Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. V decembri 2020 Európska komisia navrhla akt o digitálnych službách [1] a akt o digitálnych trhoch [2]. Cieľom týchto dvoch legislatívnych aktov [3] je zlepšiť pravidlá upravujúce digitálne služby v EÚ vytvorením bezpečnejšieho digitálneho priestoru pre používateľov, v ktorom sú chránené ich základné práva, a vytvorením rovnakých podmienok pre ďalšie inovácie, konkurencieschopnosť a rast.

2. Sťažovateľ, médium, požiadal v septembri 2021 o verejný prístup [4] k výmenám informácií o návrhu aktu o digitálnych trhoch a návrhu aktu o digitálnych službách medzi právnym servisom Rady, jeho internými pracovnými skupinami a Európskou komisiou.

3. Rada odmietla prístup k dokumentom v celom rozsahu s odôvodnením, že ich zverejnenie by narušilo ochranu právneho poradenstva a budúcich súdnych konaní [5], ako aj prebiehajúceho rozhodovacieho procesu Rady [6].

4. Sťažovateľ požiadal Radu, aby prehodnotila svoje rozhodnutie (podaním „opakovanej žiadosti“). Domnievala sa, že Rada dostatočne nevysvetlila, ako by zverejnenie poškodilo chránené záujmy, a že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení požadovaných dokumentov.

5. Rada trvala na svojom pôvodnom rozhodnutí zamietnuť prístup ku všetkým dokumentom v celom rozsahu.

6. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s výsledkom preskúmania, sa v apríli 2022 obrátil na ombudsmanku.

Návrh riešenia, ktorý predložila ombudsmanka

7. Ombudsmanka poznamenala, že občania EÚ majú právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie na základe zmluvy [7], a preto sa rozhodnutia EÚ musia prijímať čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanom [8]. Je to obzvlášť dôležité, keď inštitúcie EÚ konajú v rámci svojej zákonodarnej právomoci.[9] Táto zásada legislatívnej transparentnosti je zakotvená v zmluvách EÚ [10] a odráža sa v právnych predpisoch EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom, v ktorých sa uvádza, že legislatívne dokumenty musia byť priamo prístupné verejnosti, pokiaľ by ich zverejnenie nepoškodilo jeden alebo viacero výslovne chránených záujmov.[11]

8.  Ombudsman skontroloval 16 predmetných dokumentov a poznamenal, že ide jednoznačne o legislatívne dokumenty, na ktoré sa musia vzťahovať najvyššie normy transparentnosti. Výnimky, na ktoré sa odvoláva Rada pri zamietnutí prístupu verejnosti, sa preto musia uplatňovať ešte reštriktívnejšie [12].

9. Rada uviedla, že sporné dokumenty sú výmenami v rámci príslušných pracovných skupín, ktoré majú technickú a prípravnú povahu. Tvrdila, že ich zverejnenie - v čase potvrdzujúceho rozhodnutia - mohlo vážne narušiť jej vtedy ešte prebiehajúci rozhodovací proces oslabením jej pozície v nadchádzajúcich rokovaniach trialógu [13] s Európskym parlamentom. Rada sa okrem toho domnievala, že zverejnenie mohlo vystaviť členov Rady a členov jej právneho servisu neprimeranému vonkajšiemu tlaku a uľahčilo cielené pokusy tretích strán s hospodárskymi a/alebo politickými záujmami ovplyvniť členské štáty, keďže by odhalilo body (ne)dohody medzi nimi.

10. Rada tiež tvrdila, že v súlade s judikatúrou Únie môže odmietnuť prístup k právnym stanoviskám vydaným v rámci legislatívneho procesu, ktoré sú obzvlášť citlivé. V tejto súvislosti uviedla, že sporné dokumenty obsahujú právne stanoviská poskytnuté v rámci predbežných diskusií s cieľom pripraviť širšie diskusie. Tvrdila, že zverejnenie v tomto štádiu by mohlo ovplyvniť spôsob, akým sa vypracúva právne poradenstvo, a oslabilo by možnosť právneho servisu vyjadriť svoje stanovisko bez akéhokoľvek vonkajšieho vplyvu.

11. Rada ďalej tvrdila, že judikatúra EÚ uznáva osobitne citlivú povahu právneho poradenstva poskytovaného právnym servisom inštitúcie vo veciach, ktoré sú predmetom súdnych sporov. Rada sa v tejto súvislosti domnieva, že je veľmi pravdepodobné, že navrhované znenie bude napadnuté na súde. Zastával názor, že bolo teda rozumne predvídateľné, že zverejnenie by narušilo schopnosť právneho servisu účinne obhajovať rozhodnutie Rady v týchto budúcich súdnych konaniach.

12. Ombudsmanka vo svojom návrhu riešenia uviedla, že predbežná povaha diskusií v Rade týkajúcich sa legislatívneho návrhu sama osebe neodôvodňuje uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.[14] Prípravná povaha diskusií a skutočnosť, že Rada ešte nedosiahla svoju konečnú pozíciu, preto samy osebe nepreukazujú, že rozhodovací proces Rady by bol zverejnením vážne narušený.

13. Ombudsmanka uznala, že riziko vonkajšieho tlaku môže predstavovať legitímny dôvod na obmedzenie prístupu verejnosti. Zastávala však názor, že Rada neposkytla žiadne dôkazy, ktoré by naznačovali, že by došlo k reakcii nad rámec toho, čo by mohol od verejnosti očakávať ktorýkoľvek člen zákonodarného orgánu, ktorý navrhuje zmeny a doplnenia návrhov právnych predpisov.[15]

14. Ombudsmanka sa domnieva, že lobizmus, či už zo strany verejnosti alebo skupín s hospodárskym a/alebo politickým záujmom, je očakávanou a dokonca vítanou súčasťou legislatívneho procesu. Zastávala názor, že zverejnenie by zvýšilo kvalitu a legitímnosť rozhodovacieho procesu tým, že by širokej verejnosti – vrátane lobistov a novinárov – umožnilo účinnejšie a rovnocennejšie sa zúčastňovať na tomto procese.

15. Ombudsmanka poznamenala, že v súlade s judikatúrou EÚ [16] otázka, či je stanovisko obzvlášť citlivé, nezávisí od toho, či sú nastolené právne otázky kontroverzné a či sú predmetom nezhody. Závisí skôr od toho, či je obsah samotného stanoviska obzvlášť citlivý. Ombudsmanka zastávala názor, že informácie obsiahnuté v dokumentoch nemožno v celom rozsahu považovať za citlivé.

16. Ombudsmanka ďalej poznamenala, že v súlade s judikatúrou EÚ [17] všeobecný odkaz na riziko oslabenia schopnosti inštitúcie obhajovať sa v hypotetickom súdnom konaní nepostačuje na odôvodnenie výnimky z najvyššej úrovne transparentnosti požadovanej pre legislatívne dokumenty.

17. Vzhľadom na to nebola ombudsmanka presvedčená vysvetleniami Rady, že zverejnenie by ohrozilo záujmy chránené výnimkami stanovenými v právnych predpisoch EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom. Domnieva sa, že Rada by mala prehodnotiť svoju pozíciu, a predložila tento návrh riešenia [18]:

Ombudsmanka navrhuje, aby Rada preskúmala svoju pozíciu s prihliadnutím na uvedené pripomienky s cieľom poskytnúť čo najširší prístup verejnosti k požadovaným dokumentom. Ak sa Rada domnieva, že prístup nie je možné poskytnúť, mala by podrobne a s odkazom na jednotlivé dokumenty vysvetliť, ako by zverejnenie týchto dokumentov ohrozilo jeden alebo viacero verejných alebo súkromných záujmov uvedených v článku 4 nariadenia 1049/2001, v prípade potreby v dôvernej prílohe.

18. Rada v odpovedi prijala návrh riešenia, ktorý predložila ombudsmanka, a poskytla verejnosti prístup k požadovaným dokumentom len s úpravami osobných údajov.

19. Rada však trvala na svojom názore, že v čase potvrdzujúceho rozhodnutia bol rozhodovací proces v počiatočnom štádiu a medziinštitucionálne diskusie medzi Parlamentom, Radou a Komisiou sa chystali začať. Keďže medziinštitucionálne diskusie sa skončili a oba legislatívne texty boli prijaté, zverejnenie požadovaných dokumentov už neohrozí ochranu právneho poradenstva a budúcich súdnych konaní, ani prebiehajúci rozhodovací proces.

Posúdenie ombudsmanky po návrhu riešenia

20. Hoci ombudsmanka víta kladnú reakciu Rady na jej návrh riešenia a jej rozhodnutie poskytnúť široký prístup verejnosti k predmetným dokumentom, poznamenáva, že Rada trvá na svojom stanovisku, že v čase prijatia jej potvrdzujúceho rozhodnutia bolo zamietnutie prístupu odôvodnené. Len plynutie času a skutočnosť, že medziinštitucionálne diskusie sa skončili a oba legislatívne texty boli prijaté, viedli Radu k tomu, aby súhlasila so zverejnením požadovaných dokumentov.

21. Ombudsmanka opakuje svoj názor, že dôvody, na ktorých Rada založila svoje rozhodnutie o zamietnutí prístupu k príslušným legislatívnym dokumentom v čase prijatia svojho potvrdzujúceho rozhodnutia, neboli presvedčivé.

22. Ombudsmanka pripomína, že včasný prístup k legislatívnym dokumentom, ktoré zahŕňajú dokumenty vypracované právnymi službami inštitúcií týkajúce sa legislatívneho postupu [19], má zásadný význam pre to, aby občania mohli uplatňovať svoje právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, ktoré im vyplýva zo zmluvy.

23. Vzhľadom na to, že od predloženia žiadosti sťažovateľom uplynul viac ako jeden rok, sťažovateľ nemôže použiť informácie, ktoré boli teraz zverejnené, na účel, ktorý zamýšľal, a to na informovanie občanov o dvoch prebiehajúcich legislatívnych procesoch.

24. Ombudsmanka opätovne vyzýva Radu, aby sprístupnila legislatívne dokumenty v čase, ktorý umožní verejnosti účinne sa zúčastňovať na prebiehajúcom rozhodovacom procese.

25. V tejto súvislosti poznamenáva, že Súdny dvor nedávno potvrdil, že ak sú dokumenty súčasťou legislatívneho procesu, výnimky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa musia uplatňovať o to prísnejšie.[20] Súdny dvor ďalej uviedol, že samotná skutočnosť, že stanovisko právneho servisu Rady bolo vypracované v ranom štádiu predmetného rozhodovacieho procesu, nemôže odôvodniť uplatnenie výnimky.[21] Podobne samotná možnosť, že zainteresované strany môžu ovplyvniť postup, nestačí na preukázanie toho, že zverejnenie požadovaného dokumentu by vážne narušilo rozhodovací proces.[22]

26. Súdny dvor ďalej potvrdil, že v súvislosti s preskúmaním, či je požadované stanovisko osobitne citlivé, sa musí zohľadniť jeho obsah.[23] Ak teda právne stanovisko okrem právnych posúdení neobsahuje citlivé informácie alebo sa netýka dôverných skutočností, nemožno sa domnievať, že samotné právne posúdenia sa nesmú zverejniť len preto, že sa týkajú kontroverznej legislatívnej iniciatívy.[24]

27. Súdny dvor zopakoval, že otvorenosť umožňuje inštitúciám EÚ získať väčšiu legitimitu a byť účinnejšími a zodpovednejšími voči občanom EÚ. Umožnenie otvorenej diskusie o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami prispieva k zvýšeniu dôvery občanov v inštitúcie [25].

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Rada prijala ombudsmanov návrh riešenia a poskytla čo najširší prístup verejnosti k požadovaným dokumentom.

Ombudsmanka opätovne vyzýva Radu, aby sprístupnila legislatívne dokumenty v čase, ktorý umožní verejnosti účinne sa zúčastňovať na prebiehajúcom rozhodovacom procese.

Sťažovateľ a Rada budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 26. júna 2023

[1] K dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] K dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Rada v novembri 2021 prijala všeobecné smerovanie k týmto dvom legislatívnym aktom a na jar 2022 dosiahla politickú dohodu s Európskym parlamentom. Oba akty nadobudli účinnosť v novembri 2022. Ďalšie informácie sú k dispozícii na adrese: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Podľa nariadenia (ES) č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001.

[6] Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001.

[7] článok 10 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ); k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Článok 1 a článok 10 ods. 3 ZEÚ.

[9] Odôvodnenie 6 nariadenia č. 1049/2001.

[10] Článok 15 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie; k dispozícii na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Článok 12 ods. 2 a odôvodnenie 6 nariadenia č. 1049/2001.

[12] Pozri rozsudok Súdneho dvora zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C-57/16, bod 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trialóg sa týka neformálnych stretnutí medzi Parlamentom, Radou a Komisiou. Cieľom týchto schôdzí je dosiahnuť dohodu o súbore pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov týkajúcich sa konkrétneho legislatívneho spisu, ktoré sú prijateľné pre Parlament a Radu. Zasadnutia trialógu nie sú verejné.

[14] Pozri rozsudky Všeobecného súdu z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T-163/21, bod 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 a z 22. marca 2011, Access Info Europe/Rada, T-233/09, bod 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; a rozsudok Súdneho dvora zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, už citovaný, bod 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Pozri rozsudky Všeobecného súdu z 25. januára 2023, De Capitani/Rada, T-163/21, bod 85; a z 22. marca 2018, Emilio de Capitani/Európsky parlament, T-540/15, bod 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Rozsudok Všeobecného súdu z 21. apríla 2021, Pech/Rada, T-252/19, bod 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Pozri rozsudok Všeobecného súdu zo 6. apríla 2017, Francúzska republika/Komisia, T-344/15, bod 76: a rozsudok Všeobecného súdu z 21. apríla 2021, Pech/Rada, T-252/19, bod 89.

[18] Úplné znenie návrhu riešenia a posúdenie, ktoré k nemu viedlo, je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Pozri rozsudok Súdneho dvora z 8. júna 2023, Rada/Pech, C-408/21 P, body 92 a 93; k dispozícii na adrese https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Pozri rozsudok Súdneho dvora z 8. júna 2023, Rada/Pech, C-408/21 P, bod 82; k dispozícii na adrese https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Tamže, bod 88.

[22] Tamže, bod 81.

[23] Tamže, bod 61.

[24] Tamže, bod 67.

[25] Tamže, bod 31