Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažnosť, ktorú ombudsmanovi predložil investigatívny novinár pracujúci pre New York Times, sa týkala žiadosti Európskej komisie o prístup verejnosti k záznamom platieb vyplatených jednotlivým poľnohospodárom v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) Európskej únie. Sťažovateľ zastával názor, že tieto záznamy boli obsiahnuté v databáze Komisie známej ako Systém záznamov o zúčtovaní auditov (ďalej len „databáza CATS“). Komisia ho informovala, že databáza CATS nebola určená na poskytnutie podrobných záznamov, ktoré požadoval, a preto mu nemohla poskytnúť údaje, o ktoré požiadal.

2. CATS je veľmi rozsiahla databáza, v ktorej sa zhromažďujú všetky informácie týkajúce sa platieb z európskych poľnohospodárskych fondov a ktorá obsahuje komplexné ročné údaje o platbách, príjemcoch, vyhláseniach/žiadostiach, výrobkoch, inšpekciách, vývozných náhradách a verejnom skladovaní. Komisia každoročne dostáva od členských štátov podrobnosti o všetkých jednotlivých platbách uskutočnených príjemcom týchto finančných prostriedkov EÚ. Tieto informácie sa vkladajú do databázy CATS na účely schválenia účtov Komisiou a na monitorovanie vývoja a poskytovanie prognóz v odvetví poľnohospodárstva. Údaje týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby – vrátane identifikačného kódu konečného príjemcu, mena a adresy – sa môžu uchovávať v databáze CATS a GR AGRI môže v priebehu auditu a kontrol na mieste zhromažďovať ďalšie dodatočné osobné údaje. K databáze CATS má Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) prístup na účely vyšetrovania [1].

Vyšetrovanie

3. Ombudsmanka začala vyšetrovanie otázky prístupu verejnosti k obsahu databázy CATS.

4. V priebehu vyšetrovania sa vyšetrovací tím ombudsmanky stretol so zamestnancami Komisie s cieľom lepšie pochopiť aspekty databázy CATS súvisiace s IT a auditom a položiť Komisii otázky. Správa z tohto stretnutia bola zaslaná sťažovateľovi na pripomienkovanie.

Argumenty predložené ombudsmanovi

5. Komisia poznamenala, že podľa judikatúry európskych súdov „všetko, čo možno extrahovať z databázy prostredníctvom bežného alebo bežného vyhľadávania, môže byť predmetom žiadosti o prístup“k dokumentom. Komisia vysvetlila, že údaje požadované navrhovateľom však nebolo možné extrahovať z príslušnej databázy prostredníctvom bežných alebo rutinných vyhľadávacích operácií.

6. Komisia poznamenala, že významné informácie, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o prístup, sú už verejne dostupné inde. Členské štáty musia uverejňovať informácie o príjemcoch prostriedkov z Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o sumách prijatých na príjemcu v rámci každého z týchto fondov. Komisia uverejňuje aj niektoré informácie o rozdelení priamych platieb v kontexte SPP.

7. Podľa sťažovateľa sa tvrdenie, že neexistujú žiadne individuálne záznamy, javí ako nepravdepodobné vzhľadom na to, že v právnych predpisoch EÚ (nariadenie č. 2390/1999) sa vyžaduje, aby členské štáty poskytovali Komisii digitalizované súbory týkajúce sa podrobností o všetkých jednotlivých platbách vyplatených príjemcom SPP každý rok.

8. Navrhovateľ uviedol, že Komisia extrahovala údaje z CATS a poskytla ich Svetovej banke.

9. Sťažovateľ v reakcii na správu zo stretnutia medzi Komisiou a vyšetrovacím tímom ombudsmanky dodal, že je v rozpore s logikou, že tá istá databáza nemôže spoľahlivo vytvoriť rozčlenené podkladové údaje, ak databáza dokáže spoľahlivo vytvoriť súhrnné údaje.

Hodnotenie ombudsmana

10. Ombudsmanka sa domnieva, že pokiaľ ide o platby v rámci SPP, existuje silný verejný záujem na transparentnosti. Transparentná a zodpovedná správa musí byť schopná zodpovedať sa za verejné finančné prostriedky, za ktoré zodpovedá. Na úrovni EÚ musia inštitúcie EÚ – a najmä Európska komisia – monitorovať výdavky, identifikovať nezrovnalosti a v prípade potreby ukladať sankcie na riešenie protiprávneho konania. Ombudsmanka sa domnieva, že je dôležité, aby Komisia vykonávala tieto povinnosti čo najtransparentnejšie, čím sa posilní dôvera občanov EÚ, pokiaľ ide o to, ako EÚ vynakladá ich peniaze.

11. Ombudsmanka poznamenáva, že už existuje určitá miera transparentnosti, pokiaľ ide o totožnosť príjemcov finančných prostriedkov SPP. V právnych predpisoch EÚ sa od členských štátov vyžaduje, aby uverejnili celé meno každého príjemcu, obec, v ktorej má príjemca bydlisko alebo je zaregistrovaný, a sumy platieb zodpovedajúce každému opatreniu financovanému z finančných prostriedkov ^[2], ktoré každý príjemca dostal v príslušnom roku. Tieto informácie musia byť k dispozícii na jedinej webovej stránke každého členského štátu a musia zostať k dispozícii dva roky od dátumu pôvodného uverejnenia [3].

12. Pokiaľ však ide o prístup verejnosti k účtovným záznamom, ktoré členské štáty zasielajú Komisii na účely zúčtovania ^[4], ombudsman uznáva, že Komisia podlieha viacerým právnym obmedzeniam, pokiaľ ide o extrakciu a využívanie informácií, ktoré členské štáty prenášajú do databázy CATS.

13. V súlade s právnymi predpismi EÚ ^[5] musí Komisia používať záznamy účtovných informácií prijatých od členských štátov výlučne na účely vykonávania svojich funkcií v súvislosti so zúčtovaním [6] ^Všetky osobné údaje zahrnuté v zhromaždených účtovných informáciách sa musia spracúvať len na tieto účely. Komisia musí takisto zabezpečiť, aby sa zachovala dôvernosť a bezpečnosť účtovných informácií.

14. Okrem toho v súlade s pravidlami EÚ o spracúvaní osobných údajov inštitúciami EÚ ^[7] môže Komisia extrahovať osobné údaje sprístupnené členskými štátmi len za predpokladu, že sú splnené osobitné podmienky. Takéto spracúvanie musí byť nevyhnutné najmä na splnenie úlohy realizovanej Komisiou vo verejnom záujme alebo na splnenie zákonnej povinnosti. S cieľom vykonávať svoje funkcie v súvislosti so zúčtovaním Komisia nespracúva záznamy o platbách uskutočnených v prospech jednotlivých príjemcov. Jeho audity sa skôr vykonávajú na základe súhrnných údajov. Preto potrebuje súhrnné údaje, ktoré extrahuje a používa pre svoje funkcie v rámci zúčtovania.

15. Ombudsmanka uznáva, že databáza Komisie CATS bola navrhnutá tak, aby spĺňala osobitné potreby Komisie v oblasti auditu. Súhlasí s tým, že nebol navrhnutý tak, aby sa používal na systematický výber a kontrolu jednotlivých platieb. V záujme dodržania pravidiel EÚ v oblasti ochrany údajov totiž nemohla navrhnúť systém CATS, ktorý by jej umožňoval spracúvať osobné údaje obsiahnuté v systéme CATS.

16. Pokiaľ ide o tvrdenie navrhovateľa, že Komisia poskytla údaje, na ktoré sa vzťahuje žiadosť, Svetovej banke, Komisia objasnila, že údaje poskytnuté Svetovej banke boli agregované údaje podobné údajom, ktoré zvyčajne extrahuje z databázy na účely auditu. Žiadosť sťažovateľa sa však v tomto prípade týkala jednotlivých záznamov. Ombudsmanka poznamenáva, že Komisia potvrdila, že poskytne súhrnné údaje aj sťažovateľovi, ak o ne požiada.

17. Aj bez týchto právnych obmedzení existujú technologické výzvy spojené s ťažbou, ktoré by boli potrebné na splnenie žiadosti a ktoré Komisia nie je zo zákona povinná prijať. Komisia na svojom stretnutí s vyšetrovacím tímom ombudsmanky potvrdila, že hromadná extrakcia jednotlivých položiek by spôsobila zlyhanie jej informačných systémov. K tomu by došlo, pretože databáza CATS je navrhnutá len na účely auditu. Komisia vysvetlila, že zvyčajné súbory stiahnuté audítormi sú tisíckrát menšie ako súbory stiahnuté, ktoré požadoval sťažovateľ. Komisia objasnila, že žiadosť navrhovateľa sa týka približne 76 miliárd údajových prvkov. Databáza nie je navrhnutá tak, aby umožňovala také veľké sťahovanie údajov. Komisia sa preto domnievala, že technické ťažkosti spojené s extrahovaním požadovaných údajov by prakticky znemožnili vyhovieť žiadosti bez vynaloženia značných investícií do IT.

18. Táto praktická poznámka má právny dôsledok. Európske súdy rozhodli, že obsah databázy ^[8] bude predstavovať „dokumenty“ na účely uplatňovania pravidiel prístupu k dokumentom, ak obsah možno extrahovať z databázy prostredníctvom vopred naprogramovaných vyhľadávacích nástrojov. Obsah, ktorého extrakcia z databázy si vyžaduje „podstatnú investíciu“, sa nebude považovať za „dokumenty“ na účely uplatňovania pravidiel prístupu k dokumentom ^[9]. Za takýchto okolností je inštitúcia oprávnená uviesť, že požadované dokumenty jednoducho nie sú v jej „držbe“.

19. Ombudsmanka zastáva názor, že požadované údaje nemožno extrahovať z elektronickej databázy prostredníctvom vopred naprogramovaných existujúcich vyhľadávacích nástrojov. Vytvorenie technických nástrojov umožňujúcich hromadný zber údajov by si okrem toho vyžadovalo značné investície zdrojov zo strany Komisie. Okrem praktických dôsledkov tejto pripomienky, ktoré by teoreticky bolo možné prekonať, údaje požadované sťažovateľom nemožno považovať za existujúci „dokument“ na účely uplatňovania pravidiel EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom. Okrem toho a bez ohľadu na tieto pripomienky Komisia nemohla vytvoriť nástroje na hromadné extrahovanie jednotlivých záznamov bez toho, aby porušila pravidlá EÚ o ochrane údajov.

20. Ombudsman nerozumie frustrácii sťažovateľa, že Komisia s ním nespolupracovala, aby zvážila, či by mu zverejnenie menšieho súboru údajov mohlo stačiť. Komisia by však stále podliehala rovnakým právnym obmedzeniam. Ombudsmanka sa preto celkovo domnieva, že Komisia sa nedopustila nesprávneho úradného postupu pri vybavovaní žiadosti o prístup k obsahu databázy.

21. Ombudsman chápe aj obavy sťažovateľa, ktorý vykonáva dôležitú investigatívnu žurnalistiku vo verejnom záujme. Poznamenáva, že dôležitým dôvodom, prečo sťažovateľ žiada o prístup k individualizovaným údajom v databáze CATS, bola jeho frustrácia nielen z toho, že informácie dostupné na vnútroštátnej úrovni sa v jednotlivých členských štátoch líšia, ale aj z toho, že žiadny členský štát nezverejňuje údaje, ktoré spájajú jednotlivé platby s pôdou, na ktorú je dotácia určená. Ide o dôležitú informáciu pri vyšetrovaní možných podvodov a zneužívania finančných prostriedkov EÚ. Ak je príjemcom aj právnická osoba, koneční jednotliví príjemcovia sa nemusia identifikovať.

22. Ombudsmanka sa domnieva, že vynakladanie finančných prostriedkov SPP by sa mohlo účinnejšie monitorovať, ak by sa aktualizovali právne predpisy EÚ tak, aby sa od členských štátov vyžadovalo, aby na príslušných vnútroštátnych webových sídlach uvádzali aj konkrétnu pôdu, ktorá sa dotuje, v mene každého prijímateľa. Ombudsman postúpi toto rozhodnutie zákonodarcom na posúdenie.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Európska komisia sa nedopustila nesprávneho úradného postupu.

Sťažovateľ a Európska komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 6. mája 2020

[1] Pozri list európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov úradníkovi Komisie pre ochranu údajov z 9. februára 2010, dostupný na adrese https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/10-02-09_commission_cats_en.pdf.

[2] Týka sa to poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV).

[3] Pozri článok 111 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorý je k dispozícii na adrese https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1306/oj.

[4] Pozri článok 51 nariadenia č. 1306/2013, článok 30 nariadenia (EÚ) č. 908/2014 zo 6. augusta 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013, pokiaľ ide o platobné agentúry a iné orgány, finančné riadenie, schvaľovanie účtov, pravidlá kontrol, zábezpeky a transparentnosť, dostupné na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[5] Pozri článok 31 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 908/2014 zo 6. augusta 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013, pokiaľ ide o platobné agentúry a iné orgány, finančné riadenie, schvaľovanie účtovných závierok, pravidlá týkajúce sa kontrol, zábezpek a transparentnosti, k dispozícii na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908, a článok 117 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 ..

[6] Komisia môže spracúvať údaje na účely monitorovania vývoja a poskytovania prognóz v odvetví poľnohospodárstva.

[7] Článok 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1725 z 23. októbra 2018 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie a o voľnom pohybe takýchto údajov, dostupný na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.295.01.0039.01.ENG.

[8] „Podľa článku 3 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 dokument“ je akýkoľvek obsah bez ohľadu na to, aké je jeho médium (napísaný na papieri alebo uložený v elektronickej forme alebo ako zvukový, vizuálny alebo audiovizuálny záznam), týkajúci sa záležitosti súvisiacej s politikami, činnosťami a rozhodnutiami, ktoré patria do oblasti pôsobnosti inštitúcie.

[9] Rozsudok Súdneho dvora z 11. januára 2017, Typke/Komisia, C-491/15 P, EU:C:2017:5, body 37, 39.