Štrasburg 28. januára 2021

Sťažnosť 1564/2020/TE

Predmet: Odmietnutie Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov udeliť prístup verejnosti k hlasovaniu a rozpravám jeho rady orgánov dohľadu o návrhu regulačných technických predpisov

Vážený pán Parente,

Dňa 23. októbra 2020 sa môj vyšetrovací tím stretol ^[1] so zástupcami Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA) v súvislosti s mojím vyšetrovaním uvedenej sťažnosti. Dospel som k záveru, že by bolo užitočné dostať písomnú odpoveď od orgánu EIOPA na moje predbežné posúdenie záležitostí uvedených v tejto sťažnosti.

Vyšetrovanie sa týka údajného nedostatku transparentnosti, pokiaľ ide o spôsob, akým rada orgánov dohľadu orgánu EIOPA diskutuje a hlasuje o návrhu regulačných technických predpisov. Sťažovateľ sa v tomto prípade odvolal na odmietnutie orgánu EIOPA poskytnúť verejnosti prístup k výsledkom hlasovania a súvisiace odôvodnenie týkajúce sa rozhodnutia rady orgánov dohľadu o návrhu regulačných technických predpisov, ktorými sa mení delegované nariadenie (EÚ) 2017/653, ktoré sa týka štrukturalizovaných retailových investičných produktov a investičných produktov založených na poistení. Orgán EIOPA zamietol prístup verejnosti k požadovaným dokumentom na základe niekoľkých výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.^[2] Pri mojom vyšetrovaní sme zistili tieto obavy, na ktoré Vás upozorňujem.

O kontexte a obsahu návrhu regulačných technických predpisov

Úlohou orgánu EIOPA ako jedného z troch európskych orgánov dohľadu v európskom systéme finančného dohľadu je „chrániť verejné hodnoty, ako je stabilita finančného systému, transparentnosť trhov a finančných produktov“.^[3] Predmetný návrh regulačných technických predpisov sa týka štandardizovaných informácií obsiahnutých v tzv. dokumente s kľúčovými informáciami, ktorý sa musí sprístupniť retailovým investorom, aby mohli pochopiť a porovnať hospodárske a právne prvky štrukturalizovaných retailových investičných produktov a investičných produktov založených na poistení.

EIOPA ako orgán s vysoko špecializovanými odbornými znalosťami je poverený vypracovaním návrhov regulačných technických predpisov. Tieto návrhy regulačných technických predpisov potom schvaľuje Komisia vo forme delegovaných aktov, „aby mali záväzný právny účinok“. ^[4] Na tento účel návrhy regulačných technických predpisov:

„mali by podliehať zmene a doplneniu len za veľmi obmedzených a mimoriadnych okolností, keďže orgán pre cenné papiere a trhy je aktérom, ktorý je v úzkom kontakte s finančnými trhmi a najlepšie pozná ich každodenné fungovanie. Návrh regulačných technických predpisov by podliehal zmene a doplneniu, ak by bol nezlučiteľný s právom Únie, nerešpektoval by zásadu proporcionality alebo by bol v rozpore so základnými zásadami vnútorného trhu s finančnými službami uvedenými v acquis právnych predpisov Únie v oblasti finančných služieb [...].“^[5]

V zakladajúcom nariadení orgánu EIOPA sa spravidla stanovuje, že „Komisia nesmie meniť obsah návrhu regulačného technického predpisu vypracovaného orgánom EIOPA bez predchádzajúcej koordinácie s orgánom pre poisťovníctvo.“ ^[6] Z toho vyplýva, že hoci Komisia formálne schvaľuje návrh regulačných technických predpisov, podstatnú prácu na regulačných technických predpisoch vykonáva orgán EIOPA, ktorý je za veľmi výnimočných okolností bezpečný.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa domnievam, že návrhy regulačných technických predpisov, ktoré prijala rada orgánov dohľadu EIOPA, a všetky dokumenty súvisiace s ich prijatím predstavujú dôležité, dokonca zásadné prvky procesu prijímania príslušného delegovaného aktu. Je dôležité poznamenať, že cieľom predmetných regulačných technických predpisov je určiť „kľúčové informácie“, ktoré sa musia sprístupniť retailovým investorom, t. j. neprofesionálnym investorom, aby títo investori mohli prijímať informované investičné rozhodnutia. Regulačné technické predpisy by boli právne záväzné vo všetkých členských štátoch EÚ. Rozhodnutie rady orgánov dohľadu EIOPA neprijať predmetný návrh regulačných technických predpisov má teda okamžitý vplyv na transparentnosť a porovnateľnosť štrukturalizovaných retailových investičných produktov a investičných produktov založených na poistení.

Z dokumentov požadovaných sťažovateľom vyplýva, ktorí členovia výboru, t. j. ktoré vnútroštátne dozorné orgány, hlasovali za návrh regulačných technických predpisov alebo proti nemu (alebo sa zdržali hlasovania) a prečo. Domnievam sa, že zverejnenie požadovaných dokumentov pravdepodobne posilní demokratickú povahu Únie tým, že umožní verejnosti vrátane sťažovateľa preskúmať dôvody, ktoré uviedli vnútroštátne dozorné orgány pre svoje (negatívne) hlasovanie o predmetnom návrhu regulačných technických predpisov. Ako ombudsmanka som dôsledne zastávala názor, že pochopenie postojov jednotlivých zástupcov členských štátov je nevyhnutné v demokratickom systéme, ktorý sa zodpovedá svojim občanom.

Toto predbežné posúdenie je zakotvené v práve EÚ – v zmluvách EÚ a nariadení č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom – podľa výkladu Súdneho dvora EÚ.

Zmluvy EÚ priznávajú každému občanovi „právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie“. ^[7] Rozhodnutia EÚ sa preto musia prijímať „čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi“.^[8] Táto výsada sa považuje za obzvlášť dôležitú, keď inštitúcie EÚ konajú v rámci svojej „legislatívnej právomoci“,^[9], keďže možnosť občanov kontrolovať a byť informovaní o všetkých informáciách, ktoré tvoria základ pre legislatívne opatrenia EÚ, je predpokladom účinného výkonu ich demokratických práv.^[10]

V nariadení č. 1049/2001 sa stanovuje, že nielen akty prijaté normotvorcom EÚ, ale aj všeobecnejšie dokumenty vypracované alebo doručené v priebehu prijímania aktov, ktoré sú právne záväzné, sa musia považovať za „legislatívne dokumenty“a musia byť s výhradou platných výnimiek priamo prístupné v čo najväčšej možnej miere.^[11] V nariadení č. 1049/2001 sa uvádza, že „legislatívna právomoc“zahŕňa činnosť inštitúcií EÚ v rámci ich delegovaných právomocí, ako je prijímanie delegovaných aktov.^[12] Súdny dvor ďalej rozšíril chápanie dokumentov, na ktoré by sa mal vzťahovať širší prístup k „legislatívnym dokumentom“. Súdny dvor rozhodol, že takýto širší prístup by sa mal poskytnúť aj dokumentom, ktoré nie sú, prísne vzaté, vypracované inštitúciou pri výkone jej zákonodarnej právomoci ^[13], ale ktoré obsahujú „informácie predstavujúce dôležité prvky legislatívneho procesu EÚ“^[14] Súdny dvor zistil, že zverejnenie takýchto dokumentov „pravdepodobne zvýši transparentnosť a otvorenosť legislatívneho procesu ako celku “^[15].

Predbežne sa domnievam, že toto odôvodnenie by sa malo uplatniť na dokumenty, o ktoré ide v tomto vyšetrovaní. Ako som už uviedol, domnievam sa, že zverejnenie požadovaných dokumentov pravdepodobne posilní demokratický charakter EÚ tým, že umožní verejnosti preskúmať dôvody, ktoré uviedli vnútroštátne dozorné orgány pri hlasovaní o predmetnom návrhu regulačných technických predpisov. Keďže návrhy regulačných technických predpisov sa pripravujú s cieľom potenciálneho prijatia delegovaného aktu Komisiou, domnievam sa, že návrhy regulačných technických predpisov a všetky dokumenty súvisiace s ich prijatím predstavujú „dôležité prvky“ procesu prijímania delegovaných aktov.

V tejto súvislosti sa predbežne domnievam, že na predmetné dokumenty by sa mal vzťahovať širší prístup k „legislatívnym dokumentom“. Výnimky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa musia uplatňovať o to reštriktívnejšie, ak ide o takéto dokumenty.

O uplatňovaní výnimiek, na ktoré sa odvoláva článok 4 nariadenia č. 1049/2001

EIOPA sa pri zamietnutí prístupu verejnosti k požadovaným dokumentom odvolal na niekoľko výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, a to najmä na:

•  článok 4 ods. 3 týkajúci sa ochrany rozhodovacieho procesu;
•  článok 4 ods. 1 písm. a) štvrtá zarážka o ochrane finančnej politiky EÚ v sektore poisťovníctva a dôchodkového poistenia zamestnancov; a
•  Článok 4 ods. 1 písm. b) týkajúci sa ochrany osobných údajov.

Chápem, že hlavným dôvodom ^[16], na ktorý sa odvoláva EIOPA na účely odmietnutia prístupu verejnosti k požadovaným dokumentom podľa článku 4 ods. 1 písm. a) a článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, je ochrana členov jeho rady pred vonkajším tlakom, aby mohli konať nezávisle a objektívne, bez akejkoľvek formy verejného alebo súkromného vplyvu, a vytvorenie prostredia, ktoré umožňuje úprimnú diskusiu a pokojné rozhodovanie v rámci rady orgánov dohľadu.

Neustále zastávam názor, že vyjadrenie názorov občanov EÚ na návrhy zákonov je neoddeliteľnou súčasťou výkonu ich demokratických práv. Vyjadrenie takýchto názorov nemožno chápať ako neprimeraný vonkajší tlak. Skôr je to niečo, čo treba privítať a dokonca povzbudiť. Ako uviedol Súdny dvor, „na to, aby občania mohli uplatňovať svoje demokratické práva, musia byť schopní podrobne sledovať rozhodovací proces v inštitúciách, ktoré sa zúčastňujú na legislatívnych postupoch, a mať prístup ku všetkým relevantným informáciám“^[17]

V každom prípade tvrdenia EIOPA týkajúce sa dokonca aj existencie vonkajšieho tlaku sú stále vágne a majú všeobecnú povahu. Hoci Súdny dvor uznal, že ochrana rozhodovacieho procesu pred cieleným vonkajším tlakom môže predstavovať legitímny dôvod na obmedzenie prístupu k dokumentom, takisto zdôraznil, že existencia takéhoto vonkajšieho tlaku „sa musí preukázať s istotou“ a že „sa musia predložiť dôkazy, ktoré preukazujú, že existovalo primerane predvídateľné riziko“, aby bolo dotknuté rozhodnutie podstatne ovplyvnené týmto vonkajším tlakom [18].

Aj keby sa existencia takéhoto vonkajšieho tlaku preukázala, nie je jasné, ako by sa takýmto tlakom vážne narušila schopnosť rady EIOPA konať úplne nezávisle a výlučne v záujme Únie.

Pokiaľ ide o tvrdenie, že zverejnenie dokumentov by poškodilo finančné záujmy Únie, EIOPA okrem toho, že zdôraznil význam ochrany nezávislosti a objektívnosti členov svojej rady, neposkytol žiadne vysvetlenie toho, ako by zverejnenie predmetných dokumentov mohlo poškodiť finančné záujmy Únie. Argument, že je potrebné chrániť nezávislosť a objektívnosť členov rady, odkazuje na vyššie uvedené odôvodnenie týkajúce sa ochrany rozhodovacieho procesu rady pred vonkajším tlakom. Ako som preukázal v predchádzajúcich bodoch, neidentifikoval som presvedčivé argumenty na podporu názoru, že takýto vonkajší tlak existuje, ani na podporu názoru, že akýkoľvek takýto vonkajší tlak (ak existuje) by mal negatívne účinky na rozhodovanie.

EIOPA tiež odkázal na článok 6 ods. 1 rokovacieho poriadku rady orgánov dohľadu ^[19], v ktorom sa stanovuje, že všetky rokovania rady sú dôverné. V tejto súvislosti by som chcel zdôrazniť, že vnútorné procesné pravidlá nemôžu mať právnu prednosť pred nariadením. Všetky procesné pravidlá musia byť napríklad v súlade s pravidlami EÚ o prístupe k dokumentom. Preto sa domnievam, že EIOPA nemôže využiť rokovací poriadok svojej rady na odmietnutie prístupu verejnosti k dokumentom, ak primárne alebo sekundárne právo Únie vyžaduje ich zverejnenie.

Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie EIOPA, že požadované dokumenty obsahujú osobné údaje chránené článkom 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001, domnievam sa, že akékoľvek obavy týkajúce sa ochrany osobných údajov možno vyriešiť úpravou mien, (e-mailových) adries, telefónnych čísel a podpisov z dokumentov pred ich zverejnením. Poznamenávam, že sťažovateľ si neželá mať prístup k takýmto informáciám, a preto nie je potrebné, aby som skúmal, či by takéto úpravy boli odôvodnené.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti som dospel k predbežnému posúdeniu, že orgán EIOPA mal poskytnúť (čiastočný) prístup verejnosti k výsledkom hlasovania a súvisiacim odôvodneniam týkajúcim sa rozhodnutia rady orgánov dohľadu o návrhu regulačných technických predpisov, ktorými sa mení delegované nariadenie (EÚ) 2017/653, v súlade s uvedenými úvahami a zásadami.

Bol by som Vám vďačný, keby ste mi do 30. apríla 2021 zaslali stanovisko orgánu EIOPA k môjmu predbežnému posúdeniu uvedenému vyššie. Upozorňujeme, že Vašu odpoveď a súvisiace prílohy pravdepodobne zašlem sťažovateľovi na pripomienkovanie ^[20] a že táto žiadosť o odpoveď sa mu zasiela. Zodpovedným riešiteľom prípadu je pani Tanja Ehnert.

Vopred Vám ďakujem za spoluprácu v tejto dôležitej veci.

Tvoje úprimné,

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

[1] Správa z inšpekčného stretnutia je k dispozícii tu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/135314

[2] Nariadenie (ES) č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[3] Odôvodnenie 10 nariadenia (EÚ) č. 1094/2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32010R1094 (ďalej len „Zriaďujúce nariadenie EIOPA“)

[4] Odôvodnenie 22 zakladajúceho nariadenia EIOPA.

[5] Odôvodnenie 22 zakladajúceho nariadenia EIOPA.

[6] Článok 10 zakladajúceho nariadenia EIOPA.

[7] Článok 10 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ).

[8] Článok 1 a článok 10 ods. 3 ZEÚ.

[9] Odôvodnenie 6 nariadenia č. 1049/2001.

[10] Pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, bod 46: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, bod 33: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN.

[11] Článok 12 ods. 2 a odôvodnenie 6 nariadenia č. 1049/2001.

[12] Odôvodnenie 6 nariadenia č. 1049/2001.

[13] Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C-57/16, bod 86: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[14] bod 91.

[15] ods. 92.

[16] Podrobnejšie informácie o argumentoch orgánu EIOPA sú uvedené v správe o inšpekčnom stretnutí, ktoré sa uskutočnilo 23. októbra 2020. Správa je k dispozícii tu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/135314

[17] Rozsudok Všeobecného súdu (siedma rozšírená komora) z 22. marca 2018, Emilio de Capitani/Európsky parlament, vec T‑540/15, bod 98, k dispozícii na adrese: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22708998

[18] Vec T‑144/05, Pablo Muñiz/Komisia, ECLI:EU:T:2008:596, bod 86, k dispozícii na adrese: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=74008&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11036284; Rozsudok Všeobecného súdu (siedma rozšírená komora) z 22. marca 2018, Emilio de Capitani/Európsky parlament, vec T‑540/15, bod 99.

[19] Rokovací poriadok rady orgánov dohľadu EIOPA je k dispozícii tu: https://www.eiopa.europa.eu/sites/default/files/publications/administrative/bos-rules_of_procedure.pdf

[20] Ak chcete predložiť dokumenty alebo informácie, ktoré považujete za dôverné a ktoré by sa nemali sprístupniť sťažovateľovi, označte ich ako dôverné. Takéto dokumenty sa môžu zasielať zabezpečenými kanálmi, ako sú Ares, CIRCABC alebo rovnocenné aplikácie. V prípade potreby je možné vopred kontaktovať spracovateľa prípadu.