Ozadje pritožbe

1. Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) je eden od treh evropskih nadzornih organov, pristojnih za finančni nadzor na ravni EU. V okviru te strukture je vloga EIOPA „varovati javne vrednote, kot so stabilnost finančnega sistema, preglednost trgov in finančni produkti“.^[1]

2. Ena od nalog organa EIOPA je priprava „osnutkov regulativnih tehničnih standardov“, ki nadalje razvijajo, določajo in/ali določajo pravila, določena v zakonodaji. Evropska komisija nato sprejme osnutke regulativnih tehničnih standardov kot „regulativne tehnične standarde“ v obliki delegiranega akta ^[2].

3. Pritožnik je 23. julija 2020 zahteval dostop javnosti do dokumentov v zvezi s sprejetjem osnutka regulativnih tehničnih standardov o paketnih naložbenih produktih za male vlagatelje in zavarovalnih naložbenih produktih s strani EIOPA. Zadevni osnutek regulativnih tehničnih standardov se je nanašal na standardizirane informacije iz „dokumenta s ključnimi informacijami“, ki morajo biti na voljo malim vlagateljem, da lahko razumejo in primerjajo gospodarske in pravne značilnosti paketnih naložbenih produktov za male vlagatelje in zavarovalnih naložbenih produktov.

4. Pritožnik je organ EIOPA zaprosil za rezultate glasovanja in s tem povezano utemeljitev odločitve njegovega odbora nadzornikov o zadevnem osnutku regulativnih tehničnih standardov. Na splošno je pritožnik menil, da bi bilo treba podrobnosti glasovanja odbora EIOPA o „zakonodajnih zadevah“objaviti.

5. EIOPA je zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov.

6. Pritožnik je zaprosil EIOPA, naj pregleda svojo odločitev z vložitvijo tako imenovane „potrdilne prošnje“.

7. Organ EIOPA je 11. septembra 2020 potrdil svojo prvotno odločitev o zavrnitvi dostopa iz naslednjih razlogov:

• Zahtevani dokumenti so zaščiteni s četrto alineo člena 4(1)(a) pravil EU o dostopu javnosti do dokumentov ^[3], ki se nanaša na zaščito finančne politike Unije v sektorju zavarovanj in poklicnih pokojnin. Organ EIOPA je pojasnil, da morajo člani njegovega odbora delovati neodvisno in objektivno ter ne smejo biti pod nobenim javnim ali zasebnim vplivom. To bi bilo mogoče le v „varnem prostoru“, kjer bi bili člani zaščiteni pred „neprimernim zunanjim vplivom“.
• Zahtevani dokumenti so zaščiteni s členom 4(3) pravil EU o dostopu javnosti do dokumentov, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja. Posamezni glasovi in utemeljitve članov odbora so namenjeni „notranji uporabi kot del razprav odbora“. Za take informacije velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti iz člena 70 uredbe o ustanovitvi EIOPA. Poslovnik odbora nadzornikov določa, da so postopki odbora zaupni ^[4].
• Glasovalne evidence vsebujejo osebne podatke, ki jih varuje člen 4(1)(b) pravil EU o dostopu javnosti do dokumentov.
• EIOPA je menil, da ima Komisija izključno in dokončno vlogo pri sprejemanju regulativnih tehničnih standardov in da odbor EIOPA ne sodeluje v zakonodajnem postopku Komisije.

8. Ker pritožnik ni bil zadovoljen z odgovorom EIOPA, se je 16. septembra 2020 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic

9. Varuhinja človekovih pravic je v svoji predhodni oceni ^[5] menila, da so osnutki regulativnih tehničnih standardov, kot jih je sprejel odbor nadzornikov EIOPA, in vsi dokumenti, povezani z njihovim sprejetjem, pomembni elementi postopka za sprejetje ustreznega delegiranega akta s strani Komisije. Varuhinja človekovih pravic je prišla do te predhodne ocene, potem ko je ugotovila, da medtem ko Komisija uradno potrjuje osnutke regulativnih tehničnih standardov, „da bi jim zagotovila zavezujoč pravni učinek“^[6], vsebinsko delo v zvezi z regulativnimi tehničnimi standardi opravlja EIOPA, kar je varno v zelo izjemnih okoliščinah. ^[7]

10. Varuhinja človekovih pravic je potrdila, da dokumenti, ki jih je zahteval pritožnik, razkrivajo, kateri člani odbora, tj. kateri nacionalni nadzorni organi, so glasovali za ali proti osnutku regulativnih tehničnih standardov (ali so se vzdržali) in zakaj. Menila je, da bo javno razkritje zahtevanih dokumentov verjetno okrepilo demokratično naravo Unije, saj bo javnosti, vključno s pritožnikom, omogočilo, da preuči razloge, ki so jih nacionalni nadzorni organi navedli za glasovanje o zadevnem osnutku regulativnih tehničnih standardov. Poudarila je, da je razumevanje stališč različnih predstavnikov držav članic ključnega pomena v demokratičnem sistemu, ki je odgovoren svojim državljanom.

11. Varuhinja človekovih pravic je menila, da njena predhodna ocena temelji na pravu EU – v Pogodbah EU in pravilih EU o dostopu javnosti do dokumentov – kot ga razlaga Sodišče EU.

12. Opozorila je, da Pogodbe EU vsakemu državljanu podeljujejo „pravico do sodelovanja v demokratičnem življenju Unije“.^[8] Zato je treba odločitve EU sprejemati „čim bolj odprto in v kar najtesnejši povezavi z državljani“. ^[9] Ta pravica se šteje za posebej pomembno, kadar institucije EU delujejo v svoji „zakonodajni funkciji“^[10], saj je možnost državljanov, da nadzorujejo vse informacije, ki so podlaga za zakonodajne ukrepe EU, in so seznanjeni z njimi, predpogoj za učinkovito uveljavljanje njihovih demokratičnih pravic ^[11].

13. Pravila EU o dostopu javnosti do dokumentov določajo, da je treba za „zakonodajne dokumente“šteti ne le akte, ki jih sprejme zakonodajalec EU, ampak tudi splošneje dokumente, pripravljene ali prejete med postopki za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči, in da morajo biti ob upoštevanju veljavnih izjem v največji možni meri neposredno dostopni.^[12] Pravila EU o dostopu javnosti do dokumentov določajo, da „zakonodajna pristojnost“vključuje dejavnosti institucij EU v okviru njihovih delegiranih pooblastil, kot je sprejemanje delegiranih aktov.^[13] Sodišče je dodatno razširilo razumevanje dokumentov, ki bi morali imeti širši dostop do „zakonodajnih dokumentov“. Sodišče je razsodilo, da bi bilo treba tak širši dostop odobriti tudi za dokumente, ki jih strogo gledano ne pripravi institucija, kadar opravlja zakonodajno funkcijo ^[14], vendar vsebujejo ‚informacije, ki so pomembni elementi zakonodajnega postopka EU‘^[15]. Sodišče je ugotovilo, da bi razkritje takih dokumentov ‚lahko povečalo preglednost in odprtost zakonodajnega postopka kot celote‘[16].

14. Varuhinja človekovih pravic je zavzela predhodno stališče, da to razlogovanje velja za dokumente, ki so predmet te preiskave. Zato je sklenila, da bi bilo treba zadevnim dokumentom omogočiti širši dostop do „zakonodajnih dokumentov“in da je treba izjeme, določene v pravilih EU o dostopu javnosti do dokumentov, uporabljati še bolj restriktivno, kadar gre za take dokumente.

15. Organ EIOPA se je pri zavrnitvi dostopa skliceval na več izjem v pravilih EU o dostopu javnosti do dokumentov.

16. Varuhinja človekovih pravic je menila, da glavna trditev ^[17], na katero se sklicuje EIOPA, da bi zavrnila dostop javnosti do zahtevanih dokumentov, in sicer da bi člane svojega odbora zaščitila pred zunanjimi pritiski, da bi jim omogočila neodvisno in objektivno delovanje, ni prepričljiva.

17. Opozorila je, da je izražanje mnenj državljanov EU o osnutkih zakonov sestavni del uresničevanja njihovih demokratičnih pravic. Izražanja takih stališč ni mogoče razumeti kot neupravičen zunanji pritisk. Namesto tega je to nekaj, kar je treba pozdraviti in celo spodbujati.^[18]

18. Varuhinja človekovih pravic je v vsakem primeru menila, da so trditve EIOPA o obstoju zunanjega pritiska še vedno nejasne in splošne.^[19] Tudi če bi bilo treba obstoj takega zunanjega pritiska dokazati, pa še vedno ni jasno, kako bi tak pritisk resno ogrozil zmožnost odbora EIOPA, da deluje popolnoma neodvisno in izključno v interesu Unije.

19. Varuhinja človekovih pravic je nadalje menila, da EIOPA ne more uporabiti poslovnika svojega odbora, ki določa, da so vsi postopki odbora zaupni ^[20], da bi javnosti zavrnil dostop do dokumentov, če primarno ali sekundarno pravo EU zahteva njihovo razkritje.

20. Nazadnje, v zvezi s trditvijo EIOPA, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke, je varuhinja človekovih pravic menila, da bi bilo mogoče vse pomisleke glede varstva osebnih podatkov rešiti z redigiranjem imen, (e-poštnih) naslovov, telefonskih številk in podpisov iz dokumentov pred njihovim razkritjem.

21. Glede na to predhodno oceno je varuh človekovih pravic sklenil, da bi moral EIOPA odobriti (delni) dostop javnosti do rezultatov glasovanja in s tem povezanih utemeljitev v zvezi z odločitvijo svojega odbora nadzornikov o zadevnem osnutku regulativnih tehničnih standardov.

Odgovor EIOPA na predhodno oceno varuhinje človekovih pravic

22. EIOPA se je v svojem odgovoru strinjal s predhodno oceno varuhinje človekovih pravic, da so osnutki regulativnih tehničnih standardov, kot jih je sprejel odbor nadzornikov EIOPA, in vsi dokumenti, povezani z njihovim sprejetjem, pomembni elementi postopka za sprejetje ustreznega delegiranega akta s strani Komisije in da zato vsebujejo informacije, ki so pomembni elementi zakonodajnega postopka EU.

23. Na podlagi tega se je EIOPA strinjal z razkritjem zahtevanih informacij. V prihodnje se je organ EIOPA tudi zavezal, da bo zagotovil, da bodo prihodnji zapisniki njegovega odbora nadzornikov vsebovali ustrezne informacije o glasovanju članov v zvezi z odločitvami o zakonodajnih dokumentih, tj. regulativnih in izvedbenih tehničnih standardih. V zvezi s tem se je EIOPA zavezal, da bo sprejel potrebne spremembe poslovnika svojega odbora nadzornikov.

24. Organ EIOPA je v zvezi s predhodno oceno varuha človekovih pravic podal štiri dodatne pripombe:

• Prvič, EIOPA je ugotovil, da že objavlja vse vsebinske dokumente zaradi morebitnega sprejetja zakonodajnih dokumentov ^[21], vključno z zadevnim nesprejetim osnutkom regulativnih tehničnih standardov. Vendar organ EIOPA sprejema oceno varuha človekovih pravic, da so lahko v opredelitev „zakonodajnih dokumentov“ zajeti tudi postopkovni dokumenti, kot je evidenca glasovanja. V zvezi s tem je EIOPA ponovno poudaril, da njegov odbor nadzornikov odločitve sprejema kolegijsko in da bi bila vsaka pritožba zoper tako odločitev usmerjena na kolegijsko odločitev in ne na posamezne glasove, ki jih oddajo člani odbora.
• Drugič, EIOPA je opozoril, da je neodvisnost njegovega odbora določena v členu 42 uredbe o ustanovitvi EIOPA. Organ EIOPA si zato prizadeva zagotoviti konkretna jamstva za neodvisnost, ki člane odbora ščitijo pred neupravičenim vmešavanjem in posledicami, potem ko izrazijo svoja stališča ali glasujejo.
• Tretjič, EIOPA je pojasnil, da ni trdil, da zaupnost zahtevanih informacij izhaja iz poslovnika odbora nadzornikov. Namesto tega je organ EIOPA trdil, da se s poslovnikom izvaja splošna ureditev zaupnosti iz člena 70 uredbe o ustanovitvi organa EIOPA (poklicna tajnost). V zvezi s tem se je skliceval na ustrezno sodno prakso, v skladu s katero lahko zahteva glede varovanja poslovne skrivnosti dejansko deluje kot ločena izjema, ki omogoča nerazkritje, neodvisno od izjem, določenih v pravilih EU o dostopu javnosti do dokumentov.
• Četrtič, v ustanovni uredbi EIOPA ni določeno, da mora EIOPA posamezne glasove članov odbora deliti tudi z Evropskim parlamentom, kar kaže, da Unija priznava občutljivost teh informacij.

Ocena varuha človekovih pravic

25. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pozitiven odgovor EIOPA na njeno predhodno oceno.

26. Organ EIOPA je pritožbo rešil z razkritjem informacij, ki jih je zahteval pritožnik, in z zavezo, da bo zagotovil, da bodo prihodnji zapisniki njegovega odbora nadzornikov vsebovali ustrezne informacije o glasovanju članov v zvezi z odločitvami o zakonodajnih dokumentih.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Varuhinja človekovih pravic pozdravlja ukrepe, ki jih je Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine sprejel v odgovor na pomisleke iz svoje predhodne ocene. Organ EIOPA je pritožbo rešil z razkritjem informacij, ki jih je zahteval pritožnik, in z zavezo, da bo zagotovil, da bodo prihodnji zapisniki njegovega odbora nadzornikov vsebovali ustrezne informacije o glasovanju članov v zvezi z odločitvami o zakonodajnih dokumentih.

Pritožnik in Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 18. 2021

[1] Uvodna izjava 10 Uredbe (EU) št. 1094/2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32010R1094 (v nadaljnjem besedilu: uredba o ustanovitvi EIOPA).

[2] Postopek je določen v členu 10 uredbe o ustanovitvi EIOPA.  https://www.eiopa.europa.eu/sites/default/files/publications/administrative/esa-regulation.pdf

[3] Uredba (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Člen 6(1) Poslovnika odbora nadzornikov EIOPA, na voljo tukaj: https://www.eiopa.europa.eu/sites/default/files/publications/administrative/bos-rules_of_procedure.pdf

[5] Dopis evropske varuhinje človekovih pravic organu EIOPA z dne 28. januarja 2021, na voljo tukaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/137470.

[6] Uvodna izjava 22 uredbe o ustanovitvi EIOPA.

[7] Praviloma „Komisija ne sme spremeniti vsebine osnutka regulativnega tehničnega standarda, ki ga pripravi EIOPA, brez predhodnega usklajevanja z Organom“, glej člen 10 uredbe o ustanovitvi EIOPA.

[8] Člen 10 Pogodbe o Evropski uniji (PEU).

[9] Člena 1 in 10(3) PEU.

[10] Uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001.

[11] Glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco proti Svetu, C‑39/05 P in C‑52/05 P, točka 46: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en, in z dne 17. oktobra 2013, Svet proti Access Info Europe, C‑280/11 P, točka 33: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN.

[12] Člen 12(2) in uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001.

[13] Uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001.

[14] Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija, C-57/16, točka 86: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[15] točka 91.

[16] točka 92.

[17] Več podrobnosti o argumentih EIOPA je vključenih v poročilo o inšpekcijskem sestanku, ki je potekal 23. oktobra 2020. Poročilo je na voljo tukaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/135314.

[18] Kot je navedlo Sodišče, „[d]ržavljani morajo imeti možnost, da uveljavljajo svoje demokratične pravice, da podrobno spremljajo postopek odločanja v institucijah, ki sodelujejo v zakonodajnih postopkih, in da imajo dostop do vseh ustreznih informacij“, sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 22. marca 2018, Emilio de Capitani proti Evropskemu parlamentu, zadeva T‑540/15, točka 98, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22708998

[19] Čeprav je Sodišče priznalo, da je lahko zaščita postopka odločanja pred usmerjenim zunanjim pritiskom legitimen razlog za omejitev dostopa do dokumentov, je poudarilo tudi, da je treba resničnost takega zunanjega pritiska „dokazati z gotovostjo“ in da „je treba predložiti dokaze, da je obstajalo razumno predvidljivo tveganje“, da bi ta zunanji pritisk znatno vplival na zadevno odločitev, zadeva T‑144/05, Pablo Muñiz proti Komisiji, ECLI:EU:T:2008:596, točka 86, na voljo na naslovu: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=74008&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11036284; sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 22. marca 2018, Emilio de Capitani proti Evropskemu parlamentu, zadeva T‑5/1540, para 99.

[20] Člen 6(1) Poslovnika odbora nadzornikov EIOPA, na voljo na: https://www.eiopa.europa.eu/sites/default/files/publications/administrative/bos-rules_of_procedure.pdf

[21] Kot so ocene učinka, posvetovalni dokumenti in povratne informacije, svetovanje deležnikom in končna poročila o vseh tehničnih standardih.