Ozadje pritožbe

1. Projekti skupnega interesa (PCI) so ključni čezmejni infrastrukturni projekti, ki povezujejo energetske sisteme držav EU in tako pomagajo EU pri doseganju njene energetske politike in podnebnih ciljev.^[1] Merila za opredelitev, načrtovanje in izvajanje PCI so določena v uredbi TEN-E ^[2].

2. Evropska komisija vsaki dve leti pripravi seznam teh projektov (seznam projektov skupnega interesa)^[3], za katere se uporabljajo pospešeni postopki načrtovanja in izdaje dovoljenj ter so lahko upravičeni do financiranja EU v okviru Instrumenta za povezovanje Evrope (IPE)^[4]. Komisija predloži seznam projektov Evropskemu parlamentu in Svetu. Če niti Parlament niti Svet ne zavrneta seznama, ta začne veljati.

3. Pritožba se nanaša na projekt gradnje plavajočega terminala za utekočinjeni zemeljski plin (UZP) na hrvaškem otoku Krk.^[5] Projekt je bil prvič vključen na seznam projektov skupnega interesa leta 2013 ^[6] in je bil vključen na vse naslednje sezname projektov skupnega interesa. Leta 2017 je projekt prejel 101,4 milijona EUR sredstev EU v okviru IPE za prvo fazo, tj. izgradnjo plavajoče enote za shranjevanje in ponovno uplinjanje ^[7].

4. Da bi bil plinski projekt vključen na seznam projektov skupnega interesa, mora biti del najnovejšega desetletnega načrta za razvoj omrežja za plin, ki ga je pripravila Evropska mreža operaterjev prenosnih sistemov za plin (ENTSOG).^[8] V zvezi s tem se stroški in koristi projekta ocenijo na podlagi metodologije, ki jo razvije ENTSOG ^[9].

5. Pritožniki, evropska okoljska organizacija in njena hrvaška podružnica, so nasprotovali vključitvi projekta na seznam projektov skupnega interesa in odločitvi, da se mu dodelijo sredstva IPE. Pritožniki menijo, da projekt ni skladen z ustreznimi pravili iz uredbe TEN-E in merili za pridobitev sredstev IPE ^[10].

6. Aprila 2019 je devet poslancev Evropskega parlamenta Komisiji poslalo pismo o projektu, v katerem so predstavili enaka stališča in argumente kot pritožniki. Komisijo so pozvali, naj umakne financiranje in projekta ne vključi na četrti seznam projektov skupnega interesa ^[11].

7. Komisija je maja 2019 pojasnila, da je bil projekt vključen na seznam projektov skupnega interesa, ker zmanjšuje odvisnost regije od enega samega dobavitelja, regijo odpira alternativnim virom, povečuje konkurenco in zmanjšuje stroške energije. Komisija je tudi dejala, da bo analizirala pomisleke poslancev Evropskega parlamenta v zvezi s projektom glede njegove skladnosti z veljavnimi pravili.

8. Pritožniki, ki niso bili zadovoljni z odgovorom Komisije, so se julija 2019 obrnili na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

9. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo pritožbe, da bi zagotovila, da je Komisija obravnavala pomisleke pritožnikov glede skladnosti projekta z (1) merili za vključitev na seznam projektov skupnega interesa in (2) merili za financiranje IPE.

10.  Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela odgovor Komisije na njeno zahtevo po informacijah. Pritožniki so izrazili nestrinjanje z odgovorom Komisije, vendar so se odločili, da ne bodo predložili dodatnih pripomb. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je od Komisije prejela tudi najnovejše informacije o svojem delu v zvezi z ocenjevanjem in financiranjem projektov skupnega interesa.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

11. Pritožniki so trdili, da projekt nima čezmejnega učinka, kar je eden od pogojev za opredelitev projekta kot projekta skupnega interesa ^[12]. Dodali so, da projekt ne izpolnjuje meril za dodelitev sredstev IPE zaradi pomanjkanja čezmejne razsežnosti in dejstva, da projekt ni v „zreli“ ali dovolj napredni fazi ^[13]. 

12. V zvezi s čezmejnim vplivom projekta so pritožniki navedli, da ^{Madžarska, ki je po njihovem mnenju edina druga država, navedena v zvezi s projektom} [15], v okviru ustreznega postopka [14] ni vložila uradne zahteve za uporabo terminala.

13. V zvezi z zrelostjo projekta so pritožniki navedli, da izvajanje projekta ne napreduje. Opozorili so, da upravljavci niso imeli zadostnega interesa za uporabo terminala, da bi bil projekt dobičkonosen. Dodali so, da je zaradi pomanjkanja tržnega interesa nosilec projekta zmanjšal obseg projekta.

14. Pritožniki so prav tako izrazili pomisleke glede analize stroškov in koristi projekta, pri čemer so navedli, da je zmanjšal svoje stroške in ni prepričljivo dokazal svojih koristi. Menili so, da je to posledica slabo opredeljenega trajnostnega merila, ki ga morajo izpolnjevati projekti skupnega interesa na področju plina, kar je omejilo morebitne stroške projekta zaradi verjetnih vplivov na okolje. Pritožniki so se sklicevali na dejstvo, da je tudi Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) izrazila pomisleke glede ocene trajnosti ter stroškov in koristi plinskih projektov.^[16]

15. Komisija pa je navedla, da projekt izpolnjuje merila za uvrstitev na seznam projektov skupnega interesa. Ugotovila je, da ima projekt pomemben čezmejni vpliv, saj je hrvaški plinski sistem povezan s sistemoma Slovenije in Madžarske. Pojasnila je, da je največja zmogljivost projekta večja od letnih potreb Slovenije po uvozu in več kot četrtina potreb Madžarske. Komisija je dodala, da neposredno sodelovanje pri izvajanju projekta ali uradna prijava interesa iz druge države članice nista pogoja za vključitev projekta na seznam projektov skupnega interesa na podlagi čezmejnega merila.

16. Ko je Komisija projekt vključila na četrti seznam projektov skupnega interesa, je izvedla novo oceno njegove skladnosti z merili iz uredbe TEN-E. Vsak seznam projektov skupnega interesa je nov seznam, Komisija pa vsak projekt oceni na enak način, ne glede na to, ali je bil vključen na prejšnji seznam ali ne. To ji omogoča, da upošteva razvoj trga, ki bi lahko vplival na oceno projekta. Če projekt, ki je bil na prejšnjem seznamu projektov skupnega interesa, ne bi izpolnjeval na novo določenih meril ali če koristi ne bi več presegale stroškov, ne bi bil vključen na novi seznam.

17. Komisija je ugotovila, da bi projekt zagotovil alternativni vir in pot oskrbe z zemeljskim plinom, kar pomeni znatno korist za energetsko varnost. Glede na razvoj trga s plinom Komisija pričakuje, da se bo terminal uporabljal bolj, kot je bilo predlagano v prvotnih prijavah interesa. Dodala je, da bi terminal kljub razmeroma nizki stopnji izkoriščenosti koristil potrošnikom s povečanjem konkurence na trgu.

18. Komisija je navedla, da če bi udeleženci na trgu že izrazili zadosten interes za zmogljivost terminala, da bi bil projekt izvedljiv, ta ne bi bil upravičen do financiranja iz IPE. Ugotovila je, da pomanjkanje zadostnega interesa krepi utemeljitev za dodelitev sredstev EU.

19. Kar zadeva zrelost projekta, je Komisija navedla, da so bila sredstva IPE dodeljena za prvo fazo projekta (izgradnja plavajoče enote za shranjevanje in ponovno uplinjanje), kar je bilo popolnoma v skladu z opisom projekta na seznamu projektov skupnega interesa. Komisija je ugotovila, da je nosilec projekta leta 2019 za to oddal naročilo ^[17] in kupil enoto. Komisija tako meni, da se projekt izvaja od začetka leta 2019.

20. Komisija je dodala, da redno spremlja skladnost projekta s pogoji za dodelitev nepovratnih sredstev in da bo, če bo ugotovila kakršne koli nepravilnosti ali kršitve obveznosti, sprejela popravne ukrepe.

Ocena varuha človekovih pravic

21. Za oceno, ali projekt izpolnjuje merila iz uredbe TEN-E ali merila za financiranje IPE, je potrebno strokovno tehnično znanje. Vloga varuha človekovih pravic torej ni oceniti projekt glede na ta merila, temveč zagotoviti, da Komisija predloži jasna pojasnila za svoje odločitve. Varuh človekovih pravic bi lahko podvomil v tehnično oceno projekta le, če bi temeljila na jasnih dokazih o očitni napaki pri presoji.

22. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija zdaj jasno in izčrpno obravnavala argumente pritožnikov v zvezi z zrelostjo projekta in njegovim čezmejnim učinkom. Na podlagi informacij, pridobljenih med preiskavo, varuhinja človekovih pravic ne najde ničesar, kar bi kazalo na to, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ko je projekt vključila na seznam projektov skupnega interesa in mu dodelila sredstva EU.

23. Glede navedbe pritožnikov, da je bila v zvezi s projektom na seznamu projektov skupnega interesa navedena le Madžarska, je varuhinja seznanjena z izjavo Komisije, da bi projekt koristil tudi drugim državam članicam, kot je Slovenija. Dejstvo, da bi projekt lahko koristil državam, ki niso Madžarska, je v skladu z besedilom seznama projektov skupnega interesa, v katerem je projekt opisan kot „širok terminal za utekočinjeni zemeljski plin na Krku s povezovalnimi in evakuacijskimi plinovodi proti Madžarski in naprej [...]“ (poudarek dodan)^[18].

24. V zvezi s sredstvi EU, dodeljenimi projektu, varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija jasno pojasnila, da je faza projekta, ki je prejela sredstva, faza gradnje plavajoče enote za shranjevanje in ponovno uplinjanje. Komisija je predložila jasne primere ukrepov, ki jih je sprejel nosilec projekta, da bi podprla svoje stališče, da se financirane dejavnosti izvajajo.

25. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena z zagotovilom Komisije, da je izvedla novo oceno skladnosti projekta z merili iz uredbe TEN-E, preden ga je vključila na četrti seznam projektov skupnega interesa. Komisija lahko z enako oceno vsakega projekta, ne glede na to, ali je bil vključen na prejšnji seznam ali ne, ugotovi, ali projekt, ki je bil prej uvrščen na seznam, ne izpolnjuje meril za vključitev na nov seznam.

26. V zvezi z oceno stroškov in koristi projektov skupnega interesa na področju plina varuhinja človekovih pravic priznava, da je način ocenjevanja trajnosti teh projektov morda vplival na njihove analize stroškov in koristi. Varuh človekovih pravic je to zadevo preučil v okviru nedavne preiskave ^[19].

27. Po mnenju Komisije je bila pred četrtim seznamom projektov skupnega interesa trajnost predlaganih projektov na področju plina ocenjena na različne načine, pomanjkanje enotno dostopnih, doslednih in točnih podatkov pa je preprečilo popolnoma zadovoljivo in dosledno oceno. Poskus Komisije, da bi to rešila v okviru četrtega seznama projektov skupnega interesa, se ni izkazal za učinkovitega, saj je takratni pristop, ki ga je predlagal ENTSO-G, temeljil na predpostavkah, da bodo imeli vsi plinski projekti le pozitivne koristi ^[20].

28. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da trajnost plinskih projektov, ki so bili vključeni na sezname projektov skupnega interesa, ni bila dovolj upoštevana. Ugotovila pa je tudi, da si Komisija prizadeva izboljšati metodologijo za ocenjevanje predlaganih projektov na področju plina ^[21]. F ali prihodnji projekti skupnega interesa bodo v oceni trajnostnosti upoštevani raven emisij toplogrednih plinov in učinki učinkovitosti ter učinek na skupno intenzivnost toplogrednih plinov pri proizvodnji energije v državah članicah EU in emisije, povezane z delovanjem same infrastrukture. Zato je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da nadaljnje preiskave niso bile upravičene. Sklep varuha človekovih pravic v tej zadevi velja tudi za to zadevo.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Nadaljnje preiskave v zvezi s to pritožbo niso upravičene.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 16. 2020

 

[1] Več informacij o projektih skupnega interesa je na voljo na https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en?redir=1#content-heading-1.

[2] Uredba (EU) št. 347/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2013 o smernicah za vseevropsko energetsko infrastrukturo, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Seznam projektov skupnega interesa je na voljo na https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en.

[4] Instrument za povezovanje Evrope (IPE) je instrument financiranja EU, ki podpira razvoj vseevropskih omrežij na področju prometa, energije in digitalnih storitev, https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility.

[5] Več informacij o projektu je na voljo na spletišču nosilca projekta (LNG Croatia LLC), https://lng.hr/en/.

[6] Delegirana uredba Komisije (EU) št. 1391/2013 z dne 14. oktobra 2013 o spremembi Uredbe (EU) št. 347/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o smernicah za vseevropsko energetsko infrastrukturo v zvezi s seznamom projektov skupnega interesa Unije, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1391.

[7] Časovni razpored izvajanja ukrepa je od februarja 2018 do decembra 2020. Več informacij: https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility/cef-energy/6.5.1-0018-hr-w-m-16.

[8] PRILOGA III.2 k uredbi TEN-E. ENTSO-G vsaki dve leti sprejme „desetletni razvojni načrt omrežja“. Projekti, ki so vključeni v načrt, se lahko prijavijo za vključitev na seznam projektov skupnega interesa. Glej: https://www.entsog.eu/.

[9] Člen 11(1) uredbe TEN-E.

[10] Razpis za zbiranje predlogov v zvezi s projekti skupnega interesa v okviru instrumenta za povezovanje Evrope na področju vseevropske energetske infrastrukture, IPE-Energy-2016-2, https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/cef_energy_2016_2_call_text_for_publication.pdf.

[11] Komisija je med preiskavo sprejela četrti seznam projektov skupnega interesa, ki še vedno vključuje projekt, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32020R0389.

[12] Merila so navedena v členu 4 uredbe TEN-E, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347

[13] IPE-Energetika-2016-2, točka 9.

[14] Nosilec projekta je organiziral razpis za tiste, ki jih zanima uporaba terminala, da bi ocenil povpraševanje po osnovnih in dodatnih storitvah terminala. Postopek je trajal od januarja 2018 do februarja 2019 in je bil večkrat podaljšan.

[15] Tretji seznam projektov skupnega interesa se nanaša na „sklop terminalov za utekočinjeni zemeljski plin na Krku s povezovalnimi plinovodi in plinovodi za evakuacijo proti Madžarski in naprej, vključno z naslednjimi projekti skupnega interesa:

6.5.1 Razvoj terminala za utekočinjeni zemeljski plin na Krku (HR) do 2,6 milijarde kubičnih metrov na leto – I. faza in povezovalni plinovod Omišalj–Zlobin (HR)

6.5.5„Kompresorska postaja 1“ na hrvaškem prenosnem sistemu plina

6.5.6 Razširitev terminala za utekočinjeni zemeljski plin na Krku (HR) nad 2,6 milijarde kubičnih metrov na leto – faza II in evakuacijski plinovodi Zlobin–Bosiljevo–Sisak–Kozarac–Slobodnica (HR).

[16] Mnenje št. 14/2019 Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev z dne 27. junija 2019 o osnutku ENTSOG za razvoj omrežja TEN-YEAR NETWORK DEVELOPMENT PLAN 2018, https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/ACER%20Mnenje%2014-2019%20%20%20ENTSOG%20draft%20TYNDP%202018.pdf.

[17] Nosilec projekta je sklenil pogodbo o energetski izkaznici, ki je pogodba o gradnji, ki se uporablja za velike ali kompleksne projekte, v skladu s katero je izvajalec odgovoren za zasnovo, gradnjo in dokončanje projekta po fiksni ceni in do določenega datuma. Pogodba tudi prenaša večino tveganj z lastnika na izvajalca, ki mora dokončati projekt na ključ.  

[18] To sklicevanje na Madžarsko in druge države je vključeno na drugi, tretji in četrti seznam projektov skupnega interesa. Prvi seznam projektov skupnega interesa se je nanašal na „sklop plovil za ponovno uplinjanje utekočinjenega zemeljskega plina na Krku in evakuacijske plinovode proti Madžarski, Sloveniji in Italiji“ [...].

[19] Odločba Evropskega varuha človekovih pravic v zadevi 1991/2019/KR o ukrepih Evropske komisije v zvezi z oceno trajnosti plinskih projektov na trenutnem seznamu projektov skupnega interesa, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/135095.

[20] Komisija je pojasnila, da je do tega prišlo zaradi zamenjave goriv z onesnažujočih fosilnih goriv na fosilna goriva, ki manj onesnažujejo, na primer s premoga na plin, in zaradi znatne količine plina iz obnovljivih virov.

[21] Glej: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search