bi morala razmisliti o proaktivni objavi takih dokumentov v skladu s členom 12 Uredbe 1049/2001, kadar je to mogoče. Na ta način bi Parlament zmanjšal potrebo po obravnavi posameznih zahtev za dostop, hkrati pa zagotovil pravočasen dostop javnosti do zakonodajnih dokumentov.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave zaključi ta primer z naslednjo ugotovitvijo:

Zamuda pri obravnavi pritožnikove prošnje za dostop javnosti do dokumenta s štirimi stolpci je pomenila nepravilnost.

Pritožnik in Parlament bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 24. 2023

 

 

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172667

[2] Dokument je na voljo tukaj: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/trialogue/2020/0374/NEGO_CT(2020)0374(2020-02-22)_XL.pdf

[3] Člen 7(1) Uredbe št. 1049/2001.

[4] Priporočilo o času, ki ga Evropska komisija potrebuje za obravnavo prošenj za dostop javnosti do dokumentov (strateška preiskava OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[5] Člen 10 Pogodbe o Evropski uniji (PEU).

[6] Uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001.

[7] Sodba Sodišča z dne 8. junija 2023, Svet/Pech, C-408/21 P, točka 41, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2491542

[8] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018 v zadevi T-540/15, Emilio De Capitani proti Evropskemu parlamentu, točka 73, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.  

[9] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018 v zadevi T-540/15, Emilio De Capitani proti Evropskemu parlamentu, točka 74, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.

[10] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018 v zadevi T-540/15, Emilio De Capitani proti Evropskemu parlamentu, točke 72 in 98, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.

[11] Sodba Sodišča z dne 4. septembra 2018 v zadevi ClientEarth proti Komisiji, C-57/16 P, točka 84, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2494295

[12] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018 v zadevi T-540/15, Emilio De Capitani proti Evropskemu parlamentu, točka 65, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.

[13] Priporočilo o času, ki ga Evropska komisija potrebuje za obravnavo prošenj za dostop javnosti do dokumentov (strateška preiskava OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[14] Priporočilo o času, ki ga Evropska komisija potrebuje za obravnavo prošenj za dostop javnosti do dokumentov (strateška preiskava OI/2/2022/OAM), odstavek 2, https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.