Ozadje pritožbe

1. Odbor evropskih bančnih nadzornikov (CEBS)[1] je 29. oktobra 2010 organiziral "javno predstavitev" o osnutku smernic o plačnih politikah in praksah. Zaslišanje je bilo odprto za vse zainteresirane strani. Pritožnik, švedski državljan, ki dela za švedski sindikat zaposlenih v finančnem sektorju, se je udeležil javne obravnave. Odbor CEBS je 1. novembra 2010 po elektronski pošti zaprosil za seznam udeležencev javne obravnave. To prošnjo je 19. novembra 2010 podaljšal. Odbor CEBS je istega dne odgovoril, da ni razkril seznamov udeležencev javnih obravnav [2].

2. S 1. januarjem 2011 je CEBS nadomestil Evropski bančni organ (v nadaljnjem besedilu: organ)[3].

Predmet preiskave

3. Pritožnik je trdil, da je CEBS neupravičeno zavrnil javno objavo seznama udeležencev javne obravnave, ki jo je organiziral 29. oktobra 2010. Pritožnik je trdil, da bi moral CEBS seznam udeležencev javno objaviti.

Preiskava

4. Pritožba je bila vložena 22. novembra 2010. Varuh človekovih pravic je 9. decembra 2010 začel preiskavo in Odbor evropskih bančnih nadzornikov zaprosil za mnenje. Ker bo CEBS s 1. januarjem 2011 postal Nadzorni organ, je varuh človekovih pravic v svojem dopisu o začetku preiskave obvestil CEBS, da bo po njegovem mnenju Nadzorni organ s 1. januarjem 2011 odgovoren za odgovor na obtožbe in zahtevke. Organ je 21. marca 2011 svoje mnenje predložil varuhu človekovih pravic. Varuh človekovih pravic je mnenje posredoval pritožniku in ga pozval, naj predloži svoje pripombe v zvezi s tem. Pritožnik je 11. aprila 2011 predložil svoje pripombe.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Uvodna opomba

5. Nadzorni organ je v mnenju, ki ga je poslal varuhu človekovih pravic, in pred obravnavo posebne vsebine pritožbe poudaril, da je CEBS družba z omejeno odgovornostjo, ustanovljena v skladu z zakonodajo Anglije in Walesa (registrirana kot CEBS Secretariat Ltd.). Zato Nadzorni organ trdi, da je za CEBS veljala zakonodaja Anglije in Walesa, ki jo je tudi urejala.

6. Pritožnik je v svojih pripombah izpodbijal izjave Nadzornega organa v zvezi s statusom CEBS. Dejal je, da je jasno, da ima CEBS pristojnosti, ki so mu jih dodelili " državljani EU". Trdil je, da je tudi jasno - v veliki meri tudi po finančni krizi -, da je njeno delovanje zelo zaskrbljujoče za EU kot celoto in za vse državljane EU. Po njegovem mnenju prenos pristojnosti EU na družbo z omejeno odgovornostjo „ni zelo dobra zamisel“in bi povzročil tako velike ovire pri obveščanju, da „se niti majhen del informacij ne bi mogel izogniti“. Navedel je, da bi kot državljan EU moral imeti možnost spremljati tiste, ki so na oblasti, in ugotoviti, kateri interesi vplivajo na odločanje v javni sferi. Ker je bil CEBS družba z omejeno odgovornostjo, tega ni mogel storiti. Poleg tega je bil CEBS kot družba z omejeno odgovornostjo spodbujen k razkritju čim manj informacij v zvezi s svojimi dejavnostmi. Ker ima CEBS status družbe z omejeno odgovornostjo, se je lahko svobodno odločal, koliko informacij bo razkril.

7. Po mnenju pritožnika družba z omejeno odgovornostjo ne bi smela imeti nobenih pristojnosti EU. Poudaril je, da bi lahko vrtove Evropskega parlamenta v Bruslju upravljala družba z omejeno odgovornostjo. Vendar pa Komisija, Svet in Parlament ne bi smeli dajati zakonodajnih, nadzornih, upravnih, informacijskih ali drugih (javnih) pooblastil družbam z omejeno odgovornostjo.

8. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Evropski bančni organ iz svoje izjave, da je CEBS družba z omejeno odgovornostjo, ni izpeljal nobenih posebnih zaključkov. Tako na primer ni izrecno navedla, da CEBS kot družba z omejeno odgovornostjo ni predmet nadzora varuha človekovih pravic ali sodišč Unije. Prav tako ni izrecno navedla, da CEBS ni bilo treba upoštevati pravil EU o preglednosti. Vendar glede na pomisleke, ki jih je izrazil pritožnik, in ne glede na dejstvo, da je organ nadomestil CEBS, varuh človekovih pravic meni, da je koristno pojasniti njegovo stališče v zvezi s statusom CEBS in statusom drugih podobnih subjektov.

9. Člen 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), ki določa pristojnost Sodišča, določa, da Sodišče nadzira zakonitost vseh aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU s pravnim učinkom za tretje osebe.

10. Sodišče je navedlo, da je pravosodni sistem EU „popoln sistem pravnih sredstev in postopkov“[4]. Subjekt v institucionalnem okviru EU se ne more izogniti sodnemu nadzoru Sodišča v zvezi z akti, ki jih sprejme in ki naj bi imeli pravne učinke za tretje osebe. Zato je treba pojme „institucije“,„organi“,„uradi“in „agencije“, kot so uporabljeni v členu 263 PDEU, razumeti, kot da zajemajo vse. Zajemajo vse subjekte, ustanovljene s Pogodbama, in vse subjekte, ustanovljene z aktom, sprejetim za izvajanje Pogodb.

11. Člen 228 PDEU določa, da je evropski varuh človekovih pravic pooblaščen za sprejemanje pritožb v zvezi s primeri nepravilnosti pri dejavnostih institucij, organov, uradov ali agencij EU (razen Sodišča pri opravljanju njegove sodne funkcije).

12. Če je treba pojme „institucije“,„organi“,„uradi“in „agencije“, kot so uporabljeni v členu 263 PDEU, razumeti tako, da zajemajo vse, potem morajo biti zajeti tudi popolnoma enaki pojmi, kot so uporabljeni v členu 228 PDEU.

13. Skratka, subjekt, ki spada v institucionalni okvir Unije, to je subjekt, ustanovljen s Pogodbama, ali subjekt, ustanovljen z aktom, sprejetim pri izvajanju Pogodb, se ne more izogniti sodnemu nadzoru Sodišča v zvezi z vsemi akti, ki jih sprejme in ki naj bi imeli pravne učinke za tretje osebe. Tak subjekt se prav tako ne more izogniti nadzoru varuha človekovih pravic v zvezi z domnevnimi nepravilnostmi.

14. Če obstoječa institucija, organ, urad ali agencija ustanovi funkcionalne enote v okviru svoje organizacijske strukture, se vsa iztožljiva dejanja ali domnevni primeri nepravilnosti teh funkcionalnih enot pripišejo instituciji, organu, uradu ali agenciji, katere del je. Teh funkcionalnih enot ni mogoče razumeti kot ločenih „institucij, organov, uradov ali agencij“v smislu člena 263 PDEU in člena 228 PDEU.

15. Če pa se z aktom, sprejetim za izvajanje Pogodb, ustanovi „ločen“subjekt, bo ta subjekt predmet sodne presoje Sodišča glede vseh izpodbojnih aktov, ki jih sprejme, varuh človekovih pravic pa bo pregledal vse domnevne primere nepravilnosti. Bilo bi v nasprotju z zgoraj navedenimi načeli, če bi se štelo, da subjekt, ki izvaja pristojnosti, ki izhajajo iz Pogodb, ne spada v sistem sodnega nadzora in nadzora nepravilnosti s strani varuha človekovih pravic.

16. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da sklep Komisije o ustanovitvi CEBS CEBS ni podelil pravne osebnosti [5]. Varuh človekovih pravic meni, da odsotnost pravne osebnosti ne bi spremenila dejstva, da so bila dejanja CEBS predmet pregleda sodišč EU in varuha človekovih pravic [6].

17. Glede na to, da je CEBS prenehal obstajati, ko je bil 1. januarja 2011 ustanovljen Nadzorni organ, in da ni sporno, da je Nadzorni organ pod nadzorom varuha človekovih pravic, varuh človekovih pravic meni, da v tem primeru ni treba nadalje obravnavati tega vprašanja.

B. Trditev, da dostop do dokumenta ni bil omogočen, in z njo povezan zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

18. Pritožnik je v svoji pritožbi navedel, da je zavrnitev CEBS pokazala zaskrbljujoče in nepotrebno pomanjkanje preglednosti. Po njegovem mnenju so bili z zavrnitvijo kršeni člen 15 PDEU in „drugi zakoni/pravila/smernice“. Poudaril je, da se javne predstavitve Komisije včasih prenašajo v živo na internetu in da so na voljo vse vrste dokumentov. Vprašal je, zakaj Odbor evropskih bančnih nadzornikov ne bo razkril preprostega seznama udeležencev javne predstavitve, in izrazil zaskrbljenost zaradi „demokratičnega procesa“v EU.

19. Organ je v svojem mnenju, poslanem varuhu človekovih pravic, navedel, da je bil ustanovljen 1. januarja 2011. Nato so bili s takojšnjim učinkom sprejeti ukrepi za uskladitev z vsemi zahtevami, ki se nanašajo na agencijo Unije. Dejansko je bil na prvem sestanku upravnega odbora organa sprejet kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev. Izvod kodeksa je bil priložen mnenju Nadzornega organa. Organ je navedel, da si bo kot agencija EU prizadeval izpolniti vse svoje obveznosti, vključno s popolno preglednostjo in odprtostjo. Člen 72(2) Uredbe 1093/2010 določa, da upravni odbor Organa sprejme praktične ukrepe za uporabo Uredbe 1049/2001 do 31. maja 2011. Nadzorni organ trenutno zaključuje take ukrepe in bo pritožniku predložil kopijo takoj, ko bodo sprejeti.

20. Z odstopanjem od navedenega in kot znak zavezanosti preglednosti in odprtosti se je Nadzorni organ strinjal, da bo delil seznam organizacij, ki so bile registrirane za udeležbo na zaslišanju Odbora evropskih bančnih nadzornikov 29. oktobra 2010. Izvod seznama je bil priložen mnenju Agencije.

21. Pritožnik je v svojih pripombah na mnenje Nadzornega organa poudaril, da CEBS nadzoruje bančni sektor, ki ni znan po svoji odprtosti. Navedel je, da mora CEBS očitno zagotoviti tajnost poslovnih informacij nadzorovanih subjektov. Vendar ji to nikakor ni preprečevalo, da bi državljane obveščala o tem, kdo ali kaj je vplivalo na CEBS pri izvajanju njegovih pristojnosti, ki jih je podelila EU. Verjetno je, da so na uradnike, ki delajo v tem okolju, vplivale zahteve po informacijski varnosti v sektorju. Seveda je res, da je včasih težko ugotoviti, katere informacije je mogoče varno razkriti in katere ne. Vendar to ne velja za seznam udeležencev javne seje, zlasti če se je oseba, ki zahteva informacije, udeležila te seje. Odločitev o odobritvi dostopa do seznama, za katerega je zaprosil, bi morala biti enostavna. Vendar je trdil, da je za posameznega uradnika CEBS verjetno lažje preprosto reči ne vsem zahtevam ali za vodstvo CEBS izdati splošno pravilo z enakim učinkom, kot pa se strinjati s takimi zahtevami. Navedel je, da je CEBS morda verjel, da je "administrativno ceneje"reči ne, kot pa reči "da". Zavrnitev zahteve CEBS v zvezi s tako preprosto zadevo je pokazala, da državljani EU ne morejo vedeti, v kolikšni meri posebni interesi vplivajo na finančne trge v Evropi.

22. Pritožnik je poudaril, da se po ustanovitvi Nadzornega organa uporabljajo druga pravila. Po proučitvi Kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev Organa je menil, da na nekaterih mestih ni dovolj podroben. Vendar bi lahko njegove določbe v zvezi s sorazmernostjo, neodvisnostjo, objektivnostjo, potrdili o prejemu, razumnimi roki za sprejemanje odločitev, zahtevami za informacije in dostopom javnosti do dokumentov ter obveznostjo navedbe razlogov za odločitve in možnosti za pritožbo privedle do jasnih izboljšav.

23. Poudaril je, da je Nadzorni organ v svojem odgovoru pokazal svojo zavezanost preglednosti in odprtosti. To je zelo pozitivno in zasluga Organu. Vendar bi bilo še bolje, če bi Nadzorni organ priznal, da je tudi CEBS dolžan razkriti te informacije.

24. Pritožnik je navedel, da seznam, ki ga je predložil Nadzorni organ, vsebuje predmet sestanka, datum, imena sodelujočih organizacij in njihove matične države. Opozoril je, da je to minimalna količina informacij, potrebnih za oblikovanje takega seznama. V idealnem primeru bi tak seznam vseboval (1) predmet sestanka, (2) kraj in datum sestanka, (3) imena sodelujočih organizacij in njihovih matičnih držav ter (4) imena predstavnikov in njihove kontaktne podatke. Glede na to, da so organizacije pogosto velike in mednarodne, bi morali biti kontaktni podatki odgovornih oddelkov v teh organizacijah prisotni v obliki. Vendar je pritožnik poudaril, da mu te točke trenutno niso nujno pomembne. Zadovoljen je s predloženim seznamom.

25. Nazadnje se je pritožnik zahvalil Organu, da mu je predložil seznam, in varuhu človekovih pravic za njegovo delo.

Ocena varuha človekovih pravic

26. Preglednost pomaga graditi in ohranjati zaupanje javnosti v institucije, organe, urade ali agencije EU ter krepi njihovo demokratično naravo. Dostop javnosti do dokumentov daje vsebino načelu preglednosti, saj državljanom omogoča, da učinkovito spremljajo in nadzorujejo izvajanje pooblastil, podeljenih institucijam, organom, uradom ali agencijam EU. Priznavanje dostopa javnosti do dokumentov kot temeljne pravice državljanstva Unije, ki jo zagotavljata Listina o temeljnih pravicah [7] in Pogodba o delovanju Unije [8], poudarja poseben pomen, ki ga Unija pripisuje preglednosti kot sredstvu za krepitev in ohranjanje zaupanja javnosti v institucije, organe, urade ali agencije EU.

27. Varuhinja človekovih pravic poudarja, da se člen 15 PDEU in člen 42 Listine o temeljnih pravicah uporabljata za vse institucije, organe, urade ali agencije EU. Uporablja se za CEBS in za Nadzorni organ [9].

28. Uredba o ustanovitvi organa za delo (Uredba 1093/2010) določa, da bi se morala za organ za delo uporabljati Uredba (ES) št. 1049/2001 [10] o dostopu javnosti do dokumentov, da se zagotovi pregledno delovanje organa za delo. Uredba (ES) št. 1049/2001 določa pravila o tem, kako se morajo institucije Unije odzvati na zahteve za dostop. Zlasti določa, da morajo take zahteve odobriti, razen če se uporablja ena ali več izjem, opredeljenih v Uredbi. Uredba določa tudi obveznosti glede proaktivnosti in zlasti glede neposrednega dostopa javnosti do dokumentov v elektronski obliki.

29. Člen 72(2) Uredbe 1093/2010 določa, da upravni odbor Organa do 31. maja 2011 sprejme praktične ukrepe za uporabo Uredbe 1049/2001.

30. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je CEBS sam poudaril pomen in koristi preglednosti v bančnem sektorju. Odbor CEBS je 13. oktobra 2010 objavil posvetovalni dokument o osnutku vodnika o notranjem upravljanju. Načelo 30 (preglednost notranjega upravljanja) osnutka vodnika določa, da mora biti okvir notranjega upravljanja bančne institucije pregleden. Bančna institucija bi morala jasno, uravnoteženo, natančno in pravočasno predstaviti svoj trenutni položaj in obete za prihodnost. Cilj preglednosti na področju notranjega upravljanja je vsem zadevnim deležnikom institucije, vključno s splošno javnostjo, zagotoviti ključne informacije, ki jih potrebujejo za ocenjevanje učinkovitosti upravljalnega organa pri upravljanju institucije. Bančna institucija bi zato morala razkriti celovite in smiselne informacije, ki v celoti opisujejo njeno notranje upravljanje. V skladu z osnutkom vodnika bi morala institucija javno razkriti vsaj naslednje:

• svoje strukture in politike upravljanja, vključno s cilji; organizacijsko strukturo; ureditev notranjega upravljanja; strukturo in organizacijo upravljalnega organa, vključno z udeležbo; ter strukturo spodbud in prejemkov institucije;

• naravo, obseg, namen in ekonomsko vsebino transakcij s povezanimi družbami in povezanimi strankami ter razlago, kako bi lahko vplivale na celotno organizacijo;

• kako je določena poslovna strategija in strategija upravljanja tveganj (vključno s sodelovanjem upravljalnega organa) ter predvidljivi dejavniki tveganja;

• svoj okvir notranje kontrole in način organizacije svojih kontrolnih funkcij, glavne naloge, ki jih opravljajo, način, kako upravljalni organ spremlja njihovo uspešnost, ter vse načrtovane pomembne spremembe teh funkcij; in

• bistvene informacije o finančnih in poslovnih rezultatih;

V skladu z osnutkom vodnika bi morale biti informacije o trenutnem položaju institucije skladne z vsemi pravnimi zahtevami glede razkritja. Informacije bi morale biti jasne, točne, ustrezne, zagotovljene pravočasno in dostopne.

31. Iz zgoraj navedenega je razvidno, da je CEBS priznal pomen preglednosti v smislu ustvarjanja legitimnosti in zaupanja v bančne institucije. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi moral organ priznati tudi pomen preglednosti v smislu ustvarjanja legitimnosti in zaupanja v svoje delovanje.

32. Nadzorni organ je zdaj pritožniku predložil dokument, ki ga je zahteval pritožnik. Organ je varuha človekovih pravic tudi obvestil, da trenutno zaključuje praktične ukrepe za uporabo Uredbe št. 1049/2001, in mu bo pravočasno predložil kopijo takih praktičnih ukrepov. V zvezi s tem varuh človekovih pravic zaključi svojo preiskavo z ugotovitvijo, da je organ rešil pritožbo.

C. Sklepna ugotovitev

Varuh človekovih pravic na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Zadevo je rešil organ.

Pritožnik in Nadzorni organ bosta obveščena o tej odločbi.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 26. maja 2011

---

[1] CEBS je ustanovila Evropska komisija 1. januarja 2004 v skladu s t. i. Lamfalussyjevim pristopom k evropskim predpisom o finančnih storitvah za svetovanje o bančnem nadzoru v Evropski uniji (glej Sklep Komisije 2004/5/ES z dne 5. novembra 2003 (UL L 3, 7.1.2004, str. 28)). V tem okviru je Komisija ustanovila tudi Odbor evropskih zakonodajalcev za vrednostne papirje (CESR) na področju vrednostnih papirjev in Odbor evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine (CEIOPS) na področju zavarovanja.

[2] V času dejanskega stanja, na katerem temelji ta pritožba, so za CEBS veljala spremenjena pravila iz Odločbe Komisije z dne 23. januarja 2009 (UL L 25, 29.1.2009, str. 23).

[3] Glej Uredbo (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski bančni organ) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/78/ES (UL L 331, 15.12.2010, str. 12). V uvodni izjavi 67 Uredbe je navedeno, da bi moral Organ prevzeti vse sedanje naloge in pooblastila Odbora evropskih bančnih nadzornikov. Člen 76 Uredbe določa: „Organ se šteje za pravnega naslednika CEBS. Do datuma ustanovitve Organa se vsa sredstva in obveznosti ter vse tekoče dejavnosti CEBS samodejno prenesejo na Organ.“

[4] Glej zadevo C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, Recueil 2002, str. I-6677, točka 40, in Mnenje Sodišča 1/09 z dne 8. marca 2011 (še ni objavljeno v ZOdl.), točki 70 in 71.

[5] Ugotoviti je treba, da nobena institucija Unije sama po sebi nima pravne osebnosti. Nasprotno, EU je tista, ki ima pravno osebnost (glej sodbo Sodišča z dne 5. maja 2011 v zadevi C-137/10, Evropske skupnosti proti Région de Bruxelles-Capitale).

[6] V zvezi z morebitnim pomenom CEBS Secretariat Ltd. varuh človekovih pravic ugotavlja tudi, da je vsa poročila CEBS, poslana Komisiji, poslal CEBS, in ne CEBS Secretariat Ltd. (glej na primer poročilo z dne 23. julija 2010 z naslovom „Skupni rezultati stresnega testa 2010 na ravni EU, ki ga je usklajeval CEBS v sodelovanju z ECB“, ki ga je „CEBS“ poslal Komisiji). Skratka, v zvezi s svojo javno funkcijo, ki je bila svetovanje Evropski komisiji, je ukrepal CEBS, in ne CEBS Secretariat Ltd.

[7] Člen 42 Listine določa, da imajo vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.

[8] Člen 15(3) PDEU med drugim določa, da institucije, organi, uradi in agencije Unije zaradi spodbujanja dobrega upravljanja in zagotovitve sodelovanja civilne družbe pri svojem delu kar najbolj upoštevajo načelo javnosti delovanja. Vsak državljan Unije in vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic ima pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta, ob upoštevanju načel in pogojev, ki se opredelijo v skladu z naslednjim: Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki urejajo to pravico dostopa do dokumentov, določita Evropski parlament in Svet z uredbami po rednem zakonodajnem postopku. Vsaka institucija, organ, urad ali agencija zagotovi preglednost svojih postopkov in v svojem poslovniku opredeli posebne določbe v zvezi z dostopom do njenih dokumentov.

[9] Zdi se, da je CEBS že v zelo zgodnjih fazah svojega delovanja priznaval pomen preglednosti. José María Roldán, takratni predsednik Odbora evropskih bančnih nadzornikov (CEBS), je v svojem govoru v Eurofinasu 4. oktobra 2004 z naslovom Pogled naprej od izvajanja Basla II še enkrat poudaril pomen preglednosti in dialoga, ko vstopamo v novo fazo Basla II. Odbor evropskih bančnih nadzornikov (CEBS) si prizadeva, da bi bil čim bolj pregleden.

[10] UL L 145, str. 43.