Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľom je írsky chovateľ írskych suchých koní. V roku 2010 podal na Európsku komisiu sťažnosť na porušenie právnych predpisov proti Írsku. Týkala sa írskeho systému kontroly a registrácie írskych suchých koní. Jeho sťažnosť na porušenie bola uzavretá 28. novembra 2011 [1].

2. Dňa 15. decembra 2011 sťažovateľ v súlade s nariadením č. 1049/2001 [2] požiadal o prístup k svojej sťažnosti na porušenie právnych predpisov a ku kópiám korešpondencie Komisie s írskymi orgánmi.

3. Dňa 19. januára 2012 Komisia poskytla sťažovateľovi úplný prístup k jeho sťažnosti na porušenie právnych predpisov. Umožnila mu tiež prístup k trom listom, ktoré Komisia zaslala írskym orgánom v rámci projektu EU Pilot otvoreného v rámci tejto sťažnosti týkajúcej sa porušenia. Vyčistil však osobné údaje obsiahnuté v týchto listoch „v súlade s článkom 4 ods. 1 písm. b) nariadenia 1049/2001“. Komisia informovala sťažovateľa, že môže napadnúť jej rozhodnutie pred jej generálnym tajomníkom.

4. Komisia takisto informovala sťažovateľa, že jej list z 5. októbra 2011 adresovaný írskym orgánom, ktorý čiastočne zverejnila, obsahoval prílohu (ďalej len "príloha"), ktorá pozostávala z listu tretej strany. Vysvetlila, že ak by sťažovateľ chcel mať prístup k prílohe, Komisia by musela konzultovať s dotknutou treťou stranou a následne rozhodnúť o zverejnení.

5. Sťažovateľ predložil 25. januára 2012 Generálnemu sekretariátu Komisie opakovanú žiadosť. Potvrdenie o prijatí bolo vydané nasledujúci deň.

6. Sťažovateľ vo svojej opakovanej žiadosti požiadal Komisiu, aby prehodnotila svoje stanovisko, pokiaľ ide o nezverejnenie osobných údajov. Okrem toho potvrdil, že si želá prístup k prílohe [3].

7. Dňa 16. februára 2012 Komisia zaslala sťažovateľovi predbežnú odpoveď, v ktorej uviedla, že „zatiaľ nebola schopná zhromaždiť všetky prvky, ktoré potrebuje na vykonanie úplnej analýzy žiadosti, aby mohla prijať konečné rozhodnutie“. Lehota na odpoveď na opakovanú žiadosť bola predĺžená o 15 pracovných dní, t. j. do 8. marca 2012.

8. Dňa 6. marca 2012 Komisia zaslala sťažovateľovi druhú odpoveď. Uviedol, že návrh odpovede na jeho opakovanú žiadosť je pripravený a bol predložený na interný schvaľovací postup, ktorého dokončenie Komisia očakáva „veľmi skoro“, aby sa odpoveď na opakovanú žiadosť mohla zaslať na podpis. Komisia sa za toto oneskorenie ospravedlnila. Nestanovila novú lehotu na odpoveď.

9. Dňa 2. apríla 2012 Komisia odpovedala na opakovanú žiadosť. Informovala sťažovateľa, že autor nezverejnenej prílohy súhlasil s jej zverejnením. Komisia tak poskytla sťažovateľovi čiastočný prístup k tejto prílohe a vymazala osobné údaje, ktoré sú v nej uvedené.

10. Komisia okrem toho potvrdila svoje pôvodné rozhodnutie neposkytnúť sťažovateľovi prístup k osobným údajom obsiahnutým v pôvodne zverejnených dokumentoch. V tejto súvislosti sa Komisia odvolala na nariadenia č. 1049/2001 a č. 45/2001 [4] a na rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci Bavarian Lager [5], pričom poznamenala, že sťažovateľ neuviedol žiadne dôvody, prečo by mu mali byť osobné údaje poskytnuté.

11. Sťažovateľ sa 30. apríla 2012 obrátil na európskeho ombudsmana.

Predmet vyšetrovania

12. Európsky ombudsman začal vyšetrovanie v súvislosti s týmto tvrdením a nárokom.

Tvrdenie:

Pri vybavovaní žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom Komisia:

i) zahrnúť prílohu medzi pôvodne zverejnené dokumenty;

ii) vysvetliť, prečo vymazala osobné údaje, o ktorých sťažovateľ vedel a ktoré dokonca poskytol, vrátane jeho vlastných osobných údajov; a

iii) zaoberať sa opakovanou žiadosťou sťažovateľa v súlade s postupmi a lehotami stanovenými v nariadení č. 1049/2001.

Pohľadávka:

Komisia by sa mala i) ospravedlniť sťažovateľovi za tieto nedostatky a ii) buď uspokojivo vysvetliť svoje stanovisko, pokiaľ ide o ochranu osobných údajov v tomto prípade, alebo poskytnúť sťažovateľovi úplný prístup k zverejneným dokumentom.

Vyšetrovanie

13. Ombudsman začal vyšetrovanie 5. júna 2012 zaslaním kópie sťažnosti predsedovi Európskej komisie s výzvou na predloženie stanoviska k tejto sťažnosti.

14. Dňa 10. júla 2012 útvary ombudsmana preskúmali spisy Komisie týkajúce sa tejto sťažnosti a vyhotovili kópie príslušných dokumentov. Dňa 20. septembra 2013 ombudsman zaslal Komisii a sťažovateľovi kópiu kontrolnej správy a dokumentov, ktoré nemali dôverný charakter. Ombudsman vyzval sťažovateľa, aby sa vyjadril k výsledkom inšpekcie, ak si to želá.

15. Komisia poskytla svoje stanovisko 4. októbra 2012. Stanovisko bolo zaslané sťažovateľovi, ktorý k nemu predložil pripomienky 31. decembra 2012, 6. februára a 11. marca 2013.

Analýza a závery ombudsmana

A. Údajné nesprávne vybavenie žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom a súvisiaci nárok

Argumenty predložené ombudsmanovi

16. Sťažovateľ vo svojej opakovanej žiadosti z 25. januára 2012 usúdil, že je „najmenej neobvyklé“, aby Komisia skrývala mená tretích strán v čiastočne sprístupnených dokumentoch. V skutočnosti už bol oboznámený s obsahom niektorých z týchto dokumentov, keďže bol v kópii korešpondencie, a teda dokonale poznal vymazané osobné údaje.

17. Generálny sekretariát Komisie vo svojom opakovanom rozhodnutí z 2. apríla 2012 uviedol, že údaje vymazané v čiastočne zverejnených dokumentoch sú mená fyzických osôb a koní, ako aj počty koní. Komisia zastávala názor, že tieto informácie predstavujú osobné údaje v zmysle článku 2 písm. a) nariadenia 45/2001. Dokonca aj počet koní patrí do tejto kategórie, keďže každá osoba, ktorá pozná pole, mohla prostredníctvom nich identifikovať dotknutého koňa, a teda jeho majiteľa.

18. Komisia sa nedomnievala, že existuje nejaký dôvod, ktorý by odôvodňoval zverejnenie takýchto údajov vo verejnom záujme v zmysle článku 5 písm. a) nariadenia č. 45/2001. Sťažovateľ navyše neuviedol ani žiadne dôvody. Nevyhnutnosť prenosu údajov k nemu teda nebola preukázaná. Pokiaľ ide konkrétne o osobné údaje uvedené v prílohe, Komisia uviedla, že s dotknutou fyzickou osobou sa konzultovalo, ale neodpovedala.

19. Komisia preto odmietla sprístupniť osobné údaje obsiahnuté vo všetkých dokumentoch poskytnutých sťažovateľovi. Informovala ho, že sa môže obrátiť na európskeho ombudsmana alebo Súdny dvor EÚ.

20. Sťažovateľ vo svojej sťažnosti uviedol, že je zmätený skutočnosťou, že Komisia trvala na vymazaní osobných údajov týkajúcich sa jednotlivcov, ktorí sa vzdali svojich práv na dôvernosť v rámci príslušného postupu v prípade nesplnenia povinnosti. Vyjadril tiež nespokojnosť s dĺžkou konania, ktorá prekročila lehoty stanovené v nariadení č. 1049/2001.

21. Komisia vo svojom stanovisku na jednej strane uviedla, že v čase podania pôvodnej žiadosti nevyvinula iniciatívu na konzultáciu s autorom prílohy, pretože sa domnievala, že príloha nepatrí do pôsobnosti žiadosti o prístup, ktorá sa týkala dokumentov Komisie. Sťažovateľ vo svojej opakovanej žiadosti objasnil, že si želá prístup k tejto prílohe. Komisia podľa toho konala a poskytla mu ho po tom, ako vymazala osobné údaje, ktoré sú v ňom uvedené.

22. Po druhé, Komisia vysvetlila, že žiadosť sťažovateľa sa týkala na jednej strane jeho sťažnosti na porušenie a na druhej strane iných osobitných dokumentov pochádzajúcich od Komisie.

23. Komisia poskytla sťažovateľovi ako autorovi prístup ku kópii jeho sťažnosti na porušenie právnych predpisov bez toho, aby posúdila žiadosť podľa nariadenia č. 1049/2001. Zvyšná časť žiadosti sťažovateľa týkajúca sa dokumentov Komisie však bola posúdená tak, ako keby ju predložil ktorýkoľvek iný občan. Komisia tvrdila, že postavenie sťažovateľa ako sťažovateľa v prípade porušenia právnych predpisov mu nepriznáva privilegované postavenie podľa nariadenia č. 1049/2001. Okrem toho, keď sa dokument zverejní podľa nariadenia, sprístupní sa každému občanovi, ktorý oň požiada. To znamená, že ak by sa takéto údaje poskytli sťažovateľovi, každý občan, ktorý by neskôr požiadal o prístup k tým istým dokumentom, by mal prístup k osobným údajom, ktoré chce Komisia chrániť úpravou. Preto skutočnosť, že sťažovateľ vedel o niektorých osobných údajoch obsiahnutých v dokumentoch Komisie, bola v danom kontexte irelevantná.

24. Po tretie, Komisia uznala, že prekročila lehoty na posúdenie opakovanej žiadosti sťažovateľa. Toto oneskorenie bolo spôsobené potrebou konzultovať s dotknutou treťou stranou. Konzultácia trvala dlhšie ako zvyčajne, pretože vzhľadom na neexistenciu e-mailovej adresy Komisia kontaktovala dotknutú osobu doporučenou zásielkou. Okrem piatich pracovných dní, ktoré museli uplynúť pred tým, ako sa Komisia mohla domnievať, že dotknutá osoba neodpovedala na konzultáciu, musela poskytnúť dostatočný čas na to, aby odpoveď dostala rovnakým spôsobom. Komisia sa ospravedlnila za nedodržanie platných lehôt.

25. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach vyjadril nespokojnosť so stanoviskom Komisie.

Hodnotenie ombudsmana

26. Pokiaľ ide o prvý aspekt tvrdenia, ombudsman nesúhlasí so stanoviskom Komisie, že príloha nebola súčasťou žiadosti sťažovateľa z 15. decembra 2011. V tejto súvislosti pripomína, že druhá časť žiadosti sťažovateľa sa týkala „kópií korešpondencie [Komisie] s [írskymi orgánmi]“. Predmetná príloha nepochybne tvorila neoddeliteľnú súčasť listu Komisie írskym orgánom z 5. októbra 2011. Skutočný "list" Komisie írskym orgánom znie: „V prílohe Vám zasielame [prílohu]... vyvracajúcu tvrdenia a analýzu ..., ktoré ste nám zaslali... Boli by sme vďační, keby sme dostali Vaše pripomienky k uvedeným skutočnostiam.„Pre ombudsmana je ťažké zistiť, aký zmysel by mohol mať list Komisie írskym orgánom, ak by k nemu nebola pripojená príloha, ktorá v skutočnosti predstavovala jej základný podstatný prvok.

27. Stanovisko Komisie by bolo skutočne odôvodnené, ak by sa príloha považovala za dokument sám osebe. To však nebol tento prípad. Tvrdenie obsiahnuté v zisťovaní nespochybňuje skutočnosť, že Komisia nezverejnila list prijatý od tretej strany k určitému dátumu, ktorý sa týka konkrétnej témy a ktorý je s najväčšou pravdepodobnosťou zaznamenaný v príslušnom spise Komisie. Tvrdenie sa týka predmetného listu v rozsahu, v akom bol pripojený k inému oznámeniu, ku ktorému bol požadovaný prístup. Stala sa tak súčasťou tohto oznámenia a v dôsledku toho sa na ňu vzťahovala žiadosť.

28. Ombudsman sa preto domnieva, že príloha bola súčasťou žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom a jej zverejnenie sa malo posúdiť v prvej odpovedi Komisie na žiadosť sťažovateľa [6].

29. Vzhľadom na to, že účinky výkladu Komisie, ktorý ombudsman považuje za chybný, boli v skutočnosti neutralizované zverejnením prílohy prostredníctvom potvrdzujúceho rozhodnutia, ombudsman nepovažuje za potrebné vydať kritickú poznámku v súvislosti s týmto aspektom. Ďalej však uvedie ďalšiu poznámku.

30. Pokiaľ ide o druhý aspekt obvinenia, ombudsman poukazuje na to, že hlavným dôvodom, prečo ho zahrnul do svojho vyšetrovania, bolo to, že Komisia vo svojom potvrdzujúcom rozhodnutí nereagovala na pochopiteľné zmätenie sťažovateľa zo skutočnosti, že informácie, ktoré mu boli známe, boli z dokumentov, ktoré dostal, vymazané. V tejto súvislosti ombudsmanka pripomína [7], že nemožno predpokladať, že všetci občania majú podrobné vedomosti o nariadení č. 1049/2001, o dôsledkoch zverejnenia dokumentu na základe uvedeného nariadenia a okrem toho o jemnom a nie vždy zrejmom vzťahu medzi nariadením č. 1049/2001 a nariadením č. 45/2001.

31. Ombudsmanka preto víta podrobné vysvetlenia Komisie týkajúce sa tohto aspektu sťažnosti. Víta tiež skutočnosť, že Komisia správne rozlišovala medzi i) žiadosťou sťažovateľa o prístup k jeho vlastným podaniam adresovaným Komisii, ktoré musí mať nevyhnutne možnosť vidieť, a ii) jeho žiadosťou o prístup k iným dokumentom, ktoré tretie strany predložili Komisii, aj keď boli predložené v rámci jeho sťažnosti alebo s jeho vedomím. Bez ohľadu na to, či sťažovateľ vie o informáciách, ktoré obsahujú, tieto dokumenty zostávajú dokumentmi predloženými tretími stranami. Ako Súdny dvor rozhodol v rozsudku Bavarian Lager, v rozsahu, v akom dokumenty obsahujú osobné informácie, ich zverejnenie podľa nariadenia č. 1049/2001 musí zohľadňovať ustanovenia týkajúce sa ochrany osobných údajov uvedené v nariadení č. 45/2001.

32. Stanovisko Komisie je teda právne podložené a vysvetlenia poskytnuté v jej stanovisku sú objektívne dostatočné na to, aby sťažovateľovi umožnili pochopiť zjavný paradox. Konkrétne, pokiaľ ide o tvrdenie sťažovateľa, že dotknuté osoby sa vzdali svojich práv na dôvernosť v rámci príslušného postupu v prípade nesplnenia povinnosti, ombudsman pripomína, že uvedené vzdanie sa práva sa uskutočňuje výlučne na účely kontaktov Komisie s orgánmi dotknutého členského štátu. Táto výnimka teda nie je platná, pokiaľ ide o sprístupnenie osobných údajov iným osobám.

33. Neexistujú teda dôvody na ďalšie skúmanie tohto aspektu sťažnosti.

34. Pokiaľ ide o tretí aspekt tvrdenia, ombudsman dlhodobo zastáva názor, že článok 8 ods. 1 nariadenia 1049/2001 ukladá povinnosť rýchlo vybavovať opakované žiadosti o prístup k dokumentom [8]. Stanovená lehota 15 pracovných dní, ktorá sa vo všeobecnosti pripočítava k času potrebnému na to, aby inštitúcia odpovedala na pôvodnú žiadosť, sa zákonodarcovi javila ako primeraná, a preto sa musí dodržať. V prípadoch, keď táto lehota nie je dostatočná, však inštitúcie môžu v súlade s článkom 8 ods. 2 nariadenia predĺžiť túto lehotu o ďalších 15 pracovných dní po tom, ako toto predĺženie riadne odôvodnia. Od registrácie opakovanej žiadosti inštitúciou do zaslania odpovede žiadateľovi nesmie uplynúť celkovo viac ako 30 pracovných dní.

35. V prejednávanej veci Komisia 16. februára 2012 využila svoje právo predĺžiť lehotu na vybavenie opakovanej žiadosti. Komisia sťažovateľovi vysvetlila, že „zatiaľ nebola schopná zhromaždiť všetky prvky, ktoré potrebuje na vykonanie úplnej analýzy žiadosti, aby mohla prijať konečné rozhodnutie“.

36. Ombudsmanka po prvé poznamenáva, že sa nezdá, že by dôvody, ktoré poskytla Komisia, súviseli s príkladmi uvedenými v článku 8 ods. 2 nariadenia 1049/2001, ktoré výnimočne odôvodňujú predĺženie 15-dňovej lehoty, konkrétne so „žiadosťou týkajúcou sa veľmi dlhého dokumentu alebo veľmi veľkého počtu dokumentov“. Opakovaná žiadosť sťažovateľa sa týkala len troch krátkych dokumentov (prinajlepšom štyroch, ak sa príloha považuje za takú), z ktorých väčšina už bola sťažovateľovi sprístupnená. Opakovaná žiadosť sa v skutočnosti týkala len prílohy a nevyplnených osobných údajov obsiahnutých v ostatných dokumentoch.

37. Komisia vo svojom stanovisku potvrdila, že omeškanie bolo spôsobené potrebou konzultovať s autorom prílohy, pokiaľ ide o osobné údaje, ktoré obsahuje, a poukázala na to, že konzultácia sa mala uskutočniť doporučene, a preto trvala dlhšie, ako sa očakávalo. Ombudsman by mohol byť k takémuto argumentu otvorený, ak by bol podložený dôkazmi. Na základe chronológie udalostí načrtnutých v stanovisku Komisie však nemôže pomôcť konštatovať, že Komisia začala konzultácie s autorom prílohy až 16. februára 2012, t. j. keď takmer uplynula 15-dňová lehota na odpoveď na opakovanú žiadosť.

38. Komisia tiež porušila procesné pravidlá, ktoré sa na ňu vzťahujú podľa článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, keď zaslala sťažovateľovi druhú odpoveď, ktorou predĺžila lehotu na odpoveď druhýkrát a neposkytla mu ani odhadovaný dátum pre svoje rozhodnutie. Ako ombudsman opakovane uviedol, „ak inštitúcia čelí objektívnej potrebe spracovať prvú žiadosť počas dlhšieho obdobia, bolo by v súlade so zásadami dobrej správy vecí verejných, ak by inštitúcia vysvetlila žiadateľovi dôvody, prečo táto potreba vzniká, a tiež poskytla žiadateľovi určité informácie o tom, ako dlho bude trvať spracovanie ... žiadosti“[9].

39. Správanie Komisie opísané v bodoch 37 a 38 zďaleka nie je považované za dôsledné a rešpektujúce procesné práva sťažovateľa podľa nariadenia č. 1049/2001. To objektívne predstavuje nesprávny úradný postup. V tejto súvislosti ombudsman uvedie kritickú pripomienku a ďalšiu pripomienku.

B. Závery

Na základe svojho vyšetrovania tejto sťažnosti ju ombudsman uzatvára týmito kritickými poznámkami a ďalšími poznámkami:

Správanie Komisie opísané v bodoch 37 a 38 tohto rozhodnutia zďaleka nie je považované za dôsledné a rešpektujúce procesné práva sťažovateľa podľa nariadenia č. 1049/2001. To objektívne predstavuje nesprávny úradný postup.

Ďalšie poznámky

Ombudsman sa domnieva, že príloha dokumentu, ku ktorému sa požaduje prístup, nie je samostatným dokumentom, ale je neoddeliteľnou súčasťou dokumentu, ku ktorému je pripojená. Posúdenie, či sa môže alebo nemôže zverejniť, by sa preto malo vykonať súčasne s posúdením týkajúcim sa hlavného dokumentu.

Ak posúdenie žiadosti o prístup k dokumentom zahŕňa konzultáciu s dotknutou osobou podľa nariadenia č. 45/2001, Komisia by mala začať takúto konzultáciu hneď, ako zistí, že je to potrebné, aby mohla dodržať lehoty stanovené v nariadení č. 1049/2001.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

P. Nikiforos Diamandouros

V Štrasburgu 13. júna 2013

[1] Vybavovanie prípadu nesplnenia povinnosti Komisiou bolo predmetom ďalšej sťažnosti európskemu ombudsmanovi, konkrétne sťažnosti 2359/2011/AN, ktorá bola uzavretá 17. septembra 2012.

[2] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

[3] V tom istom liste sťažovateľ predložil aj novú žiadosť o prístup k určitým dokumentom. Keďže vybavenie tejto ďalšej žiadosti nebolo súčasťou súčasného vyšetrovania ombudsmana, toto rozhodnutie sa na ňu nebude vzťahovať ani na výmenu korešpondencie medzi Komisiou a sťažovateľom v tejto súvislosti.

[4] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 z 18. decembra 2000 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi Spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov (Ú. v. ES L 8, 2001, s. 1; Mim. vyd. 13/026, s. 102).

[5] Vec C-28/08 P, Európska komisia/Bavarian Lager, Zb. 2010, s. I-06055.

[6] V tejto súvislosti ombudsman pripomína, že sa už domnieval, že pre inštitúcie je osvedčeným administratívnym postupom zabezpečiť, aby ich rozhodnutia o žiadostiach o prístup (počiatočné alebo opakované) zahŕňali dokumenty, na ktoré sa žiadosť zjavne vzťahuje, a to aj vtedy, keď sú takéto dokumenty časovo pozastavené po podaní žiadosti [rozhodnutie o sťažnosti 672/2007(WP)PB, bod 50, k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu). Platí to o to viac pre dokument, ktorý tvorí neoddeliteľnú súčasť iného dokumentu a bez ktorého by tento dokument nemal zmysel.

[7] Pozri napríklad rozhodnutie ombudsmana o sťažnosti 1170/2009/KM, body 57 – 59, k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu

[8] Pozri rozhodnutie ombudsmana o sťažnosti 339/2011/AN, bod 45, k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu

[9] Pozri rozhodnutia ombudsmana o sťažnostiach 1302/2009/TS, bod 31, a 2073/2010/AN, bod 34, obe dostupné na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu