Ozadje pritožbe

1. Zadeva se nanaša na povračilo nekaterih stroškov, povezanih z nepovratnimi sredstvi Izvajalske agencije za izobraževanje, avdiovizualno področje in kulturo (EACEA) v okviru programa vseživljenjskega učenja [1], programa EU za izobraževanje in usposabljanje.

2. Projekt se je izvajal od 1. decembra 2009 do 30. novembra 2012 (v nadaljnjem besedilu: obdobje upravičenosti).

3. EACEA je leta 2013 celoten projekt ocenila kot uspešen in v svojem končnem poročilu prijavila le majhen znesek stroškov, ki niso upravičeni do povračila.

4. Avgusta 2014 je bila izvedena zunanja revizija projekta.

5. Zunanji revizor je ugotovil, da nekateri stroški nizozemske fundacije, ki je bila partner pri projektu, niso bili upravičeni do financiranja EU. Pritožnik, ki je predsednik te fundacije, je predložil pripombe na osnutek revizijskega poročila.

6. EACEA je 16. marca 2016 koordinatorju poslala dopis, v katerem je navedla, da fundacija ni predložila evidenc vseh stroškov, ki jih je zahtevala.

7. Pritožnik je 17. marca 2016 pisal zunanjemu revizorju in navedel, da je fundacija neprofitna organizacija, zato so njeni odhodki enaki prihodkom, ki jih prejema. Navedel je, da fundacija ne zaposluje osebja, ne opravlja dejavnosti, ki so predmet DDV, in ji ni treba plačevati davkov. Zato „se ne vodi nobena računovodska evidenca razen bančnih izpiskov ali prejemkov, ki dokazujejo naše prihodke in odhodke, katerih stanje je na ravni nič “.

8. Zunanji revizor je 18. julija 2016 predložil končno revizijsko poročilo, v katerem je v zvezi s fundacijo ugotovil naslednje: „Vzdržuje se premalo računovodskih evidenc “. Navedla je, da je fundacija zaračunala stroške „stroškov za osebje“, ki so nastali prek svetovanja, ki je bilo v lasti pritožnika samega. V končnem revizijskem poročilu je bilo ugotovljeno, da [XXX] EUR ni bilo upravičenih do financiranja EU.

9. EACEA je 10. avgusta 2016 potrdila ugotovitve zunanjega revizorja v zvezi z neupravičenostjo stroškov. Zahtevala je vračilo [XXX] EUR.

10. Koordinator projekta je 25. septembra 2016 vložil pritožbo zoper odobritev končnega revizijskega poročila s strani EACEA.

11. EACEA je 27. februarja 2017 pisala koordinatorju in navedla, da je po oceni pritožbe koordinatorja potrdila svoje prvotno stališče o revizijskih ugotovitvah.

12. Pritožnik je 14. marca 2017 pisal EACEA z dodatnimi pripombami. EACEA je odgovorila, da je imel pritožnik priložnost predložiti vse dokaze, ko je podal pripombe na predhodni osnutek revizijskega poročila zunanjega revizorja in med pritožbo na revizijske ugotovitve.

13. Pritožnik se je 2. avgusta 2018 obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

14. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi s pritožnikovo trditvijo, da je bila izterjava [XXX] EUR od pritožnika napačna.

15. Varuhinja človekovih pravic je agencijo EACEA zaprosila za odgovor na pritožbo.

16. Varuhinja človekovih pravic je odgovor agencije EACEA posredovala pritožniku, ki je v zvezi z njim predložil pripombe.

V zvezi z upravičenostjo stroškov

Argumenti, ki jih je predstavila EACEA

17. EACEA je trdila, da morajo biti stroški, da bi se šteli za upravičene, določljivi in preverljivi v ustreznih računovodskih evidencah [2]. Stroški morajo upravičencu nastati med trajanjem ukrepa.

18. EACEA se je za izterjavo dela nepovratnih sredstev od koordinatorja odločila na podlagi ugotovitev zunanjega revizorja. Zunanji revizor je podvomil v stroške, ki jih je prijavila fundacija, iz naslednjih razlogov:

(1) Fundacija je koordinatorju zaračunavala stroške osebja prek svetovanja (s katerim je fundacija sklenila pogodbo). Svetovanje je podjetje, ki je v lasti in upravljanju samega pritožnika. To je sprožilo vprašanje morebitnega navzkrižja interesov. Ta pogodba je pritožniku omogočila, da je delal prek ločenega podjetja in fundaciji zaračunal zneske v višini 340 EUR ^[3], 300 EUR ^[4], 260 EUR ^[5] in 200 EUR ^[6] na dan. To je svetovalnemu podjetju (ki je v lasti pritožnika) omogočilo, da je z zaračunanimi zneski ustvarilo dobiček;

(2) Računi za ta obdobja so vključevali čas, zaračunan na podlagi opravljenih ur. Vendar ni bilo nobenih navedb o dejanskih stroških člana osebja za svetovanje (računi pritožnika za svetovanje, ki ga je imel v lasti, niso bili predloženi). Zunanji revizor tako ni mogel ugotoviti, ali je svetovalno podjetje pridobilo „dobiček“ iz zaračunane dnevne obrestne mere. Po navedbah pritožnika se računovodske evidence ne vodijo, saj v skladu z nizozemsko zakonodajo to ni zahteva. Vendar je zunanji revizor menil, da bi morali biti računovodski izkazi pripravljeni in predloženi;

(3) Čas je bil zaračunan v napačnem vrstnem redu in v dveh primerih po koncu projekta [7];

(4) Ker ni bilo dokazov, da so bili stroški pravilno evidentirani, so stroški za osebje še vedno neupravičeni. Posledično so se vsi drugi stroški, ki jih je prijavil ta partner, v okviru proračunskih postavk za potne stroške in dnevnice ter druge stroške, prav tako šteli za neupravičene.

19. EACEA se je sklicevala na določbe člena II.19 sporazuma o dodelitvi sredstev in ugotovila, da druga alinea vključuje, da koordinator (in partnerji) „za EACEA pet let od datuma plačila razlike (...) hranijo vse izvirne dokumente, zlasti računovodske in davčne evidence (...)“ (poudarek je dodala EACEA).

Trditve pritožnika

20. Pritožnik je trdil, da je v skladu z računovodskimi pravili, ki se uporabljajo na Nizozemskem.

21. Trdil je, da pregled bančnega računa vsebuje vse razpoložljive informacije o dohodnih in odhodnih plačilih. Trdila je, da nizozemsko pravo ne predpisuje, kateri računovodski sistem je treba uporabiti, temveč le, da mora biti pravilen in popoln, kar je po mnenju pritožnika res.

22. Dodal je, da je dohodek svetovalnega podjetja osebni dohodek lastnika (to je pritožnika). Navedel je, da je ta dohodek predmet davka na dohodek in socialnega zavarovanja. Pritožnik je zato trdil, da tega dohodka ni mogoče šteti za dobiček svetovalnega podjetja.

23. Pritožnik je trdil, da so finančne evidence sestavljene iz razmeroma omejenega števila vhodnih in izhodnih plačil na leto in da so zato izpiski bančnih računov ustrezni za dokumentiranje teh finančnih transakcij. Pritožnik meni, da so bile te evidence v celoti prepoznavne in preverljive.

24. Pritožnik je trdil, da ni bilo navzkrižja interesov zaradi podizvajalskega dogovora med partnerjem, katerega predsednik je bil, in svetovalnim podjetjem, katerega lastnik je bil, saj so „interesi obeh strani enaki; uspešen projekt.“ Pritožnik je tudi navedel, da nikoli ni nameraval kršiti zahtev, ki jih je določila EACEA.

Ocena varuha človekovih pravic

25. Varuhinja človekovih pravic meni, da morajo biti institucije EU za ohranitev zaupanja javnosti sposobne dokazati, kako se uporablja denar davkoplačevalcev EU.

26. Pogoji sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev med koordinatorjem projekta in EACEA, ki so se uporabljali, so vključevali zahteve glede upravičenosti stroškov. Priloga III k sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev, ki vsebuje „Smernice za upravno in finančno poslovodenje ter poročanje (priročnik)“, določa, da „se pravila o stroških osebja uporabljajo za vse partnerje konzorcija, vključno z upravičencem“.

27. V zvezi z možnostjo sklepanja pogodb s podizvajalci je člen II.9.1 sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev določal: „Če mora upravičenec za izvedbo ukrepa skleniti pogodbe, ki pomenijo stroške ukrepa v okviru postavke upravičenih neposrednih stroškov v oceni proračuna, odda naročilo ekonomsko najugodnejši ponudbi; pri tem se izogiba vsakršnemu navzkrižju interesov.“

28. Pritožnik je delo oddal v podizvajanje svetovalnemu podjetju, nad katerim je imel neposreden nadzor, kar je povzročilo tveganje navzkrižja interesov. Zneski, ki jih je svetovalno podjetje zaračunalo za potrebno delovno silo (vodstvene in usklajevalne, upravne in raziskovalne naloge), so bili najvišji dovoljeni zneski v skladu s sporazumom o dodelitvi nepovratnih sredstev. Pritožnik zunanjemu revizorju ni mogel predložiti dokaza, da so zaračunani zneski dejansko odražali dejanske stroške, ki so jih zaposleni imeli s svetovanjem. Zato ni mogoče ugotoviti, ali je svetovalno podjetje s transakcijo ustvarilo „dobiček“.

29. Člen II.19.1 sporazuma o dodelitvi sredstev določa, da „se upravičenec zaveže, da bo zagotovil vse podrobne informacije, vključno z informacijami v elektronski obliki, ki jih zahtevata [EACEA] in/ali Komisija ali kateri koli drug zunanji organ, pooblaščen za preverjanje pravilnega izvajanja ukrepa in določb sporazuma.“ Zunanji revizor je pojasnil, da potrebuje dodatne podrobne informacije, da bi preveril, ali so prijavljeni stroški upravičeni. Pritožnik se na te zahteve po dodatnih podrobnih informacijah ni zadovoljivo odzval.

30. Zato se varuhinja človekovih pravic strinja, da je EACEA ravnala razumno, ko je menila, da stroški niso bili upravičeni.

31. V sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev je bilo tudi jasno navedeno, da bi bilo treba za sklepanje pogodb s podizvajalci izvesti postopek zbiranja ponudb, ki bi upravičencu omogočil, da izbere možnost, ki ponuja najboljše razmerje med kakovostjo in ceno. Ta mehanizem bi moral zagotoviti, da se davkoplačevalski denar porabi na stroškovno najučinkovitejši način. V tem primeru se zdi, da je pritožnik kot predsednik partnerja upošteval le eno ponudbo, in sicer ponudbo svojega podjetja, kar bi pomenilo, da ni bila opravljena primerjava z drugimi možnimi ponudniki storitev. Zato je obstajalo tveganje, da denar davkoplačevalcev ni bil porabljen na stroškovno najučinkovitejši način.

V zvezi z načeloma sorazmernosti in potrebne skrbnosti

Argumenti, ki jih je predstavila EACEA

32. EACEA je trdila, da izterjava neupravičenih stroškov ni le obveznost EACEA, temveč je tudi popolnoma sorazmerna z zastavljenim ciljem.

33. EACEA se je poleg tega sklicevala na povezano sodno prakso, v kateri je navedeno, da „za upravičenost dodelitve posebne subvencije ni dovolj dokazati, da je bil projekt izveden. Upravičenec do pomoči mora poleg tega predložiti dokaz, da je imel prijavljene stroške v skladu s pogoji, določenimi za dodelitev zadevne pomoči, pri čemer se lahko za upravičene štejejo le pravilno utemeljeni stroški. Njegova obveznost izpolnjevanja predpisanih finančnih pogojev je celo ena od njegovih bistvenih zavez in zato določa dodelitev finančne pomoči EU.^[8]

Trditve pritožnika

34. Pritožnik se je v podporo svojemu stališču, da so bile izpodbijane odločbe EACEA v nasprotju z načelom sorazmernosti, skliceval na člen 6 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev ^[9], člen 80 finančne uredbe EU ^[10] v povezavi s členom 91 pravil uporabe ^[11] in ugotovitve varuha človekovih pravic v zadevi 1932/2014/JAS ^[12].

35. Po mnenju pritožnika resnost domnevne neskladnosti ni sorazmerna z resnostjo izterjave subvencije. Po navedbah pritožnika EACEA ni upoštevala zapletenosti računovodskih pravil ter težavnosti, časa, truda, denarja in negotovosti malih podjetij pri vzdrževanju računovodskega sistema, ki je v skladu s pravili EACEA. Pritožnik je ugotovil, da EACEA ni upoštevala dobre vere in skrbnosti, s katerima je bil projekt izveden in s katerima je pozneje sodelovala z zunanjim revizorjem. Trdil je tudi, da v njem ni bilo ugotovljeno, zakaj je zadeva predstavljala grožnjo proračunu EU ali goljufijo.

36. Pritožnik je trdil, da EACEA kljub večkratnim ugovorom pritožnika in velikim posledicam za upravičence ni vsebinsko preverila, ali je bila utemeljitev revizorja v zvezi z računovodskimi pravili pravilna. EACEA s potrditvijo revizijskih ugotovitev, ne da bi jih skrbno ocenila ali preverila pritožnikove argumente, ni upoštevala načela potrebne skrbnosti.

Ocena varuha človekovih pravic

37. Institucije EU morajo pri sprejemanju odločitev zagotoviti, da so sprejeti ukrepi sorazmerni z zastavljenim ciljem. Institucije EU bi morale pri sprejemanju odločitev vzpostaviti ravnovesje med interesi prizadetih oseb in javnim interesom. V zadevnem primeru je bil cilj EACEA zagotoviti dobro finančno poslovodenje sredstev EU. Pritožnik je v bistvu trdil, da tudi če so bile storjene napake in so se pojavile netočnosti, to ne bi smelo povzročiti izterjave dela nepovratnih sredstev, saj je bil projekt na splošno razglašen za uspešnega. Z drugimi besedami, delo je bilo opravljeno.

38. Varuhinja človekovih pravic se strinja z EACEA, da za upravičenost izplačila nepovratnih sredstev ni dovolj dokazati, da je bil projekt izveden. Tisti, ki so upravičeni do nepovratnih sredstev EU, morajo predložiti dokaze, da so zahtevani zneski dejansko popolnoma v skladu z dejansko nastalimi stroški. To je bistveno, da lahko javnost zaupa, kako institucije EU ravnajo z davkoplačevalskim denarjem.

39. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik dobil priložnost, da pojasni morebitna vprašanja in zadovolji morebitne potrebe po dodatnih podrobnih informacijah, ter da je EACEA upravičencu jasno pojasnila, kaj se zahteva od projektnih partnerjev.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Varuh človekovih pravic zaključi ta primer z ugotovitvijo, da ni bilo nepravilnosti.

Pritožnik in EACEA bosta obveščena o tej odločitvi.

Fergal Ó Regan
Koordinacija povpraševanj javnega interesa - Enota 2

Strasbourg, 18. junij 2019

 

[1] Program vseživljenjskega učenja je bil zasnovan tako, da ljudem omogoča, da v kateri koli fazi svojega življenja sodelujejo pri spodbujanju učnih izkušenj ter razvoju izobraževanja in usposabljanja po vsej Evropi.

Program, ki se je izvajal v obdobju 2007–2013, je s proračunom v višini skoraj 7 milijard EUR financiral vrsto izmenjav, študijskih obiskov in dejavnosti mreženja. http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-program_en.

[2] EACEA je ugotovila, da nizozemska splošno sprejeta računovodska načela (NL GAAP) in nizozemski računovodski standardi zahtevajo, da fundacija po koncu vsakega poslovnega leta pripravi bilanco stanja ter izkaz prihodkov in odhodkov.

[3] Za kategorijo osebja I (vključno z DDV)

[4] Za kategorijo osebja II (vključno z DDV)

[5] Za kategorijo osebja III (vključno z DDV)

[6] Za kategorijo osebja IV (vključno z DDV)

[7] Zunanji revizor je ugotovil, da so bili računi izdani 1. novembra 2012, 1. decembra 2012 in 23. decembra 2012, ter navedel, da so se računi nanašali na dela v obdobjih od 1. junija 2011 do 30. septembra 2012, od 1. oktobra do 30. novembra 2012 oziroma od 1. decembra 2009 do 31. maja 2011.

[8] Zadeva T-500/04, Komisija proti IIC, ZOdl. 2007, str. II-1443, točka 94, in sodba z dne 17. oktobra 2012 v zadevi T-220/10, Komisija proti raziskovalnim projektom EU, neobjavljena v ZOdl., točka 29).

[9] Člen 6 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev določa:

"1. Uradnik pri sprejemanju odločitev zagotovi, da so sprejeti ukrepi sorazmerni z zastavljenim ciljem. Uradnik se zlasti izogiba omejevanju pravic državljanov ali obtoževanju državljanov, kadar te omejitve ali obtožnice niso v razumni povezavi z namenom zasledovanega ukrepa. 2. Uradnik pri sprejemanju odločitev spoštuje pravično ravnotežje med interesi fizičnih oseb in splošnim javnim interesom.“

[10] Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

[11] Delegirana uredba Komisije (EU) št. 1268/2012 z dne 29. oktobra 2012 o pravilih uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (UL L 362, 31.12.2012, str. 1).

[12] Pritožnik se je skliceval na odstavek 25 sklepa Evropskega varuha človekovih pravic v zadevi 1932/2014/JAS: „V tem primeru je poudarjeno dejstvo, da je lahko sodelovanje v projektih, ki jih financira EU, za mala podjetja, vključno s podjetji z enim lastnikom, zastrašujoče. Pravila so osupljivo zapletena in podjetja pogosto ne morejo dobiti verodostojnih nasvetov o pravilih. Pričakujemo lahko, da bodo organi EU to upoštevali pri obravnavi zadev v zvezi s skladnostjo s pravili. Vendar se zdi, da se pravila izvajajo z veliko vnemo in togostjo. To strogo izvrševanje se izvaja v imenu zaščite proračuna EU in preprečevanja goljufij. Pogosto dejanska grožnja proračunu EU sploh ni jasna – zgolj sklicevanje na abstraktni interes boja proti goljufijam se zdi dovolj za utemeljitev najbolj toge uporabe pravil, čeprav so storjene napake lahko manjše. Varuhinja človekovih pravic meni, da je zelo zaskrbljena, ker morajo v nekaterih primerih mala podjetja vztrajati več let, da bi se njihove zakonite zahteve spoštovale ali da bi šla v stečaj. Razumljivo je, da bodo taka podjetja, njihovi lastniki in zaposleni pogosto imeli stalno negativno mnenje o EU in njeni upravi. Organi EU bi zato morali vedno upoštevati tveganje izgube ugleda pri obravnavanju legitimnih zahtev na način, ki ne dosega pričakovanih visokih standardov.“Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/88682.